Maa-ainesvero. Selvitys maa-aineveron käyttöönoton mahdollisuuksista ja tarkoituksenmukaisuudesta

Transkriptio

1 Maa-ainesvero Selvitys maa-aineveron käyttöönoton mahdollisuuksista ja tarkoituksenmukaisuudesta Maaliskuu 2012

2 Sisällys 1 Johdanto 2 Määritelmiä 3 Maa-aineksen otto 3.1 Maa-aineksen ottoa koskeva lainsäädäntö 3.2 Maa-aineksen ottomäärät ja vaikutukset ympäristöön 4 Maa-aineksen käyttö 4.1 Käyttömäärät 4.2 Käyttökohteet 5 Uusiomateriaalien ja jätteiden hyötykäyttö maarakentamisessa 5.1 Hyödyntämistä koskeva lainsäädäntö 5.2 Maa-ainesten korvaaminen uusiomateriaaleilla ja jätteillä 5.3 Hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet 6 Maa-ainesverokäytännöt eräissä EU-maassa 6.1 Yleistä 6.2 Ruotsi 6.3 Iso-Britannia 6.4 Tanska 7 Maa-ainesveron soveltuvuus Suomeen 7.1 Veron tavoite 7.2 Verotusmenettely ja tuotot 7.3 Hallinnolliset vaikutukset 7.4 Ympäristövaikutukset 7.5 Yhteiskunnalliset vaikutukset 7.6 Taloudelliset vaikutukset 8 Johtopäätökset 2

3 1 Johdanto Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa tavoitellaan Suomea, joka on maailman eturintamassa ympäristöystävällisessä, resurssi- ja materiaalitehokkaassa taloudessa sekä kestävien kulutus- ja tuotantotapojen kehittäjänä. Verotuksella vahvistetaan talouskasvua ja työllisyyttä, parannetaan yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta sekä ohjataan tuotantoa ja kulutusta ympäristön kannalta kestävämpään suuntaan. Hallitusohjelmaan on yhtenä toimenpiteenä kirjattu, että hallitus selvittää maa-ainesveron käyttöönoton mahdollisuudet ja tarkoituksenmukaisuuden vuoden 2012 loppuun mennessä. Tämän selvityksen tarkoituksena on kartoittaa hallitusohjelman kirjauksen mukaisesti maaainesveron käyttöönoton mahdollisuudet ja tarjota tietopohjaa sen tarkoituksenmukaisuuden arvioimiseksi. Selvityksen painopiste on kiviaineksessa, koska maa-ainesten ottotoiminnassa muilla maa-aineksilla kuin kiviaineksella on vähäisempi merkitys. Selvityksessä tarkastellaan maa-aineksen verotuskäytäntöjä eräissä EU-jäsenvaltioissa erilaisten maa-ainesveromallien ja kokemusten esittelemiseksi. Tarkastelun kohteena ovat Ruotsin, Tanskan ja Iso-Britannian maa-ainesverojärjestelmät. Selvityksessä on tarkoitus tuoda esille myös maa-ainesveron mahdollisia tavoitteita sekä taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristövaikutuksia. Lisäksi selvityksessä on tarkoitus hahmotella suuntaviivoja maa-ainesveron veropohjaan, verotusmenettelyyn ja verotasoihin, jos maa-ainesveron käyttöönotto Suomessa todetaan tarkoituksenmukaiseksi. Selvityksessä hyödynnetään ja samalla pyritään päivittämään asiasta aikaisemmin tehtyjä selvityksiä. 1 2 Määritelmiä Maa-ainesveroa voidaan pitää niin sanottuna ympäristöverona. Suomessa verotusta on siirretty ympäristöverojen suuntaan jo 1990-luvulta lähtien. Tästä huolimatta ympäristöverojen käsitettä, tavoitteita ja vaikutuksia tai toteuttamistapoja on selvitetty suhteellisen vähän. Ympäristövero ei vaikuta ainoastaan ympäristön tilaan, vaan sillä voi olla merkittävää vaikutusta myös julkisen talouden kestävyyteen, yritysten kilpailukykyyn, alueelliseen kehitykseen ja kansalaisten väliseen tasa-arvoon. Ympäristöveroilla aiheutetaan lisäkustannuksia sellaisille ympäristön kannalta haitallisille toiminnoille, joita halutaan hillitä. 2 OECD, IEA ja Euroopan komissio ovat määritelleet ympäristöön liittyvät verot pakollisiksi julkisen hallinnon kantamiksi yksipuolisiksi maksuiksi, joiden tason tulee olla niin korkea, että sillä on vaikutusta ympäristöön. Edellä mainittuja veroja kannetaan muun muassa energiatuotteista, moottoriajoneuvoista, jätteistä ja luonnonvaroista. 3 Ympäristöverot voivat olla markkinaehtoisia instrumentteja (market-based instruments MBI), joiden tulisi auttaa toteuttamaan ympäristö- ja talouspolitiikan tavoitteita kustannustehokkaalla tavalla. Ympäristöveroja käytetään yleensä korjaamaan ulkoisten kustannusten hinnoitteluun liittyvää markkinahäiriöitä ja varmistamaan, että saastuttaja maksaa periaate toteutuu. 4 Ympäristöverot ovat yleensä kannustintyyppisiä veroja, joiden tarkoituksena on vaikuttaa toimijoiden käyttäytymiseen siten, että nämä vähentävät ympäristön kuormitusta. Esimerkki- 1 mm. Parikka, Katriina: Maa-ainesvero, Ruotsin, Tanskan ja Iso-Britannian kokemuksia. Suomen ympäristö 4/2006 ja Korolainen, Arja: Kiviaines. Valtiovarainministeriö Valtiovarainministeriö: Kestävä kehitys ja ekologinen verouudistus OECD 2006: The Political Economy of Environmentally Related Taxes 4 EEA Report No 2/2008: Effectiveness of environmental taxes and charges for managing sand, gravel and rock extraction in selected EU countries 3

4 nä tällaisesta verosta on Suomessa jätevero, jolla kannustetaan jätteiden määrän vähentämiseen ja jätteiden hyödyntämiseen kaatopaikkasijoituksen sijasta. Verolla on ympäristötavoitteiden lisäksi myös fiskaalinen merkitys. Resurssiveroilla, jotka ovat lähtökohtaisesti kannustintyyppisiä veroja, tarkoitetaan veroja, joilla tähdätään resurssien käytön vähentämiseen. Lisäksi voidaan periä ympäristömaksuja, joilla pyritään kattamaan lupa-asioista ja hallinnosta syntyneet kulut. Esimerkkinä tällaisesta maksusta on Suomessa käytössä oleva maksu maaainesten otosta. Tässä selvityksessä maa-aineksella tarkoitetaan maa-aineslain (555/1981) mukaisia maaaineksia, joihin luetaan kuuluvaksi turvetta lukuun ottamatta kaikki maa- ja kallioperän ainekset ja niiden sekoitukset, joita otetaan pois kuljetettavaksi, paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi. 5 Käytännössä puhutaan usein kiviaineksista, joilla tarkoitetaan erityisesti hiekkaa, soraa ja kalliomursketta. Kiviainesteollisuus käsittää kalliomurskeen tuotannon sekä soran ja hiekan ottotoiminnan. Kiviainestuotannossa kiviainekset jaetaan jalostamattomiin ja jalostettuihin aineksiin. Jalostettu kiviaines on kalliosta tai sorasta murskattua ja tiettyyn raekokoon seulottua kiviainesta. Jalostamaton kiviaines on luonnosta sellaisenaan otettua seulomatonta kiviainesta. Kiviaineksia voidaan jatkojalostaa esimerkiksi betoniksi, betonituotteiksi, asfaltiksi ja erikoistuotteiksi. Kierrätyskiviaines on rakentamisessa aikaisemmin käytössä ollut mineraalinen aines kuten betoni, tiili, asfaltti tai kiviaines itsessään, joka on uudelleenkäsitelty ja, joka voidaan käyttää luonnonkiviainesta korvaavana materiaalina. Rakentamisesta tulevaa ylijäämälouhetta ei pidetä kierrätyskiviaineksena, koska se ei ole ollut rakentamisessa käytössä, vaan se tilastoidaan kalliokiviaineslukuihin. 6 Tässä selvityksessä maarakentamiseen kelpaavilla uusiomateriaaleilla tai uusiokiviaineksilla eli niin sanotuilla keinotekoisilla kiviaineksilla tarkoitetaan teollisuuden mineraalipitoisia jätteitä tai sivutuotteita (esim. tuhkat ja kuonat), jotka kelpaavat maarakennushankkeissa korvaamaan luonnon kiviainesta. Myös luonnosta saatavat ns. heikkolaatuiset kiviainekset (kuten savipitoiset moreenit ja hiesut) sekä rakentamisen yhteydessä syntyneet purkujätteet (esim. tiili- ja betonimurske) voivat olla uusiomateriaaleja. Uusiomateriaalien käyttökelpoisuus edellyttää yleensä niiden prosessointia, esim. sideaineiden käyttöä ja raekoon suurentamista (pelletointia). Jätteiden hyötykäytöllä tarkoitetaan jätteiden kierrätystä, materiaalista hyödyntämistä tai energiahyödyntämistä, ja jätteiden käsittelyllä jätteiden koostumuksen, rakenteen tai ominaisuuksien muuttamista niin, että jäte voidaan hyödyntää, tehdä vaarattomaksi tai loppusijoittaa. Maa-ainestoiminnassa tapahtuvaa jätteiden käsittelemistä ja hyödyntämistä ohjaavat jätelaki ja ympäristönsuojelulaki. 3 Maa-aineksen otto 3.1 Maa-aineksen ottoa koskeva lainsäädäntö Maa-aineslaissa ja valtioneuvoston asetuksessa maa-ainesten ottamisesta (926/2005) säädetään maa-aineksen otosta. Maa-aineslain tavoitteena on maa-ainesten ottaminen ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla. Tämä tarkoittaa, että maa-ainesten saatavuus tulee turvata sekä määrällisesti että laadullisesti myös tulevien sukupolvien käyttöön 7. Lisäksi maa- 5 Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö 6 Inra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 7 Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö 4

