Mir VALIOKUNNAT _ / J7. /. Z O G?

Transkriptio

1 Pj! EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO Mir VALIOKUNNAT _ / J7. /. Z O G?

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 261/2006 vp laeiksi vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: LaV Ministeriö: OM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: Saapumispvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 59/2006 vp Lopputoiitt.pvm: Lausunto lähetetty PeVL 59/2006 vp LaV Valmistunut PeVL 59/2006 vp Yksityiskohtainen käsittely Yleiskeskustelu lausuntoluonnos Käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen Käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -lainsäädäntöneuvos Ulla Mohell oikeusministeriö (K) -apulaisoikeusasiamies Petri Jääskeläinen eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia (K) -professori Mikael Hiden (K) -professori Kaarlo Tuori (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) Asian ilmoittaminen Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Kirjaus Saap. lausuntoa varten

3 OIKEUSMINISTERIÖ Lainsäädäntöneuvos Ulla Mohell HE 261/2006 vp Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle 1. Pääasiallinen sisältö Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vankeuslaissa ja tutkintavankeuslaissa olevia kirjeen tarkastamista ja lukemista koskevia säännöksiä siten, että vankeinhoitoviranomaisten valtuuksia tarkastaa vankien kirjeitä tai muita postilähetyksiä avaamalla ja lukemalla laajennettaisiin. Myös päätösvalta-säännöstä täsmennettäisiin. 2. Kirjeiden avaaminen luvattomien esineiden löytämiseksi Ehdotuksen mukaan kirje muu postilähetys voitaisiin avata ja tarkastaa kolmessa tapauksessa: 1) kun yksittäisessä tapauksessa on perusteltua syytä epäillä, että kirje tai muu postilähetys sisältää luvattomia aineita tai esineitä. Näissä tapauksissa laissa olisi nimenomainen kielto lukea luottamuksellista viestiä (VL 12: 1 :n 1 mom.). 2) kun lähetyksen koosta tai muodosta voidaan päätellä, että se sisältää muutakin kuin luottamuksellisen viestin. Tällöin sovellettaisiin omaisuuden tarkastamista koskevia säännöksiä. Säännös selkeyttäisi tarkastamista niissä tilanteissa, joissa kirje tai postilähetys sisältää sinänsä luvallisia esineitä kuten vaatteita tai cd-levyjä. Myös vanki tai hänelle kirjeen tai muun postilähetyksen lähettävä henkilö voisi varautua siihen, että esineitä sisältävä lähetys avataan (VL 12: 1 :n 1 mom). 3) kun vanki on suljetussa vankilassa. Laissa olisi nimenomainen kielto lukea kirjeen sisältöä. Säännös koskisi ainoastaan suljettuun vankilaan saapuneita kirjeitä tai muita postilähetyksiä. Avolaitoksiin saapuneet kirjeet voitaisiin tarvittaessa tarkastaa 1 momentin tarkastamispe-rusteiden nojalla. Uusi säännös ei soveltuisi myöskään vankilasta lähteviin kirjeisiin ( VL 12:1 :n 2 mom.). Tutkintavankeuslain 8 luvun 1 :ään tehtäisiin vastaavat muutokset, mutta säännöksessä ei erikseen mainittaisi suljettua vankilaa, koska tutkintavankeuslain 2 luvun 1 :n 2 momentin mukaan tutkintavankia ei voida sijoittaa avolaitokseen. 3. Kirjeiden lukeminen rikoksen estämiseksi ja selvittämiseksi, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi tai henkilön turvallisuuden suojelemiseksi Kirjeenvaihtoa koskevia säännöksiä täsmennettäisiin siten, että vangille saapunut tai vangilta peräisin oleva kirje tai muu postilähetys voitaisiin lukea, jos se on kyseisen vangin rikostaustaan, vanke-usaikaiseen käyttäytymiseen tai lähettäjään liittyvästä perustellusta syystä tarpeen rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi. Kirjeen lukemisen edellytyksenä olisi siten yksittäiseen vankiin tai lähettäjään liittyvä perusteltu syy. Näitä syitä voisivat olla esimerkiksi vangin osallistuminen rikollisjärjestön toimintaan tai vangille määrätyn yhteydenpito- tai lähestymiskiellon valvonta. Lukemisen yhteydessä kynnys olisi kirjeen avaamista selvästi korkeampi. Tutkintavankeuslain 8 luvun 2 :ää muutettaisiin vastaavasti. Valittaen täytyy todeta, että lainvalmistelun kireästä aikataulusta johtuu, että ehdotetut säännökset eivät välttämättä ole sisäiseltä systematiikaltaan parhaalla mahdollisella tavalla muotoiltuja. 4. Perustelut

4 4.1. Avaaminen Nykyisessä laissa vangin kirjeen tai muun postilähetyksen avaamisen kynnys on hyvin korkea. Kirje tai muu postilähetys voidaan avata ainoastaan yksittäistapauksessa perustellusta syystä kiellettyjen aineiden tai esineiden etsimiseksi. Kirjeiden tarkastamisen edellytykset ovat Suomessa tiukemmat kuin muissa pohjoismaissa. Käytännössä uudet säännökset ovat aiheuttaneet suuria ongelmia suljetuissa vankiloissa. Kirjeenvaihdon määrä on erittäin suuri. Esimerkiksi kolmessa suurimmassa vankilassa lokakuun aikana kirjeitä lähetettiin tai saatiin yhteensä Teknisten tarkastuslaitteiden (tekniset nuuskijat, läpivalaisulaitteet) avulla kirjeiden tarkastaminen on erittäin hidasta verrattuna kirjeen avaamiseen, koska jokainen kirje täytyy "pyöritellä" laitteessa yksitellen. Huumekoiran käyttö suurten kirjemäärien tarkastamiseen on mahdotonta, koska luotettavien tulosten varmistamiseksi koira voi tehdä töitä vain noin 10 minuuttia kerrallaan. Huumekoiria on tällä hetkellä 14, mutta niitä tarvitaan muussa myös tarkastustoiminnassa. Vankiloille tehdyn kyselyn perusteella voidaan todeta, että vankiloihin on vankeuslain voimassa ollessa kulkeutunut aikaisempaa enemmän huumausaineita ja rahaa. Kiellettyjen aineiden ja esineiden pääseminen vankilaan heikentää vankilaturvallisuutta. Huumausaineiden lisääntymisen myötä myös huumausainerikollisuuteen tyypillisesti liittyvät lieveilmiöt, kuten uhkailu, velkominen ja velkaantuminen ja muut järjestyshäiriöt lisääntyvät. Osa vangeista on ollut tietoisia laissa tapahtuneista muutoksista ja henkilökunnalle on suoraan kerrottu, että kirjeitä käytetään huumeiden kuljettamis-välineinä. Lisäksi on tullut esiin tapauksia, joissa vankien omaisia on painostettu lähettämään kiellettyjä aineita vankilaan Kirjeiden lukeminen Kirjeissä kulkevien viestien sisällön valvonta on vankeuslain voimaan tulon jälkeen vaikeutunut, koska kirje voidaan lukea Rikosseuraamusviraston omaksuman tulkinnan perusteella vain yksittäiseen kirjeeseen liittyvien perusteltujen syiden nojalla. Käytännössä perusteltu syy ei kuitenkaan voi ilmetä yksittäisestä kirjeestä. Uusi säännös on rajoittanut vankeinhoitoviranomaisten mahdollisuuksia saada vankilaturvallisuuden kannalta olennaisia tietoja esimerkiksi suunnitelmista kuljettaa huumausaineita vankilaan tai vankilasta käsin johdetun rikollisen toiminnan paljastamiseksi tai estämiseksi. Vankeuslain 1 luvun 2 :n mukaan vankeuden yhtenä tavoitteena on estää rikosten tekeminen vankeusaikana. Edelläkuvatuista ongelmista johtuen vankeinhoitoviranomaisten mahdollisuudet edistää tätä tavoitetta kirjeenvaihdon valvonnalla ovat huomattavasti heikentyneet. Tilanne on aiheuttanut voimakasta turhautumista henkilökunnassa ja haitannut kokonaisuudistuksen muiden tavoitteiden toteuttamista. 5. Arviointi Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan Pe VL 20/2005 vp ja Pe VL 21/2006 vp katsonut, että perustuslain 10 luvun 2 momentti antaa hyväksyttävän perusteen säätää rajoituksia vapautensa menettäneen luottamuksellisen viestin suojaan, kun rajoitukselle on yksittäistapauksessa perusteltuja toimenpiteen ankaruutta vastaava tarve. Lausunnossaan Pe VL 30/2001 vp perustuslakivaliokunta on korostanut sitä, että kirjeen tarkastamiseen oikeuttavien säännösten tulee rajata tarkastamisoikeus siten, että varsinainen viestin sisältö jää riittävästi suojatuksi ulkopuolisilta. Ehdotettuihin säännöksiin otettaisiin nimenomainen lukemis-kielto. Lisäksi kirjeen avaamiseen oikeutettujen virkamiesten piiri olisi rajattu valvonta- ja ohjaustehtävissä sekä vankeinhoidon esimiestehtävissä toimiviin virkamiehiin, joilla on virkavastuu toiminnastaan. Viimeksi mainitussa lausunnossaan perustuslakivaliokunta edellytti myös, että säännöksissä tulee kuvata täsmällisesti kirjeen avaamistarkoitus. Ehdotetuissa säännöksissä avaaminen on sidottu luvattomien aineiden ja esineiden etsimiseen. Vangin luottamuksellisen viestin suojaan puuttuminen edellä mainitulla tavalla on välttämätöntä, koska ainoastaan riittävän kattavalla valvonnalla pystytään estämään sellaisten luvattomien

