Hiili. tfs: /<e?. LUUKUU VALIOKUNNAT <-?, /

Transkriptio

1 EDUSKUNTA Hiili ASIAKIRJAVIHKO tfs: /<e?. LUUKUU VALIOKUNNAT <-?, /

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 187/2004 vp laiksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 :n muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: HaV Ministeriö: SM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm s Saapumispvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 10/2005 vp, PeVL 23/2005 vp Lopputoim.pvms , C käsittely käsittely Lausunto lähetetty HaV Valmistunut Jatkettu I Yksityiskohtainen käsittely Yleiskeskustelu J Asiantuntijakuulemisen päättäminen Ennakkokäsittely Kirjallinen lausunto merk. saapuneeksi Ennakkokäsittely Kirjallinen lausunto merk. s aapuneeks i Asiantuntijoiden kuuleminen - Kirjaus lainsäädäntöneuvos Kimmo Hakonen sisäasiainministeriö -professori Kaarlo Tuori (K) -professori Olli Mäenpää (K) -professori Mikael Hiden (K) Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten Lausunto lähetetty HaV Valmistunut Jatkettu I käsittely Jatkettu yks i tyi skohtainen käsittely Yksityiskohtainen käsittely Jatkettu I käsittely Jatkettu yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Asiakirja merk. saapuneeksi Jatkettu I käsittely Jatkettu yleiskeskustelu PeVL 23/2005 vp PeVL 23/2005 vp 7.6. esitelty lausuntoluonnos lausuntoluonnos professori Veli-Pekka Viljasen kirjallinen lausunto professori Ilkka Saraviidan kirjallinen lausunto PeVL 10/2005 vp PeVL 10/2005 vp Deutscher Bundestagin hyväksymä laki

3 ' Jatkettu I käsittely-yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Asiakirja merk. saapuneeksi Jatkettu I käsittely Lisäselvitys merk. saapuneeksi Asiantuntijakuulemisen päättäminen Jatkettu I käsittely Kirjallinen lausunto merk. saapuneeksi Jatkettu I käsittely I käsittely Kirjaus Asiantuntijoiden kuuleminen -professori Kaarlo Tuori (K) - professori Olli Mäenpää (K) -professori Veli-Pekka Viljanen Asiantuntijoiden kuuleminen -poliisiylitarkastaja Eero Laine sisäasiainministeriö (K) -professori Mikael Hiden (K) - professori Ilkka Saraviita (K) Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten lausuntoluonnos SM:n vastine HaV:lle sisäasiainministeriön muistio pääe s i kunnan (K muistio

4 Pe, l/ p 4 O/ ÖÖ EDUSKUNTA Hallintovaliokunt a Perustuslakivaliokunnalle Asia: Lausuntopyyntö asiassa HE 187/2004 vp laiksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 :n muuttamisesta Hallintovaliokunta pyytää perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 10/2005 vp viitaten asiassa uutta lausuntoa. Voidaanko sääntely toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä liitteenä olevan sisäasiainrninisteriön hallintovaliokunnalle osoittaman kirjelmän pohjalta? Eduskunnan hallintovaliokunnan puolesta Ossi Lantto valiokuntaneuvos v:\hav\mielau\lausnntopyyntopevhel d oc SISÄASIAINMINISTERIÖ

5 Eduskunnan hallintovaliokunnalle HE 187/2004 vp HALLITUKSEN ESITYS LAIKSI PUOLUSTUSVOIMIEN VIRKA-AVUSTA POLIISILLE ANNETUN LAIN 4 :N MUUTTAMISESTA Sisäasiainministeriön näkemyksen mukaan perustuslakivaliokunnan esittämien huomautusten (PeVL 10/2005 vp) edellyttämät muutokset ovat toteutettavissa hallituksen esityksessä muutettavaksi ehdotettua puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain säännöstä tarkentamalla ja nostamalla sen perustelutekstiä pykälätekstiin. Syntyvän säännöksen laajuuden johdosta se on syytä jakaa kahdeksi pykäläksi. Lisäksi lienee syytä täydentää puolustusvoimista annetun lain puolustusvoimien tehtäviä koskevaa säännöstä. Sisäasiainministeriön arvion mukaan tarvittavat muutokset voisivat olla seuraavat: Laki puolustusvoimien virka-avusta poliisille 4 (muutosehdotukset hallituksen esitykseen kursivoitu) Poliisilla on oikeus saada puolustusvoimilta (poist.) voimakeinojen käyttöä edellyttävää virka-apua (poist.) rikoslain 34 a luvun 1 :n 1 momentin 2-7 kohdassa tai 2 momentissa tarkoitetun rikoksen estämiseksi tai keskeyttämiseksi, jos estäminen tai keskeyttäminen ei ole mahdollista poliisin omalla välineistöllä ja henkilöstöllä. Virka-apu voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, jos se on välttämätöntä suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä välittömästi uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi eikä vaaraa ole mahdollista torjua lievemmillä keinoilla. Sotilaallisilla voimakeinoilla tarkoitetaan virkamiehen henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaampaa, sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä. Voimakeinojen on oltava puolustettavia suhteessa tehtävän tärkeyteen ja kiireellisyyteen, vastarinnan vaarallisuuteen, käytettävissä oleviin voimavaroihin sekä muihin tilanteen kokonaisarvosteluun vaikuttaviin seikkoihin. Erityisesti on otettava huomioon sivullisten oikeudet ja heidän turvallisuutensa. Ennen voimakeinojen käyttöä on niiden käytöstä mahdollisuuksien mukaan varoitettava. Poliisi johtaa iässä pykälässä tarkoitettujen voimakeinojen käyttöä. Voimakeinoja saa käyttää vain puolustusvoimien sotilasvirassa palveleva sekä se, joka on nimitetty puolustusvoimien virkamieheksi määräaikaiseen virkasuhteeseen määrättynä sotilastehtävään. Perustelut muutosehdotuksille:

6 6 1 mom. Poliisilla on jo nykyisellään oikeus saada puolustusvoimilta puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 1 :n nojalla virkaapua esimerkiksi voimankäyttötilanteessa suojautumiseensa. Tähän tarkoitukseen on käytetty muun muassa panssariajoneuvoja. Säännöksen ei ole sen sijaan katsottu mahdollistavan sitä, että puolustusvoimat käyttäisi voimakeinoja poliisin pyynnöstä. Nyt tämä ehdotetaan mahdollistettavaksi. Tilanteessa, jossa tarvittava voimankäyttöapu sisältäisi myös sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, olisi myös 2 momentissa säädettyjen edellytysten täytyttävä. Myös tässä momentissa tarkoitetuissa tilanteissa olisi kyse terrorismintorjunnasta vastaavan poliisin voimankäytöstä, jossa ainoastaan hyödynnetään puolustusvoimien erityisvälineistöä ja sitä käyttävää erityishenkilöstöä. Perusta poliisin voimankäytölle olisi poliisilain 27 :ssä ja ehdotetulla säännöksellä rajattaisiin poliisin mahdollisuutta saada tähän voimankäyttöönsä voimakeinojen käyttöä edellyttävää virka-apua puolustusvoimilta. Erityisvälineistöä ja -henkilöstöä tarvitessaan poliisi kääntyy ensisijaisesti kanssaan samaan hallinnonalaan kuuluvan rajavartiolaitoksen puoleen. Vasta jos rajavartiolaitoksellakaan ei ole tarvittavaa välineistöä ja henkilöstöä tai jos sen välineistö ja henkilöstö ei ole kyseisessä tilanteessa riittävän nopeasti käyttöön saatavissa, poliisi kääntyy puolustusvoimien puoleen. Rajavartiolaitoksen ei ole katsottu voivan käyttää rauhan aikana sotilaallisia voimakeinoja muissa kuin aluevalvontalaissa (755/2000) tarkoitetuissa tilanteissa. Puolustusvoimien apuun voidaan joutua turvautumaan esimerkiksi tilanteissa, joissa voimankäytössä tarvitaan ilma- tai vesialuksia. Edelleen kysymys voi olla tilanteista, joissa vastarinnan murtaminen edellyttää erityisvälineistöä. Näin voi olla esimerkiksi rynnäkkötilanteessa, jossa esteiden läpi pääseminen edellyttää panssariajoneuvojen tai voimakkaan aseistuksen käyttöä. Terroristisessa tarkoituksessa tehty laiton uhkaus ja perätön vaarailmoitus, terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu, terroristiryhmän johtaminen, terroristiryhmän toiminnan edistäminen ja terrorismin rahoittaminen ehdotetaan suljettaviksi kokonaan puolustusvoimien toteuttamien voimakeinojen käyttöalan ulkopuolelle. Mainittuihin rikoksiin ei yleensä liity välitöntä hengen tai terveyden vaaraa. 2 mom. Sotilaallisten voimakeinojen käytölle ehdotetaan asetettavaksi edellytykseksi ensinnäkin se, että tällaisten voimakeinojen käyttö on välttämätöntä suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä välittömästi uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi. Terroriteot eivät yleensä kohdistu yksittäiseen henkilöön tai ainakin niiden tekotapa on yleistä vaaraa aiheuttava. Toiseksi edellytykseksi ehdotetaan asetettavaksi, että vaaraa ei ole mahdollista torjua lievemmillä keinoilla (välttämättömyysperiaate). 3 mom. Säännökseen ehdotetaan otettavaksi sotilaallisten voimakeinojen määritelmä. Määritelmä on yhdenmukainen aluevalvontakin 33 :n 1 momentissa olevan määritelmän kanssa.