5 aineslain tavoitteena on huolehtia siitä, että maa- ja kallioperässä esiintyvä hyvälaatuinen pohjavesi säilyy laadullisesti hyvänä ja määrällisesti riittävänä 8. Maa-ainesten ottaminen on kotitarveottoa lukuun ottamatta luvanvaraista. Lupaharkinta on ympäristöperusteista oikeusharkintaa. Maa-aineslaki ei koske kaivoslakiin (621/2011) perustuvaa ainesten ottamista eikä rakentamisen yhteydessä irrotettujen ainesten ottamista ja hyväksikäyttöä, kun toimenpide perustuu viranomaisen antamaan lupaan tai hyväksymään suunnitelmaan. Maa-aineslaki ei myöskään koske sellaisten ainesten ottamista vesialueelta, johon vesilain (587/2011) mukaan vaaditaan vesioikeuden lupa. Muuhun maa-aineslaissa tarkoitettuun maa-ainesten ottamiseen tarvitaan siis lupa. Maa-ainestoimintaa säädellään myös ympäristönsuojelulaissa (86/2000), ympäristönsuojeluasetuksessa (169/2000), luonnonsuojelulaissa (1096/1996), vesilaissa, jätelaissa (646/2011) sekä laissa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994). Tuotantotoimintaa varten haetaan erikseen lupa ympäristönsuojelulain ja asetuksen perusteella. 3.2 Maa-aineksen ottomäärät ja vaikutukset ympäristöön Vuoden 2010 lopussa oli voimassa hieman yli maa-ainesten ottamislupaa, joista noin lupaa oli soran ja hiekan sekä noin lupaa kalliokiviaineksen ottamiseen. Muiden maalajien (siltti, savi, moreeni, multa ja lieju) ottamislupia oli noin Suurimmilla toimijoilla saattaa olla useampi sata maa-ainesten ottamislupaa, mutta suuri osa on yksityishenkilöiden lupia, joiden perusteella otetaan vuosittain vain vähäisiä määriä soraa. Tilastojen mukaan lähes puolet ottoluvista on sellaisia, että niillä on otettu soraa alle k-m³ vuodessa. Noin neljäsosa luvista on sellaisia, että ottomäärä on alle 500 k-m³ vuodessa. 10 Pienimuotoisessa ottotoiminnassa osa sorasta menee esimerkiksi metsäteiden rakentamiseen, jota ei katsota kotitarveoton piiriin kuuluvaksi. 11 Maa-ainesten ottamislupien määrä on vähentynyt viimeisten vuosien aikana. Lupien väheneminen johtuu siitä, että soran ja hiekan ottamiseen myönnetään lupia aikaisempaa vähemmän. 12 Vuonna 2010 toiminnassa oli noin maa-aineslain mukaista ottamisaluetta, joten maaaineslain mukaisista ottamisalueista noin 40 prosentissa oli ottamistoimintaa vuonna Maa-ainesten ottamislupien mahdollistama ottomäärä vuonna 2010 oli noin miljoonaa k-m³ 13, josta 600 miljoonaa k-m³oli soran ja hiekan ottoon, 440 miljoonaa k-m³ kalliokiviaineksen ottoon ja 20 miljoonaa k-m³ muiden maa-ainesten ottoon. 14 Maa-ainesten ottamislupien määrä vuosina on vaihdellut huomattavasti eri osissa Suomea. Eniten lupia on ollut voimassa Länsi-Suomessa ja Pohjois-Pohjanmaalla ja vähiten Kainuussa ja Uudellamaalla. Myös kallionottamislupien määrät ja niiden mahdollistamat ottomäärät ovat vaihdelleet. Kallionottamislupia on ollut hyvin vähän Kainuussa, Hämeessä, Lapissa ja Pohjois-Karjalassa. Kallionottamislupien mahdollistamat ottomäärät ovat puoles- 8 Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö 9 SYKE: tiedot saatu sähköpostitse 10 Kiintokuutiot saadaan muunnettua tonneiksi kertoimilla, jotka ovat soralle ja hiekalle 2 ja kalliokiviainekselle 2,80 eli soraa alle k-m³ = 4000 tonnia. Vastaavasti ottomäärä alle 500 k-m³ =1000 tonnia. 11 SYKE: tiedot saatu sähköpostitse. Kyseessä pari vuotta vanhat tilastot 12 SYKE: Maa-aineslain mukaiset ottamisluvat vuosina Tonneiksi muunnettuina ottamislupien mahdollistamat ottomäärät: sora 600 miljoonaa k-m³ =1200 miljoonaa tonnia, kalliokiviaines 440 miljoonaa k-m³ =1232 miljoonaa tonnia ja muu maa aines (soran kertoimella) 20 miljoonaa k-m³ =40 miljoonaa tonnia = yhteensä 2472 tonnia. 14 SYKE: tiedot saatu sähköpostitse 5

6 taan olleet hyvin merkittäviä Länsi-Suomessa, Lounais-Suomessa, Kaakkois-Suomessa ja Uudellamaalla. 15 Suomen maa-ainesten arvioidaan riittävän vuosisadoiksi valtakunnallisesti, mutta alueelliset erot ovat suuria. Nykyisillä käyttömäärillä voimassaolevien lupien kattamat kiviainekset periaatteessa riittävät noin vuodeksi. 16 Käytännössä luvitetut raaka-aineet eivät kuitenkaan ole tasaisesti jakaantuneet sen suhteen, miten erilaisia jalostettuja kiviaineksia tarvitaan. 17 Alueelliset erot kiviainesvarantojen laadussa ja riittävyydessä ovat suuret. Luonnon olosuhteista tai soran ottamisesta johtuen useiden suurten asutuskeskusten läheisyydessä on jo pulaa hyvälaatuisesta luonnonsorasta. Tämän seurauksena luonnonsoraa korvaavia materiaaleja, kuten kalliokiveä, on alettu käyttää enenevässä määrin. 18 Kalliokiviaineksen merkitys rakentamisessa on lisääntynyt viime vuosina ja se näkyy myös kallionottamislupien mahdollistamien ottomäärien lisääntymisenä. Vuonna 2007 kallionottamislupien mahdollistamat ottomäärät olivat lähes 50 prosenttia suuremmat kuin vuonna Vastaavana ajanjaksona soranottamislupien mahdollistamat ottomäärät ovat vähentyneet yli 20 prosenttia ja muiden maalajien ottomäärät ovat lisääntyneet lähes 50 prosenttia. 19 Maa-aineksen otolla on ympäristövaikutuksia, kuten vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan sekä pöly- ja meluhaitat. Lisäksi maa-ainesten otto voi aiheuttaa pohjaveden laadun heikkenemistä, jos ottoalueiden kautta pääsee vettä pilaavia yhdisteitä. Pohjaveden likaantumisherkkyys kasvaa, kun luonnollinen pintamaakerros poistetaan, pohjavettä suojaavat maakerrokset ohenevat ja pohjavesialue lammikoituu. 20 Suomessa on esiintynyt tapauksia, jossa maa-ainesten otto on aiheuttanut pohjaveden pilaantumista. 21 Ympäristöriskin vähentämiseksi maa-ainesten ottamisalueet tulisi sijoittaa pohjavesialueiden ulkopuolelle. Soran ja hiekan ottamisluvat ja ottotoiminta on kuitenkin keskittynyt pohjavesialueille, johtuen muun muassa niiden luontaisesta esiintymisestä pohjavesialueilla. 22 Tietyillä alueilla jopa 90 prosenttia voimassa olevista soran ja hiekan ottamisluvista ja toiminnassa olevista ottoalueista sijaitsee pohjavesialueilla Maa-aineksen käyttö 4.1 Käyttömäärät Suomi on asukaslukuun suhteutetussa kiviainesten käytössä Euroopan kärkimaita. Kiviainesten runsas käyttö johtuu muun muassa siitä, että Suomi on pinta-alaltaan suuri ja infrastruktuuri on rakennettu kattamaan koko maan myös haja-asutusalueet. Suomen infrastruktuuri on monipuolinen kattaen maantie-, rautatie-, meri- ja sisävesi- sekä lentoliikenteen. Lisäksi Suomessa teiden rakennekerrokset ovat huomattavasti paksummat kuin Euroopassa keskimäärin, koska niiden mitoituksessa on muun muassa otettu huomioon routa. Myös asunto- ja muu talorakentaminen on ollut kansainvälisesti vertaillen vilkasta johtuen maan sisäisestä muuttoliikkeestä ja myöhäisestä kaupungistumisesta. Kiviainesten runsaaseen käyttöön on saattanut 15 SYKE: Maa-aineslain mukaiset ottamisluvat vuosina SYKE: päivitetty luku saatu sähköpostitse 17 Hernesniemi Berg-Andersson Rantala Suni: Kalliosta kullaksi kummusta klusteriksi 18 Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö 19 SYKE: Maa-aineslain mukaiset ottamisluvat vuosina Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero s 6. Ks. Ympäristöministeriö 1997, Luonnonvaramaksun käyttöönotto. Ympäristöministeriön moniste Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 22 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 23 Maa-aineslain mukaiset ottamisluvat vuosina

