EDUSKUNTA. ASiAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT

Transkriptio

1 EDUSKUNTA ASiAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 230/2006 vp laiksi sähköturvallisuuslain muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: TaV Ministeriö: KTM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: Saapumispvm: Kiireellisyys: Määräaika Tilakoodi: Käsittely päättynyt Käs.aikataulu: voimaan Lopputoimi: PeVL 57/2006 vp IiOpputoim.pvm: Lausunto lähetetty PeVL 57/2006 vp TaV Valmistunut PeVL 57/2006 vp Käsittely Jatkettu yksityiskohtainen käsittely Yksityiskohtainen käsittely Käsittely Yleiskeskustelu lausuntoluonnos Valmistava keskustelu Asiantuntijakuulemisen päättäminen Käsittely Asiantuntijakuulemisen hyväksyminen Asiantuntijoiden kuuleminen -hallitussihteeri Sari Rapinoja kauppaja teollisuusministeriö (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) Ennakkokäsittely Kirjallinen lausunto lainsäädäntösihteeri Laura merkitty saapuneeksi Nordenstrengin sekä professori Asian ilmoittaminen Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Teuvo Pohjolaisen kirjalliset lausunnot Kirjaus Saap. lausuntoa varten OIKEUSMINISTERIÖ

3 Lainvalmisteluosasto Lainsäädäntösihteeri Laura Nordenstreng Perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI SÄHKÖTURVALLISUUSLAIN MUUTTAMISESTA (HE 230/2006 vp) Perustuslakivaliokunta on pyytänyt oikeusministeriön kuultavaksi hallituksen esityksestä laiksi sähköturvallisuuslain muuttamisesta (HE 230/2006 vp). Valiokunnan kanssa sovitulla tavalla oikeusministeriö antaa lausuntonsa kirjallisesti ja esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavan. Oikeusministeriön osallistuminen esityksen valmisteluun Oikeusministeriö on hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa antanut kauppa- ja teollisuusministeriölle lausunnon, jonka mukaan oikeusministeriöllä ei ole ollut asiasta lausuttavaa. Esitysluonnos on tuolloin arvioitu oikeusministeriön lainvalmisteluosaston eurooppaoikeuden yksikössä, joka on todennut, ettei sillä ole ollut oman toimialansa kannalta asiasta lausuttavaa. Työtilanteen vuoksi lainvalmisteluosaston julkisoikeuden yksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta ax y i<l7i\m ^OJI V ^iiiv^i iiiv/olci > vii iiv.~*a.ixtilv.'v/mywtiv-i^i i ij>wiiti xvcuiiacula, i^n^oia uaui unwn VJXW aiviui - tu oikeusministeriössä valtiosääntöoikeuden näkökulmasta. Esitys on tarkastettu oikeusministeriön lainvalmisteluosaston tarkastustoimistossa. Tarkastustoimiston ehdottamat korjaukset on pääosin otettu esityksen valmistelussa huomioon. Tarkastustoimisto ei kuitenkaan tarkasta esityksiin sisältyviä asetusluonnoksia. Säädöstaso ja asetuksenantovaltuudet Esitykseen sisältyvässä asetusluonnoksessa näyttäisi olevan säännöksiä, jotka selvästi kuuluvat perustuslain mukaan lainsäädännön alaan. Tällaisia säännöksiä näyttäisi sisältyvän ainakin asetusluonnoksen 5 ja 6 :ään, jotka liittyvät perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden käyttöön. Asetusluonnoksen 11 ja 14 sisältävät puolestaan viranomaisten toimivaltuuksiin liittyviä säännöksiä, joista tulee perustuslain mukaan säätää lailla. Edellä esitetyn vuoksi kaikkien asetusluonnokseen sisältyvien säännösten ei voida katsoa pysyvän sähköturvallisuuslain 2 :n 6 momenttiin ehdotetun asetuksenantovaltuuden rajoissa. Perustelujen valossa asetuksenantovaltuus näyttää tarkoitetun kattamaan vain valtuudessa mainitut, varsin tekniset seikat. Edellä mainitun kaltaiset asetusluonnoksen säännökset ylittävät oikeusministeriön näkemyksen mukaan asetuksenantovaltuuden rajat. Myös itse valtuutta voisi olla perusteltua täsmentää, jotta valtuuden ala ilmenisi nykyistä selvemmin itse säännöksestä. Asetusluonnokseen liittyen oikeusministeriö kiinnittää huomiota myös siihen, että asetusluonnos näyttäisi sisältävän säännöksiä asioista, joista on jo säädetty sähköturvallisuuslaissa. Esimerkiksi asetusluonnoksen 11 :ssä säädetyistä sähköturvallisuus viranomaisen toimivaltuuksista näyttäisi ainakin osittain olevan säädetty jo sähköturvallisuuslain 26 ja 27 :ssä. Asetuksessa ei tulisi toistaa laissa säädettyjä asioita. Asetusluonnoksen 12 :ssä säädettyjä seikkoja voidaan taas pitää itsestään selvinä, koska säännöksessä mainittuja lainkohtia sovelletaan jo niiden omien

4 soveltamisalojen perusteella säännöksessä tarkoitettuihin päätöksiin. Säännöstä ei myöskään voida pitää asiasisällöltään asetuksen tasolle kuuluvana. 2 Sähköturvallisuuslain 33 Sähköturvallisuuslain 33 :ään ehdotetun muutoksen suhteen oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, ettei esityksessä ole selvitetty, miksi elinkeinonharjoittaja tulee voida velvoittaa korvaamaan laitteen testauksesta ja tutkimuksesta aiheutuvien kustannusten lisäksi myös laitteen käyvän hinnan. Esityksestä ei ilmene, mihin velvoite perustuu, ja kenelle hinta tulisi korvata. Esityksestä ei myöskään ilmene, mitä käyvällä hinnalla tarkoitetaan. Elinkeinoharjoittajan velvollisuuksiin vaikuttavana säännöksenä esitykseen tulisi ehdottomasti sisältyä asiasta selvitys. Asiaan on oikeusministeriön taholta kiinnitetty huomiota jo laintarkastusvaiheessa.

