EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT

Transkriptio

1 EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT n

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 138/2005 vp laeiksi Ilmailulaitoksesta, Ilmailuhallinnosta ja lentoliikenteen valvontamaksusta sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mxetintövks Lähettäjä: Saapumi spvm: LiV Täysistunto Mini steriö: LVM Lähetyspvm: Kiireellisyys: Kiireellinen Tilakoodi: Käsittely päättynyt Käs.aikataulu: voimaan Lopputöinä.: Lopputoim.pvm: PeVL 47/2005 vp Lausunto lähetetty LiV Valmistunut Yksityiskohtainen käsittely yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely JJ käsittely Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Kirjallinen lausunto merk. saapuneeks i J käsittely päättäminen Ennakkokäsittely Kirjaus Asiantuntijakuulemisen PeVL 47/2005 vp PeVL 47/2005 vp tarkistettu lausuntoluonnos lausuntoluonnos Asiantuntijoiden kuuleminen -kansliapäällikkö Juhani professori Mikael Hidenin Korpela liikenne- ja kirjallinen lausunto viestintäministeriö - apulaisosastopäällikkö Reino Lampinen liikenne- ja viestintäministeriö (K) - neuvotteleva virkamies Esko Pyykkönen liikenne- ja viestintäministeriö (K) - lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren oikeusministeriö (K) -professori Olli Mäenpää (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) -professori Ilkka Saraviita (K) Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten

3 LIIKENNE JA VIESTINTÄMINISTERIÖ Liikennepolitiikan osasto Apulaisosastopäällikkö Reino Lampinen MUISTIO Sivu 1 (2) HE laeiksi Ilmailulaitoksesta, Ilmailuhallinnosta ja lentoliikenteen valvontamaksusta sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta (138/2005) - Ilmailuhallintoa koskevat asiat perustuslakivaliokunnassa Valtion liikelaitoslain voimaantulon johdosta on ollut tarpeen tarkastella oikeussääntöjen antamisen ja julkisten hallintotehtävien hoitamista Ilmailulaitoksessa. Tarkastelussa pidettiin asianmukaisena ja perustuslain lähtökohtia tukevana sanottujen tehtävien erottamista Ilmailulaitoksen liiketoiminnasta. Tässä tarkoituksessa ehdotetaan perustettavaksi itsenäinen virasto, Ilmailuhallinto. Sille osoitettaisiin virastoa koskevassa laissa yleisellä tasolla ja erikseen annetussa hallituksen esityksessä ilmailulaiksi (139/2005) yksityiskohtaisella tasolla valtuudet oikeussääntöjen antamiseen ja ilmailun julkisten hallintotehtävien suorittamiseen. 1. Ilmailuhallinnon toiminnan rahoittaminen Perustettavan viraston toiminnan rahoitukseen ehdotetaan malliajossa ilmailusektori nykymallin mukaisesti maksaa myös viranomaistoiminnan kustannukset. Esitystä valmistellut työryhmä oli toisaalta katsonut, että "puhtaat" viranomaistoiminnat kattava osa rahoituksesta, jota ei voida suoritteina kohdentaa ilmailusektorille (Ilmailuhallinnon oma norminanto, säädösvalmistelussa avustaminen, kansainvälinen yhteistyö, turvallisuusvalvonta tms., yhteensä n. 3,0 miljoonaa euroa), tulisi saada valtion talousarviosta. Hallituksen esitykseen ja vuoden 2006 talousarvioon ei kuitenkaan sisälly mitään suoraa talousarviorahoitusta. Tarkoitus on kerätä lentoasemilta "lentoliikenteen valvontamaksun" nimellä veroluonteinen maksu (0,90 euroa edellisenä vuonna lähtenyttä vähintään kaksivuotiasta matkustajaa kohden, arvioitu tuotto 5,8 miljoonaa euroa), joka korva-merkittäisiin lyhentämättömänä viraston toiminnan rahoitukseen. Loppuosa viraston tarvitsemasta rahoituksesta koottaisiin asiakkailta kerättävillä suoritemaksuilla, joiden tuotoksi arvioidaan 4,8 miljoonaa euroa. Todettakoon, että kertyvä 10,6 miljoonan euron rahoitus ei riitä viraston arvioitujen kustannusten kattamiseen, vaan tarkoittaa käytännössä viraston aloittavan toimintansa alimitoitetuilla resursseilla. Sanottu 4,8 miljoonan suoritemaksujen tuotto tarkoittaa myös nykyisten, sinänsä merkittävästi alikatteellisten suoritemaksujen nelinkertaistamista. Mainittu esitystä valmistellut työryhmä ehdotti maksujen kaksinkertaistamista, mitä korotusta ilmailuala jo piti liian suurena korotuksena. Maksujen nelinkertaistaminen tarkoittaa esim. - liikennelentäjän lupakirjan (70 kpl), ansiolentäjän lupakirjan (80 kpl) ja uuden lupakirjaa laajentavan kelpuutuksen ammattilentäjän lupakirjaan (370 kpl) maksun nousemista 124 eurosta 500 euroon, - huoltomekaanikon lupakirjan (350 kpl) maksun nousemista 81 eurosta 350 euroon, - Boeing 757:n vuosimaksun nousemista 1016 eurosta 3300 euroon, minkä lisäksi jokaiselta uudelta koneelta perittäisiin ensimmäisenä vuonna noin 6600 euroa, - Airbus A319:n vuosimaksun nousemista 1215 eurosta 2200 euroon, minkä lisäksi jokaiselta uudelta koneelta perittäisiin ensimmäisenä vuonna noin 4200 euroa, - maksun liikenneluvasta enintään 20 matkustajapaikan lentokoneelle nousemista 279 eurosta 780 euroon, minkä lisäksi uudesta luvasta perittäisiin 1300 euron maksu. C:\Program Files\TeamWARBToimisto\T\MW5\PeV-kuuleminen doc

4 LIIKENNE JA VIESTINTÄMINISTERIÖ MUISTIO Sivu 2 (2) Liikennepolitiikan osasto Apulaisosastopäällikkö Reino Lampinen Suoritemaksujen näin suurella ja ennen kaikkea lyhyellä aikavälillä toteutettavalla korotuksella saattaa olla vaikutuksia mm. siihen, että toimintoja, jotka eivät pysty omilla tuloillaan kattamaan maksunkorotusta, lopetetaan kokonaan. Mahdollista on myös, toimintoja siirrettäisiin toisiin EUmaihin Suomen ientoliikennevalvonnan ulottumattomiin. 2. Oikeussääntöjen antaminen Hallituksen esityksessä on huolellisesti otettu huomioon perustuslain 80 :n 2 momentin säännös oikeudesta valtuuttaa lailla ministeriötä alempi viranomainen antamaan oikeussääntöjä, kun siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Ilmailuhallinnon norminantovaltaa on tarkemmin käsitelty hallituksen esitystä ilmailulaiksi (139/2005) koskevassa muistiossa (Reino Lampinen; ). 3. Ammattitaidon ylläpitäminen Ilmailuhallintoa koskevan lakiehdotuksen 5 :ssä säädettäisiin Ilmailuhallinnon palveluksessa olevan henkilön ammattitaidon ylläpitämiseksi tapahtuvasta työskentelystä ilmailutoimintaa harjoittavan palveluksessa. Pykälän tarkoituksena olisi mahdollistaa se, että Ilmailuhallinnon palveluksessa olevat lentäjät lentäisivät sivutoimisesti eri lentoyhtiöissä vuositasolla sellaisen määrän, että heidän ammattitaitonsa voidaan katsoa pysyvän ammattilentäjältä vaadittavalla tasolla. Tällainen järjestely perustuisi Ilmailuhallinnon tarpeeseen ja lupaan. Työjärjestelyistä ja sen ehdoista sovittaisiin selkeästi ja avoimesti Ilmailuhallinnon, lentäjän ja lentotoiminnan harjoittajan välillä kolmikantasopimuksella. Samaa periaatetta sovellettaisiin muuhunkin Ilmailuhallinnon palveluksessa olevaan ammattiryhmään, jos heidän tehtäviensä suorittamiseksi on asetettu vastaavia vaatimuksia. Tällaisia olisivat esimerkiksi lennonvarmistuspalvelua tarkastavat ja hyväksyvät lennonj ohtotarkastaj at. Hallintolain mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Hallintolain säännöksistä seuraa, ettei Ilmailuhallinnon virkamies saa tehdä sitä toiminnanharjoittajaa koskevia päätöksiä, jonka palveluksessa hän työskentelee. Sanotun 5 :n 2 momentissa säädettäisiin kuitenkin, ettei hallintolain säännöksiä tältä osin sovellettaisi lennonvarmistuksen valvontaan ja sitä koskevaan päätöksentekoon, koska Suomessa olisi käytännössä vain yksi lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja. C:\Program Fiies\TeamWARE\Toimisto\T\M\V5\PeV-kuuleminen doc