7 4 mom. Sallitut voimakeinot ehdotetaan määritettäviksi yhdenmukaisesti poliisilain (493/1995) 27 :n 1 ja 2 momentissa poliisin voimakeinojen käytölle asetetun yleisen puolustettavuusvaatimuksen ja saman lain 2 :n 2 momenttiin kirjattujen poliisin toiminnan yleisten periaatteiden kanssa (puolustettavuusperiaate). Lisäksi säännökseen ehdotetaan otettavaksi erillinen maininta sivullisten oikeuksien ja turvallisuuden huomioon ottamisesta. Vastaava sivullisten turvallisuutta koskeva maininta on nykyisellään kulkuneuvojen pysäyttämisestä annetun sisäasiainministeriön asetuksen (1097/2001) 5 :n 1 momentissa ja poliisin voimakeinojen käyttämisestä annetun sisäasiainministeriön asetuksen (979/2004) 4 :n 2 momentissa. Sivullisten aseman osalta on poliisioikeudellisessa kirjallisuudessa vakiintuneesti katsottu, että voimakeinoja käytettäessä on ulkopuolisille aiheutetut riskit mahdollisuuksien mukaan minimoitava. Voimakeinojen käyttämiseen ei ole katsottu voitavan ryhtyä, jos ulkopuolisten henki ja terveys vakavasti vaarantuisivat. Hätävarjelutilanteessa on ulkopuolisenkin vaarantamisen katsottu voivan tulla kysymykseen, vaikka sitä on mahdollisuuksien mukaan tällöinkin vältettävä. On korostettu, että poliisimies ei koskaan saa käyttää ampuma-asetta surmaamistarkoituksessa, vaan ainoastaan tehdäkseen kohdehenkilön vaarattomaksi. Ongelmallista on, että kaikissa tilanteissa sivulliset eivät muodosta yhtä yhtenäistä ryhmää, vaan voimakeinojen käytöllä tai hätävarjelulla saatettaisiin joissakin tilanteissa samanaikaisesti vaarantaa toisia sivullisia, mutta pelastaa toiset. Voimakeinojen käyttäminen ja hätävarjelu eroavat toisistaan siinä, että voimakeinojen käyttäminen voi olla virkamiehelle paitsi oikeus, myös velvollisuus. Esimies voi myös määrätä alaisensa käyttämään voimakeinoja tai pidättäytymään niistä. Hätävarjelu on sekä virkamiehelle että jokamiehelle oikeus ja siitä hän päättää itsenäisesti. Virkamiehelle on oltava oman oikeusturvansa vuoksi selvää, minkälaista toimintaa häneltä edellytetään. Laiminlyödessään tarpeellisten voimakeinojen käytön hän saattaa joutua laiminlyönnistään virkavastuuseen. Hätävarjelun laiminlyönnistä tällaista vastuuta ei voi syntyä. Virkamiehen ei voida edellyttää ryhtyvän toimenpiteeseen, jonka rankaisemattomuus arvioitaisiin vasta jälkikäteen. Kulkuneuvon pysäyttämisestä annetun sisäasiainministeriön asetuksen 21 :n mukaan jos pysäytettävässä kulkuneuvossa on useampi kuin yksi henkilö, ampuma-aseen käyttämiselle asetetut edellytykset on otettava huomioon kaikkien kulkuneuvossa olevien henkilöiden osalta. Säännökseen ehdotetaan otettavaksi erillinen maininta myös voimakeinojen käytöstä varoittamisesta. Vastaava maininta on nykyisellään poliisin voimakeinojen käyttämisestä annetun sisäasiainministeriön asetuksen 3 :n 2 momentissa. Voimakeinojen käytöstä olisi varoitettava mahdollisuuksien mukaan. Varoittaminen voi olla mahdotonta tilanteessa, jossa kohdehenkilöihin ei saada yrityksistä huolimatta yhteyttä. 7

8 5 mom. Virka-avun pyynnössä ja päätöksessä sen antamisesta määritellään puitteet voimakeinojen käyttämiselle. Tarkemmat tilannekohtaiset ajoitus- ja mitoitusratkaisut näiden puitteiden sisällä tekee tehtävän suorittamista johtava poliisi. Puolustusvoimat toimii ainoastaan näiden ratkaisujen toteuttajana. Voimankäytössä on kysymys merkittävän julkisen vallan käytön ydinalueesta. Voimankäyttöä vaativien virka-aputehtävien vaativuuden ja vaarallisuuden vuoksi niihin voidaan käyttää vain näihin tehtäviin koulutuksen saanutta puolustusvoimien kantahenkilökuntaa. 8 Laki puolustusvoimien virka-avusta poliisille 4 a (muutosehdotukset hallituksen esitykseen kursivoitu) Edellä 4 :ssä tarkoitetussa tilanteessa virka-apua pyytää sisäasiainministeriö puolustusministeriöltä ja sen antamisesta päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa. Jos valtioneuvostoa ei ole mahdollista saada riittävän nopeasti koolle, yhteiskunnan erittäin tärkeää toimintoa välittömästi ja vakavasti vaarantavassa kiireellisessä tapauksessa voi virka-apua pyytää poliisin ylijohto pääesikunnalta, joka välittömästi päättää virka-avun antamisesta. Pyynnöstä ja päätöksestä on tällöin ilmoitettava viipymättä valtioneuvostolle ja tasavallan presidentille. Valtioneuvosto voi päättää jo aloitetun virka-avun antamisen jatkamisesta tai lopettamisesta. Puolustusvoimia ei saa määrätä 4 :ssä tarkoitettuihin toimiin ilman 1 momentissa edellytettyä virka-avun pyyntöä ja päätöstä sen antamisesta, ellei puolustusvoimien ylipäällikön toimivallasta muuta johdu. Suomen alueellisen koskemattomuuden turvaamisesta säädetään aluevalvontalaissa (755/2000). Perustelut muutosehdotuksille: 1 mom. Säännöksessä ehdotetaan todettavaksi, että valtioneuvosto päättää virka-avun antamisesta yleisistunnossaan. Se, kuka sisäasiainministeriössä ratkaisisi virka-avun pyytämisen, määräytyisi ratkaisuvaltaa ministeriössä koskevien yleisten säännösten mukaisesti. Tällaisesta valtioneuvoston yleisistuntoon menevästä asiasta päättäisi sisäasiainministeri. Asia esiteltäisiin sisäasiainministeriön poliisiosaston toimesta. Säännöksessä ehdotetaan todettavaksi, että kiiretilanteiden päätöksentekomenettelyn edellytyksenä on, että valtioneuvostoa ei ole mahdollista saada riittävän nopeasti koolle. Hallituksen esityksen mukaan kiiretilanteissa virka-avun antamista koskeva pyyntö ja päätös tehtäisiin keskusvirastotasolla (poliisin ylijohto - pääesikunta). Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan on aihetta harkita pyynnön ja päätöksen tekemistä ministeriötasolla (sisäasiainministeriö - puolustusministeriö).