5 Teuvo Pohjolainen Pc L/P ev/äöö6> -^/s Lausunto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi sähköturvallisuuslain muuttamisesta (HE 230/2066 vp) Eduskunnan perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona otsikossa mainitusta asiasta esitän kunnioittavasti seuraavan. 1 Yleistä Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sähköturvallisuuslakia Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta (2004/108/EY) täytäntöön panemiseksi. Esityksen tavoitteena on varmistaa, että laitteistojen sähkömagneettinen yhteensopivuus on tasoltaan riittävä. Tämä esitetään tehtäväksi muuttamalla sähköturvallisuuslain säännöksiä siten, että EMC -direktiivi voidaan saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Direktiivi on pantava kansallisesti täytäntöön Lakiesityksen keskeiset ehdotukset, joita direktiivin täytäntöönpano edellyttää, koskevat valtuussäännöksiä, joiden nojalla valtioneuvosto voi antaa asetuksia. Sähköturvallisuus viranomaisen toimivaltaa esitetään muutettavaksi siten, että se voi velvoittaa elinkeinonharjoittajan korvaamaan sähkölaitteen testauksesta tai tutkimuksesta aiheutuneiden kustannusten lisäksi myös laitteen käypä hinta, mikäli sähkölaite ei täytä tiettyjä vaatimuksia.

6 2 Esityksellä on useita kytkentöjä perustuslakisääntelyyn, vaikka hallituksen esitykseen ei sisällykään säätämisjärjestysperusteluja ja pykäläkohtaiset perustelutkin ovat hyvin niukat. On myös huomattava, että nyt muutettavaksi esitetty sähköturvallisuuslaki ei ole ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana. 2 Sääntelysystematiikka ja asetuksenantovaltuudet Lakiehdotus perustuu olennaiselta sisällöltään asetuksenantovaltuuksiin. Ehdotetun 2.6 :n mukaan "valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää sähkölaitteiden ja -laitteistojen turvallisuudesta ja sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta, niihin kuuluvasta markkinoille saattamisesta ja käyttöönotosta, olennaisista vaatimuksista, laitteiden vaatimuksenmukaisuu-den arvioinnista ja suojatoimenpiteistä." Tähän asetuksenantovaltuuteen perustuu suuri joukko käskyjä ja valvontaviranomaisen toimivaltasäännöksiä (esim. 13, 14, 15, 27, 33 ja 47 ). Esitykseen sisältyvässä asetusluonnoksessa (7.1 ja 8. 1 ) puolestaan säädetään, että laitteen on täytettävä liitteen I mukaiset olennaiset vaatimukset. Liite I on sama kuin direktiivin liite I. Valtuuksien nojalla annettavien säännösten taustalle voidaan konstruoida perustuslaissa (19 ) julkiselle vallalle asetettu velvoite edistää väestön terveyttä ja (7 ) turvallisuutta, mutta tämä seikka ei yksin vaikuta lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuuden valtiosääntöoikeudelliseen arvioimiseen. Vakiintuneen lainsäädäntökäytännön mukaan valtioneuvostolle on voitu delegoida säädösvaltaa lakiin otettavalla erityisellä valtuutuksella. Delegointi ei kuitenkaan voi ulottua seikkoihin, joista on perustuslain mukaan säädettävä lailla. Merkittävin tällainen asiaryhmä muodostuu perusoikeuksista, joiden rajoittamista ja joiden käytön sääntelyä ei voida siirtää lakia alemmalle säädöstasolle (PeVM 25/1994 vp, s. 5). Lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuutta arvioitaessa painoa on perustuslakivaliokunnan käytännössä viime aikoina pantu valtuuttavan säännöksen täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukselle. Valtioneuvostolle delegoidun säädösvallan osalta on syytä arvioida, sisältyykö delegointivaltuutuksiin kysymyksiä, jotka liittyvät sillä tavalla perusoikeuksiin, että asioista ei saa säännellä asetuksen tasoisin säännöksin. Valtuutussäännösten nojalla asetuksen tasolle jää säänneltäväksi asioista, joilla on läheinen kytkentä perusoikeuksiin.