7 vaikuttaa myös se, että Suomessa kiviaineksia on ollut suhteellisen runsaasti ja melko edullisesti saatavilla. 24 Maa-aineslain mukaisilta ottoalueilta otetaan maa-aineksia vuosittain noin 90 miljoonaa tonnia käyttöön. Luvanvaraisten ottoalueiden lisäksi maa-aineksia otetaan merkittäviä määriä suurten rakennushankkeiden yhteydessä. Ottaminen kohdistuu rakennushankkeiden yhteydessä erityisesti kalliokiviaineksiin. Vuosittaisten maa-ainesten kokonaisottomäärien arvioidaan olevan yli 100 miljoonaa tonnia. Kokonaiskäytöstä noin miljoonaa tonnia on jalostettuja kiviaineksia. 25 Kiviainesten kokonaiskäyttö Suomessa Miljoonaa tonnia Jalostettu kalliokiviaines Jalostettu sora ja hiekka Jalostamaton sora ja hiekka Kierrätyskiviaines Kalliokiviaineksen lisääntyneeseen käyttöön on vaikuttanut ennen kaikkea se, että hyödynnettävissä olevista soravaroista on monin paikoin pulaa. Lisäksi kalliokiviaineksen käyttöä ovat lisänneet pohjaveden suojelun soranotolle asettamat rajoitukset sekä tehostuneet ja entistä taloudellisemmat kalliokiviaineksen louhinta- ja murskaustekniikat. Kalliokiviaineksen käytön oletetaan lähivuosina vielä merkittävästi lisääntyvän luonnonsoraa korvaavana materiaalina. 27 Viime vuosina kiviaineksia on myös kierrätetty, mutta toistaiseksi kierrätyksen osuus on vain noin miljoona tonnia eli yksi prosentti kokonaiskäytöstä. Kierrätettävää, rakentamisessa aiemmin käytössä ollutta materiaalia syntyy keskimäärin alle viisi miljoonaa tonnia vuodessa eli alle viisi prosenttia kiviainesten käytön kokonaismäärästä, joten kierrätyskiviaineksella ei pystytä korvaamaan suuressa määrin luonnonkiviaineksia 28. Rakentamisesta tuleva ylijäämälouhe, joka jalostetaan kiviainekseksi, tilastoidaan kalliokiviaineslukuihin. Ylijäämälouhe ei ole Eurooppalaisen standardin mukaan kierrätystä, koska se ei ole ollut rakentamisessa aiemmin käytössä. Joidenkin maiden käytännössä ylijäämälouhe kuitenkin luetaan kierrätyski- 24 Hernesniemi Berg-Andersson Rantala - Kalliosta kullaksi kummusta klusteriksi 25 Rintala: Maa-ainesten ottomäärät ja ottamislupatilanne Suomen Ympäristökeskus ja Infra ry. Kiviainesten tilastointi perustuu 1) viranomaisille tehtäviin maaaineslain 23 a :n mukaisiin vuosi-ilmoituksiin, jotka kaikki maa-ainesluvan haltijat Suomessa tekevät vuosittain sekä 2) Infra ry:n kiviainesteollisuudelta keräämiin tietoihin kiviainestuotannosta, joka käsittää sekä maaainesluvitetun maa-ainesten oton että maankäyttö- ja rakennuslain mukaan rakentamisen yhteydessä otetun kiviaineksen (ml. ylijäämälouheesta jalostetun kiviaineksen). Tietojen yhdistämisen tekee ympäristökeskus. 27 SYKE: Maa-aineslain mukaiset ottamisluvat vuosina Infra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 7

8 viainekseksi. 29 Tämän johdosta näiden maiden kierrätysmäärät näyttävät tilastoissa suuremmilta. Uusiokiviaineksia tuotetaan myös teollisuuden jätteistä, kuten tuhkasta ja metallien jalostuksen kuonasta. Niitä voidaan käyttää luonnonkiviaineksia korvaavana materiaalina. Uusiokiviainekset eivät ole mukana yllä olevassa tilastossa. Kierrätyskiviainekset ja uusiokiviainekset ovat merkittävä osa materiaalivirtoja, mutta niillä ei pystytä korvaamaan luonnonkiviaineksia suuressa mittakaavassa ainakaan tällä hetkellä, 30 johtuen muun muassa niiden vaihtelevasta laadusta sekä ympäristölupavaatimuksista. Kaatopaikalle toimitettaviin hyödyntämiskelpoisiin jätteisiin, kuten tuhkaan ja kuonaan, kohdistuu jo nykyisin jätevero, jolla pyritään edistämään niiden hyötykäyttöä muun muassa maanrakentamisessa. Myös merenpohjan kiviainesten sekä heikompilaatuisten kiviainesten, kuten moreenien käyttö on lisääntynyt viime vuosina. Ympäristöhallinnon maa-ainesten kestävää käyttöä koskevassa ohjeessa tuodaan esille, että lähitulevaisuudessa luonnon kiviaineksia tulee käyttää entistä säästeliäämmin, joten myös kaivosten ja luonnonkivilouhimoiden sivukivet sekä teollisuuden tuhkat ja kuonat on tarpeen hyödyntää yhä tarkemmin. Säästöä kiviainesten käytössä saadaan aikaan muun muassa olemassa olevien ja vanhojen maarakenteiden vahvistamisella ja uusiokäytöllä sekä jalostamalla huonolaatuiset maa- ja kiviainekset, pilaantuneet maat ja sedimentit hyötykäyttöön Käyttökohteet Kiviainesten käytön arvioidaan pääasiassa jakautuvan valtion ja kuntien infrastruktuuriin ( noin 70 %) ja asuntojen rakentamiseen (noin 15 %). Jäljelle jäävä noin 15 prosenttia on muuta käyttöä. 32 Kiviainesten käyttöjakauma Suomessa % Julkinen tai tuettu rakentaminen Yksityinen rakentaminen 72 % Infra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 30 Hernesniemi Berg-Andersson Rantala Suni: Kalliosta kullaksi kummusta klusteriksi 31 Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö 32 Infra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 33 Infra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 8

9 Maa-aineksia käytetään muun muassa teiden, katujen ja viheralueiden rakentamiseen ja kunnostamiseen, sekä laitosten ja teollisuuden maa- ja vesirakentamiseen, kuten satamien, lentokenttien ja maakaasuputkien rakentamiseen ja betonin valmistukseen. 34 Tyypillisesti kiviaineksia käytetään esimerkiksi yhteen kerrostaloasuntoon noin 100 tonnia, yhteen kilometriin maantietä noin tonnia, yhteen kilometriin moottoritietä noin tonnia ja yhteen kilometriin erillistä pyörätietä noin tonnia. 35 Kiviainesten käyttö Suomessa 2010 Teollisuusrakenta minen 10 % Betoni ja laasti 11 % Asfaltti 7 % Muut 1 % Talonrakentaminen 15 % Liikenneverkot 56 % 36 Kiviaineksen lopputuotteen hinnasta noin puolet muodostuu kuljetuskustannuksista. 37 Kiviainesten taloudelliset kuljetusmatkat ovat vain muutamia kymmeniä kilometrejä 38. Laadukkaiden kiviainesvarantojen alueellisen vähenemisen johdosta kuljetusmatkat käyttökohteisiin ovat pidentyneet. Pidentyneiden kuljetusmatkojen seurauksena kustannukset ovat nousseet ja kuljetuksista aiheutuneet päästöt sekä muut ympäristöhaitat ovat lisääntyneet. 39 Kuljetusmatkojen pituutta tulevaisuudessa on vaikeaa arvioida, esimerkiksi uusiomateriaalien käytön lisääminen saattaa vaikuttaa myös kuljetusmatkoihin. 5 Uusiomateriaalien ja jätteiden hyötykäyttö maarakentamisessa 5.1 Hyödyntämistä koskeva lainsäädäntö Yleinen periaate on, että jätteen hyödyntäminen maarakentamisessa tarvitsee ympäristöluvan. Poikkeuksena yleiseen periaatteeseen ovat jätteet, jotka on vapautettu lupavelvollisuudesta erillisellä asetuksella. 34 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 35 Infra ry: Kaikki perustuu kiviainekseen. Ks. myös Hernesniemi Berg-Andersson Rantala Suni: Kalliosta kullaksi kummusta klusteriksi 36 Infra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 37 Infra ry: Kaikki perustuu kiviainekseen. Ks. myös Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 38 Geologian tutkimuskeskus: Suomen mineraalistrategia 39 Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2009: Maa-ainesten kestävä käyttö 9

10 Ympäristönsuojelulakia sovelletaan jätteen hyödyntämiseen ja käsittelyyn. Ympäristönsuojeluasetuksessa luvanvaraisuutta on kuitenkin rajattu siten, että kiviainesjätteen käsittelyyn ei tarvita lupaa kaikissa tilanteissa. Ympäristönsuojeluasetuksen mukaan ympäristöluvanvaraista toimintaa ei ole maa- ja kiviainesten ottamisessa taikka rakennus- tai maa- ja vesirakentamisessa syntyvän pilaantumattoman maa- ja kiviainesjätteen hyödyntäminen tai käsittely ottamis- tai rakennuspaikalla taikka muulla rakentamispaikalla, jossa jäte hyödynnetään tai käsitellään jätelain vastaavat vaatimukset täyttävän hyväksytyn suunnitelman tai luvan mukaisesti. Eräiden jätteiden hyödyntämisessä maarakentamisessa ei tarvita ympäristönsuojelulain vaatimaa ympäristölupaa, vaan niitä voidaan hyödyntää eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetulla valtioneuvoston asetuksen (591/2006) eli niin sanotun Mara-asetuksen mukaisella ilmoitusmenettelyllä. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvien jätteiden maarakennuskäyttöön ei pääsääntöisesti vaadita enää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Valvontaa varten hyödyntämisestä on kuitenkin tehtävä ilmoitus alueelliselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Tehtyjen ilmoitusten perusteella arvioituna Mara-asetuksen nojalla jätteitä hyödynnettiin vuonna ,4-0,5 miljoonaa tonnia. 40 Rakennusjätteet velvoitetaan hyödynnettäviksi rakennusjätteitä koskevan valtioneuvoston päätöksen (VN 295/1997) mukaan. Hyötykäytettäviksi on lajiteltava muun muassa maa-aines, kiviaines ja ruoppausjätteet sekä betoni-, tiili-, kivennäislaatta-, keramiikka- ja kipsijätteet. 5.2 Maa-ainesten korvaaminen uusiomateriaaleilla ja jätteillä Maarakentamiseen kelpaavia uusiomateriaaleja syntyy Suomessa vuosittain noin miljoonaa tonnia, josta suurimman osan muodostaa kaivostoiminnan sivutuotteet ja jätteet. Maarakentamisessa kelpaavista uusiomateriaaleista hyötykäytetään tällä hetkellä noin 10 prosenttia. Hyötykäyttöpotentiaalin kannalta keskeisiä uusiomateriaaleja ovat metsä- ja energiateollisuuden lento- ja pohjatuhkat, rikinpoiston lopputuotteet ja kuitulietteet sekä suotosakat, teräsja metalliteollisuuden kuonat, kuten teräksen valmistuksen kuonat ja eräät jalometallikuonat, kaivannaisteollisuuden rikastushiekat ja sivukivet ja eräät teollisuusmineraalituotannon sivutuotteet, rakennusteollisuudessa tai rakenteiden purussa syntyvät betoni- ja tiilijätteet, kaivetut ylijäämämaa-ainekset sekä vanhojen maarakenteiden materiaalit. 41 Uusiomateriaaleihin kuuluvat kaivannaisjätteet ovat geologisia materiaaleja ja suuri osa jätteistä on samanlaatuisia luonnonmateriaaleja kuin hyödynnettävät kiviainekset. Kaivosteollisuudessa syntyviä jätteitä ja sivutuotteita voidaan myös käyttää luonnonkiviaineksia korvaavina tuotteina. Kaivannaisjätteitä syntyy luonnonkiven louhinnassa tai arvokiven tai malmin jatko-jalostuksessa tai prosessoinnissa. Sivukiviin kuuluvat kivet, joita ei hyödynnetä, mutta jotka joudutaan irrottamaan kiven tai malmin louhinnan yhteydessä. Malmin prosessoinnissa syntyy mineraalista jätettä eli vesipitoista hienorakeista rikastushiekkaa. Kaivosteollisuuden sivutuotteet ja jätteet muodostavat ylivoimaisesti suurimman osan uusiomateriaaleista. Lopetettujen metallikaivosten (vuosina ) suljetut läjitysalueet sisältävät rikastushiekkajätettä noin 149 miljoonaa tonnia ja sivukivijätettä 137 miljoonaa tonnia. 42 Kaivostoiminnassa kertyvää sivukiveä, rikastushiekkaa ja muuta maa-ainesta kertyy yhteensä noin miljoonaa tonnia vuosittain. Vuonna 2009 kaivoksissa louhittiin kiveä enemmän kuin koskaan aiemmin 40 SYKE: Valtakunnallisen jätesuunnitelman seuranta, 1 väliraportti (luonnos) 41 Ympäristöministeriön raportteja 13/2010: Uusiomateriaalien käyttö maarakentamisessa. Ks. myös Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 42 Ympäristöministeriön raportteja 13/2010: Uusiomateriaalien käyttö maarakentamisessa 43 Tilastokeskus: tieto vuodelta

11 ja samalla kaivosten jätemäärät, erityisesti sivukivi, olivat ennätykselliset 46,7 miljoonaa tonnia. 44 Lainsäädännön näkökulmasta kaivannaisjäte on jätettä ja jätteen hyödyntäminen ja ammattimainen käsittely on luvanvaraista toimintaa. Kaivannaisteollisuuden sivuvirtojen materiaalien hyötykäyttöaste vaihtelee aineryhmittäin ollen keskimäärin alle 30 prosenttia. Kaivosteollisuuden sivukiviä voidaan käyttää kaivostyypistä ja materiaaliluokasta riippuen muun muassa kaivostäyttöön, maarakennusmateriaalina kaivosalueella, murskeena tienrakennuksessa, maataloustarkoituksiin sekä kaivoalueiden jälkihoidossa. Tutkimus- ja kehitystyötä jätteiden hyödyntämisen lisäämiseksi tehdään jonkin verran. Vanhojen kaivosten sivumateriaaleja ei ole edellytetty lajiteltavaksi, joka voi muodostua jossain määrin hyötykäytön esteeksi. Uusien kaivosten sivumateriaalien hyötykäyttökohteet kartoitetaan lupahakemusvaiheessa ja kohdekohtainen käyttölupa määräytyy jätteen ympäristökelpoisuuden mukaan. Kaivosalueiden sijainti suhteessa hyödyntämiskohteeseen asettaa kuitenkin omat rajoitteensa kaivosalueen ulkopuoliselle hyötykäytölle. Todennäköisesti huomattava osa kaivannaisteollisuuden sivumateriaaleista jää tulevaisuudessakin jätteeksi. Potentiaalia hyödyntämisen uusille innovaatioille ja materiaalien yhdistämiselle arvioidaan kuitenkin olevan. 45 Maa- ja vesirakentamisessa syntyvää ylijäämämaata kertyy vuosittain noin 34 miljoonaa tonnia. 46 Suurin kierrättämätön jäte-erä maarakentamisesta on ylijäämämaat kuten savet, siltit ja liejut. Ylijäämämaiden hyödyntäminen ja jopa kuljettaminen on haastavaa niiden koostumuksesta johtuen. Ylijäämaan hyödyntämistä on selvitetty paljon, ja muun muassa erilaisia stabilointitekniikoita on kehitetty, mutta toistaiseksi ei ole pystytty vielä löytämään teknistaloudellisesti järkevää hyödyntämistapaa. 47 Rakentamisen kaivutöiden, maarakentamisen ja kallion louhinnan yhteydessä muodostuu eri laatuisia ylijäämämaita ja -kiviaineksia, jotka kattavat paikallisesti jopa kymmeniä prosentteja kiviainesten käytöstä. Ylijäämäkiviaines on kiviainesta, joka on jostain syystä poistettu sen alkuperäiseltä paikalta, vaikka poistetulle kiviainekselle ei ole välttämättä ollut osoittaa käyttötarkoitusta tai lopullista sijoituspaikkaa. Ylijäämäkiviaineksen määrän kasvaessa tulevaisuudessa pidetään rakentamisen ylijäämäkiviainesten kustannustehokkaan hyödyntämisen lisäämistä tärkeänä. Osa ylijäämäkiviaineksista soveltuu hyvin käytettäväksi kiviaineksena, mutta osa niistä kuten savet ja siltit on läjitettävä, koska niille ei ole laajamittaista hyötykäyttöä. Lisäksi monilla alueilla maanvastaanottopaikat ovat täyttymässä ja uusien alueiden osoittaminen on erittäin vaikeaa. Rakentamisen ylijäämäkiviainekset muodostavat suurimman jalostettujen luonnon kiviainesta korvaavien materiaalien ryhmän. 48 Energiateollisuuden ja metallien jalostuksen mineraalisia jätteitä, kuten tuhkia ja kuonia, syntyy Suomessa vuosittain noin 2 3,5 miljoonaa tonnia. Teollisten sivuvirtojen hyödyntäminen maarakentamisessa vähentää neitseellisten kiviainesten käyttöä sekä kaatopaikkatilan tarvetta ja on siten tärkeä askel kohti kestävää kehitystä. Ongelmana näiden niin sanottujen uusiomateriaalien laajemmalle käytölle on toistaiseksi niiden heikko tuote- ja ympäristökelpoisuus. Maarakentamisessa kivihiilituhkan, turve- ja puutuhkan ja betonimurskeen hyödyntämiseen sovelletaan Mara-asetusta, jossa säädetään ilmoitusmenettelystä. Jos edellä mainitut jätteet eivät täytä asetuksen vaatimuksia koostumuksensa tai käyttökohteen osalta, eikä niihin voida soveltaa Mara-asetusta, voidaan kuitenkin hakea tapauskohtaisesti ympäristölupaa. 44 Tilastokeskus: 45 Ympäristöministeriön raportteja 13/2010: Uusiomateriaalien käyttö maarakentamisessa 46 Tilastokeskus 47 Infra ry: tieto saatu sähköpostitse 48 Ympäristöministeriön raportteja 13/2010: Uusiomateriaalien käyttö maarakentamisessa 11