5 Toi/P e/äotr-trri Liikenne- ja viestintäministeriö Perustuslakivaliokunta Ilmailua koskeva hallituksen esitys HE 138/2005 Ilmailua koskeva lainsäädäntö ehdotetaan uudistettavaksi kokonaisuudessaan. Tarve siihen aiheutuu uudesta valtion liikelaitoksista annetusta laista (1185/2002), uudesta perustuslaista, kansainvälisestä kehityksestä sekä yhteisölainsäädännön muutoksista. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi yhteensä kolme uutta lakia (laki Ilmailulaitoksesta, laki Ilmailuhallinnosta ja laki lentoliikenteen valvontamaksusta) ja pieniä teknisluontoisia muutoksia aluevalvonta- ja meripelastuslakeihin. Esitys liittyy valtion talousarvioesitykseen. Tarkastelen tässä muistiossa erityisesti Ilmailulaitosta koskevaa lakiehdotusta edellä mainittujen uudistustarpeiden näkökulmasta. 1) Uuden Iiikelaitoslain näkökulma Uutta valtion liikelaitoksista annettua lakia sovelletaan Ilmailulaitoksessa vuoden 2006 alusta lukien. Sen takia Ilmailulaitoksen nykyisin hoitamien julkisten hallintotehtävien ja liiketaloudellisesti kannattamattomien julkisten palvelutehtävien järjestämistä, hinnoittelua ja rahoitusta on arvioitava uudelleen. Vuodelta 1990 oleva laki Ilmailulaitoksesta ehdotetaan korvattavaksi uudella lailla, joka täydentäisi yleistä valtion liikelaitoslakia. Esitys liittyy valtion talousarvioesitykseen. Nykyisellään Ilmailulaitos hoitaa liiketoimintansa lisäksi ilmailua koskevien normien valmistelua, antaa ilmailua koskevia sääntöjä sekä valvoo ilmailun toimijoita ja ilmailun turvallisuutta. Viimeksi mainittuja tehtäviä hoitaa Ilmailulaissa liiketoiminnasta toiminnallisesti erotettuja Umailulaitoslaissa lainsäädännöllisesti eriytetty Lentoturvallisuushallinto. Kaiken tämän rahoittaa Ilmailulaitoksen liiketoiminta. Keskustelua ja kysymyksiä on herättänyt tilanne, jossa viranomaistehtäviä hoidetaan liikelaitoksen sisällä ja erityisesti se, että Ilmailulaitos valvoo myös omaa toimintaansa eli vastaa lentokenttätoiminnan ja lennonjohdon valvonnasta. Nämä ongelmat on tarkoitus poistaa ehdotetulla lakipaketilla. Selkeät viranomaistehtävät siirrettäisiin uuteen virastoon, Ilmailuhallintoon. Se antaisi ilmailun normit ja valvoisi ilmailun turvallisuutta. Liiketoiminnan lisäksi Ilmailulaitos on nykyisin hoitanut eräitä julkisia palvelutehtäviä valtion talousarviossa osoitetun korvausmäärärahan puitteissa ja osin liikennemaksujen ristisubventiorahoituksella. Julkisia palvelutehtäviä ovat muun muassa tietyt aluevalvontaan, sotilasilmailuun, pelastustoimintaan ja ilmailun koulutustoimintaan liittyvät tehtävät. Kyse on

6 Ilmailulaitoksen toimialaan kuuluvista palveluista, joiden hoitamista julkinen valta edellyttää tai jotka ovat vanhoihin toimintamalleihin perustuvia historiallisia jäänteitä. Liikelaitoskin tavoitteena on lisätä liikelaitosten toiminnan läpinäkyvyyttä sekä estää ristisubventio ja kilpailuneutraliteetin kannalta kielteiset menettelyt. Liiketaloudellisesti kannattamattomien julkisten palvelutehtävien järjestämisessä esitetään siirryttäväksi sekä ohjaavan ministeriön että muiden Ilmailulaitoksen palveluja tarvitsevien tahojen välisissä suhteissa mahdollisimman laajasti tilaaja-tuottaja -järjestelmän mukaisiin menettelytapoihin. Ristisubventio ei olisi Ilmailulaitoksessa enää mahdollista. Liikelaitoslain perustelujen mukaan ristisubventiona ei kuitenkaan pidetä tilannetta, jossa yhtenäishinnoitelluista lentoasemista muodostuu liiketoiminnallisesti yhtenäinen verkosto. 2) Perustuslain näkökulma Perustuslaki edellyttää, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla. Lisäksi edellytetään erityistä täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta siirrettäessä oikeussääntöjen antamisvaltuutta viranomaiselle. Tämän vuoksi on tutkittu, voiko liikelaitoksena toimivan Ilmailulaitoksen eriytettynä osana nykyisin oleva viranomaisyksikkö hoitaa ilmailun julkisia hallintotehtäviä ja antaa oikeussääntöjä. Esityksen mukaan oikeussääntöjen antaminen ja julkiset hallintotehtävät erotettaisiin liikelaitoksesta erilliseen virastoon. Tässä tarkoituksessa ehdotetaan säädeltäväksi laki Ilmailuhallinnosta. Uusi ilmailuviranomainen on tarkoitus perustaa vuoden 2006 talousarviossa. 3) kansainvälisen kehityksen ja yhteisölainsäädännön näkökulma Kansainvälisen kehityksen ja yhteisölainsäädännön muutokset aiheuttavat tarpeen ilmailulain uudistamiselle.