7 Perustuslain 80 :n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvostoja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai laissa olevan valtuutuksen nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä, eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Perustuslakivaliokunta on monessa yhteydessä arvioinut lailla säätämisen vaatimusta sekä lainsäädäntövallan delegointia, laajemmin mm. lausunnossaan 43/2000 vp (ks. myös PeVL 11/1999 vp). Tuolloin valiokunta korosti mm. sitä, että jos laissa on säädetty riittävän täsmällisesti ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet, asetuksella voidaan vakuuttaa antamaan täsmentävät teknisluonteisemmat säännökset Sähköturvallisuuslakiin liittyy ominaispiirre, jonka mukaan huomattava osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää tälläkin hetkellä lakia alemmanasteisiin säädöksiin. Nyt ehdotetussa sähköturvallisuuslain muutoksessa on säännöksiä, joissa määritellään yksilöiden velvollisuuksia ja rajoitetaan oikeuksia siten, että lain tasolla on määritelty vain ne sääntelyalat, joiden sisältö on tarkoitus säännellä asetuksella ja joihin viimekädessä velvollisuudet perustuvat. Asetuksessa olennaiset vaatimukset on esitetty puolestaan liitteessä I (varsin yleisellä tavalla määriteltynä) ja velvollisuus tuotannon sisäiseen tarkastukseen ja sen muotoihin liitteessä H. Lisäksi sääntelykokonaisuuteen liittyvät liitteet III ja IV. Asetuksen liitteet (I-rV) ovat suoraan EMC - direktiivin 2004/108/EY vastaavia liitteitä. Lakiteknisesti ehdotettu sääntelyjärjestelmä on erikoinen ja soveltajan kannalta sekava. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan selvän perusteen lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuudelle näyttää muodostavan se, että kysymyksessä on EU-normien täytäntöönpano. 1 Euroopan unionin normien (ja Suomen kansainvälisten velvoitteiden) täytäntöönpanon on katsottu perustuslaki valiokunnassa rajaavan asetuksenantovaltaa "epäitsenäiseksi". (Ks. esim. Pe VL 11/1999 vp, HE 84/1999 vp ympäristönsuojelulaiksi): "Lakiehdotuksen 13 sisältää avoimen valtuuden kieltää ja rajoittaa asetuksella työkoneen tai laitteen markkinoille luovuttamista tai käyttöä. Säännös on tarkoitettu erityisesti koneiden melu- ja pakokaasupäästöjen rajoittamiseen. Tämän valtuuden tarkoituksena on saadun selvityksen mukaan olla sidoksissa siihen pykälän 2 momentin loppuosassa ilmaistuun 1 Ks. esim. PeVL 11/1999 vp. Lausunnon perusteella ympäristönsuojelulakiin (86/2000) voitiin sisällyttää (16 ) yleisvaltuus saattaa asetuksella voimaan Euroopan yhteisön ympäristönsuojelunormistoa.

8 edellytykseen, että tällaista sääntelyä vaaditaan jossakin Euroopan yhteisön säädöksessä. Näin muutettuna ehdotus ei ole valtiosäännön kannalta ongelmallinen." 2 Toisessa yhteydessä valiokunta on kuitenkin korostanut, että valtioneuvoston asetuksella ei voida antaa yksilön oikeusaseman perusteisiin tai muuten lain alaan kuuluvia säännöksiä, vaikka kysymyksessä olisi Euroopan yhteisön lainsäädännön toimeenpano (PeVL 47/2001 vpjapevl 26/2001 vp). Viimeksi sanottu rajoitus on perusteltu. Kysymys on siitä, millä säädöstasolla normit voidaan saattaa voimaan Suomen oikeusjärjestyksessä. Avoin valtuus muiden normien voimaan saattamiseen asetuksella niiden "epäitsenäisyyden" vuoksi on ongelmallinen. Se sivuuttaa kokonaan uuden perustuslain delegointivaltuutuksen perusperiaatteen: delegointiin tulisi suhtautua pidättyvästi. Lisäksi Euroopan yhteisön normien kansallinen täytäntöönpano asetuksella johtaa säädösvallankäytön yhteydessä toteutuvan kansallisen diskurssin muuttumiseen, jota tosin voi lieventää mahdollinen asian ennakollinen käsittely eduskunnan suuressa valiokunnassa. Vrt. PeVL 45/2001 vp: "Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetukset sisältävät lähinnä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon edellyttämää yksityiskohtaista ja teknisluonteista sääntelyä. Ministeriön asetuksenantovalta on kuitenkin vain 14 :n 3 momentissa nimenomaisesti sidottu yhteisön sääntelyyn. Usean valtuutussäännöksen perusteluissa tosin viitataan asetuksella annettavien säännösten yhteisösidonnaisuuteen (7, 8,2, 11,3 ja 13 ). Tällaisen sidonnaisuuden ilmaiseminen itse valtuutussäännöksessä on lain 1 :n 2 momentin yleissäännöksestä huolimatta omiaan lisäämään valtuutuksen täsmällisyyttä ja tarkkuutta. Säädösvallan delegointia on joissakin tapauksissa perusteltu myös sillä, että kyseistä lainsäädäntöä joudutaan muuttamaan usein toistuvasti. Tähän argumenttiin nojautunee myös se tulkinta, jonka mukaan asetuksenantovalta on joissakin tapauksissa muotoiltu väljäksi, jotta uusia asetuksia voitaisiin tarvittaessa antaa lain valtuutta erikseen laajentamatta (HE 84/1999 vp, 15 :n perustelut). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt kiinni siitä pääperiaatteesta, että asetuksenantovaltuuksia ei voida jättää tällä perusteella avoimiksi, vaikka sinänsä asetuksenantovallan perustana voikin olla tarve tarkistaa lainsäädäntöä toistuvasti (PeVL 11/1999 vp). Sinänsä lainsäädännön toistuva muutostarve on rationaalinen lainsäädäntövallan delegoinnin perusta. Asetuksen säätäminen on paljon yksinkertaisempi prosessi kuin lain säätäminen. Voidaan kuitenkin kysyä, onko tämä riittävä peruste sille, että lainsäädäntövallan käytössä poiketaan perustuslain osoittamasta yleisperiaatteesta, jonka mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää ensisijaisesti eduskunta.