12 Rakennusjätettä syntyy vuosittain noin 18 miljoonaa tonnia. 49 Rakennusjätettä voidaan hyödyntää maanparannusaineena muualla rakentamisessa, kierrätyspolttoaineena sekä uusien tuotteiden raaka-aineena. Rakennusjätteestä noin 25 prosenttia on hyötykäyttöön kelpaamatonta ainesta. Liikenteen infrastruktuurin aiheuttamia keskeisimpiä käytöstä poistettavia materiaaleja ovat ylijäämämaat ja liukkaudentorjuntahiekka. Lisäksi toiminnassa syntyy merkittävästi myös purettuja päällysteitä ja betonirakenteita. Teiden rakentamisessa hyödyntämiskelpoisia materiaaleja ovat muun muassa laadultaan riittävän hyvät ylijäämämaat, puretut päällysteet ja betonimurska. Puhtaita maa-aineksia ja betonimurskaa käytetään uudelleen muun muassa täyttömaana tai raaka-aineena. Esimerkiksi rakennustyömaalla syntyvä maa-aines ja betoni sekä kivi- ja tiilijäte voidaan hyödyntää suoraan ympäristöluvitettuun maanrakentamiseen, kaatopaikan peiteaineeksi sekä betonit ja kivet murskaukseen ja sieltä hyötykäyttöön. 50 Lajitellusta betonista voidaan valmistaa uutta betonia, jolloin kierrätetty betoni toimii uuden betonin runkoaineena. Murskeen käyttö uuden betonin runkoaineena on kuitenkin vähäistä, koska teknisistä syistä murskeesta on poistettava hienoin aines, jota on betonimurskeessa lähes puolet. Hienoimmalle aineelle ei ole helppo löytää hyötykäyttökohteita. Usein betoni menee esimerkiksi routimattomiin täyttöihin, kuten teiden ja katujen rakennusmateriaaliksi. Suomessa kierrätyksen kannattavuutta heikentävät pitkät kuljetusmatkat sekä se, että betonija tiilirakenteita puretaan niin vähän, että niistä jalostettavat tuotteet muodostavat pienen osan kiviaineshuollon tarpeista. Paras hyöty niistä saadaan paikallisesti ja hankekohtaisesti. 51 Asfaltista yli 90 painoprosenttia on kiviainesta ja asfaltti sopii hyvin kierrätykseen. Lähes kaikki asfaltti käytetään uudelleen. Kierrätettävän asfaltin sekaan kelpaa kaikki asfaltti ilman suuria määriä soraa, kiviä ja muita kappaleita. Maanteiden asfaltin pintarakenteita korjataan jyrsimällä kerros vanhaa asfalttia pois. Jyrsitty asfaltti kuljetetaan asfalttiasemalle, murskataan ja käytetään osaksi uuden asfaltin raaka-ainetta. Uusioasfaltissa voidaan käyttää prosenttia vanhaa massaa Hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet Uusiomateriaalien ja jätteiden hyötykäytöllä sekä maa-aineksen kierrättämisellä voidaan korvata luonnon kiviaineksia. Hyötykäytettävä jäte ei myöskään päädy kaatopaikalle, jolloin kaatopaikkatilaa säästyy. Hyötykäytöllä ja kierrättämisellä on ympäristövaikutusten lisäksi taloudellisia vaikutuksia, kuten kaatopaikkamaksun ja jäteveron välttäminen ja pienemmän materiaalimenekin aiheuttama kustannussäästö. 53 Maanrakennusalan näkemyksen mukaan hyötykäytön esteeksi on muodostunut joissakin tilanteissa ympäristölupien pitkät käsittelyajat. Myös alueelliset erot lupakäytännössä vaikeuttavat hyödyntämistä. 54 Lisäksi saatavuus ja kuljetusetäisyydet sekä vähäinen tuotekehitys ja jatkojalostus aiheuttavat ongelmia hyödyntämiselle. Markkinoilla saatetaan myös suhtautua jätteiden hyödyntämiseen epäillen, jolloin jätteiden kilpailukyvyn on oltava parempi kuin tavanomaisilla tuotteilla ja materiaaleilla. Jätteiden hyödyntäminen vaatii yleensä ympäristöluvan. Lupa vaaditaan, kun käsiteltävä määrä on vähintään tonnia vuodessa. Infrastruktuurihankkeille raja on varsin alhainen. Jätteen hyödyntämistä vaikeuttaa lupien hakemisen hitaus ja monimutkaisuus, jolloin jätteet 49 Tilastokeskus: vuoden 2009 tilastot 50 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. Ks. Materiaalien käyttö ja jätteet Liikenne- ja viestintäministeriön 3. ympäristöohjelman valmisteluaineisto 51 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. Ks. myös Betoniteollisuus ry:n muistio: Murskatun kierrätysbetonin käytön lisääminen ( ) 52 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. 53 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 54 Infra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 12

13 saattaa olla helpompi jättää hyödyntämättä ja korvata muun muassa neitseellisillä maaaineksilla 55. Tienrakennuksessa luonnonmateriaaleja korvaavia materiaaleja ovat muun muassa laadultaan riittävän hyvät ylijäämämaat, puretut päällysteet ja betonimurska sekä eräät teollisuuden sivutuotteena syntyvät jätemateriaalit. Korvaavien materiaalien käyttöä liikennesektorilla on tutkittu runsaasti, mutta käytännön hyödyntämistä rajoittavat toistaiseksi kannattavuusnäkökohtien lisäksi nykyiseen lainsäädäntöön liittyvät hallinnolliset vaikeudet. 56 Jätteiden tuotteistamisella tarkoitetaan menettelyä, jolla kierrätys- ja uusiomateriaaleilta poistetaan jätestatus. Tuotteistamisella pyritään lisäämään uusiomateriaalien hyötykäyttöä poistamalla hyötykäytön esteitä sekä parantamalla uusiomateriaalien laatua ja käyttäjien tietoutta uusiomateriaalien tarjoamista mahdollisuuksista Maa-ainesverokäytännöt eräissä EU-maissa 6.1 Yleistä Maa-ainesveroa koskevaa Euroopan unionin lainsäädäntöä ei ole, mutta maaainesverotuksessakin tulee ottaa huomioon yleinen unionin lainsäädäntö. Erityisesti tarkasteltaviksi tulevat EU:n verosyrjintää ja valtiontukea koskevat säännökset. Euroopan ympäristövirasto on selvittänyt kiviainesveron ja -maksujen vaikutuksia eräissä Euroopan maissa. Selvityksessä on todettu, että maa-ainesveron tavoitteet sekä taloudellisten ja ympäristöarvojen painotukset vaihtelevat eri maissa. 58 Lisäksi Suomen ympäristökeskus on selvittänyt Ruotsin, Tanskan ja Iso-Britannian maaainesverokäytäntöjä sekä kokemuksia veron vaikutuksista vuonna Jäljempänä oleva kuvaus Ruotsin, Tanskan ja Iso-Britannian maa-ainesverokäytännöistä perustuu pääosin edellä mainittuihin selvityksiin lisättynä päivitetyillä tiedoilla. 6.2 Ruotsi Ruotsissa on vuoden 1996 heinäkuusta lähtien peritty soraveroa (Lag om skatt på naturgrus 1995:1667). Soravero koskee soraa ja hiekkaa. Veron määrä oli aluksi 5 kruunua (0,55 ) tonnilta, mutta vuonna 2003 veron määrä nostettiin 10 kruunuun (1,10 ). Vuoden 2006 alusta vero on ollut 13 kruunua (1,40 ) tonnilta. Vuonna 2010 sora-ainesveron verotulot olivat 173 miljoonaa kruunua eli noin 19 miljoonaa euroa. Verovelvollisia ovat luonnonvaraisia sora-alueita käyttävät tahot. Vero maksetaan, kun sora toimitetaan ostajalle tai kun sora otetaan muuhun kuin myyntikäyttöön. Veroa maksetaan myös sekä vientiin menevästä maa-aineksesta että tuodusta maa-aineksesta. Poikkeuksena on sora, jota käytetään uudelleen sora-alueella. Veron ensisijaiseksi tavoitteeksi asetettiin luonnonvarojen käytön ohjaaminen sorasta kalliomurskeen käyttöön. Veron tavoitteena on ohjata kiviainesten käyttöä niin, että luonnonsoran osuus vähenee 30 prosenttiin ja kalliomurskeen osuus nousee 70 prosenttiin. Lisäksi vuodelle 55 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. Ks. myös Inra ry:n muistio: Maa-ainesveron vaikutus kestävään kehitykseen 56 Liikenne- ja viestintäministeriö: Liikenteen toimintalinjat ympäristökysymyksissä vuoteen Ympäristöministeriön raportteja 13/2010: Uusiomateriaalien käyttö maarakentamisessa 58 EEA Report No 2/2008: effectiviness of environmental taxes and charges for managing sand, gravel and rock extraction in selected EU countries 13