7 OIKEUSMINISTERI Ö Lainvalmisteluosasto Lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren LAUSUNTO r / L.r ~~ / / o Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS LAEIKSI ILMAILULAITOKSESTA, ILMAILUHALLINNOSTA JA LENTOLIIKENTEEN VALVONTAMAKSUSTA (HE 138/2005 vp) 1 Yleisiä arvioita esityksestä Oikeusministeriö pitää perusteltuna ilmailulainsäädännön tarkistamista vastaamaan perustuslain ja EU:n lainsäädännön asettamia vaatimuksia. Koko toimialan lainsäädäntöä koskevan kattavan uudistamistyön toteuttaminen organisatoristen muutosten yhteydessä on kuitenkin ollut uudistukselle asetettuun aikatauluun nähden vaativa tehtävä. Tämä on johtanut siihen, että hallituksen esitysluonnoksia ei riittävästi ole ehditty viimeistellä ennen lausuntokierrosta ja laintarkastukseen toimittamista. Oikeusministeriö on antanut eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnalle lausunnon niistä puutteellisuuksista, jotka ministeriön käsityksen mukaan vielä tulisi korjata. Oikeusministeriö pitää asianmukaisena ja perustuslakivaliokunnan kannan mukaisena (PeVL 38/2004 vp) ehdotettua ratkaisua, jonka mukaan julkisten hallintotehtävien hoitaminen erotetaan Ilmailulaitokselle kuuluvasta liiketoiminnasta perustamalla tätä tarkoitusta varten oma virasto, Ilmailuhallinto. Toisaalta Ilmailulaitokselle näyttäisi jatkossakin kuuluvan myös julkisia hallintotehtäviä. Ratkaisu mahdollistaa myös sen, että ilmailun alalla tarpeelliset norminantovaltuudet voidaan osoittaa sellaiselle toimijalle, joka on perustuslain 80 :n 2 momentissa tarkoitettu "muu viranomainen". 2 Ehdotus laiksi Ilmailulaitoksesta lennonvarmistuspalvelut C:\Program FiIes\TeamWARE\Toimisto'a\M\V6\HE PeV.doc. Ehdotuksen mukaan Ilmailulaitos huolehtisi vastaisuudessakin lennonvarmistuspalvelujen antamisesta. Lennonvarmistuksesta säädettäisiin annettavassa ilmailulaissa (HE 139/2005 vp). Oikeusministeriön käsityksen mukaan ilmailulaitoslakiin olisi selvyyden vuoksi tarpeen sisällyttää viittaussäännös lennonvarmistusta koskeviin ilmailulain säännöksiin. Lennonvarmistus on suurelta osin lentoliikenteen sujuvuuden hallintaa, jossa vastuu ilmaaluksen ohjailusta ei siirry kapteenille, van kysymys on lähinnä ohjei- Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Telekopio Sähköpostiosoite Korkeavuorenkatu 37 PL 25 (09) (09) kirjaamo.om@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO

8 8(5) den ja neuvojen antamisesta ilma-aluksen päällikölle sekä ilmailun asiantuntijana toimimisesta. Kysymys on vesiliikenteen luotsin toimintaa verrattavasta tehtävästä. Lennonvarmistuspalveluja on oikeusministeriön käsityksen mukaan pidettävä julkisina hallintotehtävinä. Lennonvarmistuspalvelujen antamista Ilmailulaitokselle on sen vuoksi arvioitava perustuslain 124.n valossa. Lennonvarmistuselimellä ei lakiehdotusten valossa olisi käytettävissä erityisiä pakkokeinoluonteisia toimivaltuuksia sen antamien määräysten toteuttamiseksi. Kun lisäksi otetaan huomioon lennonvarmis-tustehtävien yleisluonne ja kohdistuminen rajattuun ammattiryhmään, niiden antamista liikelaitokselle ei voida pitää perustuslain 124 :n kannalta ongelmallisena. Ratkaisua puoltaa osaltaan yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamisen puitteista annetun parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 549/2004 (ns. puiteasetus) 4 artiklan vaatimus siitä, että valvontaviranomaisen on oltava riippumaton lennonvarmistuspalvelujen tarjoajasta. Lennonvarmistustoiminnan yhteydessä perusoikeudet, oikeusturva ja hyvän hallinnon vaatimukset tulevat suurelta osin turvatuiksi sääntelyn yleisellä asianmukaisuudella ja täsmällisyydellä sekä lennonvarmistuspalveluun osallistuville asetettavilla koulutus- ja pätevyysvaatimuksilla. Toiminnan laadun ja luonteen vuoksi on myös syytä korostaa vaatimuksia len-nonvarmistuspalveluiden luotettavuudesta ja asianmukaisuudesta sekä tehtävien hoitamisen edellyttämästä huolellisuudesta. Lennonvarmistuspalvelun tarjoajalla on myös oltava riittävät tekniset ja taloudelliset voimavarat toiminnan asianmukaiseen hoitamiseen sekä kyky vastata mahdollisista vastuuseuraamuksista. Ilmailulaitoksen liiketaloudellisesti hoidettavat tehtävät ja "julkiset palvelutehtävät " Valtion liikelaitoksista annetun lain (1185/2002) 2 :n mukaan liikelaitos harjoittaa liiketoimintaa ja suorittaa lisäksi muut sille laitoskohtaisessa laissa säädetyt tehtävät. Liikelaitoksella voi siis olla kahdenlaisia tavoitteita: liiketaloudellisia tavoitteita ja liiketaloudellisesti kannattamattomia tavoitteita (HE 161/2002 vp, s. 21). Lakiehdotuksen 3 :ssä säädetään liiketaloudellisesti hoidettavista tehtävistä ja 4 :ssä "julkisista palvelutehtävistä". Ilmaisu julkinen palvelutehtävä on ongelmallinen. Perustelujen mukaan sillä tarkoitetaan muita kuin liiketaloudellisia tehtäviä, eli ilmeisesti liiketaloudellisesti kannattamattomia tehtäviä. Näyttää kuitenkin siltä, että ainakin jotkut näistä julkisista palvelutehtävistä ovat luonteeltaan julkisia hallintotehtäviä. Oikeusministeriön käsityksen mukaan ehdotettuja "julkisia palvelutehtäviä" tulisi arvioida perustuslain 124 :n kannalta. Olisi myös harkittava ilmaisun "julkinen palvelutehtävä" korvaamista esimerkiksi ilmaisulla "yhteiskunnallinen palvelutehtävä", jota on käytetty liikelaitoslain esityksen perusteluissa (HE 161/2002 vp, s. 12/1). Näin suhde perustuslain 124 :ssä tarkoitettuihin julkisiin hallintotehtäviin selkiintyisi. Ehdotetun 4 :n 6 kohdan mukaan Ilmailulaitos voi toimialaan liittyvänä julkisena palvelutehtävänä hoitaa muita sille soveltuvia eduskunnan päättämiä julkisia palvelutehtäviä. Tällaisten tehtävien rahoittamisesta säädetään liikelaitoslain 7 :ssä, jonka mukaan valtion talousarvioon voidaan ottaa määräraha liikelaitokselle määrätyn, liiketaloudellisesti kannattamattoman tehtävän rahoittamista varten. Perustuslain 84 :n 4 momentin mukaan eduskunta hyväksyy valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä liikelaitoksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Ehdotettu 4 :n 2 momentin 6 kohta on tältä kannalta ongelmaton. Ehdotetun 6 :n 1 momentin mukaan Ilmailulaitos rahoittaa liiketoimintansa liiketaloudellisin periaattein määräämillään maksuilla ja muilla liiketoimintansa tuotoilla. Pykälän 2 momentin mukaan Ilmailulaitos määrää tästä poiketen julkisista palvelutehtävistä perittävät maksut omakustannusperiaatteen

