Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 201/2016 vp

Transkriptio

1 1 (6) Rahoitusmarkkinaosasto Eduskunnan talousvaliokunnalle Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 201/2016 vp Finanssivalvonnan lausunnossa Finanssivalvonnasta annetun lain 71 a ja 71 b :stä tuotujen näkemysten johdosta valtiovarainministeriö esittää vastineenaan seuraavaa. Lisäksi valtiovarainministeriö esittää eräitä lakiteknisiä huomioita osin Finanssivalvonnan lausunnossa esitetyn pohjalta. 71 a Rikkomusten ilmoittaminen (ns. whistle-blow -säännös) Fiva esittää, että pykälässä säädettäisiin nimenomaisesti siitä, että tiedot ilmoituksesta, ilmoituksen tekijästä ja ilmoituksen kohteena olevasta henkilöstä ovat salassa pidettäviä. Fivan mukaan tarvittaessa tulisi myös säätää siitä, että ilmoituksen kohteena olevalla henkilöllä ei ole oikeutta saada tietoja myöskään julkisuuslain asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten nojalla. VM:n mukaan säännöksessä ei nykyisen säännöksen tavoin ehdotettu säädettävän erikseen tietojen salassapitovelvollisuudesta (HE 201/2016 s. 35). Tämä johtui siitä, että lähtökohtaisesti viranomaisten asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon samoin kuin asianosaisen tiedonsaantioikeuteen tulee soveltaa ns. julkisuuslain yleisiä säännöksiä. VM:n Finanssivalvonnalta saaman lisäselvityksen seurauksena on kuitenkin tulkinnanvaraista, ovatko julkisuuslain 24 :n (esimerkiksi 24 :n 1 momentin 15 kohta) salassapitoperusteet tässä tapauksessa riittävät. Julkisuuslaki on säädetty aikana, jolloin vastaavan tyyppisiä ilmoituskanavia ei vielä ole ollut. Selkeät salassapitosäännökset madaltavat kynnystä ilmoittaa havaituista väärinkäytösepäilyistä ja ilmoitukset voivat olla olennaisen tärkeitä finanssimarkkinoiden väärinkäytösten paljastumisessa. Koko whistle blow -järjestelmän toimivuuden ohella selkeät salassapitosäännökset turvaavat myös ilmoituksen kohteen ja ilmoituksen tekijän oikeusturvaa. Tietojen on oltava salassa pidettäviä väärinkäytösten tutkinnan ja mahdollisen esitutkinnan turvaamiseksi. Myös oikeusministeriön lausunnossa ( ) talousvaliokunnalle on korostettu luottamuksellisen ilmoittamisen tärkeyttä sekä ilmoittajan henkilöllisyyden suojaamista. VM puoltaa näin ollen nimenomaisen salassapitosäännöksen säätämistä FivaL:ssa. Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki PL 28, Valtioneuvosto Puh (Vaihde) Faksi valtiovarainministerio@vm.fi Y-tunnus

2 2 (6) Asianosaisjulkisuuden osalta VM ei näe tarvetta lisäsääntelylle. Asianosaisen (ilmoituksen kohteena olevan henkilön) tiedonsaantioikeutta voitaisiin VM:n mukaan kyseessä olevassa asiassa rajoittaa varsinkin julkisuuslain 11 :n 2 momentin 1 kohdan perusteella (erittäin tärkeä yleinen etu tai muu erittäin tärkeä yksityinen etu). Lisäksi ilmoituksen kohteena olevan henkilön tietojensaantioikeudesta (rekisteröidyn tarkastusoikeudesta) säädetään jo henkilötietolaissa sekä ehdotetun pykälän 3 momentissa. Ehdotettua 71 a :ää voitaisiin VM:n mukaan muuttaa esimerkiksi siten, että ehdotettu 1 momentti jaettaisiin kahdeksi momentiksi, joista ensimmäiseen lisättäisiin nimenomainen salassapitosäännös alla olevan mukaisesti. Samalla tulisi korjata 4 momentin (aiemmin 3 mom.) viittaus. Pykälä kuuluisi siten kokonaisuudessaan seuraavasti: 71 a Rikkomuksista ilmoittaminen Finanssivalvonnan on ylläpidettävä järjestelmää, jonka kautta se voi vastaanottaa ilmoituksia finanssimarkkinoita koskeviin säännöksiin liittyvistä väärinkäytösepäilyistä. Ilmoituksen tekijän ja ilmoituksen kohteena olevan henkilön henkilötiedot sekä tiedot ilmoituksesta on pidettävä salassa, jollei erikseen toisin säädetä. Ilmoitusmenettelyn tulee sisältää asianmukaiset ja riittävät toimenpiteet, joilla järjestetään ilmoitusten asianmukainen käsittely sekä suojataan työsopimussuhteessa olevaa ilmoituksen tekijää ja ilmoituksen kohteena olevaa henkilöä sekä turvataan ilmoituksen tekijän ja ilmoituksen kohteena olevan henkilötietojen suoja noudattaen henkilötietolakia (523/1999). Ilmoitusmenettelyn tulee lisäksi sisältää ohjeet, joilla turvataan ilmoituksen tekijän ja ilmoituksen kohteena olevan henkilön henkilöllisyyden suoja, jollei rikkomuksen selvittämiseksi tai muuten viranomaisen oikeudesta tietojen saamiseen laissa toisin säädetä. Finanssivalvonnan on säilytettävä 1 momentissa tarkoitetut tarpeelliset tiedot viiden vuoden ajan ilmoituksen tekemisestä. Tämän jälkeen tiedot on poistettava, jollei niiden säilyttäminen ole tarpeen rikostutkinnan, vireillä olevan oikeudenkäynnin, viranomaistutkinnan taikka ilmoituksen tekijän tai ilmoituksen kohteena olevan henkilön oikeuksien turvaamiseksi. Tietojen edelleen säilyttämisen tarpeellisuus on tutkittava viimeistään kolmen vuoden kuluttua edellisestä tietojen säilyttämisen tarpeellisuuden tarkistamisesta. Tarkistamisesta on tehtävä merkintä. Sen lisäksi, mitä henkilötietolaissa säädetään, 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen kohteena olevalla rekisteröidyllä ei ole tarkastusoikeutta 1 ja 32 momentissa tarkoitettuihin tietoihin, jos tietojen antaminen voisi haitata epäiltyjen rikkomusten selvittämistä. Ilmoituksen kohteena olevan rekisteröidyn oikeuksista säädetään henkilötietolaissa. Valtiovarainministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä markkinoiden väärinkäyttöasetuksen täytäntöönpanodirektiivin täytäntöön panemiseksi sekä tässä pykälässä tarkoitetusta rikkomista koskevien ilmoitusten vastaanottamisesta ja jatkotoimia koskevista menettelyistä. Finanssivalvonnan on kahden vuoden välein laadittava selvitys tässä pykälässä tarkoitetun järjestelmän toimivuudesta.

3 3 (6) 71 b Vastuun rajoitus tietojen antamisesta Fivalle Fiva pitää ongelmallisena sitä, että vastuun rajoitus on rajattu vain markkinoiden väärinkäyttöasetukseen, kun lain 71 a kattaa kaikkien finanssimarkkinoita koskevien säännösten epäillyt rikkomukset. VM:n mukaan Fivan ehdotus on perusteltu. Säännöstä voitaisiin laajentaa niin, että pykälässä säädetty vastuun rajoitus ulottuisi myös lain 71 a :n mukaisesti Fivalle annettuihin tietoihin seuraavasti: 71 b Vastuun rajoitus tietojen antamisesta Finanssivalvonnalle Henkilön antaessa Finanssivalvonnalle tietoja 71 a :n tai markkinoiden väärinkäyttöasetuksen mukaisesti, henkilöä ei aseteta tietojen antamisen osalta vastuuseen sopimukseen, lakiin, asetukseen tai määräykseen perustuvaa tietojen ilmaisemista koskevan rajoituksen rikkomisesta. Lakitekniset kommentit 1. Laki Finanssivalvonnasta 10 1 mom. 5 kohta Sisäasiainministeriön rahanpesuun liittyvässä hallituksen esityksessä (HE 228/2016 vp) on myös esitetty muutoksia 10 :n 1 momentin 5 kohtaan. Esityksessä 5 kohtaan on lisätty mm. sana muista (hallinnollisista seuraamuksista). VM tulee esittämään HE 228/2016 käsittelyn yhteydessä lakivaliokunnassa, että ko. sana poistetaan esityksestä, jolloin nämä kaksi esitystä ovat tältä osin vastaavia. HE:ssä 228/2016 on 5 kohtaan esitetty muitakin muutoksia, joihin meillä ei ole huomautettavaa. Ehdotettu muutos olisi tulossa voimaan samanaikaisesti kuin tämä esitys tai mahdollisimman pian mom. 3 kohta Fivan ei pidä 26 :n 1 momentin 3 kohdan muotoilua tai kieltoon liittyvää toimenpidettä onnistuneena. VM katsoo, että ko. kohdan sanamuotoa olisikin tarpeen vielä tarkentaa esitetystä. Oikaisuvelvollisuutta koskeva päätös voidaan joutua antamaan itsenäisenä päätöksenä ilman sitä edeltävää kieltopäätöstä, jos lainvastainen päätös on jo pantu täytäntöön tai muu toimenpide on jo toteutettu. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi seuraavasti: 26 Toimiluvan peruminen ja siihen rinnastettava toiminnan määrääminen lopetettavaksi Finanssivalvonta voi perua valvottavan toimiluvan tai, jos EKP tai muu viranomainen on toimivaltainen toimilupaviranomainen, esittää tälle toimiluvan perumista, jos finanssimarkkinoiden valvonnalle 1 :ssä säädettyjen tavoitteiden toteutumista ei voida riittävästi turvata rajoittamalla valvottavan toimintaa 27 :n mukaisesti tai muilla tämän lain mukaisilla toimenpiteillä tai muualla laissa säädetyillä toimenpiteillä ja:

4 4 (6) 3) valvottava on törkeästi laiminlyönyt noudattaa 33 :ssä säädettyä tai Finanssivalvonnan muun lain nojalla määräämää kieltoa tai oikaisupäätöstäkieltoon liittyvää toimenpidettä mom. Fiva on lausunnossaan katsonut, ettei muutosehdotusta ole perusteltu. VM katsoo, ettei esitystä ole tarvetta muuttaa. Muutos on lainsäädäntötekninen ja vastaa laintarkastuksen suosittelemaa viittaustekniikkaa. 32 c 1 mom. 3 kohta Fiva esittää, että 32 c 1 momentin 3 kohtaa täsmennettäisiin vastaamaan enemmän perusteluissa esitettyä. VM katsoo, että 3 kohdan sanamuotoa olisi tarpeen tarkentaa Fivan esittämällä tavalla siten, että säännöksestä ilmenisi selkeämmin sen koskevan tilannetta, jossa jo aikaisemmin luotettavaksi todettu henkilö osoittautuu epäluotettavaksi esimerkiksi myöhemmin tekemiensä väärinkäytösten johdosta. Pykälä voisi siten kuulua seuraavasti: 32 c Osakkeisiin ja osuuksiin perustuvien oikeuksien rajoittaminen Finanssivalvonta voi kieltää osakkeiden tai osuuksien omistajalta oikeuden äänivallan käyttöön luottolaitoksessa, sijoituspalveluyrityksessä, rahastoyhtiössä, vaihtoehtorahastojen hoitajassa, säilytysyhteisössä, erityisessä säilytysyhteisössä, rahoitus- ja vakuutusryhmittymän omistusyhteisössä, sähkörahayhteisössä, vakuutusyhtiössä sekä niiden omistusyhteisöissä, pörssissä, pörssin omistusyhteisössä, arvopaperikeskuksessa, arvopaperikeskuksen omistusyhteisössä, selvitysyhteisössä tai selvitysyhteisön omistusyhteisössä enintään yhden vuoden ajaksi kerrallaan, jos: 1) osakkeiden tai osuuksien hankinnasta ei ole tehty luottolaitostoiminnasta annetun lain 3 luvun 1 :ssä, sijoituspalvelulain 7 luvun 14 :ssä, sijoitusrahastolain 16 :ssä, vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain 7 luvun 9 :ssä tai 14 luvun 9 :ssä, rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annetun lain 11 :ssä, maksulaitoslain 21 a :ssä, kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain 2 luvun 10 :ssä, arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 2 luvun 8 :ssä tai vakuutusyhtiölain 4 luvun 5 :ssä tarkoitettua ilmoitusta; 2) osakkeet tai osuudet on hankittu Finanssivalvonnan 32 a :ssä tarkoitetusta kiellosta huolimatta; tai 3) 1 kohdassa mainituissa lainkohdissa säädetyn omistusrajan saavuttava saavuttanut tai ylittäväylittänyt omistus vaarantaa 32 a :ssä tarkoitetulla tavalla kohdeyrityksen tai kohdeyhteisön terveiden ja huolellisten liiketapaperiaatteiden mukaisen toiminnan tai, jos kohdeyritys on vakuutusyhtiö, vakuutetut edut j Pykälän numero tulisi korjata 50 k :ksi. FivaL:iin on ehdotettu lisättäväksi uusi 50 j jo TaVM 23/2016 mietinnön mukaisesti.

