EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO. Ehdotus NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, KOM(2001) 510 lopullinen 2001/0207 (CNS) Ehdotus NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta (Komission esittämä)

2 PERUSTELUT 1. VÄHIMMÄISVAATIMUKSET SIITÄ, MILLOIN KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISIA JA KANSALAISUUDETTOMIA HENKILÖITÄ ON PIDETTÄVÄ PAKOLAISINA TAI MUUTA KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA TARVITSEVINA HENKILÖINÄ, JA NÄIDEN HENKILÖIDEN ASEMASTA 50 VUOTTA GENEVEN YLEISSOPIMUKSEN JÄLKEEN: YHTEISEN EUROOPPALAISEN TURVAPAIKKAJÄRJESTELMÄN LUOMINEN Lokakuussa 1999 Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi päätelmissään, että yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään tulisi lyhyellä aikavälillä sisältyä selkeä ja toimiva tapa määritellä turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio, oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä koskevat yhteiset normit, turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteita koskevat yhteiset vähimmäisvaatimukset sekä se, kuinka pakolaisaseman tunnustamista ja sisältöä koskevia sääntöjä lähennetään. Tätä on myös täydennettävä toissijaista suojelua koskevilla toimenpiteillä, joiden avulla tällaisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille voidaan myöntää asianmukainen asema. Lisäksi päätelmissä todetaan, että pidemmällä aikavälillä yhteisön säännöillä olisi luotava yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa. Tampereen Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa nopeuttamaan toimintaansa, jotta päästäisiin sopimukseen siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäisestä suojelusta jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun perusteella. Neuvosto teki 28. syyskuuta 2000 päätöksen 2000/596/EY Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta yhteisvastuullisena toimenpiteenä, jolla pyritään edistämään pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta ja vastaanottamisen seurauksista jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakaantumista. Neuvosto antoi 11. joulukuuta 2000 asetuksen (EY) N:o 2725/2000 Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten Euroopan unionin jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemista koskevan Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi. Neuvosto antoi 20. heinäkuuta 2001 direktiivin (EY) N:o 2001/55 vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi. Edellä mainittujen neuvoston hyväksymien asiakirjojen lisäksi komissio on esittänyt seuraavat ehdotukset: syyskuun 20. päivänä 2000 tehty ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista marraskuun 22. päivänä 2000 annettu tiedonanto "Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa" 2

3 huhtikuun 3. päivänä 2001 tehty ehdotus neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista heinäkuun 26. päivänä 2001 tehty ehdotus neuvoston asetukseksi perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi. Komissio esittää vuoden 2001 jälkipuoliskolla ehdotuksen neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta, kuten todettiin neuvoston 27. maaliskuuta 2000 hyväksymässä "tulostaulussa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumisen seuraamiseksi Euroopan unionissa". Tämä täydentää komission ehdottaman perusasiakirjojen sarjan. Nämä asiakirjat muodostavat yhdessä Tampereen Eurooppaneuvoston vaatiman yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen. Tämän ehdotuksen perustana on suuri määrä valmistelevia toimia ja taustamateriaalia. Tähän ehdotukseen johtavan lainsäädäntömenettelyn valmisteluvaiheessa komissio järjesti lukuisia kahdenkeskisiä keskustelutilaisuuksia jäsenvaltioiden kanssa. Näiden tilaisuuksien pohjana oli keskusteluasiakirja, joka oli laadittu helpottamaan keskusteluja jäsenvaltioiden kanssa siitä, kuinka on paras säätää EY:n oikeudellisia välineitä pakolaisaseman tunnustamista ja sisältöä koskevista säännöistä sekä toissijaista suojelua saavien henkilöiden asemasta. Komissio antoi marraskuussa 2000 tiedonannon "Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa" (turvapaikkatiedonanto), jossa