9 Säännöksessä ehdotetaan pysyttäydyttävän hallituksen esityksessä ehdotetussa keskusvirastotason päätöksentekomallissa. Tällä mallilla varmistettaisiin perustuslakivaliokunnan lausunnossa harkittavaksi ehdotettua ministeriötason mallia paremmin pyynnön viivytyksetön edelleen välittäminen kaikkina vuorokaudenaikoina aina sen toteuttavalle taholle saakka. Tässä mallissa päätöksentekijöillä olisi myöskin varmemmin käytössään riittävän tarkka päätöksenteossa tarvittava tilannetieto. Tilanne, jossa ministerit tai jopa heidän sijaisensa joutuisivat tekemään virka-avun pyytämistä ja antamista koskevat myöntävät tai kieltävät päätökset puutteellisten tilannetietojen pohjalta ja kantamaan viimekädessä vastuun näistä päätöksistä, olisi päätöksentekijöiden näkökulmasta kohtuuton. Riittävien tilannetietojen välittäminen nopeasti läpi pitkän päätöksentekoketjun on vaikeaa ja jopa mahdotonta silloin, kun on kysymys vain minuuttien varoitusajalla eteen tulevasta tilanteesta. Säännöksessä ehdotetaan säädettäväksi, että kiiretilanteessa tehdystä päätöksestä on ilmoitettava valtioneuvoston lisäksi tasavallan presidentille. Säännöksessä ehdotetaan todettavaksi, että valtioneuvosto voi päättää kiiretilanteessa aloitetun virka-avun antamisen jatkamisesta tai lopettamisesta. Laki puolustusvoimista 2 6 kohta (täydennysehdotus kursivoitu) Puolustusvoimien tehtävänä on: 6) antaa tarvittaessa virka-apua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden voimassa pitämiseen sekä terrorismirikosten estämiseen ja keskeyttämiseen niin kuin siitä on erikseen säädetty; 9 Perustelut täydennysehdotukselle: Koska voimakeinoja käyttäen tapahtuvan terrorismirikosten estämisen ja keskeyttämisen sisältyminen säännöksessä jo nykyisin mainittuun yleisen turvallisuuden voimassa pitämiseen on tulkinnanvaraista, säännöksessä ehdotetaan mainittavaksi nimenomaisesti, että puolustusvoimat voi antaa virka-apua myös terrorismirikosten estämiseen ja keskeyttämiseen. Muu kuin voimakeinojen käyttöä edellyttävä virka-apu esimerkiksi kansainvälisiin tapahtumiin kohdistuvien terroritekojen ennalta estämiseksi sisältyy säännöksessä jo nykyisin mainittuun yleisen turvallisuuden voimassa pitämiseen. Kysymys voi tällöin olla esimerkiksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 1 :ssä 1 momentissa tarkoitetuista paikan tai alueen eristämisestä, liikenteen ohjaamisesta tai henkilöiden tai omaisuuden tilapäisestä suojaamisesta taikka saman pykälän 2 momentissa tarkoitetusta kansainvälistä erityissuojelua nauttiviin henkilöihin kohdistuvien rikosten ehkäisemisestä.

10 Sisäasiainminister i Kari Rajamäki 10 Lainsäädäntöneuvo s Kimmo Hakonen

11 Ls/PeV/sisäasiainministeriön kirjelmä/is R i/ p & 2/2 00 e ^/ A Herra puheenjohtaja Käsillä olevaa sisäasiainministeriön kirjelmää lienee käsiteltävä kuten täydentävää hallituksen esitystä joskin lähtökohtana PeVL 10/2005. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa 10/2005 alkuperäisen hallituksen esityksen säätämisjärjestysproblematiikkaa ei suoranaisesti kiinnitetty mihinkään yksittäiseen perusoikeussäännökseen. Sotilaallisten voimakeinojen todettiin mahdollistavan puuttumisen useisiin perusoikeuksiin, kuten henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja omaisuuden suojaan sekä ääritapauksessa vaarantavan kohteena olevien oikeuden elämään. Esitystä tuli arvioida perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta. Oma lähtökohtani tuota lausuntoa valmisteltaessa oli, että koska rajavartiolaitokselle oli varsin tuoreessa lausunnossa (PeVL 26/2004, ks. liite l/is:n lausunto) katsottu voitavan huomautuksetta antaa rajavartiolain muutoksella toimivalta käyttää sotilaallista voimaa ("äärimmäisiä voimakeinoja") siviilialusta vastaan merellä tai satamassa, ei tällaista perustuslaissa turvatun hengen ja fyysisen koskemattomuuden uhanalaistamistilannetta suhteessa ilma-aseeseen (joita käytettiin perustuslakivaliokunnan keskustelussa testitilanteena) myöskään ole syytä pitää valtiosääntöoikeudeilisesti ongelmallisena. Tietääkseni sekä sotilas-ilma-aluksen että merivartioaluksen sotilaallinen aseistus saattaa olla kaapatun aluksen panttivankien näkökulmasta yhtä vaarallista (konekivääriaseistus, konetykit ja kevyet ohjukset). Voidaan kuitenkin todeta, että sotilaallisen voiman käyttömahdollisuus merivartioaluksen toimesta oli tuolloin taka-alalla, eikä käyttötilannetta yksilöity. Edellytykset oli määritelty avonaisesti kansainvälisoikeudellisessa velvoitteessa. Kuitenkin jo tuolloin hallituksen esityksen perusteluosassa puhuttiin "äärimmäisestä voimankäytöstä". Perustuslakivaliokunnan lausunnossa 10/2004 esitettiin joukko yksityiskohtaisia virka-apujärjestelyä koskevia muutosedellytyksiä perusoikeuksien rajoitusedellytysten toteuttamiseksi. Niitä olivat mm. -edellytys sotilaallisten voimakeinojen määrittelystä; -toimivaltapohjan uudenlainen määrittely ja voimakeinojen käyttöedellytysten säätäminen laissa; -sääntelyn rajaaminen koskemaan rikoslain 34 a luvussa tarkoitettuja vakavia tekoja eräin lisäedellytyksin (välttämättömyys muiden henkilöiden hengen ja terveyden suojaamiseksi ja välttämättömyys sikäli, että tekoa ei ole mahdollista estää tai keskeyttää sotilaallisia voimakeinoja lievemmillä keinoilla); -päätösvallan käytön määrittely lakitasossa valtioneuvostolle; -kiiretilanteiden päätöksentekotason uudelleen arviointi silmällä pitäen sitä, että päätöksenteko nostettaisiin ministeriötasolle ja -ilmoitusvelvoite tasavallan presidentille.

