EDUSKUNTA. ASIAKiRJAVIHKO VALIOKUNNAT

Transkriptio

1 EDUSKUNTA ASIAKiRJAVIHKO VALIOKUNNAT 2 v" iöö c

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA IA 28/2006 vp laiksi kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta sekä laiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain ja valtion maksuperustelain 1 ja 10 :n muuttamisesta (Timo Kalli /kesk ym.) Saapunut : Lausuntoa varten Mietintövk: Lähettäjä: Lähetyspvm: Saapumi spvra s Kiireellisyys: UaV Tilakoodi: Täysistunto Käsittely Määräaika päättynyt Käs.aikataulu: mennessä Lopputoimi PeVL 13/2006 vp : Lopputoim.pvm: Käsittely Käsittely Lausunto lähetetty UaV Valmistunut Yksityiskohtainen käsittely Yleiskeskustelu Asiantuntijakuulemisen päättäminen Valmistava keskustelu Kirjallinen lausunto merk. saapuneeksi Asiantuntijoiden Käsittely kuuleminen -valiokuntaneuvos Risto Eerola eduskunnan kanslia -professori Mikael Hiden (K) -professori Veli-Pekka Viljanen Asian ilmoittaminen Ilm. vkaan saapuneeksi {lausunto) Kirjaus Saap. lausuntoa varten PeVL 13/2006 vp PeVL 13/2006 vp lausuntoluonnos professori Kaarlo Tuorin kirjallinen lausunto (K

3 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee lakialoitetta 28/2006 vp laiksi kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta sekä laeiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain ja valtion maksuperustelain 1 ja 10 :n muuttamisesta. Tutkimuksen vapaus Lakialoitteessa ehdotetaan perustettavaksi eduskunnan yhteydessä toimiva riippumaton kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitos kansainvälisiin poliittisiin ja taloudellisiin suhteisiin sekä Euroopan unionin asioihin kohdistuvan tutkimuksen harjoittamista ja niitä koskevien selvitysten tekemistä varten (1.1 ). Lakialoitteen perusteluosan (s. 3) mukaan "tutkimuslaitos olisi tutkimustoimintaansa koskevissa asioissa riippumaton myös eduskunnasta". Tutkimuslaitoksen toimintaa johtaisi sen hallitus, jonka eduskunta valitsisi (2 ). Hallituksen tehtävänä olisi muun muassa "valvoa ja ohjata tutkimuslaitoksen toimintaa sekä tehdä aloitteita sen kehittämiseksi" samoin kuin päättää vuosittain tutkimuslaitoksen talousarvioehdotuksesta sekä toiminta- ja taloussuunnitelmasta" (4 :n 1-2 kohdat). Lisäksi laitoksen yhteydessä olisi eduskunnan kansliatoimikunnan valitsema neuvottelukunta, jonka tehtävänä olisi "ylläpitää ja kehittää tutkimuslaitoksen yhteyksiä sen keskeisimpiin yhteistyötahoihin sekä seurata tutkimuslaitoksen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta" ( ). laitoksen yhteydessä olisi myös neuvoa-antava tieteellinen neuvosto sen mukaan kuin laitoksen hallitus tarkemmin määräisi (10.3 ).