todetaan: "Myös kansalaisyhteiskunnan edustajat, yhdistykset, kansalaisjärjestöt ja alueelliset ja paikalliset yhteisöt on otettava mukaan uuden järjestelmän kehittämistyöhön sekä alan toimijoina että eurooppalaisten arvojen välittäjinä." Komissio pyysi lausunnot keskusteluasiakirjasta jäsenvaltioiden lisäksi myös YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta (UNHCR), asiaa tuntevilta valtiosta riippumattomilta järjestöiltä, kuten eurooppalaisten pakolaisjärjestöjen kattojärjestö (ECRE) ja Amnesty International, tiettyyn asiaan keskittyneiltä valtiosta riippumattomilta järjestöiltä, kuten European Women s Lobby ja Save the Children, tutkijoilta, kuten ODYSSEUS-verkon jäsenet, jotka laativat oikeudellisia selvityksiä Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksistä, ja tuomioistuinlaitoksen edustajilta, kuten International Association of Refugee Law Judges. Ruotsi järjesti Euroopan unionin puheenjohtajavaltiona ollessaan 23. ja 24. huhtikuuta 2001 Norrköpingissä kansainvälistä suojelua yhden turvapaikkamenettelyn puitteissa koskevan seminaarin (International protection within one single asylum procedure). Seminaarissa käsiteltiin kolmea aihetta: pakolaismääritelmän tulkintaa, toissijaisen suojelun muotoja ja yhden menettelyn vaihtoehtoa turvapaikkamenettelyssä. Tämä ehdotus pohjautuu suurelta osin seminaarissa käytyihin keskusteluihin ja keskustelujen tuloksiin sekä seminaaria varten laadittuihin tausta-asiakirjoihin. Pakolaisen määritelmän osalta ehdotuksessa on hyödynnetty tuoretta akateemista tutkimusta, jonka Euroopan komissio on teettänyt Oxfordin yliopiston pakolaistutkimuskeskuksessa (Refugee Studies Centre). Ehdotus sisältää myös päätelmät asiantuntijoiden kokouksesta, joka järjestettiin, jotta voitaisiin keskustella edellä mainitusta tutkimuksesta sekä useista aihetta koskevista kansallisista, eurooppalaisista ja kansainvälisistä teksteistä sekä lainsäädännöstä. 3

4 Ehdotuksessa on otettu huomioon myös neuvoston ja turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskuksen (CIREA) uudet vertailevat katsaukset tilapäistä suojelua koskevista jäsenvaltioiden käytännöistä. 2. EHDOTUKSEN SOVELTAMISALA Tampereen Eurooppa-neuvostossa sovittiin, että yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän "olisi käsitettävä pakolaisaseman tunnustamista ja sisältöä koskevien sääntöjen lähentäminen" ja että sitä "olisi myös täydennettävä toissijaista suojelua koskevilla toimenpiteillä, joiden avulla tällaista suojelua tarvitsevalle henkilölle myönnetään asianmukainen asema". Tärkein tavoite on varmistaa, että kaikissa jäsenvaltiossa voidaan antaa vähimmäisvaatimukset täyttävä suojelu niille, jotka sitä todella tarvitsevat, ja vähentää jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen ja käytäntöjen välisiä eroja tällä alalla. Kaikki jäsenvaltioiden väliset erot, jotka saattavat vaikuttaa turvapaikanhakijoiden virtoihin tavalla tai toisella mutta eivät liity pelkästään perheeseen tai kulttuuri- tai historiallisiin tekijöihin, olisi poistettava silloin, kun turvapaikanhakijat liikkuvat jäsenvaltiosta toiseen pelkästään sen vuoksi, että lainsäädännöissä on eroja. Tämä ehdotus liittyy asiakirjaan, joka on osa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäistä vaihetta. Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä "perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen, jolloin varmistetaan, että ketään ei palauteta takaisin vainottavaksi, eli noudatetaan edelleen palauttamiskiellon periaatetta". Tämän vuoksi ehdotuksessa asetetaan säännöt sen määrittämiseksi, keille kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille voidaan myöntää pakolaisasema ja keille voidaan myöntää toissijaista suojelua. Ehdotusta ei uloteta koskemaan jäsenvaltioiden alueella oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka saavat oleskella jäsenvaltioiden alueella muista kuin kansainvälisen suojelun tarpeeseen liittyvistä syistä, kuten humaanisuuteen ja omantunnon vaatimuksiin liittyvistä syistä. Yhdenmukaistamisen vuoksi ja jotta rajoitettaisiin turvapaikanhakijoiden aiheetonta liikkumista jäsenvaltiosta toiseen, tässä