12 12 Sisäasiainministeriön kirjelmään liitetyt säännösehdotukset näyttävät varsin tarkoin täyttävän perustuslakivaliokunnan asettamat edellytykset. Sisäasiainministeriön käsityksen mukaan kiiretilanteiden sääntely ministeriötasolta ei ole suositeltavin ratkaisu. Tyydyn vain toteamaan tämän seikan, koska pätevyys- ja vastuuarviointi, joka tähän seikkaan liittyy, ei ole valtiosääntöoikeudellinen seikka. Sotilaallisten voimakeinojen määrittely ehdotetaan toteutettavaksi maksimaalisessa tasossaan eli ilman minkäänlaista teknisluontoista ylärajaa. Tämä on teoreettisessa mielessä ongelmallista, sillä yleisten perusoikeuksien rajoituskriteerien mukaan määrittelyn täsmällisyys edellyttää sekä minimitason (tässä tapauksessa henkilökohtaista asetta raskaampi ase) että maksimitason määrittelemistä. Juuri maksimitaso on perusoikeussuojauksen kannalta olennaisen tärkeä. Voimakeinoa rajataan seuraavassa momentissa yleisin määrein, muttei asejärjestelmäkohtaisesti. Ilmeisesti se ei olisikaan järkevää, joten määrittely käyttötavoitteeseen liittyen lienee riittävää tavallisen lainsäätämisjärjestyksen kannalta. Kirjelmän perusteluosan (s. 2) viittaus erity isvälineistön suhteen rajavartiolaitokseen on jossain määrin ongelmallinen koskien ilma- ja vesialuksia: "Rajavartiolaitoksen ei ole katsottu voivan käyttää rauhan aikana sotilaallisia voimakeinoja muissa kuin aluevalvontalaissa (755/2000) tarkoitetuissa tilanteissa." Laki 485/2004, johon viitataan muutetussa rajavartiolaissa (487/2004), ei liene toistaiseksi voimassa, mutta säännös näyttää antavan voimankäyttövaltuuksia rajavartiolaitokselle kansainvälisoikeudellisessa velvoitteessa säädetyllä tavalla. Näitä toimivaltuuksia luonnehdittiin niitä tarkoittaneessa hallituksen esityksessä sinänsä avonaisesti "äärimmäisiksi voimakeinoiksi". "5 Rajavartiolaitoksen erityistehtävät Rajavartiolaitoksen tehtävänä on sen lisäksi, mitä muualla tässä laissa säädetään: 1) pitää yllä yhteys pistettä satamarakenteiden turvauhkaa koskeville ilmoituksille sekä turvahälytyksille; 2) ilmoittaa 1 kohdan mukaisista ilmoituksista turvahälytyksistä viivytyksettä muille toimivaltaisille viranomaisille; 3) ilmoittaa sellaisen suomalaisen aluksen 1 kohdan mukaisista turvahälytyksistä, joka ei ole Suomen satamassa tai saapumassa Suomen satamaan, välittömästi niiden valtioiden hallinnoille, joiden läheisyydessä alus liikennöi; sekä 4) saatuaan tiedon sellaisesta Suomen satamassa olevasta tai Suomen satamaan saapuvasta aluksesta, jonka osalta on olemassa perusteltua syytä uskoa, että alus ei täytä turvatoimiasetuksen säännöksiä, jos on perusteltua syytä uskoa, että alus aiheuttaa turvauhkaa taikka, että alukseen kohdistuu turvauhka tai turvaväli kohtaus, ryhtyä turvatoimiasetuksen liitteenä olevan SOLAS-yleissopimuksen liitteen XI-2 luvun 9 säännön tai 2.5 kohdassa tarkoitettuihin valvontatoimenpiteisiin, "(kursiivi IS).

13 Sisäasiainministeriön kirjelmää silmällä pitäen on näin ollen kysyttävä, käytetäänkö esimerkiksi kaapattua alusta (joka on ns. turvauhan aiheuttavalla tavalla vaikkapa lastattu ydinvoimalaitokseen tarkoitetuilla polttoainesauvoilla tai kysymyksessä on tankkilaiva satamassa) vastaan merivartiolaitoksen voimakeinoja lain tarkoittamalla tavalla vain poliisin valvonnassa vaiko nyt esillä olevien pykäläluonnosten mukaisten toimivaltajärjestelyjen puitteissa ilmoituksineen (valtioneuvostotaso / ministeriö tai keskusvirastotaso sekä ilmoitukset tasavallan presidentille). Toisin sanoen rajavartioalusten toisaalta ja merivoimien alusten käyttöedellytysten keskinäissuhde näyttää kirjelmän luonnehdinta huomioon ottaen jäävän epämääräiseksi. Mielestäni - kuten alussa totesin - voimankäyttö alusta ja sen siviilimatkustajia vastaan voidaan hyvin rinnastaa voimankäyttöön puolustusvoimien kalustolla esimerkiksi ilma-alusta vastaan. Koska rajavartiolaitoksen toimivaltasäännöksiä ei hallituksen esityksen eikä sisäasiainministeriön kirjelmän pykäläehdotuksissa "avata", en käsittele tätä problematiikkaa perusteellisemmin. Tasavallan presidentin päätösvalta-asema. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan puolustusvoimien virkaaputitanteesta ilmoittamisesta tasavallan presidentille oli tarpeen ottaa nimenomainen säännös lakiin. Tätä kantaa ei perusteltu, eikä sitä tarkoittavaa ehdotustakaan perustella sisäasiainministeriön kirjelmässä. Tasavallan presidentin toimivaltuuksista ja oikeusasemasta säänteleminen on valtiosääntöasia. Sinänsä ei ole estettä ottaa tällaisia säännöksiä tavalliseen lakiin. Edellytyksenä on, ettei tasavallan presidentin perustuslaissa säädettyihin toimivaltuuksiin puututa ainakaan niitä supistavalla tavalla. Siitä ei nyt ole kysymys. Valtinsääntöoikeudellisesti olisi kuitenkin asianmukaista, että ilmoitusvelvollisuus perusteltaisiin. Vasta tuolloin näkyisi, mistä sääntelyssä itse asiassa on kysymys. Tasavallan presidentti on puolustusvoimien ylipäällikkö. Kun nyt käsillä on ylipäällikön vallan alaisuuteen kuuluva toiminta, on ilmoitus perusteltu. Tasavallan presidentin toimivalta sotilaskäskyin on säädetty laissa puolustusvoimista. Toimivalta on jaettu kahtia. Toisaalta keskeiset asiat, kuten yleinen puolustusvalmius, kuuluvat suoraan lain säännösten nojalla presidentin päätettäväksi kabinettiasiana. Lisäksi laissa on yleissäännös, joka varaa presidentille mahdollisuuden ottaa suoraan päätösvaltaansa minkä tahansa puolustusvoimia välittömästi koskevan komentoasian. En tässä lausunnossa syvenny yksityiskohtaisesti siihen, mikä on tasavallan presidentin toimivalta-asema nyt käsillä olevassa lainsäädäntöhankkeessa tarkoitetussa virka-apuasiassa. Asia ei ole itsestään selvä. Voidaan näet esittää ainakin kaksi vaihtoehtoa. Joko puolustusvoimien kaluston käyttöhenkilöstöineen siirtäminen virkaaputehtäviin poliisin määräysvaltaan poistaa tasavallan presidentin ylipäällikönvallan, tai sitten se säilyy poliisin toimivallan ja valtioneuvoston toimivallan rinnalla. Sisäasiainministeriön kirjelmässä (s. 4) oleva säännösmuotoilu "Valtioneuvosto voi päättää jo aloitetun virka-avun antamisen jatkamisesta tai lopettamisesta" näyttää joka tapauksessa e contrario tulkiten johtavan siihen, että tällaisessa jo aloitetussa virka-aputilanteessa tasavallan presidentin ylipäällikön vai ta koskien virka-apuun osallistuvia sotilashenkilöitä on poissuljettu. Mielestäni tämä - sinänsä hyvin teoreettinen pohdiskelu -näkökulma ei ole niin itsestään selvä, että se voitaisiin sivuuttaa perusteluissa.