9 Vanhastaan on ollut tulkintana se, että lakien säätämisen jälkeen siihen liittyvistä merkitykseltään vähäisistä teknisistä yksityiskohdista voidaan säätää asetuksella. Perustuslain uudistamisen yhteydessä tätä periaatetta ei tarkoitettu muuttaa. Päinvastoin ajattelutapaa on pyritty viemään siihen suuntaan, että sääntelyn merkityksen "vähäisyyttä" ja sen "teknistä" luonnetta on voitu käyttää perusteena erityisesti arvioitaessa, voidaanko säädösvaltaa delegoida valtioneuvostolle vai yksittäiselle ministeriölle (tätä argumenttia on käytetty säädösvallan delegoinnin arvioinnissa myös perustuslakivaliokunnassa (ks. esim. Pe VL 11/1999 vp, lakiehdotuksen 14 koskien ja Pe VL 47/2001 vp). Sääntelyn teknistä luonnetta ja sitä kautta sen vähämerkityksellisyyttä - edellyttäen, että laissa on asetettu sääntelylle selkeät rajat - voidaan perustellusti käyttää perustana sille, että säädösvaltaa delegoidaan valtioneuvostolle tai ministeriölle. Ellei näin olisi, jäisi PeL 80 :n delegointivaltuutusta koskeva säännös tarpeettomaksi. Ongelma tässä tietysti on se, että ei voida yksiselitteisesti jakaa sääntelyä merkitykselliseen ja vähämerkitykselliseen ja/tai tekniseen ja eitekniseen. Asia joudutaan arvioimaan yksittäistapauksittain perustuslakivaliokunnassa käyttämällä punninnassa myös yleisiä oppeja, kuten vaatimusta delegoinnin täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Esillä olevia valtuutussäännöksiä arvioitaessa on todettava, että valtuutus liittyy olennaisesti (ainakin) elinkeinovapauden käyttämiseen. Tällöin on olennaista, että valtuutus on riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen. Vaikka tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimus on käytännössä usein liitetty erityisesti yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvien lainsäädäntövallan delegointitapausten arviointiin 2, tätä vaatimusta voidaan perustellusti odottaa noudatettavan kaikessa säädösvallan delegoinnissa delegoinnin poikkeuksellisuudesta johtuen. Perustuslakivaliokunta on monessa yhteydessä arvioinut lailla säätämisen vaatimusta sekä lainsäädäntövallan delegointia, laajemmin mm. lausunnossaan 43/2000 vp. Tuolloin valiokunta korosti mm. sitä, että jos laissa on säädetty "riittävän täsmällisesti" ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet, asetuksella voidaan valtuuttaa antamaan täsmentävät teknisluonteisemmat säännökset. 3 2 Lailla säätämisen vaatimusta perusoikeuskontekstissa on tarkastellut Viljanen 2001, s ja perusoikeusrajoitusten täsmällisyys- ja tark-karsjaisuusvaatimusta s Ks. myös Viljanen 2001, s

10 2 Siitä, milloin delegoidun säädösvallan rajat ovat "riittävän" täsmälliset, ei voida antaa yleisiä sääntöjä. Perustuslakivaliokunta on lukuisissa tulkintatapauksissa edellyttänyt hallituksen esityksiin liittyviin lakiehdotuksiin täsmennyksiä juuri tässä katsannossa. 4 Esimerkiksi lausunnossaan (PeVL 11/1999 vp) vuodelta 1999 perustuslakivaliokunta katsoi, että lakiehdotukseen sisältynyt ilmaisu "asetuksella voidaan rajoittaa aineen, valmisteen tai tuotteen valmistusta, maahantuontia, markkinoille luovuttamista, maastavientiä, luovuttamista tai käyttöä taikka kieltää ne" oli liian avoin, vaikka asetuksenantovaltuus oli kytketty erityiseen terveys- tai ympäristöhaittaedellytykseen. Valiokunta edellytti, että säännöstä täsmennetään siten, että lakitekstissä luetellaan sellaiset tyypilliset aineet, valmisteet ja tuotteet, joita säännös koskee, minkä lisäksi säännöksessä tuli mainita, että valtuutta voidaan laajentaa koskemaan muita aineita, valmisteita ja tuotteita kuvaamalla niiden käytöstä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Perustuslain näkökulmasta pitäisin suotavana harkita, onko mahdollista lakitekstissä (lakiehdotuksen 2 ) täsmentää olennaisia vaatimuksia, joista tarkempia säännöksiä annetaan asetuksessa. (Itse asiassa asetuksen liitteen 1 teksti on abstraktiotasoltaan pikemminkin lakiin kuuluvaa kuin asian tarkempaa sääntelyä asetuksessa ja varsinkin sen liitteessä). 3 Muita kysymyksiä Lakiehdotukseen sisältyy yksilölle velvoitteita, joita on vaikea valvoa ja joiden noudattamatta jättämisen merkitys jää avoimeksi. Tällainen on 17 :n ehdotus, jonka mukaan sähkölaitteiston haltijan on säilytettävä hänelle luovutettavat vaatimuksen mukaisuuden osoittamiseksi tarvittavat asiakirjat laitteiston käyttöiän ajan. Kun laitteiston haltija voi sen käyttöiän aikana vaihtua, jää epäselväksi kenelle asiakirjojen säilyttämisen velvollisuus kuuluu, vai onko laista pääteltävissä - yksilölle tämä ei ainakaan käy selvästi ilmi - että laitteiston haltijan on luovutustilanteessa luovutettava asiakirjat edelleen (säilyttämisvelvollisuuksin). Sääntelyä tuli tältä osin selventää, kun kysymyksessä on kuitenkin yksilölle velvoitteita asettava määräys. Lakiehdotuksen 13 :ssä on laajennettu voimassa olevan lain velvoitetta osoittaa kauppa- tai luovutustilanteessa, että sähkölaite täyttää mm. asetuksessa valtuussäännöksen nojalla asetetut vaatimukset. Sääntely, joka asettaa yksityisille velvoitteita, jää varsin avoimeksi. Ongelmallista yksilön kannalta on se tulkinnanvaraisuus, joka lakitekstistä jää sen suhteen, onko minkä tahansa laissa tarkoitetun sähkölaitteen luovuttajan voitava osoittaa, että sekä laite, että sen valmistus 4 Perustuslakivaliokunnan tähän liittyviä tulkintatapauksia esittelee laajemmin Viljanen s