4 Perustuslain 16 :n 3 momentti takaa tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapauden. Tieteen ja ylimmän opetuksen vapauteen sisältyy sekä yksilöllinen että institutionaalinen ulottuvuus. Tieteen vapauteen kuuluu kunkin tutkijan oikeus valita tutkimusaiheensa ja -menetelmänsä samoin kuin oikeus julkaista tutkimustuloksensa (ks. HE 309/1993 vp, s. 64). Tieteen vapaus on läheisessä yhteydessä perustuslain 32 :ssä taattuun sananvapauteen, johon kuuluu oikeus ilmaista ja julkistaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakoita estämättä. Tieteen vapauden merkitys korostuu erityisesti yliopistotutkimuksessa. Lähtökohtana kuitenkin on, että perustuslain 16 :n 3 momentin säännös suojaa myös tutkimusta, jota harjoitetaan yliopistojen ulkopuolella. Siten tutkimuksen vapauden yksilöllinen ulottuvuus on merkityksellinen myös nyt perustettavaksi ehdotetussa tutkimuslaitoksessa. On kuitenkin selvää, että esimerkiksi tutkimuksessa, jota tehdään virka- tai muun palvelussuhteen nojalla valtion erillisissä tutkimuslaitoksissa, aiheiden vapaata valintaa voidaan rajoittaa laitoksen tutkimusohjelmalla. Perustettavassa tutkimuslaitoksessa hallitus olisi keskeinen tutkimuksen suuntautumisesta päättävä elin, kuuluisihan sen toimivaltaan muun muassa päättää laitoksen vuosittaisesta toiminta- ja taloussuunnitelmasta. Sen sijaan perustettavaksi ehdotetulla neuvottelukunnalla ei olisi muodollista päätösvaltaa. En pidä lakiehdotuksen 4 :n hallitukselle perustamaa toimivaltaa tutkimuksen suuntaamisessa perustuslain 16 :n 3 momentin mukaisen tieteen vapauden rajoituksena. Kun hallitus toimivaltaansa käyttää, sen on kuitenkin kiinnitettävä asianmukaista huomiota perustuslain 16 :n 3 momentin yksittäistä tutkijaa suojaavaan vaikutukseen Tieteen ja ylimmän opetuksen vapauden institutionaalinen ulottuvuus suojaa tieteellisen yhteisön asemaa päätöksenteossa, joka koskee tutkimuksen ja opetuksen suuntaamista ja arviointia. Tämän ulottuvuuden tärkein ilmenemismuoto on yliopistojen itsehallinto. Itsehallinto antaa institutionaalisella tasolla takeita yksilöllisen tieteen ja ylimmän opetuksen vapauden toteutumiselle. Tieteen vapauden institutionaalinen ulottuvuus ei merkitse, että yliopistoilla olisi institutionaalinen monopoli tieteen harjoittamiseen. Tällä ulottuvuudella on kuitenkin merkitystä myös yliopistojen ulkopuolella harjoitettavan tutkimuksen kannalta. Sillä voidaan perustella esimerkiksi sellaisen tieteen julkisesta rahoituksesta päättävän laitoksen kuin nykyisen Suomen Akatemian riippumattomuutta tutkimusta suuntaavassa päätöksenteossaan samoin kuin tiedeyhteisön edustajien ratkaisevaa asemaa sen päättävissä elimissä. Tieteen vapauden institutionaalisen ulottuvuuden kannalta nyt käsiteltävän lakiehdotuksen 1 :n laitokselle takaama riippumattomuus on tärkeä. Tämä riippumattomuus merkitsee, että eduskunta ei voi puuttua laitoksen toimintaan muutoin kuin lain nimenomaisesti sääntelemissä tilanteissa, tutkimuslaitoksen määrärahoista päätettäessä ja sen elimiä valittaessa. Hallituksen kokonpano sen sijaan antaa aihetta kritiikkiin tieteen vapauden