direktiivissä säädetään niistä vähimmäisoikeuksista ja -eduista, joista henkilöt, joille on myönnetty pakolaisasema tai toissijaista suojelua saavan henkilön asema, voivat nauttia. Kansainvälisen suojelun molempiin muotoihin liittyvät oikeudet ja edut ovat pääasiallisesti samat, mikä kuvastaa sitä, että kaikkien kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden tarpeet ovat suurin piirtein samat. Jotakin eroa eri suojelumuotojen välillä on kuitenkin tehty Geneven yleissopimuksen ensisijaisuuden tunnustamiseksi ja sen perusolettamuksen vuoksi, jonka mukaan toissijaisen suojelun tarve on luonteeltaan tilapäistä, siitä riippumatta, että todellisuudessa toissijaisen suojelun tarve osoittautuu melko usein pysyväksi. Tämän olettamuksen ja todellisuuden kuvastamiseksi joitakin tärkeitä oikeuksia ja etuja myönnetään vähitellen, ja hakijoiden on täytettävä tietyt edellytykset tiettynä ajanjaksona ennen kuin heille myönnetään toissijaista suojelua saavan henkilön asema ja ennen kuin he voivat vaatia mainittuja oikeuksia ja etuja. Tässä ehdotuksessa ei käsitellä pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun myöntämiseen tai peruuttamiseen liittyviä menettelyjä. Turvapaikanhakijoita koskevat menettelyt esitetään ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista. Kyseisen direktiivin 3 artiklan mukaan direktiivin soveltaminen hakemuksiin, joissa pyydetään muunlaista kuin Geneven yleissopimukseen perustuvaa kansainvälistä suojelua, on vapaaehtoista. Direktiivi siis jättää aukon EU:ssa sovellettavaan suojelujärjestelmään, ja jäsenvaltiot voivat soveltaa edelleen erilaisia käytäntöjä tällä alalla, mikä saattaa vaikuttaa haitallisesti tavoitteeseen, joka on rajoittaa turvapaikanhakijoiden aiheetonta liikkumista 4

5 maasta toiseen Euroopan unionin alueella. Näin ollen jäsenvaltioita kehotetaan vapaaehtoisesti soveltamaan pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavia vähimmäisvaatimuksia koskevan neuvoston direktiiviehdotuksen 3 artiklaa kaikkiin kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin samalla tavalla yhdenmukaisuuden vuoksi. Komissio toteaa turvapaikkatiedonannossa, että EU:n turvapaikkapolitiikan yhdenmukaistamisen ensimmäisen vaiheen jälkeen ja sen tuloksista riippumatta on myös tarkasteltava mahdollisuuksia laatia menettelyjä mahdollisten erojen korjaamiseksi ja yhteisön sääntöjen mahdollisten tulkintaerojen välttämiseksi. Tiedonannossa tunnistettiin jo tämän ehdotuksen kattamiin aihepiireihin liittyviä, selventämistä kaipaavia erityiskysymyksiä, kuten olisiko EU:n saatettava Geneven yleissopimus osaksi yhteisön lainsäädäntöä, olisiko EU:n säädettävä yhdestä tai useammasta yhtenäisestä asemasta sekä millaisia asiakirjoja ja oikeuksia sekä millainen liikkumisvapaus ja oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa pakolaisilla ja muilla kansainvälistä suojelua tarvitsevilla henkilöillä olisi oltava. Tämä ehdotus ei kata näitä kysymyksiä, koska ne on tarkoitus käsitellä yhdenmukaistamisprosessin toisessa vaiheessa. 3. PERIAATTEET Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa toistetaan oikeus turvapaikkaan. Tältä pohjalta tässä ehdotuksessa esitetään, että järjestelmän perustana olisi oltava Geneven yleissopimuksen soveltaminen täysimääräisesti ja kokonaisvaltaisesti. Tätä olisi täydennettävä toimenpiteillä, jotka antavat toissijaista suojelua niille henkilöille, joita yleissopimus ei kata mutta jotka siitä huolimatta tarvitsevat kansainvälistä suojelua. Vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdassa olevan pakolaisen määritelmän sanamuodon sekä koko yleissopimuksen on todettu olevan yhä ajankohtainen ja riittävän joustava, kattava ja kokonaisvaltainen kansainvälisen suojelun varmistamiseksi merkittävälle osalle sitä tarvitsevia henkilöitä. Tällainen lähestymistapa noudattaa tulkintaperiaatetta, joka on esitetty Wienissä vuonna 1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen 31 artiklan 1 kohdassa: "Valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa." Direktiivin lähtökohtana on "96/196/YOS: Yhteinen kanta, 4 päivänä maaliskuuta 1996, jonka neuvosto on määritellyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella pakolaisten oikeusasemaa koskevan 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetun 'pakolainen'-käsitteen yhdenmukaistetusta soveltamisesta" (jäljempänä yhteinen kanta). Muita lähdeteoksia ovat Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun "käsikirja pakolaisaseman määrittelemisestä ja turvapaikkamenettelystä" (jäljempänä käsikirja), joka laadittiin yleissopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden tueksi tulkittaessa yleissopimuksen pakolaismääritelmää, ja toimeenpanevan komitean päätelmät. Pääasiallisena lähteenä on kuitenkin Geneven yleissopimus. Ehdotettujen toissijaista suojelua koskevien toimenpiteiden katsotaan täydentävän Geneven yleissopimuksessa ja sen vuonna 1967 tehdyssä pöytäkirjassa esitettyä suojelujärjestelmää, ja näitä toimenpiteitä on toteutettava niin, etteivät ne heikennä vaan täydentävät käytössä olevaa pakolaisten suojelujärjestelmää. Tässä ehdotuksessa käytetty toissijaisen suojelun määritelmä perustuu suurelta osin toissijaista suojelua koskeviin kansainvälisiin ihmisoikeusasiakirjoihin. Näistä tärkeimpiä ovat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty Euroopan yleissopimus, jäljempänä 'Euroopan ihmisoikeusyleissopimus', (3 artikla), kidutuksen ja muun 5

6 julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen YK:n yleissopimus (3 artikla) ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (7 artikla). Vaikka EU:lla ei olekaan erityistä toissijaista suojelua koskevia normeja, Euroopan ihmisoikeusyleissopimus ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö muodostavat oikeudellisesti sitovan kehyksen, jota voidaan hyödyntää komission lainsäädäntötyössä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön ja kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön yleisperiaatteiden kannustamana jäsenvaltiot ovat laatineet "toissijaista" tai "täydentävää" suojelua koskevia järjestelmiä. Tämä ehdotus hyödyntää eri jäsenvaltioiden järjestelmiä, ja pyrkimyksenä on ollut omaksua ja soveltaa niiden parhaita piirteitä. Sen sijaan, että luotaisiin henkilöryhmiin perustuvia uusia suojeluvelvoitteita jäsenvaltioille, ehdotuksessa pyritään selkeyttämään ja kokoamaan yhteen lainsäädännön avulla voimassa olevia kansainvälisiä ja yhteisön velvoitteita ja käytäntöjä. 4. EHDOTUKSEN TAVOITTEET Tällä direktiiviehdotuksella komissio pyrkii seuraaviin tavoitteisiin: 1. panna täytäntöön EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan ensimmäisen kohdan 1 alakohdan c alakohta, 2 alakohdan a alakohta ja 3 alakohdan a alakohta, Wienin toimintasuunnitelman 38(b)(i ja ii) kohta, Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien 14 kohta sekä neuvostolle ja parlamentille maaliskuussa 2000 esitetyssä tulostaulussa esitetyt asiaa koskevat määräykset 2. asettaa vähimmäisvaatimukset sille, mitä edellytetään henkilöltä, joka hakee kansainvälistä suojelua pakolaisena tai toissijaisen suojelun saajana, ja mikä on tällaisen henkilön asema 3. varmistaa, että kaikissa jäsenvaltiossa voidaan antaa vähimmäisvaatimukset täyttävää kansainvälistä suojelua niille, jotka sitä todella tarvitsevat, ja vähentää jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen ja käytäntöjen välisiä eroja tällä alalla, mikä on ensimmäinen askel kohti täydellistä yhdenmukaistamista 4. rajoittaa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden aiheetonta liikkumista jäsenvaltiosta toiseen pelkästään sen vuoksi, että pakolaisaseman tunnustamista ja toissijaisen suojelun myöntämistä koskevat sovellettavat säännöt vaihtelevat maittain 5. taata korkea suojelun taso sitä todella tarvitseville ja samalla ehkäistä turvapaikkahakemusten väärinkäyttöä, joka heikentää järjestelmän uskottavuutta, usein suojelua todella tarvitsevien hakijoiden vahingoksi. 5. YLEISKATSAUS EHDOTUKSESSA ESITETTYIHIN NORMEIHIN Ehdotus käsittää seitsemän lukua: (a) Ensimmäinen säännöskokonaisuus koskee ehdotuksen yleisimpiä näkökohtia, kuten sen tavoitetta ja soveltamisalaa sekä ehdotuksen ymmärtämisen kannalta olennaisten käsitteiden määritelmiä. (b) Toisessa sääntökokonaisuudessa keskitytään kansainvälisen suojelun yleisiin piirteisiin ja määritellään kansainvälisen suojelun kahden pääelementin, pakolaisaseman ja toissijaisen 6