11 täyttävät asetettavat (ajankohdan tekniikan tason mukaiset) vaatimukset. Pidän sääntelyä tältäkin osin epätäsmällisenä.

12 KAUPPA- JA kte TEOLLISUUS-^ MINISTERIÖ MUISTIO Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS (HE 230/2006 vp) LAIKSI SÄHKÖTURVALLISUUSLAIN MUUT- TAMISESTA Uuden EMC-direktiivin kansallinen täytäntöönpano Esityksellä ehdotetaan muutettavaksi sähköturvallisuuslakia (410/1996). Sähköturvallisuuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ehdotetulla sähköturvallisuuslain muutoksella ja myöhemmin annettavalla valtioneuvoston asetuksella sähkölaitteiden ja -laitteistojen sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta voitaisiin implementoida Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta 2004/108/EY (EMCdirektiivi). Samantyyppiseen täytäntöönpanoratkaisuun päädyttiin aikanaan EMCdirektiiviä edeltäneen direktiivin (89/336/ETY) osalta. Em. direktiivi on sähkölaitteiden ja -laitteistojen osalta täytäntöönpantu kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä sähkölaitteiden ja -laitteistojen sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta (1696/1993). EMC-direktiivissä noudatetaan uuden lähestymistavan (New Approach & Global Approach) mukaisia sääntelyperiaatteita, mikä poikkeaa edeltäjästään. Ehdotetuista lakimuutoksista Ehdotetussa sähköturvallisuuslain muutoksessa esitetään sähköturvallisuuslakiin lisättäväksi tarvittavat valtuutuspykälät niin, että EMC-direktiivin edellyttämistä yksityiskohdista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella. Lakiesityksen keskeiset ehdotukset, joita direktiivin täytäntöönpano edellyttää, koskevat valtuutuspykäliä, joiden nojalla valtioneuvosto voi antaa asetuksia. Lain määritelmiin on ehdotettu lisättäväksi kolme uutta käsitettä. Lisäksi useaa sähköturvallisuuslain pykälää on ehdotettu täydennettäväksi niin, että pykälän sisältö kattaa ehdotetun 2 pykälän 6 momentin sisällön. Keskeiset muutosehdotukset Tärkeimmät muutokset aikaisempaan EMC-direktiiviin ja sitä vastaaviin suomalaisiin määräyksiin nähden ovat seuraavat: - pakollista kolmannen osapuolen arviointia ei enää tarvita vaikka yhdenmukaistettuja standardeja ei olisikaan noudatettu, tuotteiden jäljitettävyysvaatimuksia on lisätty ja - kiinteiden asennusten vaatimuksia on täsmennetty.

13 HZTO KAUPPA- IA 2(2) ITO TEOLLISUUS- * MUISTIO ^ MINISTERIÖ Sähköturvallisuus viranomaisen toimivaltaa ehdotetaan myös täsmennettäväksi. Ehdotuksen mukaan säliköturvallisuusviranomainen voisi, jos sähkölaite ei täytä säädettyjä vaatimuksia, velvoittaa elinkeinoharjoittajan korvaamaan sähkölaitteen testauksesta tai tutkimisesta aiheutuneiden kustannusten lisäksi myös laitteen käyvän hinnan. Samanaikaisesti ehdotetun sähköturvallisuuslain muutoksen kanssa on tarkoitus antaa valtioneuvoston asetus sähkölaitteiden ja -laitteistojen sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta. Sähköturvallisuuslain ehdotetussa 2 :n 6 momentissa annettaisiin valtioneuvostolle oikeus antaa asiaan liittyviä tarkempia säännöksiä. Tässä valtuutuspykälässä ehdotetut seikat ovat sellaisia, joista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksessa laitteistojen sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta ehdotetaan säädettäväksi tarkemmin laitteiden ja laitteistojen turvallisuudesta ja sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta, niihin kuuluvasta markkinoille saattamisesta ja käyttöönotosta, olennaisista vaatimuksista, laitteiden vaatimuksenmukaisuuden arvioinnista ja suojatoimenpiteistä. Tämän valtioneuvoston asetuksen liitteiksi otettaisiin EMC-direktiivin 2004/108/EY liitteet I IV. Ehdotettu voimaantulo Lainmuutosten ehdotetaan tulevan voimaan 20 päivänä heinäkuuta 2007, jolloin Euroopan neuvoston ja parlamentin direktiivi 2004/108/EY on pantava kansallisesti täytäntöön. Siirtymäsäännös Lakia ei EMC-direktiivin siirtymäsäännöksen mukaisesti sovellettaisi sellaisen laitteiston markkinoille saattamiseen ja/tai käyttöönottoon, joka on direktiivin 89/336/ETY säännösten mukainen ja joka on saatettu markkinoille ennen 20 päivänä heinäkuuta Veli-Pekka Viljanen Sari Rapinoja Hallitussihteeri HE 230/2006 vp SÄHKÖTURVALLISUUSLAIN MUUTTAMISESTA