5 institutionaalisen ulottuvuuden näkökulmasta. Muut kuin Suomen Akatemian, yliopiston rehtorien neuvoston ja Ulkopolitiikan tutkimuksen säätiön ehdottamat jäsenet olisivat lakiehdotuksen mukaan hallituksessa enemmistönä, mikä vähentäisi tieteellisen yhteisön vaikutusvaltaa laitoksen tutkimustoiminnan suuntaamisessa. En kuitenkaan katso, että lakiehdotuksen 2-3 :n säännöksiä hallituksen kokoonpanosta ja sen jäsenten kelpoisuusehdoista tulisi valtiosääntöoikeudellisesti tarkastella perustuslaissa turvatun tieteen vapauden rajoituksina. Laitoksen asema eduskunnan yhteydessä ja sen toimielinten valinta Perustuslain 119 :n 1 momentin mukaan "eduskunnan alaisesta hallinnosta säädetään tarkemmin lailla". Tutkimuslaitoksen ehdotetaan - tieteen riippumattomuuden institutionaalista ulottuvuutta kunnioittaen - lakiehdotuksen 1 :ssä toimivan eduskunnan "yhteydessä" eikä sen "alaisena". Kuitenkin perustuslain :n voidaan katsoa mahdollistavan myös nyt ehdotetun kaltaisen riippumattoman tutkimuslaitoksen perustamisen lailla. Perustuslain 36 :n 2 momentin mukaan "eduskunta valitsee muita tarvittavia toimielimiä sen mukaan kuin tässä perustuslaissa, muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään". Tämä perustuslain säännös antaa valtiosääntöoikeudellisen perustan lakiehdotuksen säännöksille eduskunnalle kuuluvasta tehtävästä valita tutkimuslaitoksen hallitus (2.2 ) ja kansliatoimikunnalle kuuluvasta tehtävästä valita laitoksen neuvottelukunta. Helsingissä Kaarlo Tuori

6 6 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 9.30 LA 28/06 vp (Timo Kalli ym.) laiksi kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta sekä laeiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain ja valtion maksuperustelain 1 ja 10 :n muuttamisesta Aloite on ilmoituksen mukaan perustuslakivaliokunnassa esillä lausuntoasiana. Tarkastelen tämän vuoksi vain valtiosääntöoikeudellisesti mielenkiintoisia piirteitä ehdotuksessa. Aloite ei tältä kannalta nähdäkseni anna aihetta mihinkään merkittäviin yleisiin havaintoihin. Eräät yksityiskohdat saattavat kuitenkin vielä ansaita huomiota. Ennen yksityiskohtiin menemistä on ehkä kuitenkin aiheellista esittää joitakin kommentteja säätämistasosta. Uusien toimintojen liittämisessä eduskunnan yhteyteen on uuden perustuslain järjestelmä kahdessakin suhteessa aikaisempaa joustavampi. Yhtäältä ei "uusien" (perustuslaissa tuntemattomien) tehtävien osoittamista eduskunnalle enää pidetä jo lähtökohtaisesti perustuslaista poikkeamisena ja siis perustuslainsäätämisjärjestystä edellyttävänä järjestelynä (tulkinnallinen kytkentä PL 3 :ään; ks. myös HE 1/98 vp, s. 75). Toisaalta on - erillisestä Valtiopäiväjärjestyksestä luopumisen myötä - eduskunnan sisäisten säädösten, lähinnä työjärjestyksen, "kompetenssialue" merkittävästi laajentunut (säännöspohja lähinnä PL 36 ). Vaikka säätelytason suhteen on aikaisempaa selvästi enemmän liikkumatilaa, ei säätämistason valinta - perustuslainmuutos, tavallinen laki, työjärjestys - tietysti kuitenkaan ole täysin vapaa, ei muodollisen perustuslain kannalta eikä myöskään valtiosääntöön sopivuuden kannalta. Jos eduskuntaan tai eduskunnan yhteyteen oltaisiin luomassa merkittäviä uusia toimivaltoja, voisi olla syytä edellyttää, että järjestelyn oikeudellinen perusta otetaan perustuslakiin. Jos toisaalta oltaisiin luomassa toimielimiä ja -valtuuksia, joissa ei ole ainakaan merkittävästi kysymys eduskunnan ulkopuolelle ulottuvista vaikutuksista, voi olla riittävää, että järjestely toteutetaan työjärjestyksessä. Nyt ehdotetussa uudessa tehtävässä ei ole kysymys sellaisesta eduskunnan valioelimenä toimimiseen liittyvästä merkittävä toimivallasta, joka puoltaisi perustuslain täydentämistä. Toisaalta siinä on kuitenkin kysymys sellaisista kytkennöistä eduskunnan ulkopuolisiin menettelyihin ja myös mahdollisuudesta vaikuttaa yksilöiden asemaan, että perussäännökset on syytä antaa laissa. Rinnastuskohteena voidaan tässä pitää sitä, miten eduskunnan kirjastoa koskevat perussäännökset on nyt annettu tavallisessa laissa.