7 suojelun, yhteiset ominaispiirteet. Tässä esitetään yleissäännöt siitä, kuinka määritellään, onko kansainvälistä suojelua koskeva hakemus perusteltu. Tätä kokonaisuutta ohjaa periaate, jonka mukaan kaikenlainen kansainvälinen suojelu on eräänlaista kansallista suojelua korvaavaa suojelua, jota annetaan vain, jos hakijalla ei ole realistisia mahdollisuuksiasaadasuojeluakotimaassaan. (c) Kolmas sääntökokonaisuus koskee erityisesti pakolaisuuden edellytyksiä. Siinä keskitytään vainon määritelmään ja esitetään tämän keskeisen käsitteen tulkinta sekä viisi syytä, joista vaino voi johtua, Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan perusteella. Näissä säännöissä myös esitetään, millaisissa olosuhteissa jäsenvaltiot voivat peruuttaa pakolaisaseman silloin, kun aseman tarpeen todetaan lakanneen, sekä milloin hakijoilta voidaan evätä tämä asema. (d) Neljännen sääntökokonaisuuden avulla voidaan määritellä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden kolme luokkaa. Näitä hakijoita ei luokitella pakolaisiksi, mutta he voivat saada täydentävää toissijaista suojelua. Nämä kolme luokkaa perustuvat velvoitteisiin, joita jäsenvaltioilla on voimassa olevien ihmisoikeusasiakirjojen nojalla, sekä käytäntöihin, joita jäsenvaltiot soveltavat tällä alalla. Näiden kolmen luokan on myös tarkoitus täydentää pakolaisten suojelujärjestelmää. Näissä säännöissä myös esitetään, millaisissa olosuhteissa jäsenvaltiot voivat peruuttaa toissijaisen suojelun silloin, kun suojelun tarpeen todetaan lakanneen, sekä milloin hakijoilta voidaan evätä tällainen suojelu. (e) Viidennessä sääntökokonaisuudessa jäsenvaltioille asetetaan vähimmäisvelvoitteet niitä henkilöitä kohtaan, joille ne myöntävät kansainvälistä suojelua. Tällaisiin velvoitteisiin kuuluvat pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun tarpeen tunnustamisesta johtuvan aseman kesto ja sisältö. Lukuun ottamatta muutamia merkittäviä aseman kestoa koskevia poikkeuksia kummankin kansainvälisen suojelun tarjoamat edut ovat hyvin samanlaisia ja niihin liittyy tiettyjä oikeuksia, joiden myöntäminen riippuu toissijaista suojelua saavien henkilöiden osalta siitä, että he täyttävät tietyt edellytykset tiettynä ajanjaksona, mikä kuvastaa sitä, että kyseistä suojelua saatetaan pitää luonteeltaan tilapäisempänä. (f) Ehdotuksen kahdessa viimeisessä luvussa annetaan useita sääntöjä sen varmistamiseksi, että direktiivi pannaan täytäntöön kokonaisuudessaan. Jotta tulevan direktiivin lopulliset tavoitteet toteutuisivat, niiden saavuttamiseksi luotuja säädöksiä on tarkistettava, tarkasteltava uudelleen ja mukautettava, jotta voidaan varmistaa, että ne tuottavat haluttuja tuloksia. On myös tärkeää nimetä kansallinen yhteysviranomainen ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat tehdä keskenään suoraa yhteistyötä ja vaihtaa tietoja. Yhteisön tasolla on tärkeää arvioida, onko direktiivin tavoitteet saavutettu vai onko toimia kehitettävä edelleen. Komission tarkoituksena on perustaa yhteyskomitea. Komitean tehtävänä on edistää tämän ja muiden turvapaikka-asioita koskevien direktiivien saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä ja niiden soveltamista, sillä sitä voidaan kuulla säännöllisesti kaikissa soveltamiseen liittyvissä käytännön ongelmissa. Sen avulla voidaan myös välttää päällekkäistä työtä laadittaessa yhteisiä vaatimuksia ja hyväksyttäessä täydentäviä strategioita suojelujärjestelmän väärinkäytön välttämiseksi. Lisäksi komitea helpottaa jäsenvaltioiden välistä neuvonpitoa, jotta ne tulkitsisivat samalla tavalla niitä kansainvälistä suojelua koskevia sääntöjä, joita ne panevat täytäntöön kansallisella tasolla. Tämä edistäisi merkittävästi Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä lokakuussa 1999 esitetyn yhteisen eurooppalaisen turvapaikkamenettelyn luomista. Lisäksi komitea voisi tarvittaessa antaa 7