14 Eduskunnan perustuslakivaliokunta Hallituksen esityksellä on tarkoitus panna täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta 2004/108/EY. Direktiivi koskee laitteistojen sähkömagneettista yhteensopivuutta. Hallituksen esityksessä valittu sääntelytapa perustuu lakiehdotuksen 2 :n 6 momenttiin otettavan asetuksenantovaltuuden varaan. Sen mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää sähkölaitteiden ja -laitteistojen turvallisuudesta ja sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta, niihin kuuluvasta markkinoille saattamisesta ja käyttöönotosta, olennaisista vaatimuksista, laitteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista ja suojatoimenpiteistä. Hallituksen esityksen liitteenä on luonnos valtioneuvoston asetukseksi sähkölaitteiden ja -laitteistojen sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta. Hallituksen esitykseen ei sisälly säätämisjärjestysperusteluja. Pidän esitystä valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta muutoinkin puutteellisesti valmisteltuna. Lakiehdotusta laadittaessa ei ole riittävästi kiinnitettv huomiota laki- ia asetustasoisen sääntelvn väliseen rajanvetoon perustuslain 80 :n näkökulmasta. Tässä mielessä ehdotettu 2 :n 6 momentin asetuksenantovaltuus on nykymuodossaan selvästi ongelmallinen suhteessa perustuslain 80 :n vaatimuksiin. Ehdotettu 2 :n 6 momentin asetuksenantovaltuus on täysin rajoittamaton. Se koskee päällekkäistä sääntelyä suhteessa laissa jo oleviin säännöksiin. Siihen ei sisälly rajausta asiaa koskevaan tarkempaan sääntelyyn. Vaikka kyse on direktiivin täytäntöönpanemiseksi tarkoitetusta asetuksenantovaltuudesta, ei valtuutta ole rajattu direktiivin edellyttämään sääntelyyn. Jossain määrin valtiosääntöoikeudellista ongelmaa lieventävää se, että lakiehdotuksen erinäisiin säännöksiin on otettu viittaus kyseisen asetuksenantovaltuuden perusteella annettaviin säännöksiin. Sähköturvallisuuslain säännösten ja asetusluonnoksen perusteella on alan teknistä asiantuntemusta vailla olevalle henkilölle jokseenkin mahdotonta päätellä, missä määrin asetustasolla annetut säännökset ovat jo laissa olevia säännöksiä täsmentävää "tarkempaa" sääntelyä, missä määrin ne mahdollisesti sisältävät itsenäisiä vaatimuksia sähkölaitteiden markkinoinnille, käyttöön otolle ja vapaalle liikkuvuudelle. Käsitykseni mukaan kuitenkin sanamuotonsa perusteella ainakin asetusluonnoksen 5 :ään (markkinoille saattaminen ja käyttöönotto), 6 :ään (sähkölaitteiden ja -laitteistojen vapaa liikkuvuus), 7 :ään (olennaiset vaatimukset), 11 :ään (suojatoimenpiteet), 12 :ään (päätös laitteen poistamisesta markkinoilta ym.) ja 14 :ään (kiinteiden asennusten vaatimukset) näyttäisi sisältyvän sellaisia yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvia säännöksiä, joiden osalta perussäännösten tulisi olla lain tasolla. Saattaa olla, että joidenkin edellä mainittujen säännösten osalta tämä vaatimus täyttyy. Hallituksen esityksen perusteella on kuitenkin mahdotonta tehdä tältä osin tyhjentävää arviota. Esimerkiksi asetusluonnoksen 5 viittaa pikemminkin siihen, että keskeistä on asetustasoisen sääntelyn sisältämien vaatimusten täyttyminen, ei laissa olevien vaatimusten ("saa saattaa markkinoille tai ottaa käyttöön, jos se on tämän asetuksen vaatimusten mukainen...").