7 Ensimmäisen lakiehdotuksen 2 :n säännös koskee tutkimuslaitoksen hallitusta ja sen kokoonpanoa. Säännöksen 2 momentin mukaan eduskunta valitsee kuusi hallituksen yhdeksästä jäsenestä säännöksessä mainittujen tahojen "ehdotuksesta". Mainitut tahot ehdottaisivat kutakin "paikkaa " kohti kaksi henkilöä. Perustelujen mukaan (s. 2,1) nämä jäsenet valittaisiin mainittujen tahojen "ehdottamista henkilöistä". Muotoilut näyttäisivät lähinnä viittaavan siihen, että eduskunta on näiden jäsenvalintojen osalta sidottu sille ulkopuolelta ehdotettuihin henkilöihin, ts. valintavalta koskisi vain sitä, kuka tai ketkä näin nimetyistä valitaan. Sitä, että eduskunta tosiasiassa valitsee jäsenet ulkopuolelta näin nimetyistä henkilöistä, voidaan sinänsä pitää asianmukaisena. Eduskunnalle ylimpänä valtioelimenä kuuluvan arvovallan kannalta ei tilanne, jossa eduskunnan virallisen päätöksen sisältö on etukäteen näin tarkoin oikeudellisesti sidottu ulkopuolisten tekemillä ratkaisuilla, kuitenkaan ole ongelmaton. Tässä kohden voidaan viitata siihen, mitä perustuslakivaliokunta vuonna 1984 lausui vastaavankaltaisessa, eduskunnan kirjaston hallituksen asiantuntijajäsenten valitsemistapaa koskevassa kysymyksessä (pevl 10/94 vp). Valiokunta totesi mm.: "... Perustuslakivaliokunta on päätynyt käsitykseen, että ehdotus tältä osin tarkoittaa sitä, että /eduskunnan/ valitsijamiesten olisi valittava joku niistä kolmesta ehdokkaasta, joita asianomaiset viranomaistahot ovat esittäneet. Menettely muistuttaisi siten viran täyttämistä ehdollepanon jälkeen. Vaikka eduskunnan harkintavalta tällöin sidottaisiin eduskunnan ulkopuolisten tahojen nimeämiin ehdokkaisiin, ei perustuslakivaliokunta silti pidä ehdotettua järjestelyä sellaisena, että lakiehdotus tämän vuoksi olisi käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä. Eduskunnan aseman kannalta ei valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan ole suotavaa, että eduskunnan harkintavaltaa näin rajoitettaisiin. Eduskunnan on voitava vapaasti harkita ja päättää tehtävänään olevat valinnat... Edellä sanotun nojalla perustuslakivaliokunta katsoo, että lakiehdotuksen 3 :n 2 momentti olisi muotoiltava niin, että asianomainen valtionhallinnon viranomaistaho ilmoittaisi eduskunnalle...laissa säädetyn määrän pykälän 1 momentin mukaisen asiantuntemuksen omaavia henkilöitä...valitsijamiehet valitsisivat kustakin näin ilmoitetusta henkilöryhmästä yhden asiantuntijajäseneksi ja samalla tälle varajäsenen. Valitsijamiehet voisivat valita asiantuntijajäseneksi ja varajäseneksi muunkin kuin pykälässä tarkoitetuin tavoin ilmoitetun henkilön. Näin valittavilla olisi kuitenkin oltava säädetty asiantuntemus."