9 9(5) mukaisesti. Ehdottoman sanamuodon vuoksi 2 momentti näyttää johtavan siihen, että kannattamattomista palvelutehtävistä aina olisi perittävä omakustannuksia kattava maksu. Kun toisaalta otetaan huomioon, että eduskunta voi liikelaitoslain 7 :n mukaan ottaa määräraha liikelaitokselle määrätyn, liiketaloudellisesti kannattamattoman tehtävän rahoittamista varten, jää epäselväksi miksi Ilmailulaitos ei voisi periä omakustannuksia alhaisempi maksu, jos tärkeä yhteiskunnallinen etu sitä vaatii. Ehdotetun 7 :n mukaan valtioneuvosto voi päättää Ilmailulaitoksen lentoasema- ja lennonvarmistustoiminnan vakuuttamisen rajaamisesta. Ottamalla huomioon, että valtiolla on liikelaitoslain 6 :n mukaan vastuu liikelaitoksen sitoumuksista, siltä osin kuin liikelaitos ei kykene vastaamaan niistä, ehdotettu vakuuttamisen rajaamista koskeva ehdotus ei rajoita vahingonkärsijän oikeutta korvaukseen, ja on siten ongelmaton oikeusturvan kannalta. Valtion liikelaitoksista annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluista ilmenevän pääsäännön mukaan liikelaitoksessa julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden palvelussuhde on virkasuhde (HE 161/2002 vp). Nyt ehdotetun lain 8 :n mukaan Ilmailulaitoksessa voi olla sekä virka- että työsuhteista henkilöstöä. Ehdotuksen 9 :ään sisältyy epämääräiseksi muotoiltu valtuutussäännös, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä muun muassa Ilmailulaitoksen varatoimitusjohtajasta ja johtajista. Oikeusministeriön käsityksen mukaan laissa tulisi olla perussäännökset jotta näistä voitaisiin antaa "tarkempia säännöksiä" ja ehdotettu 9 on ongelmallinen perustuslain 80 :n 1 momentin kannalta. Liikenne- ja viestintävaliokunnalle annetussa lausunnossaan oikeusministeriö on ehdottanut ongelman ratkaisemista kirjoittamalla 8 ja 9 seuraavasti: 8 Henkilöstöjä johtajisto Ilmailulaitoksessa voi olla sekä virka- että työsuhteista henkilöstöä. Ilmailulaitoksen toimitusjohtajasta säädetään valtion liikelaitoksista annetun lain 11 :ssä. Lisäksi ilmailulaitoksessa voi olla toimitusjohtajan lähimpänä avustajana apulaistoimitusjohtaja sekä yksikön päälliköinä toimivia johtajia. Ilmailulaitoksen toimitusjohtaja, apulaistoimitusjohtaja, johtaja sekä laitoksessa julkista valtaa käyttävä henkilö nimitetään virkasuhteeseen. Muu henkilöstö otetaan työsuhteeseen. 9 Tarkemmat säännökset Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtion liikelaitoksista annetun lain 9 :n mukaisesta hallituksesta, mainitun lain 10 :n mukaisista hallituksen tehtävistä ja mainitun lain 11 :n mukaisesta toimitusjohtajasta. 3 Ehdotus laiksi Ilmailuhallinnosta Perustuslain 119 :n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on sadettava lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella. "Yleisillä perusteilla" tarkoitetaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä (HE 1/1998 vp s. 174/1). Oikeusministeriön käsityksen mukaan lakiehdotus on tältä kannalta ongelmaton. Lakiehdotuksen 6 :n mukaan Ilmailuhallinnon suoritteiden maksuista säädetään liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Tarkoituksena näyttää olevan, että maksut määräytyisivät valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti

10 10(5) ja, että asetus annettaisiin sen nojalla. Tämä ei kuitenkaan ilmene pykälän sanamuodosta. Perustuslain 81 :n 2 momentin mukaan valtion viranomaisten maksullisuudesta sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Näin ollen ehdotetun pykälän 1 momentti on ristiriidassa perustuslain kanssa. 6 :n 2 momentissa säädettäisiin maksuperustelaista tehtävistä poikkeuksista. Sinänsä maksuperustelaki on yleislaki, jonka säännöksistä voidaan poiketa. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon, että maksu on luonteeltaan korvaus jostakin suoritteesta. Jos maksun määräämisessä ei noudateta omakustannusperiaatetta ja maksu muodostuu omakustannuksia huomattavasti suuremmaksi, maksun luonne muuttuu veroksi. Tällaisessa tapauksessa maksu olisi ristiriidassa perustuslain 81 :n kanssa, koska verosta on säädettävä lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista. Lakiehdotuksen 7 :ään sisältyvän asetuksenantovaltuutuksen muotoilu näyttää epäonnistuneelta ("Valtioneuvoston asetuksella säädetään sen lisäksi, mitä virkamieslaissa säädetään Ilmailuhallinnon tehtävistä"). 4 Ehdotus laiksi lentoliikenteen valvontamaksusta Esityksessä on lähdetty siitä, että lentoliikenteen valvontamaksussa on kysymys valtiosääntöoikeudellisessa mielessä verosta. Lentoliikenteen valvontamaksun suorittamisvelvollisuus syntyy suoraan lain nojalla eikä valvontamaksu ole vastike yksilöitävissä olevista suoritteista vaan yleisesti viranomaistoiminnan rahoittamiseksi perittävä suoritus. Lentoliikenteen valvontamaksua koskevan lakiehdotuksen voidaan yleisesti ottaen katsoa täyttävän perustuslain 81 :n 1 momentin mukaiset vaatimukset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteiden säätämisestä sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Ehdotusta laadittaessa ei kuitenkaan ole otettu huomioon voimaan tullutta uutta veronkantolakia (609/2005). Lakiehdotukseen liittyy myös vero-oikeudellisia ja hallinto-oikeudellisia näkökohtia, joita on käsitelty liikenne- ja viestintävaliokunnalle annetussa oikeusministeriössä laaditussa muistiossa. Lakiehdotuksen 21 mahdollistaisi sen, että laissa tarkoitettu maksu kannettaisiin esityksen mukaisesti, kun eduskunnalle on annettu esitys lain muuttamisesta. Oikeusministeriön käsityksen mukaan säännösehdotus on ristiriidassa perustuslain 81 :n 2 momentin kanssa, jonka mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Se, että maksu kannettaisiin hallituksen esityksen perusteella ei siten täyttä lailla säätämisen vaatimuksia.

11 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laeiksi Ilmailulaitoksesta, Ilmailuhallinnosta ja lento-liikenteen valvontamaksusta sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta (HE 138/2005 vp) Laki Ilmailulaitoksesta Liikelaitoksen ja viranomaistehtävien erottaminen toisistaan Hallituksen esityksen organisatorisena lähtökohtana on, että oikeus-sääntöjen antaminen ja julkiset hallintotehtävät siirrettäisiin valtion liikelaitoksena toimivasta ilmailulaitoksesta erilliseen hallinnolliseen virastoon. Ehdotusta voidaan pitää hyvin perusteltuna etenkin oikeusturvaa ja hyvää hallintoa koskevan perustuslain 21 :n sekä lainsäädäntövallan siirtämistä koskevan perustuslain 80 :n kannalta arvioituna. Ehdotettua organisatorista eriyttämistä puoltaa myös perustuslain 124 :n säännös, jonka tarkoituksena on rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Valtion liikelaitosten voidaan yleensä katsoa sijaitsevan varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolella, vaikka tilannetta onkin niiden osalta mahdollista arvioida eritellysti, mikäli liikelaitokseen kuuluu organisatorisesti erillinen hallintoyksikkö. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt parempana vaihtoehtoa, jossa valtion liikelaitoksen viranomaistehtäviä hoitaa oma erillinen virasto tai keskus (PeVL 38/2004 vp). Ilmailulaitoksen toimialaan kuuluisivat 2 :n 2 kohdan mukaan lennonvarmistuspalvelut ja lennonvarmistusjärjestelmät. Lisäksi Ilmailulaitokselle voisi 4 :n mukaan kuulua myös julkisia palvelutehtäviä. Näiden tehtävien hoitaminen on luonteeltaan lähinnä niin sanottua tosiasiallista hallinto-toimintaa, jossa oikeusturvan takeet perustuvat erityisesti henkilöstön ammattitaitoon ja toiminnan riittävään valvontaan. Tällaisten tehtävien määrittely valtion liikelaitokselle ei ole ongelmallista perustuslain kannalta arvioituna. Lisäksi erikseen säädettäisiin 4. lakiehdotuksen mukaan Ilmailulaitoksen aluevalvontatehtävistä, joita tarkastellaan jäljempänä. Hinnoittelu (6 ) Lakiehdotuksen 6 :n 1 momentti koskee liiketaloudellisten periaatteiden noudattamista Ilmailulaitoksen toiminnassa. Jossain määrin harhaan-johtavana voidaan tosin pitää sitä, että säännöksen mukaan Ilmailulaitos "rahoittaa liiketoimintansa" säännöksessä mainitulla tavalla, sillä liikelaitoslain mukaan liikelaitoksen toiminta perustuu kokonaisuudessaan liiketaloudellisten periaatteiden noudattamiseen, joten laitos ei harjoita erikseen rahoitettavaa liiketoimintaa. Koska näiden periaatteiden noudattamisesta toisaalta säädetään jo liikelaitoslain 2 :n 2 momentissa erityissäännös ei vaikuta myöskään tarpeelliselta.