14 14 4 a :n 2 momentti koskee virka-aputilanteen käynnistämisvaihetta. "Puolustusvoimia ei saa määrätä 4 :ssä tarkoitettuihin toimiin ilman 1 momentissa edellytettyä virka-apupyyntöä ja päätöstä sen antamisesta, ellei puolustusvoimien ylipäällikön toimivallasta muuta johdu." Säännös on epäselvä. Puolustusvoimien ylipäällikkyys sisällytettiin suhteellisen uuteen perustuslakiin. Missään ei ole kirjoitettu siitä, mikä olisi ylipäällikönvallan suhde sotilaalliseen voimankäyttöön virka-aputilanteessa. Niin ollen tuon ilmaisun sisältö on täysin avoinna. Ei siis mistään voida päätellä, mitä ylipäällikönvallasta voisi johtua. Kun tällainen PeL 128 :n 1 momentissa säädettyä ylipäällikönvaltaa suoraan sivuava toimivaltasäännös otetaan tavalliseen lakiin, sen sisältö tulisi ilman muuta kuvata. Epämääräinen sanontatapa johtuu ehkä vanhasta lainsäädäntöperinteestä, joka on peräisi vuoden 1919 HM:n kaudelta. Sanomattakin lienee selvää, että varsinaisten sotilasjohtajien päätösvalta virkaaputilanteissa syrjäytyy poliisin toimivallan edestä tai osalta. Lienee niin, että virka-apupyynnöstä tiedotetaan joka tapauksessa pääesikunnan välityksin ylipäällikölle. Kun lakiin esitetään otettavaksi säännös ilmoituksesta tasavallan presidentille, voisi olla asianmukaista kiinnittää em. seikkaan huomiota, jottei syntyisi epäselvyyttä siitä, voisiko tasavallan presidentti tavalla tai toisella, joko presidenttinä tai ylipäällikkönä puuttua esityksessä tarkoitettuun äärimmäisen vaaralliseen uiko- ja turvallisuuspoliittisesti olennaiseen asiaan vai ei. On näet aivan mahdollista, että massiivinen voimankäyttö esimerkiksi kaapattua ulkomaista maa- tai merialusta vastaan omaa ulkopoliittisia seurausvaikutuksia. Terrorismirikosten ehkäisy puolustusvoimien tehtävänä Ministeriön kirjelmän lopussa ehdotetaan säädettäväksi nimenomaisesti terrorismirikosten estämisestä ja keskeyttämisestä puolustusvoimien tehtävänä muutoksella lain puolustusvoimista 2 :n 6 kohtaan. Ministeriön kirjelmän s. 2 kuvataan poliisin ja rajavartiolaitoksen erityissuhdetta ja sen ensisijaisuutta." Erityisvälineistöä ja -henkilöstöä tarvitessaan poliisi kääntyy ensisijassa kanssaan samaan hallinnonalaan kuuluvan rajavartiolaitoksen puoleen. Vasta, jos rajavartiolaitoksella ei ole kattavaa välineistöä.. poliisi kääntyy puolustusvoimien puoleen." Tämä johtaa kysymykseen, minkä vuoksi rajavartiolaitosta tarkoittaviin toimivaltasäännöksiin ei esitetä tehtäväksi vastaavanlaista täydennystä tai lisäystä kuin lakiin puolustusvoimista, jos tehtävä on samankaltainen, mutta kohdistuu esim. pintaaluksiin rajavartiolaitoksen voimavarojen riittäessä? Em. laki satamaturvallisuudesta ym. ei kata nyt esillä olevaa virka-aputilannetta kaikilta osin. Yhteenveto Katson, että sisäasiainministeriön kirjelmässä olevat säännösmuotoilut voitaneen säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asia erikseen on, että perustelut ovat eräiltä kohdin niukkoja. Sääntely jättää avoimeksi tai epäselväksi eräitä valtiosääntöoikeudellisesti, joskaan ei perusoikeusjärjestelmän suhteen, merkittäviä kohtia. Helsingissä 18 päivänä toukokuuta 2005 Ilkka Saraviita

15 Liite 1 (Ote IS:n lausunnosta/he 59/2004/PeVL 16/2004) 7. Rajavartiolaitokselle tulevat toimivaltuudet SOLAS-yleissopimuksen liitteen XI-2 luvun 9 säännöstön 1.2 ja 1.3 tai 2.5 kohdissa Satamaturvalain 5 :n 4 kohdan mukaan säädetyissä turvauhkatilanteissa rajavartiolaitoksen tehtävänä on ryhtyä turvatoimiasetuksen ja SOLAS-sopimuksen em. kohtien mukaisiin toimenpiteisiin muun ohessa satamissa ja Suomen aluevesillä olevissa laivoissa. Esityksestä ei perimmältään voi päätellä, kuinkajäreistä toimivaltuuksista kaikkiaan on kysymys. Esityksen alkujaksossa, "Esityksen tavoitteet.. " kirjoitetaan mm. (s. 8/II): Merenkulkuun kohdistuvien turvauhkien torjuminen voi edellyttää äärimmäistenkin voimakeinojen käyttöä (kursivointi IS). Sen lisäksi, että rajavartiolaitoksen alus- ja ilmakuljetuskalustolla voidaan saavuttaa kaikki aluevesillämme olevat alukset nopeasti, on rajavartiolaitoksen voimankäyttöä koskeva sääntely yhdenmukainen poliisin kanssa (sic). Kussakin raja- ja merivartiostossa on valmiusyksiköitä, jotka on varustettu ja koulutettu vaativien rajatilanteiden hallintaan. Näiden ryhmien käyttöä myös sisäisen turvallisuuden erityistilanteiden hallintaan ollaan lisäämässä..,". Kaikki tämä esitetään perusteluksi rajavartiolaitoksen toimivaltuuksille satamissa (s. 9/1); "Tämän vuoksi rajavartiolaitoksesta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 9a, jossa annettaisiin rajavartiolaitokselle tarpeelliset toimivaltuudet merenkulun turvauhkien torjumiseksi". SOLAS-sopimuksen liitteen 1.3 kohdassa säädetään turvatoimenpiteistä. Niitä ovat aluksen tarkastus, aluksen viivyttäminen tai aluksen pysäyttäminen, sen toiminnan rajoittaminen, mukaan lukien sen liikkuminen satamassa, tai aluksen karkottaminen satamasta. Valtuudet on sopimustekstissä määritelty siis hyvin yleisluontoisesti. Tarkastukset voivat kohdistua terroristi uhan alaiseen matkustaja-alukseen. Laista ei ole lainkaan pääteltävissä, millaisia voimakeinoja saa käyttää. Voidaan siis kysyä, tulevatko edellisessä kappaleessa viitatut rajavartiolaitoksella olevat "äärimmäiset voimakeinot" (joita voisi olla tykistön, torpedojen, satamasaartoon soveltuvien merimiinojen ja merirnaaliohjusten käyttö) mahdolliseksi. Koska näistä seikoista ei esityksessä puhuta, ei näitä seikkoja voi myöskään valtiosääntöoikeuden näkökulmasta arvioida, joten jätän tämän seikan maininnan varaan. Totean vain, että rajavartiointiin kuuluva, äärimmäinenkin, puolustuksellinen voimankäyttö merirajoilla alueloukkausten torjumiseksi toteutetaan oman säännöstönsä puitteissa ja osin yleiseen kansainväliseen oikeuteen pohjautuen. Kysymys on nyt siitä, missä määrin näitä metodeja voidaan käyttää siviilialusta vastaan ja satamissa taikka aluevesillä, jotka pääsääntöisesti ovat Suomen suvereniteetin mukana suomalaisen perusoikeusjärjestelmän piirissä. Rajavartioston työ merellä on valtion suvereniteetin valvontaa tarvittaessa voimankäytöllä alueloukkaajaa vastaan ja viime kädessä maanpuolustustoimintaa. Satamissa laivoihin kohdistetut toimet hallituksen esityksen lakiehdotusten pohjalta ovat rikollisuuden torjuntaa, jolla ei ole suvereniteettiulottuvuutta.