8 8 Mainittakoon, että myös vuonna 2000 säädetyssä laissa eduskunnan kirjastosta on kirjaston hallitukseen kansanedustajien lisäksi valittavien asiantuntijajäsenten valinnan osalta käytetty sanamuotoa, jonka mukaan eduskunta valitsee ulkopuolelta tehdyissä ilmoituksissa "tarkoitetuista tai muista henkilöistä" kolme henkilöä, jotka ovat säännöksessä tarkoitettujen alojen asiantuntijoita. - Samankaltaista muotoilua olisi mahdollista käyttää myös nyt ehdotetussa laissa. Säännöksen 2 momentin mukaan yhtenä jäseniä ehdottavan tahona on Suomen yliopistojen rehtorien neuvosto. Pidän ehdotuksen kohtaa asiallisesti hyvin perusteltuna. Rehtorien neuvoston toiminta tukee yliopistojen laissa säädettyä velvoitetta yhteistyöhön ja sen toiminta on muutenkin tärkeää kotimaisen yliopistoyhteistyön ja kansainvälisen toiminnan kannalta (näin talousarviomietinnössä VaVM 40/02 vp, momentin kohdalla). Neuvoston toimintamuodot ovat käytännössä hyvin vakiintuneet. Ehdotusta voidaan kuitenkin pitää tässä kohdin sikäli ongelmallisena, että neuvostosta ei tietääkseni ole säädettynä mitään eikä sillä myöskään muuta kautta - se ei esimerkiksi ole lain kannalta mikään yhdistys - ole oikeudellisesti selvää statusta. Rehtorien neuvoston "virallistamisen" oikea säädösyhteys olisi lähinnä yliopistolaki, ei niinkään nyt ehdotettu laki. Jos yliopistolakia ei tässä yhteydessä voida täydentää ja jos tehtävän osoittamista neuvostolle tässä laissa, ilman että neuvoston asemaa muualla järjestetään, ei pidetä asianmukaisena, joudutaan miettimään muita mahdollisuuksia hoitaa asia - jona kai on yliopistomaailman kytkeminen riittävästi mukaan tutkimuslaitoksen toiminnan ohjaamiseen. Minulla ei ymmärrettävästi ole tähän mitään ehdotuksia. Etäisenä vertailukohteena voisi ehkä kuitenkin mainita, että ylioppilastutkintoasetuksen 2 :n (795/2004) mukaan ylioppilastutkintolautakunnan puheenjohtaja ja jäsenet nimetään "yliopistojen ja muiden korkeakoulujen sekä opetushallituksen esityksestä "ja käytännössä tämän "yliopistojen ja muiden korkeakoulujen " osuuden tiettävästi hoitaa juuri yliopistojen rehtorien neuvosto. Tämän tyyppistä säädännäisen järjestelyn ja tosiasiallisen toteuttamistavan yhdistelmää voisi ehkä kehitellä myös nyt esillä olevaan ehdotukseen. Säätelylle asetettaviin vaatimuksiin joudutaan toisaalta ilmeisesti asennoitumaan tiukemmin kun siirrytään era. asetuksessa tarkoitetun kaltaisista tilanteista eduskunnalle virallisesti annettaviin ja sen päätöksenteossa vaikuttaviin ilmoituksiin.