15 Tältä osin on ehkä syytä huomauttaa, ettei asetusluonnos sisällä juurikaan sen yksityiskohtaisempia ja teknisluonteisempia säännöksiä kuin jo sähköturvailisuuslaki jo nykymuodossaan sisältää. Tämäkin huomioon ottaen on vaikea nähdä erityisiä perusteita, miksi tältä osin on valittu direktiivin täytäntöönpanemisen muodoksi tosiasiassa koko laajuudessaan asetustasoinen sääntely laissa säätämisen sijaan. Edellä mainittuun viitaten katson, että lakiehdotuksen 2 :n 6 momentin asetuksenantovaltuutta tulee täsmentää, jotta lakiehdotus voitaisiin tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Asetuksenantovaltuus tulee rajoittaa jo säädöstekstin tasolla tarkempaan sääntelyyn, jolloin tulee varmistaa, että edellä mainituista asetusluonnoksen säännöksissä käsitellyistä asioista on säädetty perusteiden osalta lain tasolla. Koska tarkoituksena on panna täytäntöön asianomainen direktiivi, voitaisiin asetuksenantovaltuutta täsmentää liittämällä se suoraan direktiivin täytäntöönpanemiseksi tarvittavaan sääntelyyn. Lakiehdotuksen 14 ja 15 :ssä viitataan ministeriöön täsmentämättä suoraan laissa, mistä ministeriöstä on kysymys. Sama ongelma liittyy voimassa olevan sähköturvallisuuslain (410/1996) lukuisiin pykälrn. Lain 4 :n 7 kohdan mukaan ministeriöllä tarkoitetaan laissa toimivaltaista ministeriötä sen mukaan kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Tämä ei vastaa perustuslakivaliokunnan käytännössä asetettua vaatimusta, jonka mukaan toimivaltainen ministeriö on yksilöitävä suoraan laissa. Pidänkin valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämättömänä, että lain 4 :n 7 kohtaa muutetaan tässä yhteydessä yksilöimällä toimivaltainen ministeriö. Voimassa olevaan salikötun/allisuuslakiin sisältyy lukuisia asetuksenantovaltuuksia, joissa ei ole täsmennetty asetuksen antajaa, samoin kuin (yksilöimättömälle) ministeriölle annettuja määräyksenantovaltuuksia. Kyseiset valtuudet on annettu ennen uuden perustuslain säätämistä. Nähdäkseni kauppa- ja teollisuusministeriön tulisi ottaa sähköturvallisuuslain kyseiset norminantovaltuudet koko laajuudessaan tarkasteltavaksi niin valtuutusten sisällön kuin muodon puolesta ja valmistella sellainen ehdotus sähköturvallisuuslain muuttamiseksi, joka saattaa lain vastaamaan lainsäädäntövallan delegoimisen osalta perustuslain 80 :n vaatimuksia.

16 PeVL /2Ö06 vp Hl 230/2006 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2006 vp Hallituksen esitys laiksi sähköturvallisuuslain muuttamisesta Talousvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 24 päivänä lokakuuta 2006 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi sähköturvallisuuslain muuttamisesta (HE 230/2006 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitussihteeri Sari Rapinoja, kauppa- ja teollisuusministeriö - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet lainsäädäntösihteeri Laura Nordenstreng, oikeusministeriö professori Teuvo Pohjolainen HE 230/2006 vp Versio 0.1 HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sähköturvallisuuslakia. Esityksen mukaan sähköturvallisuuslain muutoksella ja sähköturvallisuuslain nojalla annettavalla valtioneuvoston

17 Pe VL /2006 vp HE 230/2006 vp asetuksella sähkölaitteiden ja -laitteistojen sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta pantaisiin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta 2004/108/EY. Direktiivi koskee laitteistojen sähkömagneettista yhteensopivuutta. Ehdotetun lain tavoitteena on varmistaa, että laitteistojen sähkömagneettinen yhteensopivuus on tasoltaan riittävä. Direktiivin edellyttämien lainmuutosten lisäksi ehdotetaan, että eräitä sähköturvallisuusviranomaisen toimivaltuuksia täsmennettäisiin. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 20 päivänä heinäkuuta Esitykseen ei sisälly säätämisjärjestysperusteluja, joten hallitus näyttää lähtevän siitä, että esitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Asetuksenantovalta Valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 2 :n 6 momentin perusteella säätää sähkölaitteiden ja - laitteistojen turvallisuudesta ja sähkömagneettisesta yhteensopivuudesta, niihin kuuluvista markkinoille saattamisesta ja käyttöönotosta, olennaisista vaatimuksista, laitteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista ja suojatoimenpiteistä. Sääntelyä on arvioitava perustuslain 80 :n mukaisten asetuksenantovaltuuksien valossa. Sen mukaan lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. Jos kysymys on perusoikeusrajoituksista, tulee niiden perustua lakiin. Tähän liittyy kielto delegoida perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa lakia alemmalle tasolle (PeVM 25/1994 vp, s. 5/1, PeVL 11/1999 vp, s. 2/11). Asetuksenantaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Valtuuttavan lain on tällöin täytettävä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset (HE 1/1998 vp, s ). Tässä tapauksessa valtioneuvoston asetuksella