14 2010 asetettiin tavoite, että soran käytön pitäisi olla korkeintaan 12 miljoonaa tonnia ja kierrätetyn materiaalin osuuden tulisi olla 15 prosenttia kokonaiskäytöstä. Veron käyttöönoton taustalla oli huoli soran ja hiekan riittävyydestä. Lisäksi sora esiintyy usein arvokkailla pohjavesialueilla. 59 Ruotsissa kiviaineksia käytetään pääasiassa tierakentamiseen, betonin valmistukseen ja täyttötarkoituksiin. Soraa käytetään myös muuhun rakentamiseen. Lisäksi joitakin soralaatuja käytetään myös juomaveden suodattamiseen. 60 Ruotsissa soran ja hiekan osuus kaikesta käytetystä maa-aineksesta on laskenut yli kahdenkymmenen vuoden ajan. Kun vuonna 1984 soran ja hiekan osuus kiviainesten käytöstä oli 82 prosenttia eli 70,1 miljoonaa tonnia, oli niiden osuus laskenut veron asettamisvuoteen 1996 mennessä 46 prosenttia luvun alussa vallinneella lamalla uskotaan olevan huomattavat vaikutus rakennusmateriaalien kysyntään ja sitä kautta laskeviin ottomääriin. Ennen veron voimaantuloa, vuosina , soran tuotannossa oli voimakas väheneminen. Soranoton vähentyminen alkoi siis jo ennen kuin vero otettiin käyttöön. Veron voimassaoloaikana soran käytön väheneminen on kuitenkin ollut nopeampaa kuin ennen veron käyttöönottoa. Näkemykset siitä, kuinka tehokas ohjausvaikutus verolla on ollut, ovat osittain ristiriitaisia. Ruotsin ympäristökeskuksen tekemän tutkimuksen mukaan vero on toiminut tehokkaasti kiviaineksen käytön ohjauksessa. Toisaalta on myös esitetty, että veron vaikutus ei olisi näin voimakas, vaan tierakentamisen parannetut normit ovat vaikuttaneet yhtä aikaa veron kanssa. 61 Kalliokiviaines ei voi korvata soraa kaikissa käyttökohteissa. Tällaisia ovat esimerkiksi veden suodatus, valimohiekka ja ns. kaapelisora. Ongelmia voi esiintyä myös kalliokivimurskeen käytössä tuotannossa, koska materiaali on karkeaa työstää. Myös soran korvaaminen esimerkiksi kalliomurskeella on ollut vaikeaa betonin valmistuksessa. 62 Soraverolain yhtenä tavoitteena oli korvata luonnonsoran käyttöä uusiomateriaalilla vähintään 15 prosenttia vuoteen Ruotsissa käytetään vuosittain noin 60 miljoonaa tonnia perinteisiä maa-aineksia, josta 57 prosenttia käytetään tierakentamiseen. Lisäksi vuosittain syntyy noin 30 miljoonaa tonnia sivutuotteita, jotka voitaisiin käyttää geotekniseen rakentamiseen. Sivutuotteita käytetään vähemmän uusiomateriaalina kuin niitä voitaisiin käyttää. Tähän ovat syynä muun muassa monimutkainen lupaprosessi jätteen hyödyntämisessä, jätteen pitkät kuljetusmatkat sekä uudelleenjalostus- ja varastotilojen puute. 63 Maa-ainesveroa tukevana verona Ruotsissa on käytössä jätevero, joka on 435 kruunua eli noin 47 euroa tonnilta. Ruotsin jäteverojärjestelmä on samantyyppinen kuin Suomen jäteverojärjestelmä. Ruotsissa maa-ainesveron ongelmana nähdään alueellinen epäoikeudenmukaisuus, koska veroa ei ole porrastettu alueellisesti. Joidenkin näkemysten mukaan vero tulisi porrastaa siten, että se olisi tuntuvasti suurempi ympäristön kannalta aralla alueella tai alueella, jolla resurssi on erityisen niukka. Ruotsin kokemus on osoittanut, että siirtyminen soran tuotannosta kalliokivimurskeen tuotantoon lisää tuotannon hiilidioksidipäästöjä. Toisaalta kalliokiviaines kuljetetaan keskimäärin lähempää kuin sora, jolloin kuljetuksen vähentyneet hiilidioksidipäästöt kompensoivat tuotannon aiheuttamaa päästölisäystä Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 60 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 61 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 62 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 63 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 64 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 14

15 Ruotsissa soraveron ohjausvaikutuksesta on esitetty ristiriitaisia näkemyksiä. Ruotsin Geologian laitoksen mukaan ei ole voitu osoittaa, että kalliokiviaineksen lisääntynyt käyttö on johtunut soran verotuksesta. Ruotsin ympäristöministeriön mukaan vero on helpottanut jatkamaan siirtymistä soran käytöstä kalliokiviaineksen käyttöön osana hallinnollisten toimenpiteitten kokonaisuutta Iso Britannia Iso-Britanniassa on ollut vuodesta 2002 lähtien käytössä maa-ainesten vero (Aggregates Levy 2002 No. 761), joka koskee hiekkaa, soraa ja sekä murskattua että murskaamatonta kalliokiviainesta, jotka on otettu Iso-Britannian maaperästä tai tuotu maahan. Verosta on vapautettu maa-aines, joka syntyy tielinjausten, rakennustyömaan tai vesiteiden kunnostuksen yhteydessä ja julkisivumateriaalit sekä kalkin tai sementin valmistukseen tarkoitettu kalkkikivi. Veronalaisia ovat kaikki kaupallisessa käytössä olevat kiviainekset. Vero koskee maaaineksen siirtämistä ottopaikalta, paitsi ei saman rekisterin alla olevalle ottopaikalle, myyntiä toiselle, rakennuskäyttöön otettua maa-ainesta, sekä sekoitteena käytettyä maa-ainesta, jossa sekoitteen toinen osa ei ole vastaavalla tavalla verotettu. Verottomia ovat kiviainekset, jotka menevät vientiin. Maa-ainesverosta on olemassa myös muita vapautuksia kilpailukyvyn turvaamiseksi. Tuotu kiviaines on maa-ainesveronalaista, jos se käytetään kaupallisiin tarkoituksiin. Veron lähtötasoksi asetettiin 1,6 puntaa tonnilta (noin 2 ), mikä oli korkea lähtötaso verrattuna esimerkiksi Ruotsin vastaavan veron lähtötasoon. Korkeaan lähtötasoon vaikutti maa-ainestoiminnan ulkoisvaikutukset, jotka arvioitiin jopa korkeammiksi kuin itse vero. Lisäksi verolla haluttiin vaikuttaa uusiomateriaalin käytön lisäämiseen. 66 Veron määrä on huhtikuusta 2011 lähtien ollut 2,0 puntaa (2,35 ) tonnilta. Verovelvollinen voi olla olosuhteista riippuen maa-aineksen omistaja, maa-aineksia rakennustyöhön käyttävä tai se, joka tuottaa maa-aineksen. Ensimmäinen toimija maksaa veron, ja vero maksetaan, kun maa-aines on kaupallisesti hyödynnetty eli aikaisintaan, kun se siirretään ottoalueelta pois. Vero voidaan myös maksaa, kun on sovittu tuottaa maa-aines toiselle toimijalle tai, kun maa-aines käytetään työmaarakentamiseen tai se sekoitetaan sellaisen aineen kanssa, joka ei ole verotettavaa. Verokausi on kolme kuukautta. Ensimmäisen vuoden verotulot olivat noin 435 miljoonaa euroa, josta osa kierrätettiin takaisin toimialalle ja tahoille, joihin maa-aineksenottotoiminta vaikuttaa. Veron käyttöönottoon vaikutti merkittävästi halu sisäistää maa-ainestoiminnasta aiheutuvat ympäristölliset ja yhteiskunnalliset ulkoisvaikutukset, joita ovat muun muassa melu, pöly, pohjavesiriski, näkyvä haitta, biodiversiteettihaitta, kuljetukset sekä luonnon kauneusarvojen väheneminen. Verolla haluttiin tukea myös kierrätyksen edistämistä. 67 Jätevero oli ensisijainen keino ohjata materiaalien käyttöä ennen maa-ainesveroa. Jäteverolla ei kuitenkaan ollut suurta vaikutusta neitseellisen raaka-aineen ottomääriin, minkä vuoksi katsottiin, että maa-aineksia on verotettava erikseen jätteen lisäksi, jotta voitaisiin kannustaa uusiomateriaalin käyttöön. Lisäksi maa-aineksen oton, kuljetuksen ja hävityksen koettiin aiheuttavan merkittäviä ympäristöhaittoja, joille ei ollut maksajaa. Näin ollen maa-ainesveron toiseksi päätavoitteeksi tuli sisäistää maa-ainestoiminnan ulkoisvaikutukset hintoihin EEA Report No 2/2008: Effectiviness of environmental taxes and charges for managing sand, gravel and rock extraction in selected EU countries 66 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 67 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 68 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 15

16 Maa-ainesveron tavoitteeksi on siis Iso-Britanniassa asetettu osoittaa ja sisäistää maaaineksen oton ympäristöhaitat ja saada maa-aineksen hinta heijastamaan näitä kustannuksia aiheuttaja maksaa periaatteen mukaisesti, vähentää maa-aineksen ottoa, lisätä materiaalien kierrätystä ja uusiomateriaalin käyttöä sekä toimia kanavana siirtää rahaa kestävän kehityksen rahastoon ja parantaa siten ympäristön tilaa. 69 Veron osuus lopputuotteen hinnasta on noin 30 prosenttia. Julkinen sektori on maa-aineksen pääasiallinen käyttäjä, joten se myös maksaa pääosan kustannuksista. Kuluttajille tämä näkyy palvelujen hinnannousuna. Kilpailukyvyn säilyttämiseksi vienti on vapautettu verosta. 70 Iso-Britanniassa asetettiin tavoitteeksi käyttää yli 55 miljoonaa tonnia uusiomateriaaleja vuosittain. On huomattu, että kierrätys tulee taloudellisesti edullisemmaksi. Parhaiten kierrätettäviksi materiaaleiksi on todettu rakennusmateriaalit sekä teollisuuden sivutuotteet ja energialaitosten tuhkat. Maa-ainesveron ja jäteveron yhdistetyn vaikutuksen on arvioitu johtavan siihen, että maa-aineksen otossa aletaan rajoittaa jätteen muodostumista ja tehostaa tuotantoa, esimerkiksi vähentämällä heikon kiviaineksen ottoa. Uusiomateriaalin käyttöön liittyy kuitenkin teknisiä, taloudellisia ja ympäristöllisiä haasteita. Haasteina on muun muassa uusiomateriaalin laadun vaihtelevuus ja kierrätykseen saatavan materiaalin rajallisuus. Laaturajoitukset on otettava huomioon ja teknisten edellytysten puuttuminen rajoittaa kierrätetyn materiaalin käyttöä. Kierrätysmateriaali ei aina myöskään tule halvimmaksi vaihtoehdoksi johtuen muun muassa kuljetuskustannuksista. 71 Iso-Britanniassa on havaittu, että verotus on lisännyt uusiomateriaalien käyttöä. Iso- Britanniassa on Euroopan korkein kierrätysaste, lähes 25 prosenttia maa-ainesmarkkinoista. 72 On kuitenkin vaikea arvioida, kuinka paljon vaikutusta on jäteverolla ja kuinka paljon maaainesverolla. Jätteen vähentämisstrategiassa pääroolin on ajateltu olevan jäteverolla ja maaainesvero toimii sen tukena. Toimivan kiviaineshuollon intressi on kuitenkin turvata kiviaineksen saatavuus. Tämän vuoksi oleellista olisi lupa- ja oikeusprosessien vauhdittaminen. Lisäksi on huomattu, ettei vero voi korvata ottolupaa eikä verolla ole toisaalta ollut vaikutusta lupaprosessiin. 73 Maa-ainesveron on arvioitu toimineen kannustimena kohti ympäristöllisiä parannuksia. Tämä ei ole kuitenkaan pelkästään maa-ainesveron ansiota, vaan eri toimenpiteiden yhdistelmän, joka on antanut toimijoille signaalin tarpeesta muuttaa tuotantotapoja ja käytäntöjä. Maaainesvero muodostaa tärkeän osan kokonaisuutta ja tämä monitasoinen lähestymistapa tarjoaa voimakkaan kannustimen, johon toimiala on vastannut. Yleinen vaikutus on ollut luonnon kiviainesten korvaaminen kierrätyskiviaineksilla ja uusiomateriaaleilla, jotka muodostavat huomattavasti pienemmän ympäristövaikutuksen energian tarpeessa ja hiilidioksidipäästöissä Tanska Tanskassa on vuodesta 1990 lähtien peritty maa-aineksista raaka-aineveroa (Afgift af affald og råstoffer). Laki tuli voimaan samaan aikaan jäteveron kanssa ja näiden verojen on tarkoitus yhdessä tukea jätehuoltohierarkiaa ja vähentää luonnonvarojen käyttöä. Veronalaisia maalajeja ovat sora, hiekka, kalliokiviaines, savi, kalkki, multa ja turve. Laissa on joitakin poikkeuk- 69 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 70 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 71 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. Ks. HM Revenue & Customs: Aggregates Levy 72 EEA Report No 2/2008: Effectiviness of environmental taxes and charges for managing sand, gravel and rock extraction in selected EU countries 73 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 74 EEA Report No 2/2008: Effectiviness of environmental taxes and charges for managing sand, gravel and rock extraction in selected EU countries 16