9 Veli-Pekka Viljanen LA 28/2006 vp; LAKI KANSAINVÄLISTEN SUHTEIDEN JA EUROOPAN UNIONIN ASIOIDEN TUTKIMUSLAITOKSESTA SEKÄ LAKI EDUSKUNNAN VIRKAMIEHISTÄ ANNETUN LAIN JA VALTION MAKSUPERUSTELAIN 1 JA 10 :n MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Lakialoitteessa ehdotetaan säädettäväksi kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta, joka toimisi eduskunnan yhteydessä riippumattomana tutkimuslaitoksena. Uutta perustuslakia säädettäessä oli tarkoituksena nimenomaan irtaantua vuoden 1919 hallitusmuodon aikana omaksutusta tulkintalinjasta, joka suhtautui torjuvasti uusien tehtävien antamiseen eduskunnalle. Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan tällaista tulkintalinjaa voitiin pitää eduskunnan asemaa heikentävänä. Perustuslakiuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, ettei perustuslain 3 :n 1 momentin säännöstä siitä, että lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta, tule tulkita tyhjentäväksi luetteloksi eduskunnan tehtävistä eikä siitä voida johtaa rajoituksia eduskunnan toimivallalle tai sen laajentamiselle. Hallituksen esityksessä viitattiin myös siihen, että perustuslain 119 :n 1 momentin säännös, jonka mukaan eduskunnan alaisesta hallinnosta säädetään erikseen lailla, ilmaisee, että hallintoa voidaan järjestää myös eduskunnan alaisuuteen (HE 1/1998 vp, s. 75). Perustuslain esitöissä tosin viitataan siihen, että hallinnonjärjestäminen suoraan eduskunnalle olisi "poikkeuksellista". Kuitenkin hallintotehtävän antaminen eduskunnalle olisi 119 :n mukaan mahdollista tavallisella lailla (HE 1/1998 vp, s. 174). Eduskunnan tehtävistä ja valtiosääntöisestä asemasta ei siten aiheudu esteitä ehdotetunlaisen tutkimuslaitoksen järjestämisestä eduskunnan yhteyteen. Tällöin siitä tulee kuitenkin säätää perustuslain 119 :n 1 momentin mukaisesti lailla. Lakialoitteen sisältämään 1. lakiehdotukseen sisältyy perustuslain 119 :n 1 momentin kannalta riittävät säännökset kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksen hallinnosta. Ehdotettu laki on myös sopusoinnussa niiden periaatteiden kanssa, joita tähän asti on noudatettu eduskunnan alaisen hallinnonjärjestämisessä. Tutkimuslaitos olisi olemassa kansainvälisiin poliittisiin ja taloudellisiin suhteisiin kohdistuvan tutkimuksen harjoittamista ja niitä koskevien selvitysten tekemistä varten. Perustuslain 16 :n 3 momentissa turvataan tieteen vapaus. Kyseisen perustuslain-säännöksen

10 10 organisatorisena takeena voidaan pitää perustuslain 123 :n mukaista yliopistojen itsehallintoa. Perustuslaista ei kuitenkaan johdu estettä erilaisten tutkimuslaitosten muodostamiselle eduskunnan tai esimerkiksi jonkin ministeriön alaisuuteen. Edellytyksenä tältä osin tosin voidaan pitää, ettei tällaisilla organisatorisilla järjestelyillä vaaranneta yliopistolaitoksen itsehallintoista asemaa esimerkiksi siirtämällä yliopiston tieteellisiä perustehtäviä tällaiselle eduskunnan alaisena tai valtionhallinnon piirissä toimivalle tutkimuslaitokselle. Käsillä olevan tutkimuslaitoksen yhteydessä on selvää, ettei sitä voida pitää yliopistojen kanssa kilpailevana tutkimusyksikkönä, vaan sillä olisi selvästi yliopistoista poikkeava rooli. Tieteen vapauden voidaan toisaalta katsoa turvaavan myös tässä tarkoitetun tutkimuslaitoksen tutkijoita, tosin tutkimuslaitoksen luonteesta johtuen tieteen vapaus koskee heitä selvästi rajoitetumpana kuin yliopistotutkijoita. Tutkimuslaitoksen piirissä ei yksittäisellä tutkijalla esimerkiksi ole yhtä vapaata oikeutta tutkimusaiheensa valintaan kuin yliopistoissa. Lakialoitteessa onkin käsitykseni mukaan riittävästi varmistettu tieteellisten lähtökohtien ensisijaisuus tutkimuslaitoksen toiminnassa. Tässä voidaan viitata muun muassa 1. lakiehdotuksen 1 :n säännökseen tutkimuslaitoksen riippumattomuudesta. Tutkimuslaitoksen hallinnon ehdotetut järjestelyt (3-4, 8 ja 10 ) eivät arvioni mukaan myöskään vaaranna tieteen vapauden totetutumista perustuslain näkökulmasta arveluttavalla tavalla tutkimuslaitoksen toiminnassa. Edellä olevaan viitaten pidän ehdotettuja lakiehdotuksia valtiosääntöoikeudella sesti ongelmattomina.