12 Julkisista palvelutehtävistä perittäviä maksuja koskevan 2 momentin mukaan määräytyvät maksut ovat perustuslain 81 :n 2 momentissa tarkoitettuja tai ainakin niihin rinnastettavia maksuja. Palvelutehtävistä perittävien maksujen sääntelyyn ei tältä kannalta sisälly valtiosääntö-oikeudellisia ongelmia. Hyvän hallinnon takeet Oikeusturva Valtion liikelaitoksena Ilmailulaitos kuuluu hallintolain soveltamisalaan (HL 2.3 ) ja sen toiminnassa sovelletaan myös julkisuus- ja kielilakia (JulkL 4.1 :n 3 kohta, KieliL 3.1 ). Hyvän hallinnon takeiden voidaan siten katsoa riittävästi koskevan Ilmailulaitoksen toimintaa, johon ei yleensä sisälly suoranaista julkisen vallan käyttöä. Mikäli Ilmailulaitos käyttäisi tällaista valtaa erityissäännöksen nojalla, vallan käyttöön kohdistuisi joka tapauksessa myös rikosoikeudellinen virkavastuu (RL 40 luvun 11 ja 12 ). Ilmailulaitoksen palvelutehtäviin saattaa käytännössä sisältyä myös sellaista yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskevaa päätöksentekoa, jota koskeva päätös sen kohteella on perustuslain 21 :n 1 momentin mukaan oikeus saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Muutoksenhaku-oikeudesta tällaisissa tilanteissa tulisi kuitenkin säätää laissa nimen-omaisesti erikseen, koska hallintolainkäyttölain mukainen muutoksenhaku-mahdollisuus ei, lain 10 :n erikseen säätämistä edellyttävä säännös huomioon ottaen, sellaisenaan tule automaattisesti sovellettavaksi liikelaitoksen tekemiin päätöksiin (ks. myös PeVL 16/2002 vp). Laki Ilmailuhallinnosta Ammattitaidon ylläpitäminen (5 ) Hallintolain esteellisyysperusteita ei ehdotetun 5 :n 2 momentin mukaan sovellettaisi lennonvarmistuksen valvontaan ja sitä koskevaan päätöksentekoon siltä osin kuin Ilmailuhallinnon palveluksessa oleva työskentelee tai on työskennellyt sivutoimisesti ilmailutoimintaa harjoittavan ja siten lennonvarmistuksen valvonnan mahdollisen kohteen palveluksessa. Ehdotusta on arvioitava hyvän hallinnon takeiden (PL 21 ) kannalta, sillä yleisten esteellisyyssäännösten tarkoituksena on turvata asioiden asianmukainen käsittely viranomaisessa. Tällaiseen asianmukaiseen käsittelyyn voidaan katsoa kuuluvan, että virkamies toimii objektiivisesti ja puolueettomasti siten, että esimerkiksi virkasuhteen ulkopuoliset tosiasialliset tai muodolliset sidonnaisuudet eivät vaikuta hallintotehtävän hoitamiseen tai aiheuta intressiristiriitaa yleisen ja yksityisen edun välillä. Poikkeamista esteellisyyssäännösten noudattamisesta perustellaan sillä, että "Suomessa olisi käytännössä vain yksi lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja" (s. 31). Tämä seikka ei ilmeisesti kuitenkaan millään tavoin estä esteellisyysperusteiden soveltamista myös Ilmailuhallinnon palveluksessa oleviin. Päinvastoin, sen voitaneen katsoa erityisesti korostavan esteellisyyssäännösten noudattamista, koska valvonnalle ei ole vaihtoehtoja. Ehdotuksen taustalla on sen sijaan 5 :n 1 momenttiin sisältyvä sivutoiminen ammattitaidon ylläpitäminen ilmailutoimintaa harjoittavan, eli siis valvonnan mahdollisen kohteen, palveluksessa. Ammattitaidon ylläpitämiselle ehdotetulla tavalla on sinänsä hyväksyttävät ja painavat perusteet. Ainakin perustelujen mukaan (s, 30) ammattitaidon ylläpito olisi lisäksi tarkoitus järjestää niin, että mahdolliset sidonnaisuudet valvonnan kohteeseen pyritään minimoimaan muun muassa kierrätyksellä, selkeillä menettelysäännöillä ja

