Lausunto lähetetty. Valmistunut ttely Yks i cyiskohtainen. J käsittely. . : :' :^/ v;..' -.M- iantunc ijajcaalssnisen päät

Transkriptio

1 7\ y, h Mot 3 V?

2 HE 134/2003 vp laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 2?.ii li, ,11,2003 :2.I!,2ö03 26., Ji. jae*#eeu t M»; Sankettu cmly; eteinen" Lausunto lähetetty Valmistunut ttely Yks i cyiskohtainen käsittely. : :' :^/ v;..' -.M- iantunc ijajcaalssnisen päät PeVL 17/2003 vp FeVL 17/2003 vp esitelty lausuntoluonnos lausuntoluonnos J»zkettu I km»i b4&*ttljit. Täysistunto :iälmit;3r#w» : i IS. II, 2003 :ltiir**xli«yy«'i Hftäf&ftlka TiI.«koodi t. KI.sit.ceiy päättynyt Wl»-»«4k«ta«l:tt.s VoisÄar. 31, topputoiait. PeVL 17/2003 vp %«qptp«ttoiii*p*">* a i. U , U , Asiakirja saapunut Suomen Pankin johtokunnan varapuheenjohtaja Matti Louekosken lisäselvitys Jatketta I käsittely Mi an tunti joiden- kuuleminen -lainsäädäntöjohtaja' Pekka. 'Laajanen valtiovarainministeriö. -johtokunnan varapuheenjohtaja Matti Louekoski Suomen Pankki (K) -puheenjohtaja Olavi Ala-Nissilä eduskunnan pankkivaltuusto (K) -professori Mikael Hidert (K) -professori'. äänne Salstinen (K)..-professori Kaarlo Tuori.(.K). -professori-;veii^pekka'viljanen (K) J käsittely. Kirjaus Asiakirja saapunut valtiovarainministeriön lähettämä Euroopan Keskuspankin antama lausunto Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten

3 S/ / 3 Y/200 3 tv VAi;riOVA.RAiNM!Ni5TERiO KIRJE * ~~ VMOOt:~#)/ Eduskunnan perustuslakivaliokunta Mallituksen esitys 134/2003 vp LAKI SUOMEN PANKISTA JA EKP: N LAUSUNTO Valtiovarainministeriö lähettiä oheisena perastuslakivaiiokuimalle tiedoksi Euroopan keskuspankin antaman lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Esitys on annettu eduskunnalle KP:n lausunnossa on kiinnitetty huomiota Suomen Pankin riippumatto-muuteen osana Euroopan keskuspankkijärjestelmää ja tähän liittyen tarpeeseen lisätä pankin johtokunnan itsenäisyyttä ja vastaavasti rajoittaa pankkivaltuuston päätöksentekovaltaa. Pankkivaltuuston asema ja tehtävät liittyvät Suomessa olennaisesti kysymykseen siitä, miten perustuslaissa edellytetty vaatimus Suomen Pankin toimimisesta eduskunnan hoidossa toteutuu. Pankkivaltuuston aseman ja tehtävien tarkastelu EKP:n lausunnossa edellytetyssä laajuudessa vaatisi siksi perustuslain ja Suomen Pankista annetun lain välisen suhteen huolellista selvittämistä. Lakiesityksessä onkin lähdetty siitä, että pankkivaltuuston asemaan ja tehtäviin ei ole syytä ehdottaa tässä yhteydessä muutoksia. On kuitenkin mahdollista, että kysymykseen joudutaan EKP:n esittämien näkökohtien johdosta myöhemmin palaamaan. Osastopäällikkö, ylijohtaja Hallitusneuvos, lainsäädäntöjohtaja

4 LIITE EKP:n lausunto Ff EUROOMN KESKUSPANKKI EUROOPAN KE&a^SfANKIN l^llsvnto, aonetta 1$ pthlal lokakuuta 2002» Saomea vaitiovamiaaiibistenöa pyyabösti, koskien Isoa noeta ttaititakses esitykseksi Laiksi Suomen Paatosta»asetus ia in maattamfscsta ja eräiksi siihenliittyviksi laeiksi iconmmmy 1. Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 15 päivänä syyskuuta 2Ö03 Suomen valtiovarainministeriöitä pyynnön antaa lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi Suomen Pankista annetun lam 214/1998 (27.3,1998% Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain ( ) ja Rahotaistarkastuks^ta annetun lain 587/2003 ( ) muuttamisesta (jäljempänä 'ehdotus'), 2. EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan yhteisdn perustarntssopimuksen 105 artiklan 4 kohdan toiseen luetelmakohtaan ja jäsenmaiden viranomaisten velvollisuudesta kuulla Euroopan keskuspankkia suunnitelmista lainsäädännöksi 29 päivänä kesäkuuta 1998 tehdyn neuvoston päätöksen 98/415/EY 2 artiklan I kohtaan, 1 koska ehdotus koskee Suomen kansallista keskuspankkia (Suomen Pankki). Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17,5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti, 3. Monet ehdotuksen osat liittyvät suoraan eurojärjestelmälle erityisen tärkeisiin toimintaperiaatteisiin. Tässä lausunnossa keskitytään ehdotuksen niihin osiin, jotka vaikuttavat Suomen Pankin taloudelliseen asemaan tai koskevat sen norminantovaltaa. Yleinen arvio ehdotettujen muutosten vaikutuksista Suomen Pankin riippumattomuuteen 4. Perustamissopimuksen 109 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että sen kansallinen lainsäädäntö, sen kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, on 1 EYVL L 189, , s. 42.

5 sopusoinnussa perustamissopimuksen ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön kanssa. Perustamissopimuksen 108 artiklassa sekä perussäännön 7 artiklassa edellytetään, että Euroopan keskuspankkijärjestelmään (EKPJ) kuuluva keskuspankki on riippumaton. Ehdotukseen sisältyy muun muassa seuraavat kolme muutosta: i) Suomen Pankin kantarahastoa pienennettäisiin huomattavasti, mikä käytännössä pakottaisi Suomen Pankinmyymiin osan vaiuuitavaraiaoaan, ii) Suomen Pankille asetettaisiin velvollisuus siirtää pääsäsntöisesii 100 prosenttia voitostaan valtiolle ja iii) Suomen Pankin oikeutta tebdf varauksia rajoitcitatsitn huomattavasti. Ehdotettujen muutosten yhteisvaikutuksena Suomen Pankin laloudehinen asema ajan myötä heikkenee. Tämä kasvattaa riskiä siitä, eitä Suomen Pankilla ei ote tulevaisuudessa riittäviä varoja huolehtia EKPJ.hin liittyvistä ja ruuista tehtävistään, ja»koe Suomen Pankin tällaisissa titanteitsa riippuvaiseksi kolmansien osapuolten päätöksistä. Koska Suomen Pankkiin tulevaisuudessa kohdistuvista taloudellisista rasitteista et ole varmaa tietoa, on erittäin tärkeää, että Suomen Pankilla on riittävästi liikkumavaraa ja että sen varat suhteessa sen tehtäviin säilyttävät reaaliarvonsa. Nykyisessä muodossaan ehdotuksella loukataan kansauisten keskuspankkien taloudellisen riippumattomuuden periaatetta Suomen Pankin osalta. Ehdotus loukkaa myös institutionaalisen riippumattomuuden periaatetta Suomen Pankin osalta, etenkin koska se epäsuorasti pakottaa Suomen Pankin myymään valuuttavarantojaan. EKP katsoo näin ollen, että ehdotus on perustamissopimuksen ja sen tavoitteiden vastainen. Koska EKPJihin/eurojäijestelrnään kuuluvan kansallisen keskuspankin taloudellisen aseman heikentymistä ei voida tarkastella erillään itse järjestelmästä kokonaisuudessaan, ehdotuksella olisi kielteisiä vaikutuksia koko eurojärjestelmän uskottavuuteen ja taloudelliseen asemaan. Suomen Panjffl, kjr^ara as^n pienentäminen 5. Vuoden 2002 lopussa Suomen Pankin kantarahasto oli 841 miljoonan euron suuruinen. Se on säilynyt muuttumattomana vuodesta 1984 asti. Ehdotuksessa kantarahaston määrää pienennettäisiin 100 miljoonaan euroon eli lähes 90 prosenttia. Suomen valtiolle tuloutettaisiin tämän seurauksena 741 miljoonaa euroa sen kalenterivuoden lopussa, jonka aikana muutos tulisi voimaan. 6. Perustamissopimuksen 108 artiklan mukainen taloudellisen riippumattomuuden periaate edellyttää, että "kansallisten keskuspankkien on voitava päättää tarvittavien varojen käytöstä, jotta voidaan varmistaa, että ne voivat suorittaa asianmukaisesti niille kuuluvat EKPJkn tehtävät" 2. Taloudellisen riippumattomuuden käsitteeseen sisältyy lisäksi, että kansallisella keskuspankilla on oltava kaikissa tilanteissa riittävästi varoja, jotta se voisi huolehtia myös muista eli kansallisista tehtävistään, täyttää kansainväliset velvoitteensa ja kattaa omat hallinto- ja toimintakulunsa. Ehdotettu Suomen Pankin pääoman pienentäminen, joka käytännössä pakottaa Suomen Pankin myymään vai uuttavarantoaan ja pienentää myös sen säännöllistä tulonlähdettä, lisää riskiä, ettei Suomen Pankilla ole tulevaisuudessa riittävästi varoja huolehtia EKPJ:hin liittyvistä tai muista tehtävistään. Perussäännön 29 ja 30.4 artiklassa edellytetään esimerkiksi, että kansallisilla keskuspankeilla on valmius siirtää tarvittaessa lisää pääomaa ja valuuttavarantosaamisia EKP:lle, ja perussäännön 33 artiklassa kansalliset keskuspankit velvoitetaan osallistumaan EKP:n mahdollisten tappioiden kattamiseen. Kansallisilla keskuspankeilla on myös muita sitoumuksia, jotka koskevat niiden valuuttavarantoa tai omia varoja, esimerkiksi Kansainväliseen 2 Euroopan rahapoliittinen instituutti: Lähentymisraportti, maaliskuu 1998.

6 valuuttarahastoon (IMF) liittyviä sitoumuksia. Suomen Pankin kansallisiin tehtäviin kuuluu rahoitusjärjestelmän vakauteen ja kriisien estämiseen ja hallintaan liittyviä tehtäviä. Vaikka koko rahoitusjärjestelmään vaikuttavatkriisit ovat yleensä harvinaisia, niillä voi oi ia suuri vaikutus talouteen, niistä syystä keskuspankkien olisi kiinnitettävä niihin riittävästi huomiota. Kriisien yhteydessä keskuspankin kyvyllä reagoida nopeasti saattaa olla erityisen tärkeä merkitys. Keskuspankin varojen riittävyys lisää yleistä luottamusta sen kykyyn toimia itsenäisesti kriisin ratkaisemiseksi. Tämä myös lisäisi sellaisten keskuspankin julkisten lausumien uskottavuutta, joiden avulla pyritään palauttamaan luottamus koko rartoitusjänestelmän toimintakykyyn. 7. Kuten perussäännön 30.4, 32 ja 33 artiklastakin käy ilmi, yksittäisen kansallisen keskuspankin pääoman pienentämistä ja sen varojen hallinnan rajoittamista ei voida tarkastella erillään pienentämisen mahdollisista vaikutuksista koko eurojärjesteimän taloudelliseen tilanteeseen ja siten myös koko järjestelmän uskottavuuteen. Tästä johtuen EKP on jo periaatteellisista syistä vakavasti huolestunut siitä, että ehdotuksessa Suomen Pankin pääomaa pienennettäisiin sellaiseen arvioon perustuen, joka on tehty tiettynä yksittäisenä ajankohtana ja erillään eurojärjesteimän kokonaistilanteesta. Eurojäijesteimään 3 kuuluvan kansallisen keskuspankin pääoma ja rahastot muodostavat perustan kyseisen keskuspankin ja laajemmin tarkasteltuna kaikkien eurojärjesteimän jäsenten taloudelliselle riippumattomuudelle. Ei ole objektiivisia syitä, joilla voitaisiin perustella sellaisia euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden ehdotuksia, joilla heikennettäisiin eurojärjesteimän taloudellista asemaa ja uskottavuutta. 8. Jäsenvaltioiden velvollisuus taata kansallisten keskuspankkien riippumattomuus asettaa ne erityisasemaan, koska se velvoittaa jäsenvaltiot pidättäytymään kansallisten keskuspankkien varojen määrän tai pääoman hoidon arvioimisesta. Tällaisen arvion olisi perustuttava keskuspankin riippumattoman päätöksentekoelimen - Suomessa Suomen Pankin johtokunnan - asiantuntija-arvioon eikä valtion taloudellisiin tarpeisiin, jotta kansallinen keskuspankki ei tule taloudellisesti riippuvaiseksi hallituksesta, parlamentista tai mistään muusta kolmannesta osapuolesta. Koska ehdotuksessa ei varmisteta, että Suomen Pankilla olisi aina käytössään riittävät varat huolehtia EKPJrhin liittyvistä tehtävistään, siinä ei oteta huomioon tätä taloudellisen riippumattomuuden vaatimusta. 9. Perustamissopimuksen 108 artiklan ja perussäännön 7 artiklan sisältämän institutionaalisen riippumattomuuden periaatteen mukaan jäsenvaltioiden ja niiden hallitusten on pidättäydyttävä yrittämästä vaikuttaa jäseniin sellaisissa kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelimissä, joiden päätökset saattavat vaikuttaa siihen, miten kansalliset keskuspankit suorittavat EKPJ:hin liittyviä tehtäviään. Tämä institutionaalinen rakenne merkitsee, että kansallinen keskuspankki määrittelee itse taseensa rakenteen ja koostumuksen ottaen huomioon eurojärjesteimän sille asettamat rajoitukset Ehdotuksessa ei täsmennetä, miten Suomen Pankin olisi hankittava varat tulouttaakseen valtiolle pääomansa pienennyksen, mutta ottaen huomioon Suomen Pankin taserakenteen ja tarpeen välttää yhteiseen rahapolitiikkaan puuttumista, ehdotus pakottaa käytännössä Suomen Pankin myymään osan valuuttavarannostaan. Perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohdan mukaan yksi kansallisten keskuspankkien EKPJrhin liittyvistä tehtävistä on jäsenvaltioiden virallistenvaluuttavarantojen hallussapito ja hoito. Ehdotuksesta seuraavalta epäsuoralla pakotteella valuuttavarannon myymiseen 3 EKPJ:hin kuuluvien euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit.

7 kierrettäisiin Suomen Pankin oikeutta ja velvollisuutta osana EKPJrtä pitää itsenäisesti hallussaan ja hoitaa jäsenvaltion virallista valuuttavarantoa. 10. Ehdotuksen perusteluissa Suomen Pankin pääoman pienentämistä perustellaan muun muassa viittaamalla siihen, että Suomen Pankilla ei ole tammikuusta 1999 lähtien ollut itsenäistä rahapoliittista toimivaltaa. EKP korostaa tässä yhteydessä, että rahapoliittisen toimivallan siirtäminen kansallisilta keskuspankeilta EKPile ei poistanut kansallisten keskuspankkien velvollisuuksia erottamattomana osana eurojärjestelmää. Kansallisten keskuspankkien velvollisuuksien luonne on muuttunut keskuspankkikohtaisista velvollisuuksista yhteisiksi, eurojäijestdmään liittyviksi velvollisuuksiksi, joista kullakin kansallisella keskuspankilla on oma osuutensa. Lisäksi eurojärjestelmä noudattaa toiminnan hajauttamiseen perustuvaa mallia, jossa kansalliset keskuspankit vastaavat eurojärjesteimän tehtävien täytäntöön panemisesta kansallisella tasolla. Sugmen Fankin vpiton jakaminen 11. Ehdotuksessa esitetään muutoksia Suomen Pankin voitonjakosäännöksiin. Nykyisen Suomen Pankkia koskevan lain mukaan voitosta puolet tuloutetaan valtiolle ja puolet siirretään vararahastoon, ellei pankkivaltuusto päätä voiton jakamisesta toisin. Ehdotuksessa sääntöä muutetaan siten, että koko Suomen Pankin vuotuinen voitto on tuloutettava valtiolle. Pankkivaltuuston päätös voiton käyttämisestä muulia tavoin edellyttäisi ehdotuksen mukaan erityisiä perusteita. 12. EKP on erittäin huolestunut siitä, millaisia seurauksia olisi sellaisesta juridisesta järjestelystä, jonka seurauksena mitään osaa Suomen Pankin voitosta ei siirretä vararahastoon, ei automaattisesti eikä Suomen Pankin johtokunnan riippumattoman asiantuntija-arvion perusteella, jossa on otettu huomioon kaikki tulevaisuuden riskit. Ehdotuksen mukaan mahdollisen voiton käyttäminen kyseiseen tarkoitukseen on pankkivaltuuston yksinomaisessa harkintavallassa. Jäsenvaltioissa, joissa hallitus tai parlamentti voi suoraan tai välillisesti vaikuttaa kansallisen keskuspankin voitonjakoon, on taloudellisen riippumattomuuden vuoksi lain säännöksin taattava, ettei tällä estetä kansallisten keskuspankkien mahdollisuutta hoitaa EKPJ:hin liittyviä tehtäviään asianmukaisella tavalla 4. Ehdotus on tältä osin puutteellinen eikä se ole sopusoinnussa perustamissopimuksen 10S artiklan taloudellisen riippumattomuuden vaatimuksen kanssa. Suomen Pankkia koskevaan lakiin olisi siten kirjattava tältä osin nimenomainen suojalauseke. Tämän lisäksi ja selkeyden vuoksi perusteluihin olisi lisättävä maininta, että tarve varmistaa riittävät varat Suomen Pankin EKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamiseksi tulevaisuudessa on pätevä peruste olla tulouttamatta koko voittoa valtiolle. 13. Ehdotuksessa esitetään, että Suomen Pankilta poistetaan oikeus tehdä itsenäisesti varauksia turvatakseen pääomansa ja rahastojensa reaaliarvon säilymisen. EKP korostaa, että koska rahoitusmarkkinoiden ja talouden tulevaisuuden kehitystä ei voida ennakoida täsmällisesti, EKP ei pidä perusteltuna sitä, että kansalliselta keskuspankitta poistetaan mahdollisuus turvata pääomansa reaaliarvo. 14. Ehdotuksessa sallitaan valuuttakurssiriskien ja arvopaperien markkina-arvon vaihtelusta aiheutuvien riskien kattaminen tekemällä varauksia. Varaukset voivat kuitenkin olla vain niistä lähteistä realisoituneen Euroopan rahapoliittinen instituutti: LaTienrynusraporttL maaliskuu 1998.

8 vuotuisen nettovoiton suuruisia. Jos tällaista realisoitunutta nettovoittoa ei ole tai se ei kata tulevia riskejä, jää pankkivaltuuston harkintavaltaan päättää voiton siirtämisestä vararahastoon. Tämä on ristiriidassa kansallisen keskuspankin taloudellista riippumattomuutta koskevan vaatimuksen kanssa, siltä Suomen Pankin johtokunnan asiantuntija-arvio tulevien riskien kattamisesta ei ehdotuksen mukaan olisi ratkaiseva, eikä ehdotuksessa taata, että Suomen Pankilla on ja tulee olemaan riittävästi varoja huolehtia tehtävistään. Yhteenveto Suomen Pankin taloudelliseen asemaan vaikuttavista muutosehdotuksista 15. Ehdotettujen lainsäädäntömuutosten yhteisvaikutuksena on, että Suomen Pankin taloudellinen asema heikkenee, sen arviointi, onko Suomen Pankilla riittävästi varoja hoitaa EKPJ Jän liittyviä ja muita tehtäviään, jätetään pankkivaltuustolle ilman, että lakiin otetaan tästä erityisiä suojasäännöksiä, ja Suomen Pankin oikeutta ja velvollisuutta pitää hallussa ja hoitaa jäsenvaltion virallista valuuttavarantoa kierretään. EKP katsoo, että tämä on vastoin perustamissopimuksessa olevia kansallisten keskuspankkien taloudellisen ja institutionaalisen riippumattomuuden periaatteita. EKP kehottaa Suomen hallitusta harkitsemaan ehdotusta uudelleen, jotta kyseisiä periaatteita ei loukattaisi ja jotta taattaisiin, että Suomen Pankin taloudellista asemaa koskevat järjestelyt ovat perustamissopimuksen mukaisia. Suomen Pankin norminantovalta yleisvalvontaan liittyen 16. Ehdotuksessa Suomen Pankille myönnetään tiettyä rajallista norminantovaltaa, jotta se voi hoitaa tehtäviään osana eurojärjestelmää. Ehdotuksen mukaan määräyksiä voitaisiin antaa vain yhteisöille, jotka ylläpitävät sellaista maksu- tai selvitysjärjestelmiä tai osallistuvat sellaisiin maksu- tai selvitysjärjestelmiin, jotka Suomen valtiovarainministeriö on nimennyt selvityksen lopullisuudesta annetun direktiivin 5 mukaisesti. 17. Perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohdan ja perussäännön 3.1 artiklan mukaan eurojärjestelmän keskuspankkitoiminnan perustehtäviin kuuluu maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen. Nämä artiklat muodostavat euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden kansallisille keskuspankeille oikeusperustan maksujärjestelmien yleisvaivonnalle (oversight). Maksujärjestelmät liittyvät toiminnallisesti suoraan selvitysjärjestelmiin. Yleisvalvonnasta 3 Direktiivi 98/26/EY, selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä (EYVL L166, , s. 45).

9 huolehditaan ekojärjestelmässä yleensä kansallisten keskuspankkien tasolla EKPm neuvoston eurojärjestelmälle määrittelemien yleisvalvonnan yhteisten linjausten mukaisesti. EKPm käsityksen mukaan kansallisten keskuspankkien yleisvalvontatehtävän 6 mukaisesti Suomen Pankista annetun lain 3 :ssä luodaan oikeusperusta Suomen Pankin yleisvalvontatehtävälle, kun siinä säädetään, että Suomen Pankin tehtävänä on huolehtia osaltaan maksu- ja rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta sekä osallistua sen kehittämiseen. 18. EKP kannattaa tätä ehdotettua muutosta, joka parantaa Suomen Pankin mahdollisuuksia hoitaa yleisvalvontatehtäväänsä riittävän avoimella tavatta. EKP kuitenkin toteaa, että ehdotuksen sanamuoto vaikuttaa verrattain rajoittavalta ja saattaa tästä syystä osoittautua epäkäytännölliseksi. Ensinnäkin Suomen Pankki vastaa rahoitusjärjestelmän koko inirastruktuurin luotettavuudesta ja tehokkuudesta, arvopaperikaupan selvitysjärjestelmät mukaan lukien. Asian selventämiseksi EKP suosittaa, että Suomen Pankkia koskevaan lakiin otettaisiin nimenomainen viittaus Suomen Pankin yleisvalvontatehtävään arvopaperien selvitys- ja toimitusjärjestelmien osalta. Toiseksi ottaen huomioon, että Suomen Pankilla on perusteluissa kuvatulla tavalla laaja yleisvalvontatehtävä, olisi tarkoituksenrr.ukaista että Suomen Pankin norminantovalta ulottuisi kaikkiin maksujärjestelmiin ja arvopaperikaupan selvitys- ja toimitusjärjestelmiin siitä riippumatta, saavatkö ne selvityksen lopullisuudesta annetun direktiivin mukaista suojaa. Kolmanneksi EKPm muut säädökset kuin suuntaviivat ja ohjeet, esimeriuksi päätökset ja asetukset sekä EKPJrn laajuiset sopimukset, on jätetty ehdotuksen nimenomaisen sanamuodon ulkopuolelle. EKP pahoittelee Suomen Pankin norminantovallan rajoittamista ällä tavoin. EKP toteaa, että hyväksyessään perustamissopimuksen Suomi sitoutui toimimaan siten, että sen kansallinen keskuspankki voi noudattaa sitä sitovia EKP:n säädöksiä. EKP ehdottaa Suomen hallitukselle ja eduskunnalle sanamuodon laajentamista siten, että sillä katetaan kaikki kansallisia keskuspankkeja sitovat EKPm säädökset Tämä voitaisiin tehdä esimerkiksi kytkemällä Suomen Pankin norminantovalta sen velvollisuuteen huolehtia tehtävistään osana EKPJttä. EKP huomauttaa tässä yhteydessä, että EKP:n säädösten sisältö ja parametrit sitovat jäsenvaltioiden kansallisia keskuspankkeja eivätkä siten salli harkintavallan käyttöä täytäntöönpanon yhteydessä. EKP ei vastusta sitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset julkistavat tämän lausunnon. Tämä lausunto julkaistaan EKP:n verkkosivuilla. Annettu Frankfurt am Mainissa 15 päivänä lokakuuta KP:np$theetyohtqfa Kansallisten keskuspankkien yleisvalvontatehtavää on kuvattu yksityiskohtaisesti EKPm aikaisemmissa lausunnoissa, jotka on julkaistu EKPrn verkkosivuilla Katso esim. EKPm Banca <f Italian pyynnöstä antama lausunto CON/2003/14, joka koskee ehdotusta maksujärjestelmiä. makarinfiastuktibiria ja maksuvälineitä koskevaksi Italian lainsäädännöksi, ja EKPai Sveriges Rikshankin pyynnöstä antama lausunto CÖN/2003/15, joka koskee esitystä S veriges Riksbankista annetun lam mmittamista koskevaksi laiksi (ei vielä julkaistu).

10 [allekirjoitus] waietn F. DUISENBERG 10

11 SUOMEN PANKKI o/^Öo2stfi/A Pe l/p Hallituksen esitys laiksi Suomen Pankista annetun lain (LSP) muuttamiseksi Varausten tekeminen (20 2 momentti) Voimassa olevan LSPrn 20 :n 2 momentin mukaan "Suomen Pankin tilinpäätöksessä voidaan tehdä varauksia, jos se pankin rahastojen reaaliarvon turvaamiseksi taikka valuuttakurssien tai arvopaperien markkinahintojen muutoksista aiheutuvien tuloksen vaihtelujen tasaamiseksi on tarpeen ". Hallituksen esityksen mukaan rahastojen reaaliarvojen turvaamiseksi ei enää olisi mahdollista tehdä varauksia, Lisäksi vuosittain tehtävien varausten yhteismäärälle asetetaan merkittäviä rajoituksia. Samanaikaisesti ehdotetaan, että Suonien Pankin koko voitto siirretään valtiolle. Suomen Pankilla on perinteisesti ollut oikeus tehdä varauksia omien varojen reaaliarvojen turvaamiseksi ja tulosten vaihtelujen tasaamiseksi ilman laissa asetettuja rajoituksia. Perusteena on aiemmin ollut mm. pankin kriisivalmiuden ylläpitäminen, sillä pankin vahva tase on kriisitilanteessa välttämätön "työväline". Hallituksen esityksessä ei esitetä vakuuttavia perusteluja varaustenteko-oikeuden rajoituksille. Voimassa oleva laki säädettiin EMU-vaihetta varten ja siinä pyrittiin tarkoin ennakoimaan pankin a^ema uudessa ympäristössä. Suomen Pankin nykyiset tehtävät tai toimintaympäristö eivät ole siinä määrin muuttuneet voimassaolevan lain säätämisajasta, että varaustenteko-oikeuden rajoitukset voitaisiin uskottavasti perustella niihin vedoten. Myös Euroopan keskuspankin lausunnossa kritisoidaan hallituksen esitystä tältä osin. Suomen Pankki katsoo, että voiton siirtäminen kokonaisuudessaan valtiolle ja samanaikainen varaustenteko-oikeuden kaventaminen eivät ole sopusoinnussa perustamissopimuksessa säädettyjen keskuspankin tehtävien ja ehdottoman riippumattomuusvaatimuksen kanssa. Ehdotetun 20 :n 2 momentti ei jätä Suomen Pankille - ei pankkivaltuustolle eikä johtokunnalle - lainkaan harkintavaltaa tulevien riskien arvioinnissa ja kattamisessa. Ehdotettu lainkohta heikentää Suomen Pankin mahdollisuuksia varautua lakisääteisiin tehtäviinsä liittyviin riskeihin ja heikentää pankin taloudellista riippumattomuutta. Suomen Pankki ehdottaa, että varauksia koskeva voimassa oleva 20 :n 2 momentti jätetään ennalleen. Voitonjako (21 2 momentti) Ehdotuksen mukaan "Suomen Pankin voitto, sen jälkeen kun Euroopan keskuspankkijärjestelmässä kertyvä rahoitustulo on tilinpäätöksessä otettu huomioon, tuloutetaan valtion talousarvioon". Arvioitaessa voitonkäyttöa lähtökohtana tulee olla Suomen Pankin taloudellisen aseman sekä pankin

12 tehtävien hoidon turvaaminen. Näin asia ei ehdotuksessa ole. Suomen Pankki yhtyy pankkivaltuuston lausunnossaan esittämään ehdotukseen Suomen Pankin voitonjaon perusteista, jonka mukaan Suomen Pankin voitosta siirrettäisiin valtiolle sellainen osa, jonka pankkivaltuusto harkitsee perustelluksi ottaen huomioon pankin taloudellinen asema ja vararahaston suuruus". Lisäksi säännöksessä olisi erikseen mainittava EKPJrn tehtävien hoidon turvaaminen, kuten hallitus esittääkin. Lakiehdotuksen 21 :n 2 momentti, jonka mukaan "pankkivaltuusto voi Euroopan keskuspankkijärjestelmän tehtävien hoidon turvaamiseksi tai muusta erityisestä syystä päättää voiton käytöstä toisin ", on ongelmallinen. Ensinnäkin säännöksen sanamuodosta voi saada sellaisen kuvan, että EKPJrn tehtävien turvaaminen olisi "erityinen syy". Näin kuitenkaan ei voi olla, sillä pankkivaltuuston olisi vuosittain tehdessään Suomen Pankista annetun lain 11 :n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua päätöstä pankin tilikauden tulosta koskevista toimenpiteistä varmistettava, että Suomen Pankilla on käytössään riittävästi varoja pystyäkseen huolehtimaan EKPJrn tehtävistä asianmukaisella tavalla. Selkeyden vuoksi säännös olisi pitänyt kirjoittaa muotoon "tai erityisestä muusta syystä". Toiseksi mikään kohta lakiesityksessä ei velvoita pankkivaltuustoa huolehtimaan siitä, että Suomen Pankilla on riittävästi varoja käytössään EKPJ.n tehtäviä varten, sillä ehdotuksen sanamuodon mukaan pankkivaltuusto voi päättää voiton käyttämisestä toisin EKPJrn tehtävien hoidon turvaamiseksi. Myös EKPrn lausunnossa todetaan, että "Jäsenvaltioissa, joissa hallitus tai parlamentti voi suoraan tai välillisesti vaikuttaa kansallisen keskuspankin voitonjakoon, on taloudellisen riippumattomuuden vuoksi lain säännöksin taattava, ettei tällä estetä kansallisten keskuspankkien mahdollisuutta hoitaa EKPJrn tehtäviä asianmukaisella tavalla". Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotuksen 21 :n 2 momentin sanamuotoon olisi tehtävä ainakin seuraavat muutokset: "Pankkivaltuustopäättää voiton käyttämisestä toisin, jos se EKPJ.n tehtävien hoitamisen tai pankin taloudellisen aseman turvaamiseksi on perusteltua." Suomen Pankki kiinnittää lisäksi huomiota ehdotettujen lainmuutosten voimaan tuloon. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan viimeistään eli kuluvaa tilikautta koskien takautuvasti. Suomen Pankki toteaa, että lain muutosten voimaan tulolla ei ole välitöntä kiirettä, sillä pankkivaltuustolla on jo nykyisenkin lain mukaan täydet valtuudet pankin voitonjaon suhteen. Norminanto-oikeus (5 ) Suomi on hyväksymillä perustamissopimuksen sitoutunut toimimaan siten, että keskuspankki voi noudattaa Euroopan keskuspankin sitovia säädöksiä. Hallituksen esityksen ehdotus uudeksi 5 :n 2 momentiksi ei ole tältä osin perustelujen mukainen. Ehdotetun pykälin sanamuoto: rajoittaa norminantovallan vain eräisiin EKPJ.n tehtäviin ja mihinkin vain hyvin rajoitetusti (järjestelmän hallinnon, sisäisen valvonnan tai riskien hallinnan toiminnallisia yksityiskohtia koskevia määräyksiä), * ei sisällä mainintaa kaikista EKP:n käyttämistä säädöstyypeistä, vaan jättää ulkopuolelle EKJP;n päätökset (EKP:nja EKPJ:n perussäännön 34.2 artiklan mukaan päätös velvoittaa kaikilta osiltaan niitä, joille se on annettu). 12

13 Euroopan keskuspankkijärjestelmässä on EKP:n säädösten kansallinen täytäntöönpano keskuspankkien vastuulla ja velvollisuutena. Käytännössä norminanto useimmiten kohdistuisi suppeaan joukkoon rahoitusmarkkinoilla toimivia osapuolia. Lakiehdotuksessa annettavien normien sisältö on pyritty rajaamaan niin hallinnollis-tekniseksi kuin mahdollista, mikä olennaisesti vähentää säännöksen käyttökelpoisuutta. Mikäli Suomen Pankin norminantovaltuus määritellään niin kapeasti kuin lakiehdotuksessa tehdään, että Suomen Pankki ei pysty oman norminantovaltuutensa nojalla huolehtimaan EKP:n säädösten kansallisesta täytäntöönpanosta, joudutaan säädökset viime kädessä viemään eduskunnan hyväksyttäviksi. Eduskuntakäsittely tässä yhteydessä tuntuu sekä ylimitoitetulta että turhalta, sillä eduskunta ei kuitenkaan voi millään tavoin muuttaa EKP:n säädösten sisältöä. Jotta Suomen Pankki voisi toimia EKP:n ja EKPJ:n perustamissopimuksen edellyttämällä tavalla Suomen Pankki ehdottaa, että lakiehdotuksen 5 :n2 momenttia tulee muuttaa seuraavasti: "Euroopan keskuspankkijärjestelmään kuuluvien tehtäviensä hoitamiseksi Suomen Pankki voi antaa määräyksiä, jotka perustuvat Euroopan keskuspankin antamiin asetuksiin, suuntaviivoihin tai Suomen Pankkia sitoviin päätöksiin."

14 PanttivähiittStori puheenjohtaja Olavi Ala- Nissilä LAUSUNT O o -,_// " 1 (2)/ 19, !*eriistus!ak i valioktmnal Ie HE laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi VARAUKSIA JA VOITONJAKOA KOSKEVAT MUUTOKSET Suomen Pankkia koskevan lainsäädännön muuttamiseen on esitetty perusteet ja on tärkeää että laki voitaisiin käsitellä eduskunnassa ripeästi. Perustuslaissa on säädetty Suomen pankin asema. Viitaten pankkivaltuuston lausuntoon asiassa valtiovarainministeriölle ( ) totean, etti hallituksen yleislinjoiltaan hyväksyttävään esitykseen sisältyy vielä eräitä harkittavia kohtia: Varausten tekemiseen on esitetty rajoitusta samalla kun koko voitto esitetään jaettavaksi valtiolle, Suomen Pankki ei voisi enää tehdä varauksia pankin rahastojen reaaliarvon turvaamiseksi ja pankkivaltuuston toimivaltaa päättää voiton käytöstä on rajoitettu. Tämä saattaa olla ristiriidassa hallituksen esityksen perusteluissakin korostetun EY:n perustamissopimuksessa säädetyn keskuspankin riippumattomuuden kanssa. Pankin vakavaraisuuden on kehityttävä rahoitusmarkkinoiden ja kansantalouden kasvun myötä. Olisi harkittava siten, voitaisiinko varauksia ja voitonjakoa koskevat 20 2 momentti ja 21 2 momentti jättää ennalleen. Vaihtoehtoisesti voisi harkita muuttaa 20 2 momenttia siten, että varauksia voi tehdä Suomen Pankin toimintaedellytysten turvaamiseksi muistakin syistä kuin valuuttakursseista ja arvopapereiden hintaeroista aiheutuviin muutoksiin, minkä luvulla koettu pankkikriisi osoitti tarpeelliseksi. Voitonjakoa koskeva yleinen periaate koko voiton tulouttamisesta valtiolle on hyväksyttävissä. Voitonjakoa koskevan säännöksen (21 2 momentti) muotoilua pankkivaltuusto ei pitänyt lausunnossaan hyvänä koska

15 Pankkivaltuuston puheenjohtaja Olavi Ala-Nissilä LAUSUNTO - 2(2) s e merkitsi pankkivaltuuston toimivallan kaventamista. Muutokseksi riittäisi voitonjaon pääsäännön poistaminen %50/50). Pankkivaltuusto voisi päättää suoraankin voiton tulouttamisesta valtiolle. Hallituksen esitystä tulisi harkita muuttaa, siten, että pankin taloudellisen asema ja lakisääteinen riskinkantokyky voidaan taata muutoinkin kuin erityisestä syystä. Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 10 HE 134/03 vp laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Esitykseen sisältyvät lakiehdotukset ja niiden perustelut näyttävät yleisesti ottaen huolellisesti laadituilta ja valtiosääntöoikeuden kannalta ongelmattomilta. Myöskään esityksen perustelujen Säätämisjärjestys-jakso ei näytä juuri antavan aihetta huomautuksiin tai lisäyksiin. Valtiosäännön kannalta ei esityksessä siten tunnu olevan mitään merkittävää kommentoitavaa. Joihinkin pieniin yksityiskohtiin voidaan tässä kuitenkin viitata. 1. lakiehdotus 5. Säännös koskee mm. Suomen Pankille annettavaa määräystenantovaltuutta. Mahdollisuudesta siirtää norminantovaltaa lain tason alapuolelle säädetään nykyisin PL 80 :ssä. Säännös poikkeaa merkittävästi aikaisemmasta perustuslain tasoisesta säätelystä. Koska nykyinen laki Suomen Pankista on säädetty ennen uutta perustuslakia (1998), ei siinä olevista määräysten antovaltuutuksista voida tässä tehdä merkittäviä päätelmiä. Perustuslain 80 :n säännöksen sisältöä voidaan tässä kohden lyhyesti kuvata seuraavasti. Pääsääntönä säätelyvallan siirrossa lain tason alapuolelle on siirto asetusten tasolle. Säätelyvallan osoittamiseen muille tasoille (muille viranomaisille) on oltava erityisiä - esim. säännösten teknillisyyteen tai tarvittavaan asiantuntemukseen liittyviä - syitä. Muille viranomaisille annettavan vallan tulee olla alaltaan rajoitettu ("määrätyistä asioista"). Tällainen säätelyvaltuus ei voi sisältää yksilön oikeuksien säätelyä. Viranomaisen valtuuttamiselle säädösten antamiseen on asetettu tiukemmat tarkkuusvaatimukset kuin asetuksenantajan valtuuttamiselle.

16 Edellä hahmotellun yleisen taustan lisäksi on tässä syytä ottaa huomioon, mitä perustuslakivaliokunta lausunnossaan pevl 7/98 vp lausui säätelyvaltuuksien osoittamisesta Suomen Pankille ja mitä valiokunta sittemmin on uuden perustuslain pohjalta lausunut säätelyvallan osoittamisesta viranomaisille esim. lausunnoissaan pevl 26/01 vp (Viestintäviraston valtuudet), pevl 52/01 vp (vakuutus- ja rahoitusryhmien valvonta), pevl 19/02 vp (Lääkelaitoksen määräystenantovalta) sekä pevl 24/02 vp (Rahoitustarkastuksen norminantovalta). Perustuslain 80 :n säännöksen ja sen soveltamiskäytännön valossa ei Suomen Pankille nyt ehdotettu norminantovalta ole valtiosäännön kannalta ongelmallinen. Ainoa ehkä hieman huomiota vaativa kohta on säännöksen uuden 2 momentin viimeisessä virkkeessä mainittu Suomen Pankin oikeus antaa luottolaitoksille ja rahanhuoltotehtävissä toimiville muille yhteisöille "rahan käsittelyä" koskevia määräyksiä. En ole yrittänyt selvittää, mitä kaikkea tässä tarkoitettu "rahan käsittely" voisi käytännössä tulla sisältämään. Minusta on kuitenkin lähdettävä siitä, että Suomen Pankin sellainen norminantovalta, joka nojaa vain tähän säännökseen, ei voi sisältää valtaa antaa yksilön oikeuksiin vaikuttavia määräyksiä. 16. Säännös koskee johtokunnan jäsenen virkasuhteen päättämistä. Yhtenä virkasuhteen päättämisen perusteena on säännöksessä se, että johtokunnan puheenjohtaja tai jäsen "ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät". Muotoilua voidaan varsin väljänä. Palvelussuhdeturvaa koskevan PL 18,3 :n tulkinnassa omaksutun linjan (tuorein kannanotto lienee eduskunnan virkamiehiä koskenut pevl 12/03 vp) puitteissa säännös ei kuitenkaan vaadi enempää huomiota. 21, Säännös koskee rahoitustuloa ja voiton käyttöä. Säännös ei ole valtiosäännön kaimalta ongelmallinen. Hiukan voisi kuitenkin kysyä, onko säännöksen muotoilu aiheettoman väljä siltä osin kuin siinä annetaan pankkivaltuustolle valta myös "muusta erityisestä syystä" päättää voiton käyttämisestä toisin kuin säännöksessä säädetään. Kun valta päättää Suomen Pankin voiton käytöstä ei ilmeisesti ole merkityksetön, voisi olla asianmukaista, että jo lakiteksti osoittaisi, minkätyyppisin perustein tai minkätyyppisin tavoittein voidaan poiketa lain asettamasta pääsäännöstä. (Tällaisen lakitekstiin otettavan ohjauksen ei tarvitsisi olla sillä tavoin tiukka, että se muodostuisi erityisissä tilanteissa liian kahlehtivaksi.) 2. lakiehdotus 6. Säännös koskee Suomen Pankin (ylimpiin) virkoihin nimitettävien velvollisuutta antaa ennen virkaan nimittämistään selvitys omistuksistaan ja sidonnaisuuksistaan. Kun tällaisen selontekovelvollisuuden voidaan ajatella koskevan yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia asioita, on

17 2 selvitysvelvollisuutta koskeville lain säännöksille asetettava perusoikeusyhteyksiin liittyvä tarkkuus- ja konkreettisuusvaatimus. Tältä kannalta on huomionarvoista se, että säännöksen 2 momentissa annetaan pankkivaltuustolle jonkinmääräistä harkintavaltaa sen määrittelyssä, mihin kaikkiin virkoihin tai tehtäviin ko. selvitysvelvollisuus liittyy. Nähdäkseni tämä harkintavalta on kuitenkin tullut momentissa säädetyillä kriteereillä riittävästi sidotuksi. Eräät ilmaukset säännöksen viimeisessä momentissa voivat kuitenkin olla yksilön suojan kannalta ongelmallisen väljiä. Se, että virkamiehelle asetetaan velvollisuus ilmoittaa jo annetun selvityksen sisältämien tietojen olennaisista muutoksista ja velvollisuus korjata niissä havaitsemansa puutteet, ei ole ongelmallista. Tarpeettoman avoimeksi sen sijaan jää, mitä voi sisältää tämän lisäksi asetettu velvollisuus "tarvittaessa" täydentää jo annettua selvitystä. Avoimuudessaan ehkä vielä ongelmallisemmaksi muodostuu momentin viimeisessä virkkeessä säädetty velvollisuus "tarvittaessa myös muutoin" antaa pyynnöstä ko. tietoja. Kun virkkeen tarkoituksena ei voi olla momentissa (ja pykälässä) jo edellä asetettujen velvoitteiden toistaminen, jää avoimeksi, mitä tällaiseen lisäksi tulevaan velvoitteeseen voisi sisältyä ( ja olisiko asianmukaista, että lisävelvoitteen sisältö jäisi näin riippumaan vain viranomaisen harkinnasta). y^r /2 9/ OZÙÓ s i/p Janne Salminen eurooppaoikeuden professori (mvs) oikeustiet, lis. Turun yliopisto Eduskunnan perustuslakivaliokunta Hallituksen esitys (134/2003 vp) laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Hallituksen esitys. Perustuslailliselta kannalta huomionarvoisia ovat ainakin seuraavat hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset. 1) Suomen Pankin voiton käyttöä koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi niin, että pankin voitto tuloutettaisiin pääsääntöisesti valtiolle. 2) Lisäksi johtokunnan jäsenten

18 nimitysmenettelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että johtokunnan jäsenet puheenjohtajaa lukuun ottamatta nimittäisi pankkivaltuusto. 3) Vielä Suomen Pankista annettuun lakiin esitetään otettavaksi säännös pankin oikeudesta antaa maksu- ja selvitysjärjestelmää ylläpitävälle ym. yhteisölle määräyksiä, joita Euroopan keskuspankin asiassa antamien suuntaviivojen tai ohjeiden taikka asetusten täytäntöönpano edellyttää. 4) Lisäksi säädettäisiin virkamiehen sidonnaisuuksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta sekä Suomen Pankin oikeudesta saada tietoja sen vastuulla olevan eläketurvan järjestämiseksi ja oikeudesta eläketurvan toimeenpanoon perustuvien tietojen luovutukseen. Perustuslaillinen viitekehys. Suomen perustuslain (731/1999) 91 :n mukaan Suomen Pankki toimii eduskunnan takuulla ja hoidossa sen mukaan kuin siitä lailla säädetään. Perustuslain mukaan eduskunta valitsee pankkivaltuutetut pankin toimintaa valvomaan. Lisäksi perustuslaissa on säännös pankkivaltuutettujen ja asianomaisen valiokunnan tietojensaantioikeudesta. Eduskunnan takuulla oli perinteisesti tulkittu merkitsevän, että eduskunta viime kädessä vastaa pankin taloudellisista velvoitteista. Eduskunnan hoidossa olemisen taas oli perinteisesti tulkittu merkitsevän yhtäältä erillisyyttä säännönmukaisesta valtioneuvoston alaisuuteen järjestetystä valtionhallinnosta ja toisaalta korostavan erityistä yhteyttä eduskuntaan, jonka valitsemat pankkivaltuutetut muodostavat pankkivaltuuston (PeVL 5/1997 vp). Pankkivaltuusto on edelleenkin keskeinen yhteyskanava pankin ja eduskunnan välillä. Se ei kuitenkaan ole eduskunnan toimielin. Pankkivaltuusto on pankin toimielin. Näin pankkivaltuustolla on edelleen tietty dualistinen asema. Nykyisessä tilanteessa perustuslain säännökselle tulee tulkinnassa sisältöä myös EY:n oikeudesta Perustuslain säännöksen asiallinen sisältö on muuttunut aikaisemmin vakiintuneesta käsityksestä (PeVM 10/1998 vp s. 25 ja myös PeVL 7/1998 vp). Kuuluminen Euroopan keskuspaikkkijänestelmään on edelleen etäännyttänyt Suomen Pankkia säännönmukaisesta valtionhallinnosta ja korostaa pankin erillisyyttä ja riippumattomuutta (esim. Suksi, Markku, Finlands statsrätt 2002 s. 383). Osa pankin erillisyyden ja siihen liittyvän riippumattomuuden takeista on yhteisöoikeudellisia Perustuslain säännöstä on siten tarkasteltava yhdessä primäärioikeuteen kuuluvien EY.n perustamissopimuksen ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön määräysten kanssa. Siirtyminen talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen yhtenäisvaluutan hyväksyneenä jäsenvaltiona on Suomen Pankin kannalta merkinnyt, että pankki yhtäältä toimii keskus-pankkijärjestelmän osana ja toisaalta suomalaisena keskuspankkina Sillä on siis kaksi roolia {Salminen, Janne, Kansallinen keskuspankki Euroopan keskuspankkijärjestelmässä, Lakimies 2000 s , vahvemmin Suksi 2002 s. 383), jotka näyttäisivät asettuvan mainittuun järjestykseen. Myös Suomen Pankista annetun lain (214/1998) säännöksistä käy ilmi kiinteä yhteys Euroopan keslaispankkijärjestelmään (esim. 1.2 ja 1.3. ja erit 3.1 ). Yhteys käy ilmi myös uuden perustuslain eduskunta-aikaisesta säätämsaineistosta (PeVM 10/1998 vp s. 25). Muuttuneessa tilanteessa toimimiselle eduskunnan hoidossa tulisi etsiä uutta sisältöä etenkin ottaen huomioon, ettei pankkivaltuustolla enää ole roolia rahapoliittisessa päätöksenteossa (PeVL 5/1997 vp). Perustuslain valmisteluaineistosta käykin ilmi, että perustuslain 91 :n määreitä keskuspankista olisi erityisesti käytettävä pankkia koskevan erikoislainsäädännön vastaisena kehittämissuuntana (HE 1/1998 vp s. 142). Yllä perustuslaillisesta viitekehyksestä lausuttu huomioon ottaen ja erityisesti yhteisöoikeudessa ja myös yhteisöoikeuden mukaisessa kansallisessa erikoslainsäädännössä havaittava keskuspankin riippumattomuuden monialainen turvaaminen ja Suomen Pankin toiminta Euroopan keskuspankkijärjestelmän osana mukaan luettuna perustuslain 91 :n säännöksen muuttuneet olosuhteet

19 2 huomioon ottava tulkinta puoltavat, että keskuspankkia koskevan oikeuden tulkinnassa ja samoin uuden lainsäädännön antamisessa omaksutaan mieluummin keskuspankin eräänlaisen perustellun erityisaseman ja keslaispankkijärjestel-mäyhteyden tunnustava ja väreinkin siitä seuraavaa riippumattomuutta turvaava kuin riippumattomuuden rajoja koetteleva lähtökohta. Voiton käyttöjä sitä koskeva päätöksenteko. Ennen siirtymistä talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen Euroopan rahapoliittinen instituutti, joka oli yhdessä mielessä Euroopan keslaispankin edeltäjä ja suoritti kansallisia keskuspankkeja koskevan lainsäädännön arviointitehtävää osana lähestymiskriteerien tarkastelua, määritteli keskuspankin riippumattomuuden tunnusmerkistön ja erotteli siinä institutionaalisia, henkilöllisiä ja taloudellisiä tunnusmerkkejä. Instituutti katsoi (mm. Lähentymisraportti 1998 s. 296), että kansallisen keskuspankin yleinen riippumattomuus heikkenee, vaikka se muutoin olisi täysin riippumaton, mutta sillä ei olisi oikeutta päättää tehtäviensä hoitamiseen tarvittavien varojen käytöstä. Instituutin käsityksen mukaan kansallisen keskuspankin oli voitava päättää tarvittavien varojen käytöstä, jotta voidaan varmistaa, että ne voivat suorittaa asianmukaisesti niille kuuluvat Euroopan keshispankkijärjestelmän tehtävät Instituutin mukaan maissa, joissa kolmannet osapuolet ja erityisesti hallitus tai parlamentti voivat suoraan tai välillisesti "vaikuttaa kansallisen keskuspankin budjetista päättämiseen tai voitonjakoon, näihin säännöksiin olisi sisällytettävä suojalauseke, jolla varmistetaan, ettei tämä vaikutusmahdollisuus estä kansallisia keskuspankkeja suorittamasta asianmukaisesti niille kuuluvia järjestelmä-tehtäviä". Tämä käsitys toistetaan nyt myös perustuslakivaliokunnalle oheistetussa Euroopan keskuspankin lausunnossa ( , CON/2003/22). Taloudellisen riippumattomuuden yhteisöoikeudellisen lähemmän määrittelyn ongelmana voidaan pitää, että ainakaan havaintojeni mukaan perustamissopimuksessa ei ole varsinaista taloudellista riippumattomuutta koskevaa määräystä, vaan se on johdettava riippumattomuuden muiden osa-alueiden tehokkaasta toteuttamisesta ja yhteisölojaalisuudesta. (Määrittelyssä on koko EU:n mittakaavassa nähty ongelmana varsinkin se, että osa keskuspankeista on osin myös yksityisessä omistuksessa eikä perustamissopimuksella ole ollut tarkoitus puuttua jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin.) Yhteisöoikeudellisesti näyttäisi olevan kiellettyä järjestää keskuspankki esim. taloudeltaan sellaiseksi, ettei se kykene huolehtimaan tehtäviään asianmukaisesti. Kirjallisuudessa on katsottu, että yhteisöoikeudesta johtuu velvollisuus pitää yllä myös taloudellisessa mielessä riittävästi varusteltua kansallista keskuspankkia. (Ks. esim. Selmayr, Martin, Das Recht der Wirtschafts- und Währung-sunion 2002 s. 309.) Voiton käsittelyn osalta EY:n perustamissopimuksen 108 artiklan määräys näyttäisi edellyttävän ainakin objektiivisia ja etukäteen selkeästi asetettuja kriteerejä (ks. Selmayr 2002 s. 309). Voimassa olevan lain on arvioitu täyttävän mainitut kriteerit, vaikka senkin osalta rahapoliittinen instituutti on näiltä osin aikanaan kiinnittänyt huomiota siihen, että laista puuttuu lauseke, jonka mukaan voitosta päätettäessä ja voimassa olevaan lakiin sisältyvästä pääsäännöstä poikettaessa pitää huolehtia siitä, ettei poikkeaminen ole esteenä keskuspankin keslaispanlddjärjestelmästä johtuvien tehtävien hoitamiselle (niin sanottu suojalauseke, ks. Lähentymisraportti 1998 s. 346). Käsiteltävä ehdotus muuttaa lähtökohtaolettaman, mutta säilyttää edelleen osaltaan myös perustuslain 91 :n toteutumisen kannalta merkittävän pankkivaltuuston tehtävän voittoakin koskevassa päätöksenteossa. Tähän nähden ehdotuksella ei suoranaisesti vaikuteta perustuslain 91 :stä välittömästi aiheutuvaan pankkivaltuuston erityisasemaan

20 pankin päätöksenteossa Sen sijaan asiallisesti muuttuneen, keskusparikkijärjestelmäyhtey-den huomioon ottavan perustuslain 91 :n tulkinnan kannalta arviointi ei Euroopan keskuspankin mainittu lausuntokin huomioon ottaen ole yksiselitteistä. Lisäksi arvio on suuressa määrin yhteisöoikeudellinen. Ainakin seuraavat näkökohdat on syytä ottaa esille. Lähtökohtaolettaman muuttaminen ehdotetulla tavalla sinänsä voi vaikuttaa kansallisen keskuspankin riippumattomuudesta lainsäädännön perusteella välittyvään kokonaiskuvaan. Koska Euroopan keskuspankilta on tällaisissa lainsäädäntöhankkeissa perustamissopimuksen nojalla pyydettävä lausunto, sen käsitys järjestelyn yhteisöoikeudenmukaisuudesta täytynee ottaa vakavasti ja siitä poikkeamisen voidaan ajatella edellyttävän vähintäänkin vahvoja perusteluja Nähdäkseni voi kuitenkin olla perusteita ymmärtää pankkivaltuusto päätöksentekoelimenä toisin kuin Euroopan keskuspankissa on arvioitu. Sitä ja sen jäseniä koskenevat keskuspankin toimielimenä eduskuntaliitynnästä huolimatta käsitykseni mukaan samat perustamissopimuksen 108 artiklan riippumattomuusvaatimukset kuin johtokuntaakin. Euroopan keskuspankin lausunnon perusteella näyttää siltä, että johtokuntaa pitäisi vähintäänkin kuulla ennen premisseiltään ehdotetunkaltaiseksi määriteltyä päätöksentekoa. Riippumattomuuden kannalta vaikuttaa keskeiseltä, että voiton käytöstä voidaan pankissa tehtävän harkinnan mukaan päättää esitykseen otetusta pääsäännöstä poikkeavasti muun muassa keskuspankkijärjestelmään liittyvistä syistä tai muusta erityisestä syystä, mikä on myös omiaan korostamaan pankkivaltuuston päätöksenteon asiallista tärkeyttä. Johtokunnan jäsenen nimitystoimivalta ja viran täytön perusteet. Hallituksen esityksessä on omaksuttu ratkaisu, jossa pankkivaltuusto nimittäisi johtokunnan jäsenet johtokunnan puheenjohtajaa lukuun ottamatta Johtokunnan puheenjohtajan nimittäisi edelleen tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta Siten ehdotus yhtäältä pitäytyy nykytilanteessa ja toisaalta muiden kuin johtolainnan puheenjohtajan osalta lisää eräänlaista eduskuntakeskeisyyttä. Perustuslakivaliokunta on ainakin kahdesti esittänyt näkemyksenään, että yhteyttä eduskuntaan lisäisi, jos johtokunnan jäsenet presidentin sijasta nimittäisi pankkivaltuusto, vaikka johtokunnan jäsenet käytännössä pitkään olikin nimitetty pankkivaltuuston tekemän esityksen mukaisesti. Perusteluna tälle on ollut edellä selvitetty Suomen hallitusmuotoon, nyttemmin Suomen perustuslakiin perustuva normi Suomen Pankin ja eduskunnan erityisestä yhteydestä ja kuvattu perustuslaillinen viitekehys. Perastuslaintasoinen sääntely on lisäksi muuttunut siten, että tasavallan presidentin nimitysvalta on rajattu koskemaan erikseen perustuslaissa tai laissa mamttuja virkamiehiä. Valtioneuvosto käyttää yleistoimivaltaa nimitysasioissa Siten on itse asiassa poikkeus, että tasavallan presidentti käyttää nimitystoimivaltaa Tosin johtokunnan puheenjohtajan virka voidaan perustellusti rinnastaa niihin muihin virkoihin, joihin presidentti nimittää erikoislakien perusteella Lisäksi pankin riippumattomuuden kannalta tasavallan presidentti on saatettu nähdä jonkinlaisena neutraalina valtioorgaanina, joka nimittäjänä on tehostanut riippumattomuutta.

21 Perustuslakivaliokunta on lähtenyt siitä, että tuomalla nimitys lähemmäksi pankkivaltuustoa, se tulisi lähemmäs eduskuntaa. Samalla johtokunnan nimitysvalta tulisi myös panlddin ja pois valtiovarairraiinisteriön vaikutusvallasta Molemmat kehityskulut lisäisivät pankin riippumattomuutta Nykyisen tilanteen mukaisen järjestelyn säilyttäminen johtokunnan puheenjohtajan osalta perustunee lähinnä johtokunnan puheenjohtajan asemaan ja käsitykseen siitä, että presidentti nimittäjänä valtiosääntöisestä asemastaan johtuen lisää nimitetyn riippumattomuutta (ks. yleisellä tasolla esim. PeVM 10/1998 vp s. 35). (Näin voidaankin ajatella, jos yhtenä ratkaisuvaihtoehtona pidettäisiin sitä, että valtioneuvosto valtiovarainministeriön valmistelun perusteella nimittäisi johtokunnan puheenjohtajan. Toisaalta tuollaisessa järjestelyssä niin sanottu parlamentaarinen kate muodostuisi nimitykselle ongelmattomasti, ja tätä kautta nimitystoimivalta tulisi lähemmäs eduskuntaa) Nimitystoirnivallan säilyttäminen tältä osin on vastoin perustuslaissa virkanimitystoimivallan sääntelyssä omaksuttua yleislinjaa Lienee mahdollista nähdä, että keskuspankin riippumattomuuden jonkinlaisesta turvaamisesta voitaisiin etsiä niitä erityisiä perusteita, joita perustuslaki tällaiselta järjestelyltä edellyttää. Ratkaisu ei tältä osin vahvistane täysimääräisesti pankin toimimista eduskunnan hoidossa perustuslain 91 :n tarkoittamalla tavalla Keskeinen Suomen Pankin ja hallituksen välinen yhteys muodostuisi siitä, että tasavallan presidentti nimittää Pankin johtokunnan puheenjohtajan sen ratkaisuehdotuksesta Tällaista organisatorista yhdyssidettä voinee luonnehtia merkittäväksi siihen nähden, että perustuslain mukaan pankin on määrä toimia juuri eduskunnan hoidossa Pankkivaltuuston käsitykselle nimitettävästä pitäisi perustuslain 91 :stä johtuen antaa merkitystä myös siinä tilanteessa, että tasavallan presidentti nimittää johtokunnan puheenjohtajan. Se, että muut johtokunnan jäsenet nimittäisi pankkivaltuusto, vahvistaa tältä osin toisin kuin puheenjohtajan nimittämiseksi ehdotettu ratkaisu pankin toimimista eduskunnan hoidossa perustuslain 91 :n valmisteluaineistosta ilmenevän kemttämissuunnan mukaisesti ja myös perustuslakivaliokunnan aikaisemmin viittaamalla tavalla Toisaalta on kuitenkin huomattava, että nimittäminen tapahtuu pankin oman toimielimen toimesta Tällöin selkeästi ulkopuolisen tahon vaikutusmahdollisuus poistuu kokonaan. Tämä myös lisää entisestään pankin riippumattomuutta. Ehdotetussa tilanteessa rumtystoimivalta tulisi hajaantumaan eduskuntaa kuvatulla tavalla lähellä olevan pankkivaltuuston ja toimeenpanovallan kesken tavalla, joka vaikka ilmeisesti onkin oikeudellisesti mahdollinen, ei liene kovin yleinen. Jos eduskunnan asemaa todella haluttaisiin edistää, ilmeisesti mahdotonta ei olisi, että eduskunta päättäisi johtokunnan puheenjohtajan nimittämisestä. Myös tuota asiaa olisi arvioitava perustuslain pankkia koskevan säännöksen valossa. Vertailuesimerkiksi sopinee valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan valinta senkin vuoksi, että tarkastusvirasto on perustuslain 902 :n mukaan riippumaton, ja sillä niin ikään on erityinen asema eduskunnan yhteydessä. Viraston pääjohtajan valitsee eduskunta. Kuten yllä on esitetty, perustuslaista saadaan tukea sille, että (pankkivaltuustolle tai) eduskunnalle annetaan vahvempi osuus nimitysasiassa. Orgaanikäytännössä voidaan nähdä viitteitä siitä, että nykyisessä tilanteessa on nimitysten kohdalla nähty tarvetta korostaa erityisesti pankkivaltuuston roolia (Ks. Salminen, Janne, Suomen Pankin johtokunnan jäsenen nimittäminen. Lakimies 2001).

22 Lähempi sääntely menettelystä eduskunnassa tulisi ilmeisesti toteutettavaksi eduskunnan työjärjestyksessä. EY:n oikeudesta ei näyttäisi ainakaan suoraan, sikäli kuin menettely ei vaaranna keskuspankin henkilöllistä tai toiminnallista riippumattomuutta, seuraavan rajoituksia siihen, missä menettelyssä kansallisen keskuspankin johtokunnan puheenjohtajan tai jäsenen nimittäminen tapahtuu. Myös yhteisöoikeudelliselta kannalta arvioituna voitaneen ajatella, että keskuspankin riippumattomuus lisääntyy, jos toimeenpanovalta ei osallistu edes sen päätöksenteko-jäsenten nimittämiseen. Perustamissopimuksessa ja muualla lainsäädännössä tavoitellun keskuspankin riippumattomuuden kannalta lienee keskeistä nimitysprosessissakin vaikuttaa siten, ettei keskuspankin johtokunnan jäsenten riippumattomuus keskuspankin ulkopuolisiin tahoihin nähden menettelyn vuoksi vaarannu. Keskuspankin kuuleminen tai nimityksen tapahtuminen keskuspankin toimielimessä selvästi vahvistaa riippumattomuutta. Keskuspankin määräyksenantovalta. Suomen hallitusmuodon aikana Suomen Pankin säädösvaltaan suhtauduttiin torjuvasti. Hallitusmuodon aikana pankille ei voitu osoittaa toimivaltaa antaa oikeussääntöjä. Pankille voitiin kuitenkin osoittaa sellaista mäaräyksenantovaltaa, jolla ei katsottu olevan itsenäistä aineellista sisältöä, vaan kysymys oli lähinnä rajatuista täytäntöönpanomääräyksistä. Ks. PeVL 4/1957 vp ja myös PeVL 4a/1957 vp. PeVL 4/1957 vp koskee ehdotusta, johon sisältyi säännös, jonka mukaan Suomen Pankki voi määrätä esimerkiksi, minkä perusteen mukaan rahalaitoksen oli maksettava korkoa kassavarantotililtä puuttuvasta määrästä. Tällainen pankin päätös olisi sisältänyt PeV:n käsityksen mukaan oikeussäännöksiä ja näin päätös olisi ollut lainsäädäntöä oikeudellisessa mielessä. Pankkia ei kuitenkaan pidetty sellaisena hallintoviranomaisena, jolle perustuslain periaatteiden mukaan voitiin luovuttaa aineellista lainsäädäntövaltaa. Tällaista valtaa voitiin antaa sille vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla. Tämän jälkeen useaan otteeseen samoin PeVL 1/1984 vp, PeVL 11/1993 vp ja PeVL 13/1996 vp, myös PeVL 12/1996 vp. PeVL 6/1998 vp kuitenkin jo kehittyneempi käsitys. Penostuslaillinen tilanne on tässä suhteessa kmtenkin muuttunut Tosin perustuslain näkökulmasta muiden viranomaisten kuin tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja ministeriön säädösvalta on poikkeuksellista (PeVM 10/1998 vp s. 23). Perustuslain 80.2 ;n mukaan kuitenkin muukin viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. (Ks. esim. PeVL 34/2000 vp.) Viranomaisten norminantovaltaa on pidetty mahdollisena silloin, kun on kysymys teknisestä ja vähäisiä yksityiskohtia koskevasta sääntelystä, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. (Ks. HE 1/1998 vp s Ks. myös PeVL 43/2000 vp.)

23 Suomen Pankkia tulee rrähdäkseni julkisoikeudellisen asemansa ja tehtäviensä vuoksi pitää perustuslain mainitun säännöksen tarkoittamana muuna viranomaisena, vaikka sillä onkin kuvattu erityisasema (Vrt tämän tueksi myös Rahoitustarkastukselle osoitettuun normiantovaltaan erit. PeVL 24/2002 vp, myös esim. PeVL 67/2002 vpja PeVL 52/2001 vp ja jo aikaisemmin PeVL 12/1996 vp.) Ehdotuksen perusteella tarkoitettu norminanto jäisi havaintojeni mukaan yleistoimivallan nojalla johtokunnan tehtäväksi. Operationaalisen luonteensa vuoksi ja koska norminanto kytkeytyy keskuspankkijärjestelmän tehtävien hoitamiseen tätä voitaneen pitää asianmukaisena. Voitaneen katsoa, että tässä tapauksessa on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä, joita voidaan pitää painavina On perusteltua, että norminantovalta kuuluu pankille, koska se on keskuspankkijärjestelmän osa ja asiantuntijaviranomainen. Sääntely kohdistuu rajattuun joukkoon, ja liittyy rahaliiton toimeenpanoon. Norminanto vaikuttaa täsmällisesti rajatulta ja se koskee määrättyjä asioita sitä kautta, että norminanto on sidottu Euroopan keskuspankin norminantoon. Tällainenkin sidonta rajaa norminantovaltaa Kuvattu normiantovalta on sillä tavoin poikkeuksellista, että norminantovaltaa käytettäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, ettei liikuta asetuksenantovallan tai lainsäädäntövallan alueelle. Perustuslain 80 rajoittaa valtuuksien nojalla annettavien määräysten sisältöä (esim. PeVL 24/2002 vp) ja edellyttää valtuuden supistavaa tulkintaa Jos asia edellyttäisi asetusta, määräystenantovaltaa ei voida käyttää. Tätä taustaa vasten myös esimerkiksi suuntaviivoja on tarkasteltava, ja niitä on voitava pitää verraten teknisluonteisina, jotta ehdotuksessa tarkoitettuun määräyksenantovaltaan voitaisiin turvautua. Perustuslakivaliokunnalle oheistettu Euroopan keskuspankin lausunto näyttäisi edellyttävän kansallisen keskuspankin laajempaa nonninantovaltaa Keskuspankin perussäännön 14.3 artiklasta ei kuitenkaan johtune, että vain kansallinen keskuspankki vastaisi Euroopan keskuspankin suuntaviivojen täytäntöönpanosta Niiden sisällöstä pitäisi jäädä riippumaan niiden kansallinen täytäntöönpano. Ehdotuksen perusteluissa puhutaan tältä osin myös Euroopan keskuspankin päätöksistä ja niiden täytäntöönpanosta Asetusten, suuntaviivojen ja ohjeiden ohella Euroopan keskuspankki voi antaa myös päätöksiä. Asetuksia ja päätöksiä annetaan EY:n perustamissopimuksen 110 artiklan ja penissäännön 34 artiklan nojalla Päätöksistä ei kuitenkaan ole mainintaa lakiehdotuksessa. Sidonnaisuuksia koskeva selvitysvelvollisuus sekä Suomen Pankin oikeus saada tietoja sen vastuulla olevan eläketurvan järjestämiseksi ja oikeus eläketurvan toimeenpanoon perustuvien tietojen luovutukseen. Voimassa olevassa Suomen Pankin virkamiehistä annetussa laissa on säädetty Suomen Pankin ylimpien virkamiesten velvollisuudesta ilmoittaa pankille taloudellisesta toiminnastaan ja tilanteestaan sekä viranhoidon kannalta merkityksellisistä sidonnaisuuksistaan. Sääntelyn piiriin on nyt tarkoitus ulottaa virkamiehet, joiden tehtäviin kuuluu käsitellä toistuvasti julkistamatonta taloudellista tietoa Vastaavia säännöksen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden perustuslain 10 :ssä turvattua yksityiselämän suojaa koskevia rajoituksia on hyväksytty muualla lainsäädännössä. Sääntelyn valtiosääntöoikeudellista ulottuvuutta on käsitelty hallituksen esityksessä perusteellisesti. Hallituksen esityksestä ilmenevin perusteiden nojalla lienee perusteltua katsoa ettei esitetty

24 24 säännös ole valuosääntöoikeudeliisesti ongelmallinen. Samoin ehdotukset Suomen Pankin oikeudesta saada tietoja sen vastuulla olevan eläketurvan järjestämiseksi ja oikeudesta eläketurvan toimeenpanoon perustuvien tietojen luovutukseen lienevät ongelmattomia perustuslain 10 :ssä tarkoitetun henkilötietojen suojan kannalta.

25 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitin kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (134/2003 vp). /. Suomen Pankin norminantovalta Hallitus ehdottaa Suomen Pankista annetun lain 5 :n 2 momentin toiseksi virkkeeksi säännöstä, jonka mukaan Suomen Pankki voisi antaa luottolaitoksille ja rahahuoltotehtävissä toimiville muille yhteisöille rahan käsittelyä koskevia määräyksiä. Momentin ensimmäisen virkkeen tarkoittamassa toimivallassa ei ymmärtääkseni ole kyse norminannosta vaan yksittäistapauksellisista määräyksistä. Ehdotettu norminantovalta vastaa Suomen Pankilla jo nykyisin siitä annetun lain 5.1 :n 6 kohdan nojalla olevaa toimivaltaa, vaikka normien kohdejoukko onkin jonkin verran nykyistä laajempi. Voimassa oleva Suomen Pankista annettu laki oli perustuslakivaliokunnan arvioitavana (PeVL 7/1998 vp). Valiokunta ei tuolloin nähnyt norminannossa huomautettavaa valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Valiokunnan mukaan kyseessä oli "rajattuun kohdejoukkoon suuntautuva, tavoitteeltaan hyvin käytännöllinen ja luonteeltaan tekninen norminantovalta, jolla ei ole sellaista aineellista ulottuvuutta, että se antaisi aiheen valtiosääntöoikeudelliseen huomautukseen". Perustuslakivaliokunta on uuden perustuslain voimassa ollessa katsonut, että Suomen Pankkiin organisatorisesti kuuluva Rahoitustarkastus kuuluu sellaisiin viranomaisiin, joille voidaan PL 80.2 :n nojalla myöntää norminantovaltaa. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 7/1998 vp esittämät arviot ovat merkityksellisiä myös PL 80 :n 2 momentin vaatimusten täyttymistä arvioitaessa. Ehdotuksen 5 :n 2 momentti ei nähdäkseni olekaan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. 2, Johtokunnan puheenjohtajan ja jäsenten nimittäminen Ehdotetut 11 :n 2 momentin 1) kohdan ja 13 :n muutokset vahvistavat eduskunnan valitseman pankkivaltuuston asemaa johtokunnan puheenjohtajan ja jäsenten nimittämisessä. Ehdotus on hyvin

26 sopusoinnussa sen perustuslain 91.1 :n säännöksen kanssa, jonka mukaan Suomen Pankki toimii eduskunnan takuulla ja hoidossa. 26 3, Voittovarojen käyttäminen Voittovarojen käyttöä koskeviin muutosehdotuksiin ei ole valtiosääntöoikeudellista huomautettavaa. Ehdotukset voi ymmärtää eduskunnan asemaa lujittaviksi, ja siten PL 91.1 :n kanssa sopusointuisiksi. EKP:n arviolla ehdotusten vaikutuksesta kansallisilta keskuspankeilta edellytettävään riippumattomuuteen ei ole merkitystä kansalliseen perustuslakiin nojautuvassa valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. 4, Virkoihin nimitettäviltä edellytettävä selvitys sidonnaisuuksista Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain 6 :n muutoksella laajennetaan niiden virkamiesten piiriä, joiden tulee ennen nimittämistään antaa selvitys viranhoitoon mahdollisesti vaikuttavista sidonnaisuuksistaan. Säännöstä on tarkasteltava yksityiselämän suojaa koskevan perustuslain 10 :n l momentin kannalta. Sidonnaisuuksien selvittämisvelvollisuudelle on hyväksyttävä peruste, ja se täyttää myös suhteellisuusvaatimuksen. Pidän ehdotettua lakitasoista sääntelyä myös riittävän täsmällisenä ja tarkkarajaisena, vaikka pankkivaltuustolle jääkin 2 momentin mukaan toimivalta määrätä johtokunnan esityksestä, mihin muihin kuin 1 momentissa erikseen mainittuihin virkoihin selvittämisvelvollisuuden asettavaa säännöstä sovelletaan. Pankkivaltuuston päätösvalta ehdotuksessa nähdäkseni rajattu riittävän täsmällisin kriteereihin. Porthaniassa Kaarlo Tuori

27 ?*l/ p sé Jm 3^/F Veli-Pekka Viljanen HE 134/2003 vp LAIKSI SUOMEN PANKISTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA JA ERÄIKSI SIIHEN LHTTYVIKSI LAEIKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta Nimitysvallan järjestäminen Hallituksen esitykseen sisältyvässä 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että muut Suomen Pankin johtokunnan jäsenet kuin puheenjohtajan nimittäisi vastaisuudessa eduskunnan valitsema pankkivaltuusto viiden vuoden toimikaudeksi (13 ). Eduskunnan perustuslakivaliokunta on aikaisemmissa kannanotoissaan puoltanut tämänsuuntaista ehdotusta. Lausunnossaan 5/1997 vp perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että hallitusmuodon 93 :n mukainen vaatimus Suomen Pankin toimimisesta eduskunnan hoidossa ei enää vakiintuneessa merkityksessä toteudu. Valiokunta piti tämän takia tärkeänä kehittää lakia Suomen Pankista mainitun perus-tuslainsäännöksen suuntaisesti, koska näin voitiin edistää sini, että Suomen Pankki toimii eduskunnan hoidossa silloinkin, jos pankkivaltuuston tehtävän supistuvat. Valiokunta mainitsi nimenomaisena esimerkkinä lain kehittämismahdollisuudesta sen, että perustuslain vaatimusta Suomen Pankin toimimisesta eduskunnan hoidossa tukisi, jos eduskunnan valitsema pankkivaltuusto nimittäisi pankin johtokunnan jäsenet. Lausunnossaan 7/1998 vp valiokunta toisti aikaisemman lausumansa ja totesi, että Euroopan keskuspankkijärjestelmän kansanvaltaisuutta lisäisi, jos johtokunnan jäsenten nimittäminen siirretään pankkivaltuustolle. Uutta perustuslakia säädettäessä perustuslakivaliokunta viittasi yleisesti siihen, että "Eduskunnan takuulla ja hoidossa" -määreen säilyttäminen perustuslain 91 :ssä tarkoittaa vaatimusten asettamista siitä, miten Suomen Pankkia koskevaa lainsäädäntöä on vastaisuudessa kehitettävä (PeVM 10/1008 vp, s. 25).

28 Käytännössä kahdessa viimeaikaisessa Suomen Pankin nimitysratkaisussa (nimitykset ja ) on poikettu pankkivaltuuston ehdotuksesta, jälkimmäisellä kerralla myös pankkivaltuuston ehdotuksesta nimitettävien johtokunnan jäsenten lukumäärästä. Molemmissa tapauksissa on ilmennyt myös erimielisyyttä valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välillä, joka on ratkennut lopulta siten, että presidentti on ratkaissut nimityspäätökset valtioneuvoston muutetun ratkaisuehdotuksen mukaisesti, mutta erisisältöisesti kuin pankkivaltuuston alkuperäinen ehdotus ja valtioneuvoston alkuperäinen ratkaisuehdotus. Perustuslain 91 :n säännökseen, jonka mukaan Suomen Pankki toimii eduskunnan takuulla ja hoidossa sekä eduskunnan valitsemien pankkivaltuutettujen valvomina, sopii nykyistä menettelyä selvästi paremmin ehdotus, jonka mukaan pankin johtokunnan jäsenten nimitys siirretään presidentiltä pankkivaltuustolle. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ehdotusta voidaan pitää erittäin kannatettavana. Ehdotus ei vie kuitenkaan sääntelyä tältä osin johdonmukaisesti loppuun, vaan Suomen Pankin johtokunnan puheenjohtajan valinta säilyisi nykymuotoisena. Tältä osin siis pankkivaltuusto tekisi vain ehdotuksen johtokunnan puheenjohtajan viran täyttämisestä valtioneuvostolle, jonka ratkaisuehdotuksesta tasavallan presidentti nimittäisi puheenjohtajan. Valtioneuvosto ei ratkaisuehdotusta tehdessään olisi sidottu pankkivaltuuston ehdotukseen. Presidentti voisi puolestaan nimitysasiaa toista kertaa esiteltäessä poiketa valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Nykyisen nimityssääntelyn sisältämät potentiaaliset jännitteet valtioelinten välillä säilyisivät siten ennallaan johtokunnan puheenjohtajan nimitysmenettelyssä. Hallituksen esityksen perusteluissa johtokunnan puheenjohtajan muista johtokunnan jäsenistä poikkeavaa nimitysmenettelyä on perusteltu sillä, että menettely korostaisi johtokunnan puheenjohtajan riippumatto-muuttaja viranhaltijan korkeaa asemaa (HE, s. 26). En pidä perusteluja tältä osin täysin vakuuttavina. Vaihtoehtoisena mallina, joka ymmärtääkseni niin ikään korostaisi viranhaltijan korkeaa asemaa, olisi siirtää johtokunnan puheenjohtajan valinta eduskunnan täysistunnon tehtäväksi, kuten on toimittu esimerkiksi valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan kohdalla sen jälkeen, kun tarkastusvirasto nimenomaan sen riippumattomuuden vahvistamisen tarkoituksessa siirrettiin valtiovarainministeriön alaisuudesta uudella perustuslailla (PL 90 2 mom.) eduskunnan yhteyteen (ks. L valtiontalouden tarkastusvirastosta, 676/2000,10 ). Käsitykseni mukaan eduskunnan suorittama valinta varmistaisi myös johtokunnan puheenjohtajan riippumattomuutta jopa paremmin kuin nykyinen jätjestelmä, jossa presidentti mmittaä hänet valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Joka tapauksessa pidän selvänä, että eduskunnan suorittama valinta korostaisi

29 Suomen Pankin asemaa perustuslain edellyttämällä tavalla eduskunnan hoidossa toimivana pankkina, johon presidentin nykyinen, hyvin aktiivisia muotojakin saanut rooli johtokunnan puheenjohtajan ja jäsenten nimittäjänä istuu puolestaan varsin huonosti. 2. Suomen Pankin määräystenantovalta Hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 5 :n 2 momentin mukaan Suomen Pankille annettaisiin oikeus antaa Euroopan keskuspankkijärjestelmään kuuluvien tehtäviensä hoitamiseksi sellaisia järjestelmän hallinnon, sisäisen valvonnan tai riskienhallinnan toiminnallisia yksityiskohtia koskevia määräyksiä, joita Euroopan keskuspankin antamien suuntaviivojen tai ohjeiden taikka asetusten täytäntöönpano edellyttää. Määräysten kohderyhmä on täsmennetty suoraan lain säännöksessä kattamaan ainoastaan eräiden arvopaperi- ja valuuttakaupan sekä selvitysjärjestelmän ehdoista annetun lain (1084/1999) 2 :n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua maksu- tai selvitysjärjestelmää ylläpitävät tai siihen osallistuvat yhteisöt. Ennen uuden perustuslain säätämistä perustuslakivaliokunta suhtautui hyvin torjuvasti norminantovallan antamiseen Suomen Pankille. Se jäi valiokunnan mukaan niiden hallintoviranomaisten ulkopuolelle, joille hallitusmuodon periaatteiden mukaan voitiin luovuttaa aineellista lainsäädäntövaltaa eli toimivaltaa antaa sellaisia yleisesti sitovia sääntöjä, jotka vaikuttavat yksityisten oikeusasemaan tai muutoin koskevat lainsäädännön alaan kuuluvia seikkoja (esim. Pe VL 12/1996 vp ja 7/1998 vp). Uusi perustuslaki on kuitenkin muuttanut tältä osin lainsäädäntövallan delegoimisen sallittavuuden arviointiperusteita. Nykyisin arviointiperustan muodostaa perustuslain 80 :n 2 momentti, jonka mukaan muu viranomainen (kuin tasavallan presidentti, valtioneuvosto tai ministeriö) voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen on oltava soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Perustuslain esitöistä ei ilmene, että Suomen Pankki olisi ollut tarkoitus jättää perustuslain 80 :n 2 momentin muun viranomaisen käsitteen ulkopuolelle. Nähdäkseni valtiosääntöistä estettä norminantovaltuuksien osoittamiselle Suomen Pankille perustuslain 80 :n 2 momentissa säädetyin edellytyksin ei ole olemassa. Suomen Pankin yleisvalvontatehtävä Euroopan keskusparikkijärjestelmäs-sä muodostaa mielestäni sellaisen sääntelyn kohteeseen liittyvän erityisen syyn, joka perustelee perustuslain 80 :n 2 momentin näkökulmasta riittävästi[norminantovallan osoittamista tältä osin nimenomaan Suomen Pankille. Tältä osin voidaan viitata siihen, että ehdotettu määräystenantovaltuus on jo säädöstekstissä

30 nimenomaan kytketty Suomen Pankin Euroopan keskuspankkijärjestelmään kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Norminannon kohde on osoitettu suoraan laissa riittävän täsmällisesti ja asiallisesti norminantovalta on kytketty vielä Euroopan keskuspankin antamien suuntaviivojen, ohjeiden tai asetusten täytäntöönpanoon. Kun vielä otetaan huomioon, että perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan jo itse perustuslain 80 :n 2 momentti asettaa rajoituksia norminantovaltuuksien käyttämiselle (ks. esim. Pe VL 24/2002 vp), ei ehdotettu Suomen Pankin määräyksenantovaltuus ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. Suomen Pankki voisi myös antaa luottolaitoksille ja rahanhuoltotehtävissä toimiville muille yhteisöille rahan käsittelyä koskevia määräyksiä (1. lakiehdotus 5 :n 3 momentti). Asiallisesti lähes samansisältöinen valtuus sisältyy jo nykyiseen lakiin (5 :n 1 momentin 6 kohta), joskin hieman suppeammalle kohderyhmälle suunnattuna. Perustuslakivaliokunta piti tätä valtuutta ongelmattomana jo ennen uutta perustuslakia todeten kysymyksessä olevan rajattuun kohdejoukkoon suuntautuvan, tavoitteeltaan hyvin käytännöllisen ja luonteeltaan teknisen norminantovallan, eikä sillä valiokunnan tuolloisen tulkinnan mukaan ollut sellaista aineellista ulottuvuutta, joka antaisi aiheen valtiosääntöoikeudelliseen huomautukseen (PeVL 7/1998 vp). Ehdotettua norminanto-valtuutta voidaan pitää luonteeltaan teknisluonteisen sääntelyn antamiseen oikeuttavana ongelmattomana myös uuden perustuslain 80 :n 2 momentin näkökulmasta. 3. Voiton käyttö ja Suonien Pankin oikeus tehdä varauksia Hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 21 :n mukaan Suomen Pankin voitto tuloutettaisiin, sen jälkeen kun Euroopan keskuspankkijärjestelmässä kertyvä rahoitustulo on tilinpäätöksessä otettu huomioon, valtion talousarvioon. Pankkivaltuusto voisi kuitenkin Euroopan keskuspankkijärjestelmän tehtävien hoidon turvaamiseksi tai muusta erityisestä syystä päättää voiton käyttämisestä toisin. Lakiehdotuksen 20 :ssä puolestaan asetettaisiin yläraja vuosittain Suomen Pankin tilinpäätöksessä tehtäville varauksille. Suomen perustuslaista ei löydy esteitä tällaiselle Suomen Pankin voittovarojen käyttöä tai varausten tekemistä rajoittavalle sääntelylle. Suomen Pankin ollessa osa Euroopan keskuspankkijärjestelmää ehdotettua sääntelyä on kuitenkin tarkasteltava myös EY:n oikeuden kannalta. Keskeisen arviointipohjan muodostaa tältä osin EY:n perustamissopimuksen 108 artikla, jossa säädetään kansallisen keskuspankin institutionaalisesta riippumattomuudesta: kansalliset keskuspankit eivät pyydä eivätkä ota ohjeita miltään ulkopuoliselta taholta ml. jäsenvaltioiden hallitukset. Jäsenvaltioiden hallitukset puolestaan sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja

31 pidättäytymään yrityksistä vaikuttaa kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään. Kansallisten keskuspankkien riippumattomuus on vahvistettu myös pöytäkirjassa Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä ( ), ks. 7 artikla. Euroopan keskuspankin lausunnossa luonnoksesta hallituksen esitykseksi ( , GON/2003/22) ehdotuksia pidetään tältä osin ongelmallisena juuri kansallisen keskuspankin riippumattomuuden näkökulmasta Tosin keskuspankin lausunnossaan toteama suurin ongelma eli kantarahaston pienentämisehdotus on sittemmin jätetty pois lopullisesta hallituksen esityksestä, mikä poistaa tärkeimmän aiheen Euroopan keskuspankin kritiikiltä, mutta ei tee kritiikkiä kokonaan merkityksettömäksi. Hallituksen esitykseen sisältyvän kansainvälisen vertailun perusteella kansallisen keskuspankin voittovarojen tulouttaminen (lähes) kokonaisuudessaan valtiolle ei kuitenkaan ole poikkeuksellista (esim. Espanja, Irlanti, Itävalta, Saksa). Suomen Pankin institutionaalisen riippumattomuuden kannalta olennaista on, että pankki pystyy ehdotetuista muutoksista huolimatta itsenäisesti vastaamaan tehtävistään osana Euroopan keskuspankkijärjestelmää. Tältä osin merkityksellistä on, että pankkivaltuusto voisi Euroopan keskuspankkijärjestelmän tehtävien hoidon turvaamiseksi päättää voiton käyttämisestä toisin (ks. 1. lakiehdotuksen 21 ). Jos Suomen Pankin Euroopan keskuspankkijärjestelmään liittyvien tehtävien hoitaminen edellyttäisi jossakin tilanteessa poikkeamista voiton tulouttamisesta valtiolle, voitaneen pankkivaltuustolla katsoa olevan EY:n perustamissopimuksen 108 artiklasta johdettava velvollisuuskin päättää poikkeamisesta voiton normaalista tulouttamisesta valtiolle. Mikäli ehdotus voitonjaon tulouttamisesta valtiolle hyväksytään nykymuodossaan, tulee pankkivaltuuston näin ollen kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei sääntely käytännössä vaaranna Suomen Pankin edellytyksiä hoitaa riippumattomasti tehtäviään osana Euroopan keskuspankkijärjestelmää. Euroopan keskuspankin lausunnossa varausten osalta pidetään ongelmallisena sitä, että kysymys voiton siirtämisestä vararahastoon jää pankkivaltuuston harkintavaltaan eikä Suomen Pankin johtokunnan asiantuntija-arvio tulevien riskien kattamisesta olisi ehdotuksen mukaan ratkaiseva. Keskuspankin lausunnossa tämän katsotaan olevan "ristiriidassa kansallisen keskuspankin taloudellista riippumattomuutta koskevan vaatimuksen kanssa". Tältä osin Euroopan keskuspankin lausunnossa ei ehkä täysin ole tiedostettu pankkivaltuuston Suomen perustuslakiinkin nojaavaa asemaa Suomen Pankin päätöksentekojärjestelmässä. Kysymyksen suhteen voidaan viitata eduskunnan perustuslakivaliokunnan luonnehdintaan, jonka mukaan pankkivaltuustoa voidaan toimivaltansa puolesta luonnehtia eduskunnan

32 asettamaksi Suomen Pankin valvontaelimeksi ja Suomen Pankin toimielimeksi, joka on asemaltaan tehtävissään riippumaton eduskunnasta (ks. PeVL 5/1997 vp). Vaikka Euroopan keskuspankin lausunnosta välittyy ehkä yleisempi käsitys, jonka mukaan johtokunnan asemaa Suomen Pankissa tulisi entisestään vahvistaa pankkivaltuuston roolin kustannuksella, asettaa Suomen perustuslaki (91 ) toiseen suuntaan meneviä vaatimuksia. Perustuslakivaliokunnan aikaisemmin ilmaiseman käsityksen mukaan eduskunnan hoidossa toimimisen selkeä muodollinen merkitys on siinä, että Suomen Pankin tulee toimia eduskuntaan liittyvässä erikoishallinnossa erillään säännönmukaisesta valtionhallinnosta, jolloin eduskunnan valitsema pankkivaltuusto muodostaa tärkeimmän pysyväisluonteisen toiminnallisen kytkennän eduskunnan ja Suomen Pankin välillä (ks. PeVL 5/1997 vp). Kansainvälinen vertailu osoittaa, että kansallisten keskuspankkien organisatorisessa järjestämisessä ei ole omaksuttu yhtä yhtenäistä sääntelymallia. Näin ollen on selvää, ettei myöskään suomalainen malli, jossa eduskunnan valitsemalla pankkivaltuustolla on erityisesti tärkeä valvonnallinen rooli Suomen Pankin toiminnassa, ole sellaisenaan yhteensopimaton Euroopan keskuspankkijärjestelmän kansallisten keskuspankkien järjestämiselle asettamien vaatimusten kanssa. Kansallisesta näkökulmasta pankkivaltuusto tuo Suomen Pankin toimintaan välttämättömän demokraattisen elementin ja näin ollen lisää demokratiaperiaatteen kannalta tarkastellen Suomen Pankin toiminnan legitiimisyyttä. Näin ollen pidän valtiosääntöoikeudelliselta näkökannalta asiaa tarkastellen hyvin perusteltuna, että pankkivaltuuston asema Suomen Pankin vaivonnassa ja päätöksentekojärjestelmässä säilytetään myös vastaisuudessa Suomen Pankkia koskevaa lainsäädäntöä kehitettäessä.

33 Suomen Pankki Matti Louekoski/ ll/P éo/siùo2^p /A Eduskunnan Perustuslakivaliokunnan Jäsenille Toimitan vielä näin kirjeitse tänään tapahtuneen kuulemiseni jälkeen Valiokunnan Jäsenille tiedoksi lyhyen koosteen perusteista varjella Suomen Pankin vakavaraisuutta. Korostan erityisesti, etteivät rahoitusmaailman riskit ole - hallituksen lakiesityksen perusteista huolimatta - EMU-aikana vähentyneet. Pikemminkin on kansainvälistymisen, toimialaliukumien, markkinoiden sähköistymisen ja vakuusvarannon arvopäperistamisen kautta riskialttius lisääntynyt. Jos varausten tekemisen mahdollisuus kielletään ja voittovarat entistä automaattisemmin siirretään pankista valtion yleisten menojen katteeksi, oman pääoman reaaliarvon säilyttäminen estyy. Se vie pankilta tärkeän "taseen vahvuuden", joka on työkalu kriisien torjunnassa ja niiden hoitamisessa. Samalla pankin taloudellinen riippumattomuus, jota EMU-jäsenyyden ehtona on luvattu hallituksen toimesta kunnioittaa, selkeästi murenee. Vaikka juuri nyt lain muuttaminen voi tapahtua tavallisena lainmuutoksena, kuvattu kehitys johtaa jo keskipitkällä aikavälillä kansainvälistä sopimusta loukkaavaan ja pankin itsenäisyyttä vaarantavaan tilanteeseen. Se lienee sitten jo myös perustuslaillinen ongelma. SUOMEN PANKKI Matti Louekoski SUOMEN PANKIN TASEPOLITIIKKA JA VOITONJAKO