5 aineiden ja esineiden pääsy vankilaan, jotka voivat vaarantaa vankilan ja siellä olevien henkilöiden turvallisuuden. Säännös merkitsee ainoastaan vähäistä puuttumista perustuslain 10 :n luottamuksellisen viestin suojaan, ja puuttuminen tehdään toisten henkilöiden perusoikeuksien eli henkilökohtaisen turvallisuuden turvaamiseksi. Kirjeen avaamisella ei myöskään puututa luottamuksellisen viestin suojan ydinalueeseen, koska viranomaisilla ei olisi tällä perusteella oikeutta lukea viestiä. Suljetuissa vankiloissa kirjeen tarkastaminen avaamalla rajoittuisi ainoastaan saapuvaan postiin. Tältäkin osin lakiin sisältyisi nimenomainen kielto. Tämän vuoksi ehdotusta voidaan pitää perustuslakivaliokunnan lausunnossaan edellyttämällä tavalla hyväksyttävänä. Perusoikeuksien rajoittamiselle asetettu oikeusturvavaatimus toteutuisi siten, että vangilla olisi mahdollisuus kannella kirjeen avaamisesta laillisuusvalvontaviranomaisille. Suomea sitovissa ihmisoikeussopimuksissa kirjesalaisuuteen puuttumiselle on asetettu lievemmät edellytykset kuin perustuslaissa. Tästä syystä ehdotus olisi sopusoinnussa Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Kirjeiden lukeminen merkitsee avaamista ankarampaa puuttumista luottamuksellisen viestin suojaan. Perustuslakivaliokunta edellytti lausunnossaan Pe VL 20/2005 vp, että luottamuksellisen viestin suojaan puuttumiselle tulee olla toimenpiteen ankaruutta vastaava tarve. Kynnys vangin kirjeen lukemiseen olisi selvästi korkeampi kuin kirjeen tarkastamiskynnys. Kirjeen lukeminen sidottaisiin yksittäisestä vangista tai lähettäjästä johtuvaan perusteltuun syyhyn. Myös lukemisen peruste olisi laissa tarkasti määritelty. Edellä esitetyn perusteella oikeusministeriö katsoo, että ehdotetuille säännöksille on hyväksyttävä syy, säätely on välttämätön laissa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja että perusoikeuksien rajoitus on tarkkarajaisesti ja täsmällisesti lakiin kirjattu. Kirjeiden avaamisen osalta ei kosketa luottamuksellisen viestin ydinalueeseen. /DUSKUNNAN APULAISOIKEUSASIAMIES Helsinki Pe 1 // 0 /SyÄoöbvr/s Yj; Dnro 3944/5/06 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys 261/2006 vp Eduskunnalle laeiksi vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun muuttamisesta LAUSUNTO Esityksen tausta Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi voimaan tulleita vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun vankien kirjeenvaihtoa koskevia säännöksiä siten, että viranomaisten toimivaltuudet vankien kirjeiden avaamiseen ja lukemiseen laajenisivat. Ennen vankeuslain ja tutkintavankeuslain voimaantuloa kaikki vankien kirjeet voitiin tarkastaa avaamalla, kun taas mainittujen uusien lakien mukaan se edellyttää yksittäistapauksellista perusteltua syytä. Hallituk-

6 sen esityksen perustelujen mukaan uusien lakien edellyttämät uudet tarkastuskäytännöt ovat hidastaneet tarkastustoimintaa ja kirjeiden toimittamista vangeille. Tämä johtuu siitä, että teknisten laitteiden avulla yksittäisen kirjeen tarkastaminen on hidasta verrattuna kirjeen avaamiseen. Uuteen tarkastustoimintaan on koettu muodostuneen ongelmia myös sen vuoksi, että tarkastamiseen käytetyillä teknisillä laitteilla ei ole voitu luotettavasti tarkastaa kaikkea kirjeen sisältöä eikä huumekoiria ole riittävästi jokaisen kirjeen tarkastamiseen. Riski rahan sekä huumausaineiden ja muiden kiellettyjen aineiden ja esineiden pääsystä vankilaan on suurentunut. Lisäksi henkilökunnan työmäärä on lisääntynyt, mikä voi vaikeuttaa vankilan muiden toimintojen järjestämistä. Esityksen perustelujen mukaan kirjeissä kulkevien viestien sisällön valvonta vankilaturvallisuuden, yksittäisten henkilöiden turvallisuuden ja rikollisen toiminnan selvittämisen tai estämisen vuoksi on vankeuslain voimaantulon jälkeen niin ikään vaikeutunut, koska kirje voidaan lukea vain yksittäiseen kirjeeseen liittyvien perusteltujen syiden nojalla. Myös tutkintavangille tuomioistuimen määräämien rajoitusten noudattamisen valvonta sekä vangille tai tutkintavangille määrättyjen lähestymiskieltojen valvonta on vaikeutunut. Käytettävissäni ei ole ollut esityksen perusteluissa mainittua oikeusministeriön lokakuussa 2006 vankiloilta saamaa selvitystä, mutta minulla Osoite: Eduskunta Puhelin Telefax Sähköposti: Internet: Vangin kirjeen avaaminen ei ole syytä epäillä, etteikö esityksen perusteluissa kuvattuja ongelmia olisi ollut ainakin joissakin vankiloissa. Toinen asia on, että seurantaaika on ollut varsin lyhyt eikä esityksessä ole edes yritetty pohtia, voitaisiinko ongelmat ratkaista esimerkiksi menettely- ja toimintatapoja sekä työn organisointia kehittämällä taikka voimavaroja lisäämällä. Pidän tätä ongelmallisena paitsi periaatteelliselta kannalta myös sen arvioimisen kannalta, ovatko luottamuksellisen viestin salaisuuteen vankilassa ehdotetut lisärajoitukset välttämättömiä, kuten perustuslain 10 :n 3 momentissa edellytetään. Oikeusasiamiehen kansliaan on lokakuun alun 2006 jälkeen saapunut lukuisia kanteluja siitä, että vankien kirjeitä on perusteettomasti avattu ja luettu sekä useita kanteluja siitä, että kirjeiden toimittaminen vangeille tapahtuu hitaasti. Näiden kanteluiden johdosta ei vielä ole annettu oikeusasiamiehen kannanottoja. Käsittelen seuraavassa ehdotettuja vankeuslain muutosehdotuksia säännöskohtaisesti. Koska tutkintavankeuslakiin ehdotettavat muutokset ovat asiallisesti samat, en käsittele niitä erikseen. Vankeuslain 12 luvun 1 :n 1 momentin 1. ja 2. virke säilyisivät asiallisesti ennallaan, joskin toisessa virkkeessä ehdotetaan sinänsä asianmukaisesti korostettavaksi sitä, että avattavaa ja tarkastettavaa kirjettä tai muuta postilähetystä ei saa lukea. Momentin 3. virkkeen uuden

7 säännöksen mukaan jos kirjeen tai muun postilähetyksen muodosta tai koosta voidaan päätellä, että se sisältää muutakin kuin luottamuksellisen viestin, se voidaan avata esineen tarkastamiseksi. Pykälän uuden 2 momentin mukaan suljetussa vankilassa olevalle vangille saapunut kirje tai muu postilähetys saadaan avata ja sen sisältö tarkastaa sitä lukematta. Ehdotuksen mukaan kaikki suljettuihin laitoksiin saapuvat kirjeet voitaisiin siis avata (lähtevän postin osalta niissäkin sovellettaisiin 1 momentin säännöksiä, jotka edellyttävät yksittäistapauksellista perusteltua syytä). Koko vankeinhoitoa ajatellen kysymyksessä on pääsääntö, koska noin kolme neljäsosaa vangeista on sijoitettu suljettuihin vankiloihin ( vankeja oli 3607 ja heistä suljetuissa vankiloissa 2749 eli 76 %) Ehdotetun säännöksen soveltamisala on laajempi kuin aikanaan hallituksen esityksessä 263/2004 vp ehdotettu vankeuslain 12 luvun 1 :n 1 momentin säännös, jota perustuslakivaliokunta ei pitänyt asianmukaisena seuraavin perusteluin (PeVL 20/2005 vp): Valiokunta korostaa, että luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoituksiin kohdistuu perustuslain 10 :n 3 momentissa nimenomaisesti mainittu välttämättömyysedelly tys ja että viestin salaisuutta voidaan laitosoloissakin rajoittaa vain siinä määrin kuin se on kussakin yksittäistapauksessa perusteltua (HE 309/1993 vp, s. 54/II, PeVL 12/1998 vp, s. 6/I, PeVL 34/2001 vp, s. 5/I). Tältä kannalta toimenpiteiden edellytyksistä säännöksissä käytetyt ilmaisut "jos on syytä" (12 luvun 1 :n 1 mom. ja 8 :n 1 mom.), "jos on tarpeen" (12 luvun 2 :n 1 mom. ja 7 :n 1 mom.) ja "saattaa" (12 luvun 2 :n 2 mom. ja 7 :n 2 mom.) eivät ole asianmukaisia. Sääntelyä on näiltä osin syytä tarkistaa niin, että säännöksissä mainittuna kunkin toimenpiteen edellytyksenä on yksittäistapauksellinen ja toimenpiteen ankaruutta oikeasuhtaisesti vastaava perusteltu tarve (kurs. tässä). Hallituksen esityksessä 263/2004 vp lähdettiin siitä, että vangille tuleva kirje tai muu postilähetys voitaisiin avata, jos siihen on syytä. Perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla tämä muutettiin niin, että vankeuslain mukaan kirje tai postilähetys saadaan avata, jos yksittäistapauksessa on perusteltua syytä epäillä, että se sisältää kiellettyjä aineita tai esineitä. Avaamisen kynnystä siis korotettiin verrattuna hallituksen esitykseen. Uudessa hallituksen esityksessä (HE 261/2006^/p.) ehdotettu säännös poistaisi suljetuista laitoksista kynnyksen kokonaan. Luottamuksellisen viestin suojan kannalta kysymys kirjeen avaamisesta on oleellinen. Jos kirje on avattu, sen saajan ei ole mahdollista millään tavoin kontrolloida sitä, onko kirje tarkastettu ilman että sitä on luettu vai onko kirje tarkastettu ja luettu. Esityksen säätämisjärjestysperuste-luissa on katsottu, että perusoikeuksien rajoittamiselle asetettu oikeusturvavaatimus toteutuisi siten, että vangilla olisi mahdollisuus kannella kirjeen avaamisesta laillisuusvalvontaviranomaisille. Käytännössä on 7

8 Vangin kirjeen lukeminen tietenkin mahdoton valvoa sitä, luetaanko avattuja kirjeitä vai ei. Todettakoon tässä yhteydessä, että kantelumahdollisuus laillisuusvalvojille ei ylipäätään voi olla peruste oikeusturvavaatimuksen täyttymiselle. Muutoinhan kaikessa viranomaistoiminnassa oikeusturvavaatimus olisi kunnossa, koska kantelumahdollisuus koskee kaikkea viranomaistoimintaa. Lienee selvää, että ehdotettu vankeuslain 12 luvun 1 :n 2 momentti ei täytä perustuslakivaliokunnan asettamia edellytyksiä yksittäistapauksellisesta ja toimenpiteen ankaruutta oikeasuhtaisesti vastaavasta perustellusta tarpeesta. Sen sijaan pykälän 1 momentin viimeisen virkkeen "pakettisäännös" voi olla hyväksyttävissä, koska siinä on kyse yksittäistapauksellisesta (lähetyksen muodosta ja koosta johtuvasta) ratkaisusta ja tarve etenkin suurten pakettien sisältämien esineiden tarkastamiseen on ilmeinen. Edellä mainittu kirjeen avaamisen ja luottamuksellisen viestin suojaamisen välinen ongelma voitaisiin ratkaista myös muulla tavoin kuin hallituksen esityksessä 261/2006 vp on tehty. Esimerkiksi säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain (116/2002) 16 :ssä asia on ratkaistu niin, että kirjeen saajaa voidaan pyytää avaamaan se henkilökunnan läsnä ollessa. Ruotsissa vanki voi olla läsnä kirjeen avaamisessa, jos se voidaan sopivasti järjestää. Nämä läsnä oloa edellyttävät ratkaisumallit ovat kuitenkin käytännössä hankalia ja resursseja kuluttavia. Todettakoon tässä yhteydessä, että poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annetun lain (841/2006), joka on tullut voimaan myös , 6 luvun 1 :n 1 momentin mukaan vapautensa menettäneelle saapunut tai häneltä peräisin oleva suljettu kirje tai muu postilähetys saadaan tarkastaa paitsi läpivalaisemalla myös avaamalla ilman mitään yksittäistapauksellisia harkintakriteereitä, vaikka perustuslakivaliokunnan (PeVL 21/2006 vp) ja lakivaliokunnan (LaVL 10/2006 vp) lausuntojen ja hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 14/2006 vp) mukaan sääntelyn oli tarkoitus olla johdonmukainen uuden tutkintavankeuslain vastaavan sääntelyn kanssa. Vangin kirjeen lukemisesta hallituksen esityksessä 261/2004 vp. ehdotettiin, että vangille saapunut tai häneltä peräisin oleva kirje, muu postilähetys tai viesti saadaan lukea, jos se on tarpeen rikoksen estämiseksi, selvittämiseksi vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi. Edellä lainatussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 20/2005 vp.) ilmaisua "jos on tarpeen" ei pidetty asianmukaisena. Perustuslakivaliokunta edellytti, että toimenpiteen edellytyksenä tulee olla yksittäistapauksellinen ja toimenpiteen ankaruutta oikeasuhtaisesti vastaava perusteltu tarve. 8

9 Vankeuslain 12 luvun 2 :n 1 momentti edellyttääkin, että vangille saapuneen tai häneltä peräisin olevan kirjeen lukeminen on yksittäistapauksessa perustellusta syystä tarpeen rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi. Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä vankeuslain 12 luvun 2 :n 1 momentti eroaa voimassa olevasta laista sikäli, että siinä ei edellytetä yksittäistapauksellista harkintaa. Kirje tai muu viesti saataisiin lukea, jos se on tarpeen kyseisen vangin rikostaustaan, vankeusaikaiseen käyttäytymiseen tai postilähetyksen lähettäjään liittyvästä perustellusta syystä rikoksen estämiseksi, selvittämiseksi vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi. Tältä osin kirjeen lukemisen kynnys on korkeampi kuin hallituksen esityksessä 261/2004 vp. (jos on tarpeen <>perustellusta syystä tarpeen). Lukemisen kynnys on kuitenkin alempi kuin 9 voimassa olevassa laissa, koska se ei edellytä yksittäistapauksellista perusteltua syytä, vaan voi tapahtua vangin rikostaustaan, käyttäytymiseen tai kirjeen lähettäjään liittyvästä yleisestä syystä. Kysymys on siten siitä, voivatko vankiin tai lähettäjään liittyvät syyt kuitenkin täyttää perustuslakivaliokunnan edellyttämän "yksittäistapauksellisen" harkinnan. Käytännössä lienee niin, että vain harvoin on tiedossa nimenomaan yksittäiseen konkreettiseen kirjeeseen liittyvä perusteltu syy kirjeen lukemiseen, vaan useimmiten yksittäistapauksellinen harkinta tosiasiassa liittyy juuri ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuihin vankiin tai lähettäjään liittyviin seikkoihin. Toisaalta kaikkia vangin yhteyksiä ei kuitenkaan voida kontrolloida. Puhelujen kuuntelu (jota koskevia säännöksiä ei ehdoteta muutettavaksi) on harvinaista ja valvotussakaan tapaamisessa ei aina kyetä eikä edes pyritä kuuntelemaan yksittäisten vankien ja tapaajien välisiä keskusteluja. Lisäksi vanki voi pyytää tai kiristää vankitoverinsa välittämään viestejä. Tässä valossa voidaan kysyä, onko ehdotettu kirjesalaisuuden rajoittaminen perustuslain edellyttämällä tavalla välttämätöntä. Kun vankiin liittyvät syyt ovat luonteeltaan pitkäkestoisia, herää myös kysymys, voitaisiinko ehdotetun säännöksen nojalla tehdä määräaikai- j nen tai toistaiseksi voimassa oleva päätös vangin kirjeiden lukemises- { ta, mikä vangin kirjesalaisuuden kannalta olisi yksittäistapauksellista päätöstä ongelmallisempi. Ja pitäisikö vangilla siinä tapauksessa (ja muutoinkin) olla mahdollisuus saattaa päätös viime kädessä hallinto-» oikeuden tutkittavaksi. Jos ehdotettu sääntelymalli hyväksyttäisiin, tulisi lainkohdassa hyväksyä myös yksittäiseen kirjeeseen liittyvä perusteltu syy lukemisen perusteeksi. Ehdotettu säännös ei mahdollistaisi kirjeen lukemista, jos sen saajana on esimerkiksi hyväkäytöksinen sakkovanki, vaikka kyseisen kirjeen osalta olisi tiedossa perusteltu syy sen lukemiseen.

10 Jos ehdotettu sääntelymalli hyväksyttäisiin kirjeen lukemiseen, vastaava sääntelymalli olisi hyväksyttävä myös kirjeen avaamiseen (ehdotetun 12 luvun 1 :n 2 momentin sijasta), koska se merkitsee lievempää puuttumista kirjesalaisuuteen. Jos hallituksen esitys johtaa lain muutoksiin, tulisi huolehtia siitä, että esimerkiksi vankeuslain 12 luvun 8 :n säännökset kirjeenvaihdosta varmuusosastolla ja poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta anne-! tur/laiivsllännökset olisivat johdonmukaisia uusien säännösten kanssa, Mikael Hiden j PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 10 HE 261/06 vp laeiksi vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun muuttamisesta Esitys koskee vankeuslain ja tutkintavankeuslain vankien kirjeenvaihtoa koskevien säännösten muuttamista. Muutosehdotusten syynä on se, että vankilaviranomaisten vankien kirjeiden avaamista ja lukemista koskevien valtuuksien on katsottu muodostuneen käytännön tarpeiden kannalta liian ahtaiksi siinä muodossa, minkä sanotut valtuudet saivat viime vuonna säädetyissä vankeuslaissa ja tutkintavankeuslaissa (767 ja 768/2005). Lait tulivat voimaan tämän vuoden lokakuun 1 päivänä. Kysymys on siten vasta pari kuukautta sovellettavana olleisiin säännöksiin halutuista korjauksista. Valtiosäännön kannalta kysymys on lähinnä vangin saaman tai vangin lähettämän luottamuksellisen viestin suojasta. Tätä kysymystä on käsitelty myös lausunnossa, jonka perustuslakivaliokunta viime vuonna antoi mainittujen lakien säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (pevl 20/05 vp; HE 263/04 vp). Tarkastelen seuraavassa ensin luottamuksellisen viestin suojaa koskevan perustuslain säännöksen (PL 10 :n 2 ja 3 mom.) merkitystä vangin ja tutkintavangin kohdalla ja arvioin sen jälkeen valiokunnan edellä mainitun lausunnon merkitystä tässä yhteydessä. Lopuksi esitän pari ehdotuksen yksityiskohtia koskevaa kommenttia. Perustuslain 10 :n 2 momentin mukaan "luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton". Säännöksen 3 momentissa tehdään mahdolliseksi lailla säätää 2 "välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen... vapaudenmenetyksen aikana".