18 PeVL /2006 vp HE 230/2006 vp ehdotetaan säädettäväksi yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista. Sääntelyllä on merkitystä myös perustuslain 18 :ssä mainitun elinkeinovapauden kannalta. Valtuuteen viitataan lakiehdotuksen 9 :ssä, :ssä, 27 :ssä, 33 :ssäja47 :ssä. Valtuutus on lähes rajoittamaton eikä sitä ole rajattu direktiivin edellyttämään sääntelyyn. Lisäksi sääntelyssä vaikuttaisi olevan päällekkäisyyttä (esim. lakiehdotuksen ja asetusluonnoksen 11 ). Esityksen liitteenä olevaan asetusehdotuksen 5 :n 2 momenttiin liittyy sähkölaitteen markkinoille saattamiskielto ja käyttöönottokiel-to, ellei se täytä asetuksessa mainittuja vaatimuksia. Asetusehdotuksen 6 :ssä säädetään sähkölaitteiden ja laitteistojen vapaan liikkuvuuden edellytyksistä. Sähkölaitteiden on asetusehdotuksen 7 :n perusteella täytettävä liitteessä I mainitut sähkömagneettista yhteensopivuutta koskevat olennaiset vaatimukset. Laite voidaan asetusehdotuksen 11 :n nojalla poistaa markkinoilta, kieltää sen markkinoilletulo tai rajoittaa sen vapaata liikkuvuutta. Kiinteiden asennusten vaatimustasosta on säännökset asetusehdotuksen 14 :ssä. Lakiteknisesti ehdotettu sääntely on varsin sekava. Ehdotettujen velvollisuuksien vaatimusten ja rajoitusten tulee täyttää perusoikeusrajoitusten yleiset edellytykset, kuten lailla säätämisen vaatimus sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimus. Perustuslakivaliokunta edellyttää, että lakiehdotuksen 2 :n 6 momentin asetuksenantovaltuutta täsmennetään siirtämällä lakiin keskeiset säännökset niistä nyt asetusehdotuksen 5 7 :ään, :ään ja 14 :ään sisältyvistä edellytyksistä, jotka sähkölaitteen tai laitteiston tulee täyttää ennen markkinoille saattamista ja käyttöönottoa, laitteiden poistamista markkinoilta sekä niiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista. Tämä on myös edellytys lakiesityksen käsittelemisellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sääntelyä voidaan täsmentää vielä liittämällä valtuus suoraan direktiivin täytäntöönpanemiseksi tarvittavaan lakia tarkempaan sääntelyyn. Muuta Lakiehdotuksen 14 :n 1 momentissa ja 15 :n 1 momentissa valtuutetaan ministeriö antamaan tarkempia määräyksiä ja vahvistamaan erityisiä sähkölaitteen merkkejä. Voimassa olevan lain 4 :n 7 kohdan mukaan laissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä tarkoitetaan ministeriöllä toimivaltaista ministeriötä siten kuin asetuksella

19 Pe VL /2006 vp HE 230/2006 vp tarkemmin säädetään. Perustuslakivaliokunta pitää perustuslain 119 :n 2 momentin nojalla asianmukaisena, että voimassaolevan lain 4 :n 7 kohtaa muutetaan siten, että asianomainen ministeriö yksilöidään suoraan laissa (PeVL 49/2006 vp, s. 3/1, PeVL 28/2004 vp, s. 5/1, PeVL 12/2004 vp, s. 3/1, HE 1/1998 vp, s. 174/11). Lakiehdotuksen 13 1 momentin perusteella sen, joka Suomessa pitää kaupan tai luovuttaa toiselle sähkölaitteita, on voitava osoittaa, että ne ja niiden valmistus täyttävät 5 :ssä säädetyt, 2 :n 6 momentin nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetyt sekä 6 :n nojalla määrätyt vaatimukset. Sähkölaitteen haltijan on lakiehdotuksen 17 :n 1 momentin mukaan luovutettava vaatimuksenmukaisuuden osoittamiseksi tarvittavat asiakirjat sähkölaitteiston haltijalle, jonka puolestaan on säilytettävä nämä asiakirjat laitteiston käyttöiän ajan. Vaikka sääntely osaksi, äisältyy jo voimassa olevaan lakiin, on jossain määrin epäselvää, koskevatko mainitut velvollisuudet minkä tahansa sähkölaitteen luovuttajaa tai haltijaa, vai pelkästään tukku- ja vähittäiskauppaa tai maahantuojaa. Lakiehdotuksen perusteluissa asiakirjojen säilyttämisvelvollisuus näyttäisi koskevan kiinteän asennuksen vastuuhenkilöitä. Sääntelyä on valiokunnan mielestä täsmennettävä. Epätäsmällinen on myös lakiehdotuksen 33 :n 3 momentti. Sen mukaan, jos sähkölaite ei täytä lain edellyttämiä vaatimuksia, voi sähköturvallisuusviranomainen velvoittaa elinkeinonharjoittajan korvaamaan muun muassa laitteen käyvän hinnan. Käyvän hinnan korvaamista ei ole lainkaan perusteltu eikä myöskään sitä, kenelle korvaus maksetaan ja mikä on käypä hinta. Perustuslakivaliokunta katsoo, että säätelyä on syytä täsmentää. Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että hallituksen esityksessä tulee ottaa jakso "Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys", jos lakiehdotus sisältää säännöksiä, joiden perustuslainmukaisuutta on syytä arvioida. Jakso on sisällytettävä esitykseen, vaikka perustuslakikysymyksiä olisi käsitelty muualla esityksessä. Perustuslakivaliokunta on puoltanut sitä, että rajatapauksissa säätämisjärjestys-jakso pikemminkin sisällytetään esitykseen kuin jätetään siitä pois. Säätämisjärjestyspe-rustelut tarjoavat eduskunnalle tärkeää informaatiota, jonka avulla keskeisesti arvioidaan esityksen käsittelemisen tarpeellisuus perustuslakivaliokunnassa (PeVM 2/2001 vp, s. 3 4 ja Lainlaatijan perustuslakiopas, oikeusministeriön julkaisu 2006:11 s. 8 9). Ne omalta osaltaan jouduttavat lakiehdotuksen käsittelyä eduskunnassa. Sama koskee lakiesityksen

20 PeVL /2006 vp HE 230/2006 vp tarkastuttamista oikeusministeriön tarkastustoimistossa myös valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ennen sen antamista eduskunnalle. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 2 :n 6 momentista tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Helsingissä päivänä tammikuuta 2007 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho/sd jäs. Heidi Hautala /vihr Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson Ix Johannes Koskinen /sd Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors Ix Jan Vapaavuori /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen.