Hallintovaliokunnalle

Transkriptio

1 Hallintovaliokunnalle Suomen Punaisen Ristin lausunto ulkomaalaislain sekä säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta (HE 172/2014 vp) Suomen Punainen Risti kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto ulkomaalaislain ja säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta. Suomen Punainen Risti on viranomaisia tukeva julkisoikeudellinen yhdistys, jonka oikeudellisesta erityisasemasta on Suomessa säädetty lailla (238/2000) sekä sen nojalla annetulla tasavallan presidentin asetuksella (811/2005). Suomen Punaisen Ristin tehtävänä on tukea ja avustaa maan viranomaisia niin rauhan kuin sodan ja aseellisten selkkausten aikana ihmisten hyvinvoinnin edistämiseksi. Suomen Punaisen Ristin maahanmuutto- ja pakolaistyön toimintoja ovat turvapaikanhakijoiden ja kiintiöpakolaisten vastaanotto, perheiden yhdistämisen järjestelyt, henkilötiedustelu, kotoutumista tukeva vapaaehtoistoimintaa sekä hyvien etnisten suhteiden edistäminen. Punaisella Ristillä on erityinen mandaatti seurata säilöön otettujen ihmisten asemaa sekä vierailla säilöön otettujen luona. Geneven sopimusten mukaan Punaisen Ristin kansainvälisen komitean ICRC:n tehtävänä on vierailla vankiloissa aseellisten konfliktien aikana, mutta vierailutoimintaa tapahtuu myös muissa tilanteissa. Monissa maissa Puolikuun kansalliset yhdistykset vierailevat vankiloissa ja säilöönottoyksiköissä ja nostavat tarvittaessa esille havaitsemiaan epäkohtia. Suomessa Metsälän säilöönottokeskuksessa ja Pasilan poliisin pidätystiloissa vierailee säännöllisesti Punaisen Ristin vapaaehtoisryhmä. Suomen Punainen Risti on huolissaan useista hallituksen esitykseen sisältyvistä elementeistä. Ehdotetussa tekstissä on useita kohtia, joissa säilöön otettavan henkilön oikeuksia ei ole riittävästi huomioitu. Tässä lausunnossa nostamme esille näistä tärkeimmät. Yleisiä huomioita Säilöön ottamisessa on kyse merkittävästä henkilön vapaan liikkuvuuden rajoituksesta. Säilöön ottoa koskevassa lainsäädännössä ja viranomaiskäytännöissä ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien toteutumista on seurattava erityisen tarkasti. Suomessa otetaan ulkomaalaislain nojalla säilöön edelleen liian paljon ulkomaalaisia, kun kyse on jopa noin 1500 vuosittaisesta säilöönottopäätöksestä. Säilöönoton näin laaja käyttäminen edellyttää periaatteellista arviointia sen osalta, onko säilöönotto todellakin välttämätön toimenpide siitäkin huolimatta, että säi-

2 löönottojen vähentäminen voi joissain tapauksissa johtaa henkilöiden katoamiseen. Onko säilöön oton laajasta käytöstä saatava hyöty sellainen, että yli tuhat ihmistä vuodessa joutuu vapauden riiston kohteeksi, vaikka kyse ei ole syyllistymisestä rikokseen. Käännytyksen täytäntöönpano ei Punaisen Ristin mielestä ole sellainen oikeushyvä, että sitä voitaisiin tavoitella säilöön ottamisen vakavista inhimillisistä seurauksista riippumatta. Mielestämme nyt käsittelyssä olevassa esityksessä ihmisoikeudet ja inhimillinen kohtelu eivät toteudu riittävän hyvin, vaikka esitys sisältääkin joitakin tärkeitä parannuksia. Hallituksen esityksessä on aiheellisesti kiinnitetty huomiota säilöönoton vaihtoehtojen ensisijaiseen käyttämiseen, ja on selvää, että ulkomaalaisten säilöönottojärjestelmän kehittämistyötä tulee tämän lakiesityksen jälkeen