11 Säännös vastaa täysin vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa Hallitusmuotoon otettua säännöstä (HM 8 ). Perusoikeusuudistukseen johtaneen esityksen perusteluissa todettiin tästä säännöskohdasta mm. (HE 309/93 vp, s. 54): "Viestin salaisuutta voitaisiin lailla rajoittaa esimerkiksi vankeusrangaistuksen, tutkintavankeuden ja pidätyksen aikana... Laitoksissa olevienkin osalta 8 :ssä turvatun oikeuden rajoittaminen edellyttää laissa säädettyä nimenomaista valtuutusta. Viestin salaisuutta voitaisiin rajoittaa vain siinä määrin kuin se kussakin yksittäistapauksessa on perusteltua." Esityksen yleisperusteluissa käsiteltiin erikseen - torjuvassa hengessä - mahdollisuutta nojata ns. laitosvaltaan tai erityiseen vallanalaisuussuhteeseen perusoikeuksien rajoittamiselle (s. 25). Kohdassa todettiin mm.: oikeutusperusteena " Erityisesti vapaudenmenetys merkitsee erittäin pitkälle menevää puuttumista henkilön oikeuksiin. Se ei kuitenkaan sellaisenaan muodostaisi perustetta rajoittaa henkilön muita perusoikeuksia. Jos tarve rajoittaa henkilökohtaisen vapauden ohella muita perusoikeuksia vapaudenmenetyksen aikana on olemassa, rajoitukset tulisi voida oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin oikeuden osalta. Esimerkiksi 8 :n 3 momentissa valtuutettaisiin lainsäätäjä poikkeuksellisesti rajoittamaan oikeutta luottamukselliseen viestintään vapaudenmenetyksen aikana." Perustuslakivaliokunta ei mietinnössään (pevm 25/94 vp) kajonnut HM 8 :n 3 momentin tähän kohtaan. Perustuslain 10 :n 2 ja 3 momentin merkityksestä vankien osalta voidaan lyhyesti koota tähän joitakin näkökohtia. Mahdollisuus rajoittaa luottamuksellisen viestin suojaa muissa kuin säännöksen 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa on käsitettävä hyvin ahtaaksi (vaikkakaan ei olemattomaksi, ks. esim. postipalvelulakia koskenut pevl 30/01 vp). Säännöksen 3 momentissa luotu valtuus säätää rajoituksia (mm.) "vapaudenmenetyksen aikana" merkitsee joka tapauksessa valtuutta ko. oikeuden pitemmälle meneviin rajoituksiin kuin mitä perusoikeuksia pääsääntönä koskevat yleiset rajoitusperusteet sellaisinaan sallisivat. Säännöksen 3 momentissa tarkoitettuun rajoittamisvaltuuteen kohdistuu toisaalta myös rajoituksia. Tällainen on kohtaan sisältyvä välttämättömyysvaatimus. Myös momentin valtuuteen nojaavissa rajoituksissa tulee ottaa huomioon yleiset rajoitusperiaatteet, esim. tarkkarajaisuutta ja suhteellisuutta koskevat vaatimukset. Rajoitusten hyväksyttävyyttä arvioitaessa ei voida myöskään sivuuttaa sitä, että kyseessä ei ole vain vangin oikeuksiin puuttuminen, vaan vangin kirjeenvaihtoon puuttuminen merkitsee yleensä myös jonkin toisen henkilön luottamuksellisen viestin suojaan puuttumista. Edellä lainatussa perusoikeusuudistuksen perustelujen kohdassa (HE 30)/93 vp, s. 25) todetaan, ettei vapauden menetys sellaisenaan muodosta perustetta rajoittaa muita perusoikeuksia. Tämä lähtökohta

12 on sinänsä tietysti perusteltu eikä edes mitenkään uusi, vaan tulee hyvin esille vaikkapa oikeusasiamiehen vankien uskonnonvapautta koskeneessa ratkaisussa vuodelta 1968 ( Oikeusasiamiehen kertomus 1968, s ). Lähtökohdan merkitys voi olla hyvin vahva sellaisten oikeuksien - kuten juuri uskonnonvapauden tai omaisuuden suojan - kohdalla, joilla ei tyypillisesti ole merkittäviä kosketuskohtia vapaudenmenetyksen luotettavan järjestämisen vaatimusten kanssa. Vapauden menetyksen (vankeusrangaistuksen ) järjestämiseen kuitenkin välttämättä liittyy rajoituksia myös muihin perusoikeuksiin kuin henkilökohtaiseen vapauteen, esim. liikkumisvapauteen, asuinpaikan valitsemisen vapauteen, yksityisyyden suojaan, ehkä myös ruumiillisen koskemattomuuden suojaan. Perustusalain 10 :n 3 momentin säännös myös suoraan viittaa siihen, että vapaudenmenetykseen voi liittyä täysin hyväksyttäviä tarpeita rajoittaa luottamuksellisten viestien suojaa. Minkälaisia luottamuksellisten viestien suojan rajoituksia voidaan vankien tai tutkintavankien kohdalla pitää PL 10,3 :n mukaisina, ei ymmärrettävästi ole suoraan perustuslaista luettavissa. Kysymys on viime kädessä siitä, minkälaisia rajoituksia voidaan pitää hyväksyttävien "vankeinhoidollisten" syiden (vangin ja muiden vankien ja henkilökunnan turvallisuus, vangin vankilassa säilymisen turvaaminen, vankilan terveydellisistä oloista huolehtiminen yms.) tai rikollisen toiminnan ehkäisemisestä johtuvien vaatimusten vuoksi välttämättömänä. Kysymys on vankilalta edellytetyn toiminnan turvaamisen käytännössä asettamista vaatimuksista. Jos nämä vaatimukset voidaan asianmukaisesti tyydyttää esim. kirje kirjeeltä erikseen tapahtuvan tarkastamistarpeen arvioinnin pohjalta, sellaista tarkastamista on syytä soveltaa, koska perusoikeuteen ei tässäkään yhteydessä ole syytä puuttua enempää kuin on tarpeen. Jos sen sijaan tällaiset vaatimukset edellyttävät laajempaa tai kattavampaa tarkastusta, siihen voidaan asianmukaisesti järjestettynä PL 10, 3 :n nojalla mennä. Nyt sanottu ei mitenkään ole ristiriidassa esim. rajoitusten täsmällisyysvaatimuksen kanssa -tarkastamismahdollisuuden rajat ja se, millä edellytyksillä tarkastukset voidaan toimittaa, on joka tapauksessa osoitettava laissa. Ne tarkastusvaltuudet, joita ehdotuksessa esitetään ja ne kriteerit, joihin tarkastusvaltuudet ehdotuksessa sidotaan, liittyvät nähdäkseni sillä tavoin kiinteästi vankeja ja tutkintavankeja koskevan hallinnon todellisiin ja hyväksyttäviin tarpeisiin, että ehdotettuja tarkastusvaltuuksia voidaan lähtökohtaisesti pitää PL 10 :n 2 ja 3 momentin mukaisina. Perustuslakivaliokunta totesi edellä mainitussa lausunnossaan pevl 20/05 vp vankien kirjeenvaihdon tarkastamisesta seuraavasti: " Vankeuslakiehdotuksen 12 luvun säännökset kirjeen tarkastamisesta ja avaamisesta (12 luvun 1 ), kirjeen lukemisesta ja jäljentämisestä (12 luvun 2 ja 8 :n 1 mom.) sekä puhelun kuuntelemisesta ja tallentamisesta (12 luvun 7 ja 8 :n 2 mom.) ovat merkityksellisiä