17 sia maa-ainesten verollisuuteen ja tuonti on vapautettu verosta silloin, kun vuotuinen määrä on alle 200 m³. Lain tavoitteena on edistää rakennusjätteen kierrätystä ja uusiomateriaalien käyttöä ja rajoittaa neitseellisten raaka-aineiden ottoa. Lain mukaan verovelvollisia ovat maa-ainesten ottoa harjoittavat toimijat tai kaupallisessa tarkoituksessa maa-aineksia maahantuovat toimijat. Myös kunnat ja muut yhteisöt ovat verovelvollisia veronalaisten maa-ainesten otosta. Vero määrätään niistä raaka-aineista, jotka verovelvollinen käsittelemättöminä tai vähäisen käsittelyn jälkeen on luovuttanut kulutukseen. Verosta vähennetään se määrä, joka käsittelyn jälkeen on viety maasta tai toimitettu toiselle rekisteröidylle verovelvolliselle. Veroperiodi on kolme kuukautta. 75 Veron määrä on ollut vuodesta 1990 lähtien 5 DKK (0,67 euroa) kuutiometriltä eli noin 0, 4 euroa tonnilta. Verotaso on matala, joten sillä on ollut hyvin vähän vaikutusta maa-ainesten ottoon. Hiekan, soran ja kalliokiviaineksen suhteelliset ottomäärät ovat säilyneet lähes ennallaan, mutta neitseellisen raaka-aineen oton kokonaismäärä on vähentynyt ja korvautunut uusiomateriaalilla. Vuosittaisten ottomäärien perusteella ei kuitenkaan voida arvioida veron tehokkuutta, koska ottomäärät riippuvat rakennusmateriaalien tarpeesta. Tanskassa jätevero on korkea ja yhdistetyssä jäte-raaka-aineverossa jäteverolla on huomattavasti suurempi ohjausvaikutus. 76 Verovirasto vastaa veron toteutuksesta ja kantamisesta. Lisäksi verovirasto päättää verovapautuksista sekä tarkkailee ottomääriä. Raaka-aineveron käyttöönottovaiheen kustannukset olivat noin euroa. Kustannukset olivat vähäiset, koska käyttökelpoinen järjestelmä oli jo olemassa ennen kuin vero otettiin käyttöön. Veron vaikutuksen työllisyyteen arvioidaan olevan vähäinen ja se syntyy pääasiassa lisääntyneen kierrätyksen vaatimista resursseista Maa-ainesveron soveltuvuus Suomeen 7.1 Veron tavoite Peruste ympäristöperusteiselle maa-ainesverolle voisi sinänsä olla se, että maa- ja kallioperän kiviainekset ovat uusiutumaton luonnonvara. Verolla voitaisiin tavoitella luonnonresurssien käytön yleistä vähentämistä ja tukea siten kestävää kehitystä. Suomen maa-ainesvarojen arvioidaan kuitenkin valtakunnallisesti riittävän vuosisadoiksi. Sitä vastoin näyttää siltä, että myönnetyt luvat ja maa-ainesten tarve eivät kaikilta osin kohtaa ja että alueellisesti erityisesti kiviainesvarantojen laadussa ja riittävyydessä on suuria eroja. Lisäksi nykyiset luonnonvarojen markkinahinnat eivät käytännössä riitä rajoittamaan resurssien liikakäyttöä, mikä saattaa johtaa negatiivisiin ympäristöön kohdistuviin ulkoisvaikutuksiin sekä jätteen määrän lisääntymiseen 78. Tällöin tulee arvioitavaksi, voidaanko mahdollisen verotuksen avulla ratkaista näitä ongelmia vai olisiko verolla lähinnä vain fiskaalinen merkitys. Ympäristöperusteisiin veroihin liittyy ohjausvaikutus, joka maa-ainesverolla voisi olla siirtyminen neitseellisten maa-ainesten otosta kierrätyksen tehostamiseen, uusiomateriaalien käytön mahdollistavien teknologioiden käyttöönottoon, jätteen määrän vähentämiseen ja luon- 75 Korolainen: Kiviaines Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. Ks. ECOTEC Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States. 77 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 41. Ks. ECOTEC Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States 78 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 17

18 nonvarojen säästöön. Maa-ainesverolla voitaisiin pyrkiä ohjaamaan talouden toimijoiden käyttäytymistä esimerkiksi kannustamalla tietyn maa-aineksen käytön vähentämiseen tai korvaamiseen muulla kiviaineksella tai uusiomateriaalilla. 79 Jos vero kohdistettaisiin kaikkeen kiviainekseen, sen avulla voitaisiin pyrkiä lisäämään niitä korvaavien ainesten, kuten uusiomateriaalien, käyttöä luonnon kiviainesten sijasta. Jos vero kohdistettaisiin hiekkaan ja soraan, joista on monin paikoin puutetta, veron tavoitteena voisi olla lisätä kalliokiviaineksen käyttöä. Kehitys on toisaalta mennyt tähän suuntaan ilman veroohjaustakin ja kalliokiviaineksen käytön oletetaan merkittävästi lisääntyvän lähivuosina. Kaivannaisjätteet ovat suurelta osin samanlaatuisia luonnonmateriaaleja kuin hyödynnettävät kiviainekset. Niissä on hyödyntämispotentiaalia ja niitä syntyy merkittäviä määriä vuosittain. Ongelmana on kuitenkin kaivannaisteollisuuden, erityisesti kaivosteollisuuden, sivutuotteiden ja infrarakentamisen ajallinen ja alueellinen kohtaamattomuus. Ylijäämämaiden, kuten savien, silttien, liejujen ja heikkolaatuisten moreenien, hyödyntäminen on puolestaan ongelmallista niiden koostumuksesta johtuen. Vaikka luonnonkiviaineksia korvaavia uusiomateriaaleja syntyy vuosittain huomattavia määriä ja niillä voitaisiin määrän puolesta korvata luonnonkiviaineksia, liittyy niiden hyödyntämiseen monenlaisia ongelmia, kuten hyödyntämiskohteisiin nähden liian kaukainen sijainti, laadun epätasaisuus sekä joidenkin materiaalien kohdalla riittävyys, ympäristökelpoisuus ja ympäristöluvat. Epäselvää on, mikä olisi veron ohjausvaikutus ja mahdollisuus verolle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen ottaen huomioon edellä mainitut ongelmat. Kierrätyskiviaineksen määrän osalta on myös otettava huomioon se, että Suomessa rakentamisesta tuleva ylijäämälouhe, joka jalostetaan kiviainekseksi, tilastoidaan kalliokiviaineslukuihin. Joidenkin EU-maiden käytännössä ylijäämälouhe tilastoidaan kierrätyskiviainekseksi. Tämän johdosta Suomen kierrätyskiviainesten käyttömäärien vertaileminen EU-maiden käyttömääriin voi antaa harhaanjohtavan kuvan. Maa-ainesveron tavoitteena voisi olla myös jäteverotuksen ohjausvaikutuksen tukeminen. Jäteveroa kannetaan yleiselle tai yksityiselle kaatopaikalle toimitetusta jätteestä, joka on teknisesti tai ympäristöperusteisesti hyödynnettävissä. Veron tavoitteena on vähentää kaatopaikalle sijoitettavan jätteen määriä ja edistää jätteiden hyötykäyttöä. Maa-ainesvero ja jätevero voisivat muodostaa kokonaisuuden, jossa tuettaisiin jätteiden hyödyntämistä ja vähennettäisiin neitseellisten luonnonvarojen käyttöä. 7.2 Verotusmenettely ja tuotot Maa-ainesvero olisi perustuslaillisesta sekä budjetti- ja vero-oikeudellisesta näkökulmasta yleiskatteellinen valtion vero eikä maksu. Maa-ainesverosta säädettäisiin perustuslain edellyttämällä tavalla lailla, joka sisältäisi säännökset verovelvollisuudesta, veron suuruuden perusteista ja verovelvollisen oikeusturvasta. Maa-ainesvero olisi todennäköisesti niin sanottu kannustintyyppinen ympäristövero, jolla ympäristötavoitteiden lisäksi kerättäisiin valtiolle verotuloja. Maa-ainesvero voisi olla jäteveron tavoin valmisteverojen kaltainen vero, jonka kantamiseen soveltuisivat valmisteveroja koskevat menettelyt. Vero tulisi kannettavaksi silloin, kun tuote eli maa-aines luovutetaan kulutukseen. Todennäköisesti tarkoituksenmukaisinta olisi, että verovelvollisia olisivat maa-ainesluvanhaltijat, jolloin esimerkiksi tavanomainen kotitarve- 79 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 18