jatkaa ja erilaisia vaihtoehtoja selvittää. Vaihtoehtoisten keinojen tulisikin olla ensisijaisia säilöönottoon nähden, ja niiden käytön tulisi kohdistua henkilöihin, jotka muutoin otettaisiin säilöön. Säilöönoton vaihtoehtojen käytön tulisi siten vähentää säilöönottojen kokonaismäärää, ja tätä tulisi tarkoin seurata. Säilöönoton asianmukaiseen toteuttamiseen on myös ohjattava riittävät resurssit. Yhteistyötä kehittämistyössä tulisi tehdä myös vankeinhoidon kanssa ottaen huomioon, että ulkomaalaislain nojalla säilöön otetuissa on mukana myös vakavista rikoksista tuomittuja maasta poistamisen vaiheessa olevia henkilöitä. Poliisin pidätystiloihin sijoittaminen (ulkomaalaislain 123a ja säilöön otettujen kohtelusta annetun lain 9 ) Säilöön otetun sijoittaminen poliisin pidätystiloihin on tällä hetkellä keskeinen kysymys säilöön otetun oikeusturvan ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta. Ulkomaalaislain nojalla säilöön otettujen sijoittaminen poliisin pidätystiloihin on heidän oikeuksiensa kannalta kestämätöntä, ellei kyseessä ole hyvin lyhytaikainen tilapäinen toimenpide. Pidätystiloja ei milloinkaan pitäisi käyttää sen vuoksi, että säilöönottokeskusten kapasiteetti ei ole riittävä. Koska säilöönottoyksiköiden kapasiteettia nyt nostetaan uuden yksikön perustamisen myötä, on ehdotetun ulkomaalaislain 123a :n 2 momentin 1 kohta ( säilöönottoyksiköt ovat tilapäisesti täynnä ) poistettava lakiesityksestä. Mikäli säilöönottoyksiköiden kapasiteetti ei riitä, sitä on voitava tilapäisesti kasvattaa tai säilöönottopäätöksiä ei tule tehdä. Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan osalta tulisi tarkemmin määritellä mitä tarkoitetaan sillä, että säilöönotto tapahtuu kaukana säilöönottoyksiköstä. Esityksestä ei tule esiin tarkoitetaanko tällä ajallista vai maantieteellistä etäisyyttä. Tässäkin tapauksessa säilöönoton tulisi kestää enintään 48 tuntia, missä ajassa siirtäminen säilöönottoyksikköön pitäisi olla mahdollista järjestää samalla tapaa kuin rajavartioston pidätystiloista. 123a :n 4 momentti, jonka mukaan lasten säilöön ottaminen muualla kuin säilöönottokeskuksessa kielletään, on tärkeä parannus, vaikka ilman huoltajaa olevien lasten säilöönotto tulisi Punaisen Ristin mielestä kieltää kokonaan. Tässä yhteydessä haluamme korostaa, että lapsia ja perheitä varten tulee luoda omat erilliset riittävällä henkilöstömitoituksella varustetut säilöönottotilat. Tältä osin esityksessä viitataan

3 uuden Joutsenon yksikön tiloihin, ja pykälässä pitäisikin edellyttää, että lapsi sijoitetaan säilöönottoyksikköön jossa hänen eritystarpeensa voidaan ottaa huomioon. Säilöön otettujen kohtelusta annetun lain 9 :än ehdotetaan muutosta, joka mahdollistaisi muun kuin tilapäisen sijoittamisen pidätystiloihin. Punainen Risti pitää tällaista pidätystilojen käytön laajentamista erittäin huonona ratkaisuna. Lähtökohtaisesti ulkomaalaislain mukainen säilöönotto tulisi järjestää siten, ettei tarvetta poliisin pidätystiloihin sijoittamiselle olisi. Pidätystilojen sijaan aggressiivisesti käyttäytyville tulisi löytää muita järjestelyjä, esimerkiksi oma tiukemmin varioitu osastonsa säilöönottoyksikön yhteydessä (EU komission Contact Committee CC Return Dir 30). Tarvittaessa ja edellytysten täyttyessä myös yleiset poliisilain ja pakkokeinolain menettelyt ovat käytettävissä. Pidätystiloihin siirtämisen laajentamisesta olisikin luovuttava ja sen sijasta etsittävä keinoja joilla käytännöstä voidaan kokonaan luopua. Saman 9 :n 2 momentiksi ehdotetaan menettelyä, jossa henkilö voitaisiin sijoittaa poliisin pidätystiloihin jo ennen säilöönottoyksikköön saapumista. Punainen Risti ei kannata myöskään tällaista laajennusta pidätystilojen käyttöön. Henkilön säilöönottoyksikössä mahdollisesti tulevaisuudessa aiheuttavan uhan etukäteisarviointi on vaikeaa ja sitä ei voi käyttää perusteena näin rajulle toimenpiteelle. Henkilön käytös säilöönottoyksikössä voi olla täysin asianmukaista, vaikka hän esimerkiksi kiinniottotilanteessa olisikin tehnyt vastarintaa. Mikäli on tapahtunut rikos, esimerkiksi viranomaisen väkivaltainen vastustaminen tai laiton uhkaus, rikosperusteiset pakkokeinot tulevat kyseeseen, sikäli kun edellytykset niiden käyttämiselle täyttyvät. Mikäli pidätystilojen käytölle ei voida löytää vaihtoehtoja, tulisi tällaiselle säilöönotolle asettaa tiukat prosessuaaliset rajat esimerkiksi kuulemismenettelyn ja enimmäiskeston osalta. Nykyisen lain tilapäisesti on voinut johtaa kuukausia kestävään sijoittamiseen pidätystiloihin ja mahdollisuuden laajaan käyttöön. Sen sijaan että tilapäisesti korvataan sanalla poikkeuksellisesti Punainen Risti esittää että uusi muotoilu kuuluu poikkeuksellisesti ja tilapäisesti. Alaikäisen säilöön ottaminen (ulkomaalaislain 122 ) Suomen Punainen Risti pitää erittäin tärkeänä sitä, että lapsen säilöönotosta säädetään erikseen tarkemmin ja että lapsen säilöönottoa selvästi rajoitetaan. Lapsen edun mukainen ratkaisu olisi, ettei lasta koskaan, huoltajan kanssa tai yksin, otettaisi säilöön. Näissä tilanteissa tulisi lähtökohtaisesti turvautua vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin niin, että myös perheen yhtenäisyys turvattaisiin altistamatta lasta säilöönoton vaikutuksille. Säilöön otettujen lasten asemaa arvioidessa tulee lapsiasioiden asiantuntijoita kuulla kattavasti. Tutkimusten mukaan säilöön otetut lapset kärsivät hyvin tyypillisesti mielenterveyden ongelmista, mutta myös alentuneesta immuniteetista ja kivuista. Taustalla ovat vapauden, luonnollisten sosiaalisten kontaktien ja toimintamahdollisuuksien rajoitukset sekä ahdistuneisuuden, jännityksen ja jopa väkivallan kohtaaminen säilöönottoyksikössä, vaikka ei itse joutuisi sen kohteeksi. Suomen Punaisen Ristin vapaaehtoisvierailijoiden havainnot Metsälän säilöönottoyksiköstä tukevat näitä käsityksiä. Lasten oireet eivät myöskään välttämättä lakkaa

4 säilöönoton päättyessä vaan niillä saattaa olla hyvinkin merkittävä vaikutus myöhemmin lasten elämässä ja selviytymisessä, etenkin maasta poistamisen jälkeen. Lasten traumaattisista kokemuksista syntyneet oireet ilmaantuvat usein viiveellä. Kyseessä olevat ulkomaalaislain kohdat ovat varsin perustavanlaatuista ihmis- ja perusoikeuksia rajoittavaa sääntelyä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että vapauteen kohdistuvat rajoitukset rikkovat myös helpommin epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kieltoa silloin, kun ne kohdistuvat lapsiin. Myös perhe-elämän suoja on keskeinen oikeus. Rajoitettavien oikeuksien luonteesta ja rajoitusten vakavuudesta johtuen sääntelyltä tulee edellyttää erityistä selkeyttä. Sen tulee olla ymmärrettävää ja ilmaista tarkoitus