13 perustuslain 10 :n 2 momentin kannalta. Sen mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lailla voidaan kuitenkin saman pykälän 3 momentin nojalla säätää välttämättömistä rajoituksista tähän oikeuteen muun muassa vapaudenmenetyksen aikana. Ehdotetuille rajoituksille on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Valiokunta korostaa, että luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoituksiin kohdistuu perustuslain 10 :n 3 momentissa nimenomaisesti mainittu välttämättömyysedellytys ja että viestin salaisuutta voidaan laitosoloissakin rajoittaa vain siinä määrin kuin se on kussakin yksittäistapauksessa perusteltua (HE 309/1993 vp, s. 54/H, PeVL 12/1998 vp, s. 6/1, PeVL 34/2001 vp, s. 5/1). Tältä kannalta toimenpiteiden edellytyksistä säännöksissä käytetyt ilmaisut "jos on syytä" (12 luvun 1 :n 1 mom. ja 8 :n 1 mom.), "jos on tarpeen" (12 luvun 2 :n 1 mom. ja 7 :n 1 mom.) ja "saattaa" (12 luvun 2 :n 2 mom. ja 7 :n 2 mom.) eivät ole asianmukaisia. Sääntelyä on näiltä osin syytä tarkistaa niin, että säännöksissä mainittuna kunkin toimenpiteen edellytyksenä on yksittäistapauksellinen ja toimenpiteen ankaruutta oikeasuhtaisesti vastaava perusteltu tarve. Sama huomautus koskee 2. lakiehdotuksen 8 luvun 1, 2 ja 7 :n vastaavia säännöksiä. " Valiokunnan kannanottojen tekstit eivät sitovuudeltaan ole mitään lakitekstiä eikä minun tehtäväni tässä muutenkaan voi olla kannanoton sisällön selvittäminen. Totean kuitenkin, että lausuma ehdotuksen tarkistamisesta niin, että "kunkin" toimenpiteen edellytyksenä on "yksittäistapauksellinen ja toimenpiteen ankaruutta oikeasuhtaisesti vastaava perusteltu tarve" voidaan perustellusti ymmärtää niin, että valiokunta tarkoitti tarkastuksen tarpeen yksityiskohtaista, viesti viestiltä tapahtuvaa arviointia ja vasta sen pohjalta mahdollisesti hyväksyttäväksi muodostuvaa tarkastamista. Tämän käsityksen mukaiseksi näyttää myös lakiteksti sittemmin tulleen muotoilluksi (ks. erityisesti kummassakin laissa käytetty sanamuoto: Kirje tai postilähetys saadaan avata, jos on perusteltua syytä epäillä, että "se" sisältää jne.) Jos valiokunnan kannanoton ko. kohta voidaan perustellusti ymmärtää näin, poikkeaa edellä esittämäni kanta valiokunnan kannasta. Esittämäni "sallivampi" kanta on nähdäkseni samansuuntainen kuin hallituksen esityksessä näkyvä ajattelu. Jos valiokunta nyt hyväksyy hallituksen lakiehdotuksen säätämisen (tavallisessa laissa), joudutaan kysymään, miten valiokunnan rooliin sopii se, että se antaa runsaan vuoden välein kaksi erilaista tulkintakannanottoa asiallisesti samanlaisena pysyneessä asiassa. Perustuslain tulkintojen nopea vaihtuminen ei selvästikään ole suotavaa valiokunnan arvovallan ja sen nauttiman luottamuksen kannalta. Periaatteellisesti tärkein ongelmallisuutta lieventävä seikka tässä on se, että valiokunnan viime vuoden kannanotto ei ole ollut säätämisjärjestyskannanotto. Mitään ylitsekäymätöntä estettä nyt tarkoitetun kaltaiseen tulkinnan muuttamiseen ei siten ole. Ilman

14 14 vahvaa selittelyn makua valiokunta tuskin kuitenkaan voi päästä siihen, että "yksittäistapauksellinen" voisikin nyt tarkoittaa esim. "vangin rikostaustaan" perustuvaa arviointia. Ehkä vähemmän selittelyn makua olisi viittaamisessa siihen, että valiokunnalla ei viime vuoden lausuntoa antaessaan ollut riittävästi tiedossa, minkälaisia ja kuinka pakottavia käytännössä olivat vankien kirjeenvaihtoon kohdistuvat valvontatarpeet. Voi olla, että pieni sanojen pyörtäminen tässä on valiokunnan roolin kannalta pitemmän päälle vähemmän haitallista kuin kiinni pitäminen sanonnoista, joiden ilmentämää tulkintaa ei käytännössä voida pitää vakuuttavana. Ehdotuksen yksityiskohdista pari pientä kysymystä. Vankeuslakia koskevan ehdotuksen 12 luvun 2 :n mukaan postilähetys tai muu viesti voidaan lukea mm. jos se on tarpeen vangin rikostaustaan tai vankeusaikaiseen käyttäytymiseen liittyvästä perustellusta syystä. Perusteluissa (s.7,1) viitataan vankiin liittyvään perusteltuun syyhyn ja todetaan, että tällaisia "olisivat" osallistuminen rikollisjärjestön toimintaan tai vangille määrätyn yhteydenpito- tai lähestymiskiellon valvonta. "Olisivat " muotoilu ilman viittausta esimerkinomaisuuteen näyttäisi tarkoittavan perässä seuraan listan tyhjentävyyttä. Tätä tuskin kuitenkaan on tarkoitettu. Periaatteellisesti ongelmallisempaa on kuitenkin se, että yhteydenpitokiellon valvonta ei oikein näyttäisi sopivan säännöstekstissä asetettuihin edellytyksiin. Sama kysymys voi koskea myös tutkintavankeuslain vastaavaa kohtaa. Hieman voisi myös kysyä, onko perusteltua asettaa esim. kirjeen lukemisen kriteerit vangin ja tutkintavangin kohdalla aivan samanlaisiksi. Vanki on kärsimässä rikoksen johdosta annettua täytäntöönpanokelpoista tuomiota, tutkintavanki on periaatteessa syyttömyysolettaman piirissä. Kirjeen lukemiseen oikeuttavat tarpeet eivät tästä syystä ole välttämättä samanlaisia. Mitä kaikkea voi tutkintavangin kohdalla tarkoittaa esim. rikostaustaan liittyvä syy? Ajatellaanko, että rikostausta tässä voisi tarkoittaa myös sitä rikosta tai niitä rikoksia, joista tutkintavankia vasta epäillään? Jo tällaisen kysymyksen mahdollisuus viittaa siihen, että säännös olisi asianmukaista muotoilla tarkemmin.

15 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laeiksi vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun muuttamisesta ^HE 261/2006 vp). Perustuslain 10 :n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Saman pykälän 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa vapaudenmenetyksen aikana. Kuten perusoikeusuudistuksen esitöissä (HE 309/1993 vp, s. 53) ja niihin viittaavissa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa (esim. 30/2001 vp) on todettu, luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perustuslain sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Perustuslaki turvaa jokaiselle oikeuden luottamukselliseen viestintään ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudettomasti tiedon hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen luottamuksellisten viestien sisällöstä. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että "tämä merkitsee esimerkiksi suojaa kirjeiden tai muiden suljettujen viestien avaamista tai hävittämistä vastaan" (PeVL 30/2001 vp). 2 Perustuslakivaiiokunnan käytännöstä ilmenee kuitenkin myös se tämän perusoikeuden tarkoituksen perustelema lähtökohta, että kirjeen tai postilähetyksen avaaminen sitä lukematta ei välttämättä loukkaa perustuslaissa turvattua luottamuksellisen viestin salaisuutta. Valiokunta on kuitenkin edellyttänyt, että laissa tällöin täsmennetään postilähetyksen avaamistarkoitus. Vankeus- ja totkintavankeuslakeja koskevissa lausunnoissaan (20/2005 vp ja 21/2006 vp) perustuslakivaliokunta on myös korostanut, että luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoituksiin kohdistuu perustuslain 10 :n 3 momentissa nimenomaisesti mainittu välttämättömyysedellytys ja että viestin salaisuutta voidaan laitosoloissakin rajoittaa vain siinä määrin kuin se on kussakin yksittäistapauksessa perusteltua. Näistä lähtökohdista en pidä perustuslain kannalta ongelmallisina vankeuslain 12:l.l:n ja tutkintavankeuslain 8:1.2:n säännösehdotuksia, jotka koskevat kirjeiden ja muiden postilähetysten tarkastamista niitä lukematta. On kuitenkin syytä todeta, että näiden säännösehdotusten kaksi viimeistä virkettä näyttävät olevan ainakin osittain päällekkäisiä. Lisäksi viimeisestä virkkeestä puuttuu maininta, että postilähetystä ei saa lukea.