13 Maksut (6 ) avoimuudella. Nämäkään, sinänsä käytännölliset järjestelyt eivät tosin voi täysin poistaa valvojan ja valvottavan läheiseen yhteistyöhön liittyviä ongelmia. Esityksen perusteluista ei myöskään käy ilmi, olisiko ehdotetulle järjestelylle vaihtoehtoja, jotka olisivat vähemmän ongelmallisia lennonvarmistuksen puolueettomuuden kannalta. Toisaalta valtiosääntöisessä arvioinnissa on otettava huomioon, että lennonvarmistus ja siihen liittyvä päätöksenteko ovat pääosin lentoliikenteen sujuvuuden hallintaa ja asiantuntijana toimimista. Lennonvarmistukseen sisältyvä valvonta ei myöskään siirrä vastuuta ilma-aluksen ohjailusta lennonjohtajalle. Poikkeussäännöksen kohteena oleva lennonvarmistus ei sisällä suoranaista yksilöä koskevaa julkisen vallan käyttöä tai muuta päätöksentekoa. Kokonaisuutena arvioiden ehdotuksen ei siten voitane katsoa olevan ristiriidassa hyvän hallinnon takeiden kanssa. Poikkeussäännös on kuitenkin määritelty erittäin väljästi, koska se koskisi kaikkia esteellisyysperusteita. Näin väljää sääntelyä ei voida perustuslain 21 :n lähtökohtien kannalta pitää asianmukaisena ja poikkeus tulisi siten kohdistaa ainoastaan hallintolain 28 :n 1 momentin 4 kohdan sisältämään esteellisyysperusteeseen. Myös perustelujen mukaan poikkeussäännös koskisi vain tätä esteellisyysperustetta. Ilmailuhallinnon perimien suoritemaksujen tarkoitus on olla valtion maksuille ominaisella tavalla korvausta tai vastiketta yksilöidyistä Ilmailuhallinnon palveluista ja muista vastaavista suoritteista. Niiden maksullisuudesta ja maksujen suuruuden yleisistä perusteista on siten perustuslain 81 :n 2 momentin edellyttämällä tavalla säädettävä lailla. Ehdotettu 6 :n 1 momentti on tältä kannalta ongelmallisesti muotoiltu niin, että Ilmailuhallinnon suoritemaksuista säädettäisiin asetuksella. Tämä ei kuitenkaan ole säännöksen tarkoitus, vaan suoritemaksujen yleiset perusteet määräytyisivät - perustuslain 81 :n 2 momentin edellyttämällä tavalla - valtion maksuperustelain mukaan, mihin kylläkin epäsuorasti viitataan pykälän 2 momentissa. Ehdotettu sääntelytapa voi kuitenkin saada aikaan harhaanjohtavan käsityksen suoritemaksun määräytymisen oikeudellisista perusteista, mikä edellyttäisi lakiteknistä korjausta. Ehdotetun säännöksen 2 momentin perustelujen mukaan suoritemaksujen määräämisessä voitaisiin ottaa huomioon myös "ilmailuun ja ilmailuviranomaisen toimintaympäristöön liittyvät erityiset perusteet" (s. 20). Tällaisia erityisiä perusteita olisivat tuotantokustannusten ohella myös muut seikat "kuten eri asiakasryhmien summaarinen maksukyky esimerkiksi lentoliikenteen harjoittajan koon, toiminnan laajuuden tai muun vastaavan perusteen mukaan", ilmailun edellytysten turvaaminen, ilmailun turvallisuuden edistäminen sekä tarve edistää kilpailua lentoliikenteessä. Ilmailuhallinnon suoritemaksut irtautuisivat tällaisten säädännäisten perusteiden vuoksi valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisellä tavalla perustuslain 81 :n 2 momentissa tarkoitetuille maksuille tyypillisistä ja välttämättömistä vastikkeellisuuden ja korvauksenomaisuuden piirteistä. Suoritemaksut eivät näitä perusteita sovellettaessa enää olisi vastiketta yksilöidystä Ilmailuhallinnon suoritteesta, vaan niille tulee yleisempiä yhteiskuntapoliittisia funktioita, minkä lisäksi niitä olisi tarkoitus käyttää yleisesti Ilmailuhallinnon toiminnan rahoittamiseksi. Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että mitä suuremmaksi ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa, sitä lähempänä on pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena verona. Merkittävää voi myös olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja (PeVL 46/2004 vp).

14 Näiden kriteerien perusteella arvioituna lakiehdotuksen 6 :n kriteerien mukaisesti määräytyvä suoritemaksu on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä lähinnä perustuslain 81 :n 1 momentissa tarkoitettu vero. Jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämis-järjestyksessä, on sääntely Ilmailuhallinnon suoritteiden maksuista saatettava kokonaisuudessaan vastaamaan perustuslain 81 :n säännöksiä valtion verosta. Mikäli sen sijaan on tarkoitus periä maksuja yksilöidyistä viranomaissuoritteista, maksun perusteet on vastaavasti määriteltävä valtion maksuja koskevien lähtökohtien mukaisesti. Tämä merkitsee, että suoritemaksun määräämisessä ei voida soveltaa lakiehdotuksen 6 :n 2 momentissa määriteltyjä perusteita. Maksuvaihtoehto edellyttää siten tämän momentin poistamista. Asetuksenantovaltuus (7 ) ilmailuhallinnon tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä, joten sen yleisistä perusteista on perustuslain 119 :n 2 momentin mukaan säädettävä lailla. Perustuslain esitöiden mukaan "yleisillä perusteilla tarkoitetaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltuuksia" (HE 1/1998 vp, s. 174/11). Koska pääasiallisista tehtävistä on säädettävä lailla, niistä ei voida ehdotetun 7 :n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamalla tavalla säätää asetuksella. Asetuksenantovaltuus on tältä osin aiheellista täsmentää koskemaan esimerkiksi tarkempia säännöksiä tehtävistä. Valtioneuvoston asetuksella annettaisiin ehdotuksen mukaan säännöksiä "sen lisäksi, mitä [valtion] virkamieslaissa (750/1994) säädetään". Asetuksenantovaltuudella ei kuitenkaan ole tarkoitettu rinnastaa valtioneuvoston toimivaltaa virkamieslain säätäjän toimivaltaan. Sen sijaan muotoilulla tarkoitettaneen, että ehdotetun 7 :n 1 momentin 2-5 kohdassa tarkoitetuista asioista annetaan valtion virkamieslakia tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Valtuutussäännöstä on paikallaan täsmentää tämänsuuntaisesti. Laki lentoliikenteen valvontamaksusta Valvontamaksun luonne ja sitä koskeva sääntely Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen, perustuslain 81 :n tulkintaan sovellettavan käytännön mukaan valtiosääntöisille maksuille on ominaista, että ne ovat korvauksia tai vastikkeita julkisen vallan palveluista; muut rahasuoritukset valtiolle ovat sen sijaan valtiosääntöoikeudellisessa mielessä veroja (HE 1/1998 vp, s ; PeVL 61/2002 vp). Verojen ja maksujen olennainen ero liittyy valiokunnan tulkintalinjan mukaan maksujen vastikkeellisuuteen. Jos vastikesuhdetta ei ole, suoritus on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä vero. Sen sijaan reaalisesti saadusta vastikkeesta suoritettava maksu on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä maksu. Lentoliikenteen valvontamaksua ei voida pitää perustuslain 81 :n 2 momentissa tarkoitetuille valtion maksuille ominaisena korvauksena tai vastikkeena yksilöidyistä julkisen vallan palveluista tai muista vastaavista suoritteista, sillä valvontamaksua peritään yleensä lentoturvallisuuden valvontaa ja ilmailun julkisia hallintotehtäviä varten (ks. myös PeVL 36/2005 vp). Kuten hallituksen esityksen perusteluissakin (s. 19) todetaan, lentoliikenteen valvontamaksu on siis perustuslain kannalta vero. Maksunimikkeen käyttäminen ei tämän arvion kannalta ole relevantti. Perustuslaki ei myöskään ehdottomasti edellytä, että veronluonteisesta maksusta pitäisi käyttää n i r*"\ i+vic^f ö \ir\y/-\