19 käyttö olisi veron soveltamisalan ulkopuolella. Sopivin verokausi voisi olla kolme kuukautta, kuten jäteverossakin. Vaikka maa-ainesveroa koskevaa Euroopan unionin lainsäädäntöä ei ole, tulee maaainesverotuksessakin ottaa huomioon yleinen unionin lainsäädäntö. Erityisesti tarkasteltaviksi tulevat EU:n verosyrjintää ja valtiontukea koskevat säännökset. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräykset rajoittavat valtion tukien käyttöä talouspolitiikan välineenä. Sopimuksen 107 artiklan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannon alaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Esimerkiksi veron porrastaminen tai verovapauden myöntäminen jollekin tuotteelle tai käyttäjäryhmälle täyttää lähtökohtaisesti valtiontuen tunnusmerkistön ja edellyttäisi siten komission hyväksyntää. Lähtökohtaisesti uusien verojen tullessa voimaan lähtötason tulisi olla suhteellisen alhainen. Ruotsissa soraveron lähtötaso oli alhainen ja nyt soravero on 13 kruunua eli noin 1,4 euroa tonnilta. Iso-Britanniassa maa-ainesvero on 2 puntaa eli noin 2,35 euroa tonnilta ja Tanskassa vero on ollut vuodesta 1990 lähtien 5 DKK eli alle euron tonnilta. Veron osuuden raakaaineen hinnasta on arvioitu Ruotsissa olevan noin 4 12 prosenttia ja Tanskassa noin 3 33 prosenttia riippuen materiaalin hinnasta. Iso-Britanniassa maa-ainesveron aiheuttama hinnan nousu on ollut keskimäärin 30 prosenttia. 80 Suomessa maa-ainekset ovat raaka-aineina suhteellisen edullisia, mutta kuljetuskustannukset nostavat hintaa. Jalostetun kalliokiviaineksen (0/16 mm) hinnaksi yritykset ovat arvioineet keskimäärin kymmenen euroa tonnilta ja betonisoran hinnaksi keskimäärin 20 euroa tonnilta 81. Jos verotasoksi asetettaisiin esimerkiksi yksi euro tonnilta, olisi veron osuus raaka-aineen hinnasta suhteellisen vähäinen. Jos veronalaista olisi kaikki maa-aineslain mukainen soran, hiekan ja kalliokiviaineksen otto, joka vuosittain on noin 100 miljoonaa tonnia, olisivat verotulot noin 100 miljoonaa euroa vuodessa. Tällä rakenteella ei pystyttäisi kuitenkaan ohjaamaan maa-ainesten ottoa hiekan ja soran otosta kalliokiviaineksen ottoon, koska vero ei vaikuttaisi hiekan ja soran sekä kalliokiviaineksen välisiin hintasuhteisiin. Vero ei vaikuttaisi myöskään maa-aineslain mukaiseen ympäristöperusteiseen oikeusharkintaan. Toisaalta on epäselvää, mikä taso riittäisi ohjaamaan kierrätyskiviaineksen ja uusiomateriaalien käytön lisäykseen. Jos maa-ainesverolla tavoitellaan kalliokiviaineksen käytön lisäystä soran sijasta, tulisi vain hiekka ja sora olla verollisia tai niillä tulisi olla korkeampi verotaso kuin kalliokiviaineksella. Kalliokiviaineksen käyttömäärä on lisääntynyt kahdenkymmenen vuoden aikana, mutta käyttömäärät ovat vaihdelleet viime vuosina 47 ja 60 miljoonan tonnin välillä. Soran ja hiekan ottomäärät ovat puolestaan laskeneet selvästi viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana. Jos ainoastaan hiekan ja soran otto olisi verollista ja niiden keskimääräiseksi vuosittaiseksi ottomääräksi arvioidaan yhteensä noin 50 miljoonaa tonnia, tulisi yhden euron verotasolla verotuloja 50 miljoonaa euroa. Jos kalliokiviainekselle ja hiekalle ja soralle säädettäisiin eri verotasot esimerkiksi siten, että vero hiekalle ja soralle olisi 2 euroa tonnilta ja kalliokiviainekselle yhden euron tonnilta olisivat vuosittaiset verotulot noin 150 miljoonaa euroa, jos kalliokiviaineksen vuosittaiseksi ottomääräksi laskettaisiin 50 miljoonaa tonnia ja hiekan ja soran ottomääräksi 50 miljoonaa tonnia. Myös tällä rakenteella maa-ainesverolla saattaisi olla myös ohjausvaikutusta hiekan ja soran korvaamiseksi kalliokiviaineksella. Alueellista eriarvoisuutta tämä verokohtelu ei kuitenkaan poistaisi. 80 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 81 Esim Infra ry, Rudus Oy (sivulla käyty ) 19

20 Jos veron ohjausvaikutus toimii, tulisivat verotulot laskemaan hiekan ja soran käytön vähenemisen ja kalliokiviaineksen sekä kierrätyskiviaineksen käytön lisääntymisen myötä. Verotuksessa tulee ottaa huomioon hallinnollinen tehokkuus. Hallinnolliseen tehokkuuteen kuuluu se, että lainmukainen verotus toteutuu kaikkien kohdalla alhaisella kustannustasolla. Tämän saavuttamiseksi tarvitaan myös tehokasta verovalvontaa. Veropohjan tulisi olla selkeä, jotta syntyisi mahdollisimman vähän vaikeasti määriteltäviä rajanvetoja lain soveltamisessa. Kannustintyyppisen ympäristöveron ja hallinnollisen ohjauksen muodostama sekajärjestelmä aiheuttaa haasteita vero-ohjauksen vaikuttavuudelle ja kustannustehokkuudelle. Jos sovelletaan matalaa ympäristöveroa, mutta tiukkaa hallinnollista ohjausta on mahdollista, että verolla ei ole mitään vaikutusta kuormittajien käyttäytymiseen. Toinen vaihtoehto on se, että vero säädetään korkeaksi ja hallinnollinen ohjaus säädetään löysäksi, jolloin vero määrää käyttäytymisen. Hallinnollisen ohjauksen puute voi johtaa kuitenkin siihen, että korkeallakaan verolla ei pystytä turvaamaan erityisesti niukan resurssin riittävyyttä. 82 Lisäksi ohjauksen ja hallinnon tehokkuuden näkökulmasta päällekkäistä ohjausta tulisi välttää. Maissa, joissa on maa-ainesvero, on useasti huomattu, että veron ja hallinnollisen ohjauksen yhdistelmä ei toimi odotusten mukaisesti maa-ainesten kohdalla. Ottolupa tarvitaan turvaamaan tietty ympäristönsuojelun taso, mutta lupa yksin ei välttämättä riitä turvaamaan niukan resurssin suojelua eikä tukemaan ympäristölle haitallisten ulkoisvaikutusten sisäistämistä hintoihin. 83 Maa-ainesveron soveltamisalaan tulisi todennäköisesti joitakin poikkeuksia. Verottomuus tulisi esimerkiksi myöntää valmisteverotuslain yleisen periaatteen mukaisesti vientiin menevistä maa-aineksista. Muun tyyppiset poikkeukset aiheuttaisivat helposti asian käsittelyn valtiontukimenettelyssä ja vaikeuttaisivat veron hallinnointia. 7.3 Hallinnolliset vaikutukset Uuden veron käyttöönotto aiheuttaisi hallinnollisia vaikutuksia verovelvollisille ja viranomaisille. Edellyttäen, että verotuksessa ei olisi poikkeuksia, maa-ainesveron verorakenne olisi todennäköisesti suhteellisen yksinkertainen, joka tekisi viranomaisille veron kannosta hallinnollisesti tehokkaampaa. Maa-aineslain mukaisia ottamislupia oli vuoden 2010 loppuun mennessä hieman yli 7 000, mutta isoilla toimijoilla on useita satoja lupia. Toisaalta lupia on myös paljon pienillä toimijoilla, jolloin verovelvollisten määrä tulisi suhteellisen suureksi. Pienemmille toimijoille vero saattaisi aiheuttaa myös huomattavia hallinnollisia vaikutuksia suhteessa toiminnan kokoon. Verovelvollisille ei todennäköisesti aiheutuisi uusia tilastointitai kirjanpitotarpeita, koska maa-aineslain mukainen maa-ainesten otto tilastoidaan jo nykyisin. 7.4 Ympäristövaikutukset Maa-ainesveron käyttöönottoon liittyy monenlaisia ympäristövaikutuksia, joita on vaikea arvioida. Yksi tekijä on se, että kalliomurskeen tuotanto vaatii enemmän energiaa kuin soran tuotanto, joten siirtyminen kalliomurskeen käyttöön johtaa lisääntyneeseen energian kulutukseen. Kalliokiviaineksen ottamisen (louhinta, murskaus, lastaus ja kuljetus) päästövaikutukset ovat myös huomattavasti haitallisempia kuin soran ottamisen vaikutukset. Toinen ympäristön 82 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero. Ks. Määttä, Kalle 1999: Taloudellinen ohjaus ympäristönsuojelussa. 83 Suomen ympäristö 4/2006: Maa-ainesvero 20