16 16 Vankeuslain 12:1.2:n ja mtkintavankeuslain 8:1.3:n säännösehdotukset mahdollistaisivat kaikkien suljetussa vankilassa oleville vangeille ja tutkintavangeille saapuneiden postilähetysten avaamisen ja niiden sisällön tarkastamisen niitä lukematta. Postilähetysten avaamis- ja tarkastusoikeus ei siis tällöin edellyttäisi yksittäistapauksellista perusteltua epäilyä. Vaikka pelkkä postilähetyksen avaaminen ei vielä välttämättä merkitsekään luottamuksellisten viestin salaisuuden loukkaamista, se kuitenkin vähmtäänkin vaarantaa tällaisen salaisuuden. Näin on asianlaita erityisesti, jos postilähetyksen lukematta jättämiselle ei ole luotu erityisiä takeita. Pidän vankeuslain 12:1.2:n ja mtkintavankeuslain 8:1.3:n säännösehdotuksia ongelmallisina myös sen vuoksi, että niissä ei ole erikseen säädetty avaamisen ja sisällön tarkastamisen tavoitteista. Säännösehdotuksia olisi nähdäkseni täsmennettävä. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota siihen, että tutkintavankeuslain 8:1.3: ään ehdotettu säännös on selvästi päällekkäinen 2 momentin säännösehdotuksen kanssa. Vankeuslain 12:2:n ja tutkintavankeuslain 8:2:n muutosehdotukset täsmentävät kirjeen muun postilähetyksen lukemisen edellyttämää vaatimusta tai yksittäistapaukseen liittyvästä perustellusta syystä. Muutosehdotuksiin ei ole valtiosääntöoikeudellista huomauttamista. Porthaniassa Kaarlo Tuori Veli-Pekka Viljanen PciT /#s / /döö ir / HE 261/2006 vp LAEIKSI VANKEUSLAIN 12 LUVUN JA TUTKIN- TAVANKEUSLAIN 8 LUVUN MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vankeuslain ja tutkintavankeuslain vankien kirjeenvaihtoa koskevia säännöksiä siten, että viranomaisten toimivaltuudet vankien kirjeiden avaamiseen ja lukemiseen laajenisivat. Muutettavaksi ehdotetut säännökset saivat nykyisen

17 muotonsa eduskuntakäsittelyn aikana eduskunnan lakivaliokunnassa (LaVM 10/2005 vp) perustuslakivaliokunnan esittämien valtiosääntöoikeudellisten huomautusten johdosta (PeVL 20/2005 vp, s. 5-6). Kyseiset huomautukset eivät kuitenkaan olleet perustuslakivaliokunnan lausunnossa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksinä. Ensimmäisen lakiehdotuksen 12 luvun 1 :ää tarkistettaisiin siten, että suljetussa vankilassa oleville vangeille saapunut kirje tai muu postilähetys saadaan avata ja sen sisältö tarkastaa sitä lukematta. Muutoin vangille saapunut tai häneltä peräisin oleva suljettu kirje tai muu postilähetys saadaan avata ja sen sisältö tarkastaa sitä lukematta, jos yksittäistapauksessa on perusteltua syytä epäillä, että se sisältää laissa tarkoitettuja kiellettyjä aineita tai esineitä. Jos kirjeen tai muun postilähetyksen muodosta tai koosta voidaan päätellä, että se sisältää muutakin kuin luottamuksellisen viestin, se voidaan avata esineen tarkastamiseksi. Lakiehdotuksen 12 :n 2 momentin mukaan vangille saapunut tai vangilta peräisin oleva kirje, muu postilähetys tai viesti saadaan lukea, jos on tarpeen kyseisen vangin rikostaustaan, vankeusaikaiseen käyttäytymiseen tai postilähetyksen lähettäjään liittyvästä perustellusta syystä rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi. Toisen lakiehdotuksen 8 luvun 1 ja 2 :ään sisältyvät asiallisesti vastaavat säännökset tutkintavankien osalta. S Ehdotukset ovat valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisiä perustuslain 10 :n 2 momentissa turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden kannalta. Sen mu- 2 kaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lailla voidaan kuitenkin perustuslain 10 :n 3 momentin mukaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Perustuslaissa on siten jo itsessään otettu huomioon tarve rajoittaa luottamuksellisen viestin salaisuutta vapaudenmenetyksen, esimerkiksi vankeuden ja tutkintavankeuden aikana. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin korostanut, että luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoituksiin kohdistuu perustuslain 10 :n 3 momentissa nimenomaisesti mainittu välttämättömyysedellytys, jonka vuoksi viestin salaisuutta voidaar>33p~ tosoloissakin rajoittaa vain siinä määrin kuin se on kussakin yksittäistapauksessa perusteltua (PeVL 20/2005 vp, s. 5, PeVL 21/2006 vp, s. 6). Käsitellessään aikaisemmin vankeuslain ja tutkintavankeuslain kirjeiden tarkastamista koskevaa sääntelyä valiokunta katsoi olevan syytä