15 Verosta on perustuslain 81 :n 1 momentin mukaan säädettävä laintasoisin säännöksin siten, että laki sisältää säännökset vero-velvollisuuden perusteista, veron suuruuden perusteista ja verovelvollisen oikeusturvasta. Lakiehdotus täyttää nämä verolaille asetettavat kriteerit. Muutoksenhakua koskevaan sääntelyyn voidaan tosin esittää joitakin kriittisiä näkökohtia, mutta ne eivät välittömästi vaikuta lakiehdotuksen arviointiin perustuslain 81 :n 1 momentin sisältämän oikeusturva-kriteerin kannalta. Muutoksenhaku (14 ) Lakiehdotukseen sisältyy subjektiivista valitusoikeutta laajentavaksi tarkoitettu säännös, jonka mukaan valtiolla olisi oikeus valittaa Ilmailuhallinnon päätöksestä ja valitusoikeutta käyttäisi Ilmailuhallinnon hallintoasioista vastaava johtaja. Siltä osin kuin kysymys on Ilmailuhallinnon valitusoikeudesta, ehdotusta on arvioitava perustuslain 21 :n kannalta. Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan viranomaisen yleinen muutoksen-hakuoikeus voi muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 :n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi (PeVL 36/2004 vp, PeVL 37/2004, PeVL 4/2004 vp). Sen sijaan viran-omaisen muutoksenhakuoikeutta voidaan perustuslain näkökulmasta pitää ongelmattomana, jos se on lailla rajoitettu esimerkiksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin valituslupamenettelyn yhteydessä (PeVL 4/2004 vp, PeVL 4/2005 vp). Nyt arvioitava ehdotus ei perustu oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitämiseen. Sen sijaan sen taustalla on veroasioiden muutoksen-haussa perinteisesti noudatettu järjestelmä, jossa veronsaajaa edustavalla taholla (fiskus) on itsenäinen muutoksenhakuoikeus verotuspäätöksestä. Tuomioistuinkäsittely hallinto-oikeudessa perustuu vastaavasti veron-saajan ja verovelvollisen välisen oikeusriidan ratkaisemiseen, jossa molemmat ovat prosessin asianosaisia. Viranomaisen valitusoikeuden perustumista tällaiseen prosessuaaliseen asetelmaan ei ole arvioitu perustuslain 21 :n kannalta. Ehdotettu muutoksenhakuoikeus merkitsee asiallisesti, että viranomainen voisi hakea muutosta omaan päätökseensä. Tältä kannalta se, että muutosta haettaisiin "valtion puolesta" ei ole olennaista, koska Ilmailu-hallinto on valtion elin ja käyttää sen puhevaltaa. Tältä kannalta on ongelmallista, sopeutuuko ehdotus perustuslain 21 :ssä määriteltyihin hyvän hallinnon vaatimuksiin, joihin kuuluu muun muassa oikeus asianmukaiseen käsittelyyn ja oikeus saada perusteltu päätös. Se, että verotuspäätöksen tehnyt viranomainen voisi aina välittömästi riitauttaa oman päätöksensä hakemalla siihen muutosta, saattaisi jo ennakoivasti heikentää veroasian käsittelyn asianmukaisuutta ja viranomaisen itsenäisen, asian riittävään selvittämiseen ja valmisteluun nojautuvan päätöksenteon merkitystä hallintoasian ratkaisussa. Myös oikeus saada perusteltu päätös, joka kuuluu perustuslain 21 :n 2 momentissa mainittuihin hyvän hallinnon takeisiin, voisi näin heikentyä sisällöllisesti. Vaikka ehdotettuun sääntelyyn sisältyy ongelmallisia piirteitä, sen taustalla on vakiintunut prosessuaalinen käytäntö, joka perustuu kussakin tapauksessa erikseen lakiin. Käytäntö on yleensä toiminut ongelmattomasti. Se ei myöskään liene korostanut viranomaisen ja verovelvollisen vastakkainasettelua olennaisesti enempää kuin, mikä johtuu jo verotusmenettelyyn sisältyvästä viranomaisen ja verovelvollisen vastakkaisesta asetelmasta. On kuitenkin ilmeistä, että hyvän hallinnon ja oikeusturvan menettelyllisiin vaatimuksiin sopeutuisi paremmin menettely, jossa veronsaajan valitusoikeutta käyttää verotuspäätöksen tekijästä riippumaton taho.

16 Tällainen voi olla toinen viranomainen (esimerkiksi ministeriö) tai verotuspäätöksen tekijästä muuten riippumaton taho, kuten esimerkiksi erityinen (valtion)asiamies. Maksun kantaminen ennen muutoslain voimaantuloa (21 ) Lakiehdotuksen 21 :n mukaan valtioneuvostolla olisi oikeus määrätä, että tässä laissa tarkoitettu maksu kannetaan tämän lain muuttamista koskevan hallituksen esityksen mukaisesti, jo siitä lähtien, kun esitys on annettu eduskunnalle. Ehdotus merkitsisi asiallisesti, että perustuslain 81 :n 1 momentin tarkoittaman veron kantaminen perustuisi - tosin väliaikaisesti - vain hallituksen esitykseen. (Esityksen perusteluissa (s. 33) tosin viitataan myös siihen, että veron kantaminen perustuisi "valtioneuvoston määräykseen", mutta tästä ei liene kysymys.) Koska veron kantaminen ehdotetun väliaikaisen järjestelyn puitteissa pelkästään hallituksen esityksen nojalla ei perustuisi perustuslain 81 :n 1 momentin edellyttämällä tavalla eduskunnan säätämään lakiin, se on ristiriidassa perustuslain kanssa. Arviota ei tältä osin voi muuttaa se, että mahdollisesti liikaa peritty maksu esityksen perustelujen - tätä koskevaa säännöstä lakiin ei tosin ehdoteta - mukaan palautettaisiin lain tultua säädetyksi Laki aluevalvontalain muuttamisesta Ilmailulaitoksen aluevaivontatehtävä 24 a Aluevalvontalakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 24 a, jonka 1 momentin mukaan Ilmailulaitos hoitaa aluevalvontalaissa tarkoitettuja aluevalvonta-tehtäviä omalla toimialallaan sen mukaan kuin siitä erikseen sovitaan Ilmailulaitoksen ja puolustusministeriön välisessä sopimuksessa. Aluevalvontalain (2000) :n nojalla aluevalvontaviranomaisella on merkittäviä toimivaltuuksia, kuten huomautuksen, varoituksen tai määräyksen antaminen sekä henkilön kiinniottaminen ja turvatarkastuksen tekeminen. Aluevalvontaviranomaisen toimivaltaan voi lain 31 :n mukaan sisältyä myös voimakeinojen käyttöä. Ehdotetussa 24 a :n 1 momentissa ei miltään osin ole suljettu pois näiden toimivaltuuksien uskomista Ilmailulaitokselle, kun Ilmailulaitos toimii aluevalvontatehtävissä. Tällaisten merkittävää julkista valtaa sisältävien tehtävien mahdollinen määrittely liiketaloudellisten periaatteiden mukaan toimivan valtion liikelaitoksen tehtäväksi ei kuitenkaan ole perustuslain mukaan mahdollista. Valtion liikelaitosta ei voitane pitää sellaisena perustuslain 124 :ssä tarkoitettuna viranomaisena, jolle tällaisia varsin vahvaa toimivaltaa edellyttäviä tehtäviä voitaisiin antaa. Aluevalvontalakia koskevaa hallituksen esitystä arvioidessaan perustuslakivaliokunta (PeVL 21/2000 vp) myös korosti sen tärkeyttä, että henkilön kiinniotto-oikeus ja oikeus tehdä kiinniottoon liittyvä turvallisuustarkastus sekä oikeus käyttää voimakeinoja kuuluvat vain aluevalvontalain 23 :n 1 momentissa tarkoitetuille aluevalvontaviranomaisille, joita ovat sotilas-, rajavartio-, poliisi- ja tulliviranomaiset sekä niiden aluevalvontaan määrätyt virkamiehet. Sen sijaan Ilmailulaitoksen virkamiehillä ei ole vastaavia toimivaltuuksia, mutta ehdotettu 24 a mahdollistaisi tällaisten toimi-valtuuksien sopimusperustaisen uskomisen myös Ilmailulaitoksen henkilöstölle. Vastaavaa ongelmaa ei synny, mikäli Ilmailulaitoksen aluevalvonta-tehtävät rajoitetaan esimerkiksi ehdotetun 24 a :n 2 momentin mukaisiin ilmoitusta edellyttäviin tehtäviin. Tällöin säännöksessä viitatut Ilmailu-laitoksen "käytettävissä olevat keinot" eivät voi sisältää julkisen vallan käyttöä.