selvästi. Mikäli lasten säilöönottoa ei haluta kokonaan kieltää, Suomen Punainen Risti pitää kuitenkin erittäin tärkeänä lapsen säilöön ottamisen tiukkaa rajoittamista. Ilman huoltajaa saapuneiden lasten asemasta ja oikeuksista tulisi säätää erikseen säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetussa laissa. Lisäksi on selvää, että ehdotetut rajoitukset ilman huoltajaa saapuneiden lasten säilöönottoon ovat merkityksettömiä, ellei uudelleen säilöönottoa rajoiteta tiukemmin. Nykytilanteessa lapsi voidaan ottaa uudelleen säilöön lähes välittömästi vapauttamisen jälkeen. Ulkomaalaislain 122 :ssä säädetään myös niistä edellytyksistä, jolloin lapsi voidaan ottaa säilöön huoltajansa kanssa. Lapsen säilöön ottamisessa pitäisi aina olla erityiset vahvat perusteet eikä huoltajansa kanssa olevaa lasta tulisi ylipäätään ottaa säilöön muuten kuin sellaisissa tilanteissa, joissa tiedetään maasta poistamisen selkeä aikataulu. Kuten yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, maasta poistamisen valmistelu voi monesta syystä viivästyä, mikä voi hyvin todennäköisesti pidentää säilöönottoaikaa. Kuten olemme aiemmin todenneet, näitä tilanteita varten on olemassa vaihtoehtoja säilöön ottamiselle, eikä lasta tulisi ottaa huoltajan kanssa säilöön kuin aivan erityisissä tilanteissa ja tällöinkin vain lyhyeksi ajaksi. Säilöönoton ei missään tilanteessa tulisi kestää enempää kuin joitain päiviä. Lakiluonnoksessa esitetään, että ilman huoltajaa oleva lapsi voidaan ottaa säilöön enintään 72 tunniksi ja tätä voidaan edelleen jatkaa 72 tunnilla. Suomen Punaisen Ristin mielestä näiden enimmäisaikojen tulisi koskea kaikkia lapsia. 122 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että sosiaaliviranomaisten tulisi lapsen etua arvioidessaan kiinnittää huomiota muun muassa lapsen ikään, kehitykseen ja hyvinvointiin sekä lapsen fyysiseen ja henkiseen terveydentilaan. Tämän lisäksi olisi tärkeää ja perusteluissa tulisi erikseen mainita, että huomiota kiinnitettäisiin myös perheen tilanteeseen kokonaisuudessaan sekä olosuhteisiin joissa säilöönotto toteutettaisiin. Lapsen edun ja perheyhteyden kunnioittaminen tarkoittaa myös sitä, että lapsen olemassaolo otetaan suhteellisuusharkinnassa huomioon jo huoltajan säilöönotosta päätettäessä. Tämä tulisi selkeäsi kirjata huomioon otettavaksi seikaksi säilöön ottamisen edellytyksistä päätettäessä (ulkomaalaislain 121 ), ja lain pe-

5 rusteluihin tulisi sisällyttää, että lapsen edun näkökulmasta vanhemman säilöön otto edellyttää erityisen painavia syitä. Lapsen etu ei voilla olla se, että ainoat vaihtoehdot ovat säilöön otto vanhemman kanssa tai huostaanotto, vaan lapsen asema tulisi ottaa huomioon harkittaessa vaihtoehtoisia keinoja vanhemman osalta. Vaihtoehtoiset keinot Punainen Risti pitää hyvänä sitä, että muiden turvaamistoimien painoarvoa lakimuutoksella lisätään. Edelleen kuitenkin olisi vaihtoehtoisia turvaamistoimia nykyistä aktiivisemmin kehitettävä, mihin ulkomaalaislain 121 :n perusteluissa viitataan. Erityisesti lasten ja lapsiperheiden säilöön ottamista tulee välttää kaikissa tilanteissa. Lähtökohtana tulee olla vaihtoehtoisten turvaamistoimien käyttäminen silloinkin, kun turvaamistoimet katsotaan aivan välttämättömiksi. Kansainvälisissä selvityksissä on malleja siitä, mitä vaihtoehtoja erityisesti perheiden