18 18 tarkistaa ehdotettua sääntelyä niin, että mainittuna kunkin toimenpiteen edellytyksenä on yksittäistapauksellinen ja toimenpiteen ankaruutta oikeasuhtaises-ti vastaava perusteltu tarve (PeVL 20/2005 vp, s. 6). Ehdotetussa vankeuslain 12 luvun 1 :n 1 momentissa ja tutkintavankeuslain 8 luvun 1 :n 2 momentissa kirjeen ym. avaamisen edellytykseksi on asianmukaisesti asetettu yksittäistapauksellinen perusteltu syy epäillä lähetyksen sisältävän kiellettyjä aineita tai esineitä taikka muodon tai koon perusteella muutakin kuin luottamuksellisen viestin. Tällöin lähetyksen avaaminen ei kuitenkaan oikeuta sen lukemiseen. Vankeuslain ehdotetun 12 luvun 1 :n 2 momentin mukaan suljetussa laitoksessa olevalle vangille saapunut kirje tai muu postilähetys saadaan kuitenkin avata ja sen sisältö tarkastaa sitä lukematta. Sama koskee tutkintavankeuslain 8 luvun 1 3 momentin mukaan tutkintavangille saapunutta kirjettä tai muuta postilähetystä. Viimeksi mainituissa säännöksissä ei lähetyksen avaamista ole sidottu yksittäistapaukselliseen välttämättömyysarvioon. Säännökset rajautuisivat kuitenkin koskemaan ainoastaan suljettuja vankiloita ja tutkintavankeja, joiden osalta on erityisperusteita pidemmälle menevään valvontaan kuin muiden vankeusrangaistusta suorittavien suhteen. Kyse on lisäksi ainoastaan osasta suljetussa laitoksessa olevan vangin tai tutkintavangin kirjeenvaihtoa, eli ainoastaan hänelle saapuneista kirjeistä ja muista postilähetyksistä. Säännökset eivät oikeuttaisi luottamuksellisen viestin lukemiseen, joten se ei kohdistuisi luottamuksellisen viestinnän ydinsisältöön. Säännöksen tarkoituksena on entistä tehokkaammin estää vaarallisten esineiden, vankilan yleistä järjestystä haittaavien esineiden ja huumausaineiden kulkeutuminen suljettuihin laitoksiin vangeille osoitettujen postilähetysten mukana. Tätä tarkoitusta, jolla pyritään muun muassa varmistamaan henkilöiden turvallisuuden säilyminen vapaudenmenetyksen aikana, voidaan pitää erityisen painavana. Hallituksen esityksen perusteluissa on asianmukaisesti viitattu nykyisen lainsäädännön oloissa muodostuneisiin ongelmiin, joiden korjaamiseksi postilähetysten avaamiskäytäntöä ehdotetaan väljennettäväksi (ks. HE, s. 5). Katson, että näin rajattuna ehdotetut lähetysten avaamista koskevat säännökset täyttävät perustuslain 10 :n 3 momentissa asetetun välttämättömyysvaatimuksen, vaikka kyse ei kaikissa tapauksissa olisikaan yksittäistapaukselliseen harkintaan perustuvasta lähetysten avaamisesta. Oikeus kirjeen lukemiseen olisi ehdotettujen säännösten mukaan aina yksilökohtaisen tarvearvioinnin alainen. Säännöksissä edellytetään vangin rikostaustaan, vankeusaikaiseen käyttäytymiseen tai postilähetyksen lähettäjään liittyvää perusteltua syytä, jotta kirje, postilähetys tai muu viesti voidaan lukea. Hallituksen esityksen perusteluissa esimerkkeinä mainitaan vangin osallistuminen rikollisjärjestön toimintaan tai vangille

19 määrätyn yhteydenpito- tai lähestymiskiellon valvonta (HE, s. 7). Tältä osin puututaan sinänsä luottamuksellisen viestin suojan kannalta olennaiseen seikkaan eli viestin sisältöön. Lukemiskynnys on kuitenkin asetettu merkittävän korkealle sitomalla se rikoksen estämis- tai selvittämistarkoitukseen, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseen taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemistarkoitukseen. Kun otetaan huomioon tällaisten intressien korkea painoarvo ja lukemisoikeuden liittäminen yksilökohtaiseen perustellun tarpeen arviointiin, eivät ehdotetut vangin ja tutkintavangin kirjeen lukemista koskevat säännökset ole ongelmallisia perustuslain 10 :n 2 ja 3 momentin kannalta. Katson, että hallituksen esityksen sisältämät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO */2006 vp Hallituksen esitys laeiksi vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun muuttamisesta Lakivaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 21 päivänä marraskuuta 2006 lähettäessään hallituksen esityksen laeiksi vankeuslain 12 luvun ja tutkintavankeuslain 8 luvun muuttamisesta (HE 261/2006 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi lakivaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto lakivaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - lainsäädäntöneuvos Ulla Mohell, oikeusministeriö - apulaisoikeusasiamies Petri Jääskeläinen, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia - professori Mikael Hiden - professori Kaarlo Tuori - professori Veli-Pekka Viljanen. Viitetieto

20 20 Valiokunnan valtuuskunta teki yhdessä lakivaliokunnan valtuuskunnan kanssa vierailun Vantaan ja Helsingin vankiloihin. Valtuuskunnilla oli tällöin tilaisuus käy- HE 261/2006 vp Versio 0.1 dä vankiloista vastaavien viranomaisten kanssa hallitukseen esitykseen liittyviä keskusteluja vankien kirjeiden tarkastamisesta. Vierailua isännöivät pääjohtaja Esa Vesterbacka, Rikosseuraamusvirasto osastopäällikkö Jarmo Littunen, oikeusministeriö aluevankilan johtaja Marjatta Karjalainen, Etelä-Suomen vankeinhoitoalue vankilan johtaja Tuomo Junkkari, Vantaan vankila apulaisjohtaja Aimo Koivisto, Helsingin vankila apulaisjohtaja Irene Litmanen, Helsingin vankila. HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi vankeuslain ja tutkintavankeuslain säännöksiä vankien kirjeenvaihdosta. Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on laajentaa viranomaisten toimivaltuuksia avata, tarkastaa ja lukea vankien kirjeitä ja muita postilähetyksiä. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan ensi tilassa. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotuksia arvioidaan perustuslain 10 :n säännösten kannalta luottamuksellisen viestin salaisuuden suojasta. Perustelujen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuitenkin pitänyt suotavana, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Luottamuksellisen viestin salaisuuden suoja Kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on perustuslain 10 :n 2 momentin mukaan loukkaamaton. Saman pykälän 3 momentin perusteella lailla voidaan säätää

21 PeVL */2006 vp HE 261/2006 vp välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perustuslakisääntelyn ensisijaisena tarkoituksena esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 53/11) on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Perustuslaki turvaa jokaiselle oikeuden luottamukselliseen viestintään ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudettomasti tiedon hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen luottamuksellisten viestien sisällöstä. Tämä merkitsee suojaa esimerkiksi kirjeiden ja muiden suljettujen viestien avaamista ja hävittämistä vastaan. Sääntely ei suojaa ainoastaan viestin lähettäjää, vaan kysymyksessä on viestinnän molempien osapuolten perusoikeus (PeVL 30/2001 vp, s. 2/1, PeVL 13/2003 vp, s. 4 5, PeVL 10/2004 vp, s. 4/II, PeVL 16/2004 vp, s. 6/1). Perustuslain säännökset suojaavat viestin sisällön lisäksi myös viestin lähettäjän ja vastaanottajan tunnistamistietoja sekä muita tietoja, joilla voi olla merkitystä viestin säilymiselle luottamuksellisena (HE 309/1993 vp, s. 53/11, PeVL 28/2000 vp, s. 3/1, PeVL 13/2003 vp, s. 4/II, PeVL 16/2004 vp, s. 6/1). Viestin tunnistamistietojen on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä kuitenkin katsottu jäävän luottamuksellisen viestin salaisuutta suojaavan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle (esim. PeVL 10/2004 vp, s. 4/II, PeVL 23/2006 vp, s. 2 3). Perusoikeusuudistuksen yhteydessä sanouduttiin kaiken kaikkiaan irti sellaisesta käsityksestä, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia voitaisiin suoraan rajoittaa erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella. Siten esimerkiksi vankien perusoikeuksien rajoittamisen katsotaan nykyisin edellyttävän lakia, jonka säätämisjärjestys riippuu rajoituksen sisällöstä ja asteesta. Samassa yhteydessä kiinnitettiin huomiota siihen, että vapaudenmenetys ei sellaisenaan muodosta perustetta muiden perusoikeuksien rajoittamiselle. Jos tarve henkilön muiden perusoikeuksien rajoittamiselle vapaudenmenetyksen aikana on olemassa, rajoituksista on säädettävä lailla, ja ne tulee voida oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (HE 309/1993 vp, s. 25/1 ja 49/11, PeVL 12/1998 vp, s. 2/1, PeVL 34/2001 vp, s. 2/1, PeVL 20/2005 vp, s. 2/1).