5 5 (6) 71 Fivan mukaan 71 :ään ehdotettu uusi 14 kohta on vaikeaselkoinen ja sitä tulisi selventää. VM katsoo, että esitystä ei ole tarvetta muuttaa. Säännös on muotoiltu tavanomaisesti ja täsmällisesti. 71 a 1 mom. Fiva esittää harkittavaksi, että ehdotetun 71 a :n 1 momentin suoja laajennettaisiin myös muihin henkilöihin, kuin työsopimussuhteessa oleviin henkilöihin. VM:n mukaan ehdotetulle laajennukselle ei ole välttämätöntä tarvetta. Ehdotetussa säännöksessä mainitulla velvoitteella suojata työsopimussuhteessa olevaa henkilöä tarkoitetaan ennen kaikkea tiettyjä valmisteilla olevassa VM:n asetuksessa tarkoitettuja (lisä)menettelyitä työsopimussuhteisten henkilöiden suojaamiseksi (erityisesti Fivan ja työsuojeluviranomaisten yhteistyö). Ne kohdistuvat kaikkiin työsopimussuhteessa oleviin henkilöihin. FivaL:n 71 a :n 1 momentissa (2 momentissa, jos yllä esitetty 1 momentin jakaminen toteutetaan) ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi lisäksi Fivan velvoitteesta suojata myös muita kuin työsopimussuhteessa olevia henkilöitä (henkilötietojen ja henkilöllisyyden suojan turvaaminen). VM ei kuitenkaan toisaalta näe ehdotonta estettä sille, että ehdotetun 71 a :n 1 momentista (2 momentista) poistetaan maininta työsopimussuhteessa olevasta. 71 a 5 mom. Fiva pitää ehdotetun 71 a :n 5 momentin perusteluiden mainintaa siitä, että selvitys mahdollistaisi myös ulkoisen arvioinnin ilmoituskanavan toimivuudesta epäselvänä. Fiva ehdottaa, että talousvaliokunnan mietinnössä asiaa täsmennettäisiin. VM:n mukaan perustelulla on tavoite turvata selvityksen laatua ja läpinäkyvyyttä. Tämä mahdollistaisi myös esimerkiksi sen, että muut kansalliset viranomaiset voisivat hyödyntää selvitystä muita kansallisia whistle blow -järjestelmiä laadittaessa ja kehitettäessä. VM:n mukaan selvityksen tarkoitus on kohdistua järjestelmän toimivuuden arvioimiseen muiden viranomaisten kokemukset ja käytännöt huomioiden, eikä se näin sisältäisi esimerkiksi salassa pidettäviä tietoja. 2. Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta 6 1 mom. Fiva huomauttaa, että 6 :ssä tulee ottaa huomioon asunto-omaisuuteen liittyvien kuluttajaluottojen välittäjistä annetussa laissa (856/2016) maksuvelvollisiksi säädetyt tahot. Fiva katsoo, että näiden tahojen maksua lienee tarvetta korottaa seitsemällä prosentilla, kuten muitakin perusmaksuja. Pykälän 1 momentin taulukkoon on lailla 856/2016 (HE 77/2016 vp) lisätty asunto-omaisuuteen liittyvien kuluttajaluottojen suomalaista välittäjää ja ulkomaisen luotonvälittäjän sivuliikettä koskevat kohdat, jotka tulisi lisätä 1 momentin taulukkoon teknisenä lisäyksenä sisältöä muuttamatta. VM katsoo, ettei maksujen korottamiselle ole kuitenkaan tarvetta. Maksujen suuruus on näiden tahojen osalta juurikin arvioitu, ja maksut tulevat voimaan samanaikaisesti tässä esityksessä ehdotettujen maksujen kanssa eli

6 6 (6) 4. Laki arvopaperimarkkinalain 7 ja 12 luvun muuttamisesta Lain nimi on esityksessä kirjoitettu isolla A:lla (Laki Arvopaperimarkkinalain ). Tämä ehdotetaan korjattavaksi. 5. Laki työsuojelun valvonnasta annetun lain 4 b :n muuttamisesta Fivan ehdotus säännöksen sijoittamisesta toiseen pykälään ei VM:n mukaan aiheuta muutoksia. Säännös on tarkoituksella sijoitettu kyseiseen paikkaan yhteistyössä STM:n kanssa, koska kyseiseen säännökseen kohdistuu samanaikaisesti vireillä oleva HE 114/2016, jossa 4 b ehdotetaan koskemaan oikeutta saada tietoja viranomaisilta. Tältä osin viittaamme myös Janne Häyrysen, Anne Vänskän (STM), Teija Millerin, Lauri Tenhusen ja Marjaana Kinnusen välillä käytyyn keskusteluun.