11

12 PeVL */2006 vp LA 28/2006 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2006 vp Lakialoite laiksi kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta sekä laiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain ja valtion maksuperustelain 1 ja 10 :n muuttamisesta (Timo Kalli /kesk ym.) Ulkoasiainvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 5 päivänä huhtikuuta 2006 lähettäessään lakialoitteen laiksi kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta sekä laiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain ja valtion maksuperustelain 1 ja 10 :n muuttamisesta (LA 28/2006 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi ulkoasiainvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto ulkoasiainvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - valiokuntaneuvos Risto Eerola, eduskunnan kanslia - professori Mikael Hiden - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut - professori Kaarlo Tuori.

13 LA 28/2006 vp Versio 0.1 LAKIALOITE Aloitteessa ehdotetaan säädettäväksi laki kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksesta. Tarkoitus on, että tutkimuslaitos harjoittaa kansainvälisiin poliittisiin ja taloudellisiin suhteisiin ja Euroopan unionin asioihin kohdistuvaa tutkimusta sekä tekee niistä ajankohtaisia selvityksiä. Eduskunnan yhteyteen järjestettävä riippumaton tutkimuslaitos käyttää nimeä Ulkopoliittinen instituutti. Uuden tutkimuslaitoksen perustamisen vuoksi aloitteessa ehdotetaan muutettaviksi myös eduskunnan virkamiehistä annettua lakia ja valtion maksuperustelakia. Aloite liittyy valtion vuoden 2007 talousarvioon. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Tutkimuslaitos on aloitteen 1. lakiehdotuksen 1 :n mukaan eduskunnan yhteydessä. Tähän liittyen eduskunta esimerkiksi valitsee tutkimuslaitoksen hallituksen. Eduskunnan alaisesta hallinnosta säädetään perustuslain 119 :n 1 momentin perusteella erikseen lailla. Säännöksellä on esitöiden mukaan ilmaistu aiemmasta poikkeavaksi lähtökohdaksi se, että hallintoa voidaan järjestää lailla myös eduskunnan alaisuuteen (HE 1/1998 vp, s. 75/11). Sanonnalla "erikseen lailla" on toisaalta viitattu siihen, että hallinnon järjestäminen suoraan eduskunnan alaisuuteen on poikkeuksellista. Hallintotehtävän antaminen eduskunnalle on perustuslain 119 :n 1 momentin perusteella kuitenkin mahdollista tavallisella lailla (HE 1/1998 vp, s. 174/1). Perustuslaista ei näin ollen johdu estettä järjestää tutkimuslaitos ehdotetulla tavalla eduskunnan yhteyteen. Ehdotus on merkityksellinen myös perustuslain 16 :n 3 momentissa turvatun tieteen vapauden näkökulmasta. Tähän vapauteen kuuluu tieteen harjoittajan oikeus valita tutkimusaiheensa ja -menetelmänsä samoin kuin oikeus julkaista tutkimustuloksensa (HE 309/1993 vp, s. 64/11, PeVL 28/2004 vp, s. 4/II). Organisatorisena ja institutionaalisena takeena tieteen vapautta suojaa ennen muuta perustuslain 123 :n 1 momentissa turvattu yliopistojen itsehallinto (HE 309/1993 vp, s , HE 1/1998 vp, s. 178/1). Selvää kuitenkin on, etteivät