17 Perustuslain kannalta olisi lisäksi ongelmallista, jos Ilmailulaitoksen aluevaivontatehtävät määräytyisivät ehdotetulla tavalla sopimuksen mukaan. Perustuslain 2 :n 3 momenttiin sisältyvän hallinnon lain-alaisuusperiaatteen mukaan viranomaisten julkista valtaa sisältävän hallinnollisen toimivallan tulee perustua lakiin. Näin ollen ei ole valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaista, että viranomaisen yksityisiin kohdistuvaa julkista valtaa sisältävä toimivalta, jota sisältyy muun muassa aluevalvontatehtäviin, voisi rajoitetulta osaltaankaan pohjautua toimielinten väliseen sopimukseen (ks. esimerkiksi PeVL 11/2002 vp, PeVL 11/2004 vp).

18 Veli-Pekka Viljanen HE 138/2005 vp LAEIKSI ILMAILULAITOKSESTA, ILMAILUHALLINNOSTA JA LENTOLIIKENTEEN VALVONTAMAKSUSTA SEKÄ ERÄIDEN NIIHIN LIITTYVIEN LAKIEN MUUTTAMISEKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta Julkisten hallintotehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Valtion liikelaitosta on pidettävä perustuslain 124 :n tarkoittamana viranomaisorganisaation ulkopuolisena tahona, jolle julkisia hallintotehtäviä voidaan antaa vain perustuslain 124 :n mukaisin edellytyksin. Siten Ilmailulaitokselle osoitettuja julkisia hallintotehtäviä on arvioitava kyseisen säännöksen valossa. Perustuslain esitöiden mukaan julkisella hallintotehtävällä viitataan perustuslain 124 :ssä verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä (HE 1/1998 vp, s. 179). Ilmailulaitoksen tehtäviä koskevat perussäännökset sisältyvät 1. lakiehdotuksen 2-4 :ään. Pääasiallisesti kyse on liiketoiminnan harjoittamisesta, joka jää perustuslain 124 :n julkisen hallintotehtävän käsitteen ulkopuolelle. 1. lakiehdotuksen 3 :ssä säädetään Ilmailulaitoksen tehtäväksi muun muassa Suomen lennonvarmistusjärjestelmän ylläpitäminen ja kehittäminen siviili- ja sotilasilmailun tarpeita varten sekä lennonvarmistuspalvelujen antaminen Suomen vastuulla olevassa ilmatilassa. Näihin tehtäviin saattaa käsitykseni mukaan liittyä myös julkisiksi hallintotehtäviksi luokiteltavia aineksia. Lisäksi 4 :ssä luetelluista julkisista palvelutehtävistä ainakin aluevalvonnan ja meripelastustoiminnan lentoasemilta ja lennonvarmistukselta edellyttämiin erityisiin tehtäviin (3 kohta), valmiuslainsäädännön edellyttämiin erityisiin valmiustehtäviin (4 kohta) ja pelastustoimeen liittyviin erityisiin tehtäviin (5 kohta) voi sisältyä myös julkisia hallintotehtäviä. Lisäksi 4. lakiehdotuksessa säädettäisiin Ilmailulaitoksen aluevalvontatehtävistä (24 a ) ja 5. lakiehdotuksessa Ilmailulaitoksen meripelastustehtävistä (4 ) tavalla, joka ei sulje pois mahdollisuutta osoittaa Ilmailulaitokselle myös julkisia hallintotehtäviä.

19 19 Ilmailulaitokselle ehdotetut tehtävät liittyvät sinänsä luontevasti sen toimialaan ja asiantuntemukseen, eikä niissä ole yleisesti arvioiden kysymys merkittävän julkisen vallan käyttämisestä. Perustuslain 124 :ään liittyy kuitenkin vaatimus siirrettävien tehtävien määrittelyn täsmällisyydestä (ks. esim. PeVL 1 la/2002 vp, s. 2). Tältä osin erityisen ongelmallisena voidaan pitää 4. lakiehdotuksen aluevalvontatehtäviä koskevia säännöksiä. 4. lakiehdotuksen 24 a :n mukaan Ilmailulaitos hoitaa laissa tarkoitettuja "aluevalvontatehtäviä omalla toimialallaan sen mukaan kuin siitä erikseen sovitaan Ilmailulaitoksen ja puolustusministeriön välisessä sopimuksessa". Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että Ilmailulaitoksen aluevalvontaan liittyvät tehtävät ovat lähinnä aluevalvonnan viranomaistoimintaa avustavia tehtäviä eivätkä itsenäisiä julkisia hallintotehtäviä (HE, s. 34). Tällainen rajaus tai Ilmailulaitokselle annettavien aluevalvontatehtävien luonne ylipäätään ei kuitenkaan ilmene säädöstekstistä, vaan Ilmailulaitoksen tehtävät jäävät siinä kokonaan Ilmailulaitoksen ja puolustusministeriön välisen sopimuksen varaan. Lakiehdotuksen 24 a :n 2 momentin säännös, jonka mukaan Ilmailulaitoksen on ryhdyttävä käytettävissään olevin keinoin toimenpiteisiin aluerikkomuksen ja alueloukkauksen estämiseksi, ei viittaa pelkästään viranomaistoimintaa avustaviin tehtäviin, vaan pikemmin suoranaiseen julkisen vallan käyttöön. Kun otetaan huomioon aluevalvontalain (755/2000) kattamien aluevalvontatehtävien laaja kirjo, joka sisältää myös merkittävän julkisen vallan käyttämistä (vrt. PL raoin.), pidän selvänä, ettei Ilmailulaitoksen tehtäviä ja toimivaltaa koskevaa sääntelyä voida jättää ehdotetulla tavalla kokonaisuudessaan Ilmailulaitoksen ja puolustusministeriön välisen sopimuksen varaan. Ehdotettu säännös on ongelmallinen paitsi perustuslain 124 :n kannalta, myös perustuslain 2 :n 3 momentin kannalta, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tämäkin perus-tuslainsäännös edellyttää, että Ilmailulaitoksen tehtävät ja toimivalta aluevalvonnan alueella käyvät riittävän täsmällisesti ilmi suoraan laista. Edellä olevaan viitaten katson, että Ilmailulaitoksen tehtävät tulee perustuslain 2 :n 3 momentin ja 124 :n johdosta rajata jo laissa selkeästi aluevalvontaviranomaista avustaviin tehtäviin ja sulkea pois mahdollisuus merkittävää julkista valtaa sisältävien tehtävien antamisesta Ilmailulaitokselle sopimusteitse. Pidän säännöksen tällaista täsmentämistä edellytyksenä 4. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 5. lakiehdotuksen mukaan Ilmailulaitos osallistuu meripelastustoimen etsintä-ja pelastustoimintaan toimialansa palveluja tuottaen sen mukaan kuin siitä erikseen sovitaan Ilmailulaitoksen ja sisäasiainministeriön välisessä sopimuksessa. Tältä osin ehdotus on jonkin verran täsmällisempi rajatessaan Ilmailulaitoksen toiminnan nimenomaan etsintä-ja pelastustoimintaan sekä osoittaessaan osallistumisen muodoksi Ilmailulaitoksen oman toimialan palvelujen tuottamisen. Ehdotusta arvioitaessa on myös otettava huomioon, että meripelastustoiminnassa on kysymys pääosin tosiasiallisesta toiminnasta ihmishenkien pelastamiseksi (ks. PeVL 24/2001 vp, s. 4). Ilmailulaitoksen toiminta meripelastuksen alalla ei näin ollen voi sisältää merkittävän julkisen vallan käyttämistä