säilöön ottamiselle on luotu. Vastaanottokeskuksessa tapahtuva säännöllinen ilmoittautuminen tai muu intensiivisempi yhteydenpito perhemajoitukseen erikoistuneissa yksiköissä olisi sellainen toimintatapa, jota pitäisi lähtökohtaisesti käyttää ennen kuin päädytään säilöön ottoon. Pidämmekin tärkeänä sitä, että vaihtoehtoisten turvaamistoimien erilaisia malleja selvitetään, vaikka mielestämme nämä vaihtoehtoiset mallit olisikin tullut selvittää jo lakiesityksen valmisteluvaiheessa. Koska selvitys nyt on käynnissä, tulisi ennen hallituksen esityksen käsittelyä odottaa selvityksen valmistumista, jotta siitä mahdollisesti tehtävät johtopäätökset voidaan lakiesityksessä ottaa huomioon. Säilöön otettujen kohtelusta annettu laki Lopukis Jo edellä mainitun poliisin pidätystilojen käytön lisäksi säilöön otettujen kohtelusta annettuun lakiin sisältyy useita kohtia, joissa näkemyksemme mukaan on otettu huomioon lähinnä viranomaisten tarpeet ja toiminnan helpottaminen säilöön otettujen henkilöiden oikeuksien kustannuksella (muun muassa 7 puhelimen ja muiden sähköisten viestintä- ja tallennelaitteiden käyttö, 15 tapaamisten valvonta ja rajoittaminen, 22 henkilöntarkastus, sekä 32 a ja 32e vierailijarekisteri). Lakimuutosten tavoitteita esiteltäessä todetaan, että ehdotetuilla muutoksilla pyrittäisiin turvaamaan sosiaalityön käytännöille ja arvomaailmalle pohjautuva säilöönottoyksikön toimintakonsepti. Kuitenkin muutosesityksessä hyvin selvästi kiristetään turvatoimia. Tiukalle vedetyt turvatarkastukset, kommunikaation rajoitukset tai poliisivankilaan sijoittaminen eivät ole osa sosiaalityötä, jota toiminnan säilöönottoyksikössä tulisi olla. Turvatoimien kiristäminen korostaa säilöönoton vankilamaisuutta. Tiedottamisvelvollisuuden osalta tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että tämä koskee myös niitä tilanteita, joissa ulkomaalainen on säilöön otettuna poliisin tai rajavartiolaitoksen pidätystiloissa. Kokemus on osoittanut, että näissä tilanteissa säi-

6 löön otetut ulkomaalaiset ovat huonosti selvillä omasta tilanteestaan, oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan, mikä omalta osaltaan heikentää heidän hyvinvointiaan. Tässä yhteydessä säilöön otettujen kohtelusta annetun lain 5 :än lisätään nimenomainen maininta siitä, että säilöön otetulle on ilmoitettava kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää säilöön ottamisen peruste sekä muuta olennaista tietoa. Tämä on hyvä parannus. Kirjalliseen ilmoitukseen olisi myös tärkeää sisällyttää tieto siitä, minne henkilö majoitetaan ja perustelut, jos majoittaminen tapahtuu muualla kuin varsinaisessa säilöönottoyksikössä. Lopuksi Suomen Punainen Risti huomauttaa, että hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että käytännössä lakia on jouduttu venyttämään tai käytäntö on etääntynyt lain tarkoituksesta. Jatkossa tulisi taata, ettei uusiakin säännöksiä venytetä. Lain voimaan tulon jälkeen on järjestettävä valvonta sille, että yksilöllisen harkinnan käyttö myös käytännössä toteutuu. Haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, mukaan lukien perheiden, tilannetta on seurattava erityisen tarkasti. Asianmukainen seuranta edellyttää yhdenmukaista tilastointia ja tältä osin eri viranomaisten käytäntöjä olisikin huomattavasti parannettava. Kristiina Kumpula pääsihteeri