16 16 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee sisäasiainministeriön hallintovaliokunnalle toimittamaa kirjelmää hallituksen esityksen 187/2004 vp (HE laiksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 :n muuttamisesta) muuttamisesta. Poliisin ja puolustusvoimien toimivaltaperusta Hallituksen esityksen perustava ongelma on myös sisäasiainministeriön ehdottamien muutosten jälkeen se, että se perustuu oletukselle muualla lainsäädännössä olevasta toimivallasta. Virka-apupyyntöhän ei sinänsä luo uutta toimivaltaa. Virkaapumenettely edellyttää sekä virka-avun vastaanottajalta että virka-avun saajalta asianmukaista, virka-avun tarkoittaman toiminnan vaatimaa toimivaltaa. Poliisin toimivallan osalta sisäasianministeriön kirjelmässä viitataan hallituksen esityksen tavoin poliisilain 27 :ään. Sisäasiainrninisteriön mukaan myös sotilaallisten voimakeinojen käytössä "olisi kyse terrorismintorjunnasta vastaavan poliisin voimankäytöstä, jossa ainoastaan hyödynnetään puolustusvoimien erityisvälineistöä ja sitä käyttävää erityishenkilöstöä". Edelleen kirjelmässä todetaan, että "perusta poliisin voimankäytölle olisi poliisilain 27 :ssä". Kuitenkin on kyseenalaista, oikeuttaako poliisilain 27 :n 1 momentti sellaiseen voimankäyttöön, jonka kohteina ovat ennen muuta sivulliset. Mainitussa lainkohdassa on ainakin ensisijaisesti pidetty silmällä voimankäyttöä, joka kohdistuu asianomaiseen rikoksen tai muun vaarallisen teon tekijään. Selvää nähdäkseni on, että poliisilain 27 :n pykälän 3 momentissa, joka koskee poliisimiestä tilapäisesti avustavan voimankäyttöoikeutta, ei ole tarkoitettu sen kaltaista sotilaallista voimankäyttöä sisältävää tilannetta, jota nyt käsiteltävä lakiehdotus tarkoittaa. Poliisimies voi oikeuttaa häntä tilapäisesti avustavan henkilön käyttämään vain sellaisia voimakeinoja, joihin hänellä itsellään on oikeus turvautua: poliisimies voi säännöksen mukaan antaa voimankäyttöä koskevan valtuutuksen vain "toimivaltansa nojalla". Niinpä jos poliisimiehellä itsellään ei ole oikeutta käyttää sotilaallisia voimakeinoja, ei hän voi valtuuttaa sivullistakaan niitä käyttämään.

17 Poliisilain 27 :n 3 momentti ei sovellu nyt käsiteltävän ehdotuksen tarkoittamiin sotilaallista voimankäyttöä sisältäviin tilanteisiin myöskään sen vuoksi, että sen mukaisen voimankäytön edellytetään tapahtuvan poliisimiehen ohjauksessa. Sisäasiainministeriö ehdottaa virka-apulakiin otettavaksi poliisilain 27.3 :ää vastaavan säännöksen, jonka mukaan "poliisi johtaa tässä pykälässä tarkoitettujen voimakeinojen käyttöä". On kuitenkaan tuskin ajateltavissa, että poliisimiehellä olisi kompetenssi johtaa operaatioita, joissa turvaudutaan sotilaallisiin voimakeinoihin. Oikeusturvanäkökohdan välityksellä tällä seikalla on merkitystä myös perasoikeusarvioinnissa. Jos poliisilla itsellään ei ole poliisilain 27 :n nojalla oikeutta sellaisiin sotilaallisiin voimakeinoihin, jotka saattavat vaarantaa useiden sivullisten hengen, poliisi ei voi myöskään tämän pykälän 3 momentin nojalla perustaa puolustusvoimille tällaista oikeutta. Puolustusvoimien toimivallalle tulisi voida osoittaa muu peruste. Tällaista toimivaltaperustetta oikeusjärjestykseemme ei kuitenkaan näytä sisältyvän. Puolusmsvoimien tehtävistä ja toimivallasta on säädetty yhtäältä puolustusvoimista annetussa laissa (402/1974) ja toisaalta aluevalvontalaissa. Puolustusvoimista annetun lain (402/1974) 2 :n mukaan puolustusvoimien tehtävänä on muun muassa "turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus tarvittaessa voimakeinoja käyttäen" (2 kohta), puolustaa valtakuntaa ja sen oikeusjärjestystä sekä kansan elinmahdollisuuksia ja perusoikeuksia (3 kohta) sekä antaa tarvittaessa virka-apua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden voimassa pitämiseen niin kuin siitä on erikseen säädetty (6). Tehtäväluettelossa siis ainoastaan valtakunnan alueelliseen koskemattomuuden turvaamisen yhteydessä viitataan voimakeinojen käyttämismahdollisuuteen. Voimakeinojen käytöstä aluevalvonnassa on säädetty aluevalvontalaissa. Lain 31 :ssä on aluevalvontaviranomaisen toimivallasta säännös, joka sisällöltään vastaa poliisilain 27.1 :ää. Säännöksen mukaan "edellä 23 :n 1 momentissa tarkoitetulla aluevalvontaviranomaisella on tässä laissa säädettyä tehtävää suorittaessaan oikeus vastarinnan murtamiseksi, henkilön kiinniottamiseksi, ajoneuvon, ilma-aluksen tai aluksen siirtämiseksi tai 25 :ssä tarkoitetun määräyksen panemiseksi täytäntöön käyttää sellaisia tarpeellisia voimakeinoja, joita tehtävän tärkeys ja kiireellisyys, vastarinnan vaarallisuus, käytettävissä olevat voimavarat sekä muut tilanteen kokonaisarvosteluun vaikuttavat seikat huomioon ottaen voidaan pitää puolustettavina". Sotilaallisten voimakeinojen käyttämisestä on säädetty erikseen 33

18 18 :ssä. Sen 1 momentin mukaan "puolustusvoimat ja rajavartiolaitos voivat käyttää Suomen alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi tarpeellisia sotilaallisia voimakeinoja", joilla tarkoitetaan "sotilaan henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaampaa, sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä". Puolustusvoimista annetun lain 2 :n 3) kohdan mukaista tehtävää ei ole tarkoitettu itsenäiseksi tehtäväksi, johon liittyisi erityistä toimivaltaa. Ylipäätään jollekin viranomaisille annetuista tehtävistä ei voida vielä sinänsä johtaa viranomaisen toimivaltaa puuttua yksityisten subjektien oikeuspiiriin. Tämä koskee myös puolustusvoimista annetun lain 2 :n 6 kohdan säännöstä virka-aputehtävästä ja sisäasiainministeriön kirjelmässään siihen ehdottamaa lisäystä. Tehtävän edellyttämästä toimivallasta on säädettävä erikseen ja, jos kysymys on perusoikeusrajoituksesta, lailla, joka täyttää perusoikeuksien yleiset ja erityiset rajoitusedellytykset. Puolustusvoimille ei ole virka-apulain ulkopuolisessa lainsäädännössä annettu toimivaltaa sotilaalliseen tai muuhunkaan voimankäyttöön valtakunnan sisäisissä kriisitilanteissa. Sisäasiainministeriön kirjelmän mukaan "rajavartiolaitoksen ei ole katsottu voivan käyttää rauhan aikana sotilaallisia voimakeinoja muissa kuin aluevalvontalaissa (755/2000) tarkoitetuissa tilanteissa". Kirjelmä antaa välillisesti ymmärtää, että puolustusvoimien kohdalla tilanne olisi toinen. Tämä käsitys on syytä kyseenalaistaa. Täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimus Sisäasiainministeriön muutosehdotuksissa on otettu huomioon joitakin perustuslakivaliokunnan sääntelyn täsmällisyydestä sekä suhteellisuusvaatimuksesta tekemiä huomautuksia. Edelleenkin voidaan kuitenkin kysyä, onko terrorismirikokset, joiden estämiseksi tai keskeyttämiseksi poliisilla olisi oikeus saada puolustusvoimien virka-apua, määritelty liian väljästi. Heimolassa Kaarlo Tuori