14 PeVL */2006 vp LA 28/2006 vp perustuslain nämä säännökset estä perustamasta erityisiä tutkimuslaitoksia esimerkiksi eduskunnan tai valtioneuvoston yhteyteen. Erityisiä tehtäviä varten järjestetyn tutkimuslaitoksen luonteesta johtuu, ettei tällaisen laitoksen tutkijalla ole yliopistotutkijaan verrattuna esimerkiksi yhtä laajaa oikeutta valita tutkimusaiheitaan. Valiokunta kuitenkin korostaa, etteivät tieteen vapauteen liittyvät näkökohdat ole vailla merkitystä yksittäisiä tutkimuksia toteutettaessa. Tieteen vapauden institutionaalisen ulottuvuuden näkökulmasta on asianmukaista, että lakiehdotuksen 1 :ssä on nimenomainen maininta laitoksen riippumattomuudesta. Tutkimuslaitoksen hallituksen kaikkiaan yhdeksästä jäsenestä kuusi valitaan 2 :n 2 momentin mukaisessa ehdollepanomenettelyssä. Yksi hallituksen jäsenistä valitaan valtioneuvoston kanslian, yksi ulkoasiainministeriön, kaksi Suomen Akatemian, yksi Suomen yliopistojen rehtorien neuvoston ja yksi Ulkopolitiikan tutkimuslaitoksen säätiön ehdotuksesta. Vaalin toimittamista varten Suomen Akatemia ilmoittaa eduskunnan puhemiehelle neljä henkilöä ja muut momentissa mainitut tahot kaksi. Vaikka eduskunnan päätöksenteon sitominen eduskunnan ulkopuolelta tuleviin ehdotuksiin ei ole aivan asianmukaista, ei ehdotettu sääntely tutkimuslaitoksen hallituksen jäsenten valinnasta vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen (PeVL 10/1984 vp, s. 2). Eduskunta valitsee perustuslain 36 :n 2 momentin perusteella muita tarvittavia toimielimiä sen mukaan kuin perustuslaissa, muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään. Tällainen avoin sääntelyvaraus jättää vaalitavan yksityiskohdat lainsäätäjän harkittaviksi (PeVM 10/1998 vp, s. 12). Käsiteltävänä olevassa tapauksessa eh-dollepanomenettelyä puoltavat eduskunnan yhteyteen järjestettävän tutkimuslaitoksen erityiseen asemaan ja tehtäviin samoin kuin tieteen vapauteen ja laitoksen riippumattomuuteen liittyvät seikat. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiehdotuksen 2 :n 2 momentissa mainittu Suomen yliopistojen rehtorien neuvosto on epävirallisluonteinen yliopistojen yhteistyöelin. Neuvostoa ei ole säädösperusteisesti tai muuten muodollisesti järjestetty eikä sitä mainita muualla lainsäädännössä. Momentti on siksi asianmukaista muotoilla ilman "neuvosto" sanaa Suomen yliopistojen rehtorien ehdotus- ja ilmoitus-tehtäviin viittaavaksi. Säännöksen sanamuodon tällainen tarkistus ei estä rehtorien neuvostoa huolehtimasta mainituista tehtävistä.

15 PeVL */2006 vp LA 28/2006 vp Eduskunnan yhteyteen perustettavan uuden laitoksen takia on tarpeen tarkistaa myös eduskunnan tilisääntöä. Ulkoasiainvaliokunnan on aiheellista sisällyttää mietintöönsä ehdotus tilisäännön 2 ja 12 :n täydentämisestä tutkimuslaitosta koskevilla maininnoilla. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Helsingissä (X) päivänä huhtikuuta 2006 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho/sd jäs... Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson iv Johannes Koskinen /sd Irina Krohn /vihr Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors Ix Jan Vapaavuori /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Sami Manninen.