19 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 :n muuttamisesta (HE 187/2004 vp)/sisäasiainministeriön kirjelmä hallintovaliokunnalle Perustuslakivaliokunnan arvion (PeVL 10/2005) mukaan hallituksen esitykseen sisältyvää lakiehdotusta on sääntelyn täsmällisyyden, tarkka-rajaisuuden ja oikeasuhtaisuuden kannalta täsmennettävä, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta esitti lausunnossaan seuraavia täsmennyksiä edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 1. Sotilaallisten voimakeinojen määrittely a. Laista on käytävä ilmi, mitä siinä tarkoitetaan sotilaallisilla voimakeinoilla. Sisäasiainministeriön kirjelmään sisältyvässä uudessa 4 :n 3 momentissa on määritelty sotilaalliset voimakeinot. Määritelmä on yhdenmukainen aluevalvontalain 33 :n 1 momentin määritelmän kanssa. Kirjelmän säännöksessä ei kuitenkaan määritellä minkäänlaista rajoitusta virka-avussa käytettäville sotilaallisille voimakeinoille, vaan niihin sisältyvät kaikki "sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä" sisältävät keinot. Tältä osin sääntelyä voidaan pitää varsin väljänä. b. Poliisin oikeus saada puolustusvoimilta virka-apua on rajattava koskemaan vain virka-aputehtävissä käytettäviksi soveltuvia voimakeinoja. Tällaista nimenomaista rajausta ei sisälly kirjelmän säännösmuotoiluihin, vaan mitkä tahansa sotilaalliset voimakeinot olisivat 4 :n 3 momentin mukaan käytettävissä virka-aputehtävässä. Tosin kirjelmän 4 :n 4 momentin säännös voimakeinojen puolustettavuudesta voidaan - ainakin osittain - ymmärtää myös tällaisena rajauksena, mutta tätä voidaan tuskin pitää riittävänä perustuslakivaliokunnan huomautuksen kannalta. Tämän vuoksi 4 :n 3 momentin säännöstä olisi tarpeen täsmentää esimerkiksi siihen suuntaan, että sotilaallisilla voimakeinoilla tarkoitetaan sellaista... asevoiman käyttöä, jota ilman 1 momentissa tarkoitettua poliisille kuuluvaa tehtävää ei voida toteuttaa. Perustavanlaatuisena ongelmana tällaisessakin muotoilussa säilyy edelleen se perustuslakivaliokunnan lausunnossa (s. 2/11) korostama seikka, että yksittäisen poliisimiehen toimivalta soveltuu hyvin huonosti toimintaperusteeksi tilanteessa, jossa on kysymys sotilaallisen voiman käyttöä sisältävästä virkaavusta. Myös ministeriön esitykseen sisältyy edelleen ristiriita poliisin voimankäyttöä sääntelevän poliisilain 27 :n konventionaalisten toimivaltuuksien ja lakiesityksen tarkoituksena olevien sotilaallisten toimivaltuuksien käytön välillä. Perusta poliisin toimivaltuuksille olisi ministeriön kirjelmän (s. 2) mukaan nimittäin edelleen poliisilain 27 :ssä, mutta kirjelmän muotoilujen ilmeisenä tarkoituksena on tästä huolimatta laajentaa poliisin toimivaltuuksia niin, että niihin kuuluu myös kaikkien sotilaallisten voimakeinojen käyttäminen - tosin tilanteen vakavuudesta riippuen. Tällaiset

20 sotilaalliset voimakeinot eivät mahdu poliisilain 27 :n määrittelemän toimivallan puitteisiin. Lainsäädäntöteknisenä perusongelmana näyttäisi tältä osin olevan toimivaltasääntelyn kytkeytyminen edelleen virka-apukonstruktiooon, jota myös kirjelmän perusteluissa korostetaan. Tämä ei kuitenkaan vastaa todellisuutta eikä sääntelyn tarkoitusta. Ei ole myöskään aivan makuasia, kuinka suurta eroavuutta säännöksen sisällön ja sen tarkoituksen välillä voidaan tässä yhteydessä pitää mahdollisena, kun toimivaltuudet perustuslakivaliokunnan korostamalla tavalla sisältävät "mahdollisuuden puuttua poikkeuksellisen merkittävällä tavalla monien ihmisten useisiin perusoikeuksiin" (s. 3/1). Poliisin toimivallan sääntelyä ei siten kirjelmässä esitetyin muutoksinkaan voida pitää riittävän täsmällisenä ja tarkkarajaisena. On todennäköistä, että tällaista täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta on erittäin vaikea saavuttaa pyrkimällä säätämään asiasta virka-avun kontekstissa. Sikäli kuin virka-apua vaativan tehtävän toteuttaminen todella kuuluu poliisin tehtäviin, olisi joka tapauksessa selvyyden vuoksi perusteltua lisätä 4 :n 5 momenttiin sen perusteluissa mainittu ja aiheellisena pidettävä lähtökohta, jonka mukaan poliisi päättää tarvittavien voimakeinojen käytöstä sen lisäksi, että se kirjelmässä ehdotetulla tavalla johtaa niiden käyttöä. Täsmennystä voidaan pitää välttämättömänä myös toimivalta- ja vastuusuhteiden selkeyden vuoksi. Pelkkä johtaminen on tässä suhteessa liian väljä ilmaisu, koska se mahdollistaa myös varsinaisen päätösvallan siirtämisen pois poliisilta. 2. Virka-avun antamisen edellytykset a. Laista tulee ilmetä ehdotettua selkeämmin, millä edellytyksillä virka-apu voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Sisäasiainministeriön kirjelmään sisältyvässä 4 :n 2 momentissa sotilaallisten voimakeinojen käyttöedellytykset on sinänsä määritelty. Edellytyksien määrittelyssä käytetään melko tulkinnanvaraisia kriteereitä kuten "suuri ihmismäärä", "välittömästi uhkaava" ja "lievempi keino". Sääntelyn kohteen huono ennakoitavuus, epämääräisyys ja mahdollinen monimuotoisuus huomioon ottaen on kuitenkin ilmeisiä vaikeuksia määritellä edellytyksiä täsmällisemmin lakitekstissä. Lisäksi 4 :n 4 momentin sisältämä suhteellisuusperiaate vaikuttaa edellytysten arviointia tiukentavasti. Myös 4 :n 2 momenttiin kytkeytyy edellä mainittu virka-apua koskeva ongelma. Puolustusvoimilla on epäilemättä kyky ja taito sotilaallisten voimakeinojen käyttöön, mutta poliisilla ei poliisilain 27 :n nojalla ole sellaista toimivaltaa, jossa se voisi käyttää sotilaallisia voimakeinoja. Tällainen toimivalta pitäisi lailla ensin määritellä poliisille, jotta se voisi saada sen toteuttamiseksi virka-apua. Ministeriön kirjelmässä lähdetään kuitenkin siitä, että poliisin toimivaltaa ei laajenneta poliisilain 27 :ssä säädetystä. b. Sääntely on laissa rajattava koskemaan sellaisia rikoslain 34 a luvussa tarkoitettuja vakavia tekoja, joiden välitön estäminen tai keskeyttäminen on välttämätöntä muiden henkilöiden hengen tai terveyden suojelemiseksi, eikä tekoa ole mahdollista estää tai keskeyttää sotilaallisia voimakeinoja lievemmillä keinoilla. Tällainen rajaus sisältyy kirjelmän 4 :n 1 momenttiin ja sitä voidaan pitää riittävän suppeana. 20

21 3. Suhteellisuusperiaate Lakiin on lisättävä säännökset voimakeinojen käytössä noudatettavista suhteellisuuden vaatimuksista ja seikoista, joihin on kiinnitettävä huomiota nimenomaan sotilaallisten voimakeinojen käytön puolustettavuutta arvioitaessa. Suhteellisuusvaatimukset on sisällytetty kirjelmän 4 :n 4 momenttiin. Suhteellisuuden keskeisenä kriteerinä on "puolustettavuus", mitä voidaan pitää hyvin matalana kynnyksenä voimakeinojen ankaruus huomioon ottaen. Esimerkiksi voimakeinojen välttämättömyys olisi tässä suhteessa selkeämpi ja korostaisi etukäteen tehtävän arvioinnin merkitystä. Momentin perusteluihin sisältyy hätävarjelua koskevaa pohdintaa, jonka merkitys ja yhteys tämän säännöksen sisältöön jää hämäräksi, koska säännös ei lainkaan koske hätävarjelua. On joka tapauksessa selvää, että pelkästään perusteluilla ei voida sisällyttää säännökseen esimerkiksi jollain tavoin laajennettua hätävarjeluoikeutta. Virka-apulain 8 :n soveltamisen yhteydessä hätävarjelulla on tietysti merkitystä. Lisäksi perustusvaliokunta edellytti seuraavia päätöksentekomenettelyä koskevia muutoksia. a. Päätös virka-avun antamisesta tehdään valtioneuvoston yleisistunnossa, mistä on tarpeen lisätä lakiin nimenomainen maininta. Tällainen maininta sisältyy uuteen 4 a :n 1 momenttiin. b. On aihetta harkita kiiretilanteissa noudatettavan menettelysääntelyn tarkistamista niin, että päätöksen virka-avun antamisesta tekee puolustusministeriö sisäasiainministeriön pyynnöstä, jos valtioneuvostoa ei saada riittävän nopeasti koolle. Ministeriö arvioi kirjelmässään, että perustuslakivaliokunnan esittämää selvennystä parempi menettelytapa on olla tarkistamatta hallituksen esitystä. On kuitenkin huomionarvoista, että perusteluissa ei ole lainkaan arvioitu esimerkiksi ja erityisesti nykyaikaisen viestintätekniikan tarjoamia mahdollisuuksia nopeaan päätöksentekoon. Tekniikan käytön kannalta eroja ei pitäisi esiintyä ministeriö-ja keskusvirastotason välillä. Virka-apua koskeva päätöksenteko tapahtuisi todennäköisesti aina kiiretilanteessa. Tältä kannalta päätöksenteon riittävän korkea taso ja parlamentaarisen vastuukatteen merkitys puoltavat edelleen ministeriötason päätöksentekoa siten kuin perustuslakivaliokunta esitti aikaisemmassa lausunnossaan. c. Lakiin on lisättävä maininta, jonka mukaan valtioneuvosto voi sille tehdyn ilmoituksen perusteella päättää jo aloitetun virka-aputoiminnan jatkamisesta tai lopettamisesta. Tällainen maininta sisältyy 4 a :n 1 momenttiin.

22 22 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 9.30 HE 18^04 vp laiksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 :n muuttamisesta (Hallintovaliokunnan uusi lausuntopyyntö) Perustuslakivaliokunta on antanut asiassa lausunnon hallintovaliokunnalle (pevl 10/05 vp). Hallintovaliokunta on lausunnon johdosta hankkinut sisäasiainministeriöltä ehdotuksen siitä, miten hallituksen esittämää lakiehdotusta voitaisiin perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjen huomautusten johdosta muuttaa (Kirje ). Hallintovaliokunta pyytää nyt lausuntoa siitä, voidaanko lainmuutos toteuttaa ministerin lausunnossa esitetyn sanamuodon pohjalta tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Olen antanut hallituksen esittämästä lakiehdotuksesta perustuslakivaliokunnalle lausunnon Tuolloin esittämääni toistamatta pyrin rajoittumaan vain nyt esitettyyn kysymykseen. Ministeriön ehdotus merkitsee parannuksia hallituksen aikaisempaan ehdotukseen. Ministeriön tämä ehdotus on täsmällisempi ja rajoittaa paremmin ko. ajateltuja voimankäyttö valtuuksia. Siinä on myös pyritty vastaamaan niihin huomautuksiin, joita perustuslakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt. Ehdotuksessa on mielestäni kuitenkin edelleenkin ongelmia. Osa näistä ongelmista liittyy perustuslakivaliokunnan käytännössä tuttuihin kysymystyyppeihin - siihen, onko perusoikeusiin puuttumisvaltuuksia sisältävä laki riittävän täsmällinen, onko valtuuksien ulottuvuus riittävän selvästi osoitettu ja rajattu välttämättömään, onko valtuuksien käyttärniskompetenssi asianmukaisesti järjestetty. Kun tässä ehdotuksessa pidetään silmällä - hallituksen esityksestä ilmenevän tarkoituksen huomioon ottaen - myös erittäin kovia, yksilön oikeuksien kannalta tuhoisiakin valtuuksia, on tällaisiin tarkkuuskysymyksiin syytä suhtautua vähinäänkin tavallisella tiukkuudella. Ehdotuksessa voi tässä suhteessa olla muutakin huomiota vaativaa, mutta kiinnitän huomiota vain pariin kohtaan.

23 Ehdotuksessa säädetään valtuuksien käytön ensisijaiseksi päättäjäksi valtioneuvosto. Kun hallituksesta tehdään voimakeinojen käytöstä päättäjä ja vastuun kantaja yksilöiden oikeuksia voimakkaasti ja konkreettisesti koskevassa (ja maanpuolustuksen ulkopuolelle jäävässä) tilanteessa, olisi minusta sekä yksilön oikeuksiin liittyvien näkökohtien että hallituksella yleensä olevan roolin kannalta välttämätöntä, että laista ilmenisi - jo lakitekstistä tai ainakin lakitekstistä perustelujen kanssa - mistä hallitus aivan konkreettisesti voi päättää ja mistä sen pitää päättää. Tämä kysymys jää mielestäni edelleen liian avoimeksi. Kärjistäen voisi sanoa, että ehdotettu laki ei nyt vastaa siihen, voisiko olla kysymys valmiuslakien tyyppisestä tilanteesta, jossa tehdään päätös siitä, että laissa osoitetut valtuudet voidaan ottaa käyttöön, vai voisiko olla tai pitäisikö olla kysymys konkreettisista valtuuden käyttöpäätöksistä. Hallitukselle tarkoitetun toimivallan ja - velvollisuuden näin suurta väljyyttä ei valtuuksien säätämisvaiheessa voida kuitata sillä, että tilanteet vaihtelevat tai että kiiretilanteissa päätökset kuitenkin tehtäisiin muualla. Muutetussa ehdotuksessa on supistettu niiden terrorismirikoksiksi luettujen rikosten piiriä, joiden estämiseksi tai keskeyttämiseksi ko. valtuuksia voitaisiin käyttää. Muutoksen suuntaa voidaan sinänsä pitää oikeana. Minusta on kuitenkin vaikea katsoa, että valtuuksien oikeasuhtaisuusvaatimus tulisi edes tällaisen detaljitason tarkastelun kannalta nyt täytetyksi. Valtuuksien käyttö tulisi ehdotuksen mukaan mahdolliseksi ko. RL 34 a: 1 :n 1 momentin 3) kohdan mukaan mm. puolustustarvikkeiden maastaviennistä ja kauttakuljetuksesta annetussa laissa tarkoitetun maastavientirikoksen estämiseksi. Jos Suomesta tai Suomen kautta oltaisiin viemässä ko. laissa tarkoitettuja tarvikkeita johonkin terroristiyhteyksistä vakavasti epäiltyyn määränpäähän, voisi tietysti olla hyvinkin aiheellista pyrkiä estämään tällainen toiminta. On kuitenkin aivan toinen asia, kuinka pitkälle menevin valtuuksin tällaista vaikkapa siviilikoneessa tapahtuvaa kuljetusta voitaisiin pyrkiä estämään. Kolmaskin käytännöllinen kysymys ansaitsee tässä ehkä huomiota. Perusoikeuksia koskevien lakiehdotusten yhteydessä valiokunta tavanomaisesti kiinnittää huomiota myös oikeustiirvajärjestelyihin ja vaatii niihin tarvittaessa parannuksia. Kun mittakaavat voivat esityksen mukaan olla aivan toiset kuin poliisitoiminnassa yleensä, ei tässä nähdäkseni voida ainakaan erittelemättä tyytyä siihen, että nykyiset järjestelyt automaattisesti riittävät. Jos hallitus lähtee siitä, että ääritapauksessa voitaisiin reittikone ampua alas tai pysäyttää jokin alus ampumalla, pitäisi jo valtuuksien säätämisvaiheessa olla riittävä selvyys siitä, mikä on kohteeksi joutuneiden oikeusturva - mikä tällaisissa tilanteissa tarkoittaisi lähinnä oikeutta korvauksiin. Reittikoneen ampuminen alas on niin epätodennäköistä ja sellaiseen tilanteeseen liittyvät korvauskysymykset niin suuria, että asian sivuuttaminen voi olla