8 komissiolle neuvoja tähän direktiiviin tarvittavista täydennyksistä tai muutoksista tai muista tarvittavista korjauksista. 6. OIKEUSPERUSTAN VALINTA Oikeusperustan valinnassa otetaan huomioon muutokset, joita 1. toukokuuta 1999 voimaan tullut Amsterdamin sopimus aiheuttaa Euroopan yhteisön perustamissopimukseen. EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 kohdan a alakohdassa määrätään, että neuvosto toteuttaa turvapaikkaa koskevat toimenpiteet 28. heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen ja 31. tammikuuta 1967 tehdyn pöytäkirjan sekä muiden olennaisten ihmisoikeusasiakirjojen mukaisesti, jotka liittyvät vähimmäisvaatimuksiin siitä, milloin henkilöitä on pidettävä pakolaisina ja milloin muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta. EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 alakohdan a alakohdassa määrätään erityisesti, että neuvosto toteuttaa toimenpiteet seuraavilla aloilla: "maahantuloa ja oleskelua koskevat edellytykset sekä menettelyt pitkäaikaisten viisumien ja oleskelulupien myöntämisessä jäsenvaltioissa, mukaan lukien perheen yhdistäminen". Koska tätä artiklaa sovelletaan sekä pakolaisiin että muihin kolmansien maiden kansalaisiin, se muodostaa oikeusperustan sille, että tähän ehdotukseen sisällytetään pakolaisten oleskeluedellytykset, myös heidän oikeutensa, mm. oikeus työhön ja koulutukseen. Perustamissopimuksen 63 artikla on siis asianmukainen oikeusperusta ehdotukselle vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin henkilöitä on pidettävä pakolaisina ja milloin muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta jäsenvaltioissa. EY:n perustamissopimuksen IV osastoa ei sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan eikä Irlantiin, paitsi jos nämä jäsenvaltiot ilmoittavat päinvastaisesta päätöksestään perustamissopimuksiin liitetyn, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemaa koskevan pöytäkirjan mukaisesti. Perustamissopimuksen IV osastoa ei sovelleta Tanskaan perustamissopimuksiin liitetyn, Tanskan asemaa koskevan pöytäkirjan perusteella. 7. TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEET: DIREKTIIVIN OIKEUTUS JA LISÄARVO Toissijaisuusperiaate Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa sekä muuta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvää politiikkaa koskevan uuden IV osaston lisääminen Euroopan yhteisön perustamissopimukseen osoittaa, että korkeat sopimuspuolet ovat halunneet antaa Euroopan yhteisölle toimivaltaa näillä aloilla. Euroopan yhteisöllä ei kuitenkaan ole tällä alalla yksinomaista toimivaltaa. Vaikka poliittista tahtoa yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan toteuttamiseksi löytyisikin, yhteisön on tämän vuoksi noudatettava toiminnassaan EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa, jonka mukaan yhteisö voi toimia vain siinä tapauksessa ja vain siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. Direktiiviehdotus täyttää nämä perusteet. 8

9 Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttaminen edellyttää turvapaikka-asioita koskevien toimenpiteiden hyväksymistä. Tämän aloitteen erityistavoitteena on asettaa vähimmäisvaatimukset siitä, milloin henkilöitä on pidettävä pakolaisina ja milloin muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta jäsenvaltioissa. Tässä ehdotuksessa esitettyjä normeja on voitava soveltaa vähimmäisedellytyksinä kaikissa jäsenvaltioissa. Sen vuoksi vähimmäisvaatimukset on syytä määritellä yhteisön tasolla tämän ehdotuksen kaltaisen toimenpiteen avulla. Näin voidaan vähentää turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioiden erilaisten käytäntöjen ja lainsäädäntöjen vuoksi. Tämä vähentää vastedes erilaisten suojelujärjestelmien vaikutusta turvapaikanhakijoiden kohdemaan valintaan. Kohdemaan valintaan vaikuttavat myös entistä vähemmän ne erilaiset oikeudet ja edut, joita jäsenvaltiot liittävät tunnustamansa kansainvälisen suojelun muotoihin. Jos ei lähennetä sääntöjä siitä, milloin henkilöitä on pidettävä pakolaisina ja milloin muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, vähennetään muiden turvapaikka-asioita koskevien säädösten tehokkuutta. Vastaavasti kun laaditaan vähimmäisvaatimukset siitä, milloin henkilöitä on pidettävä pakolaisina ja milloin muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta, voidaan täysin perustellusti muun muassa ottaa käyttöön tehokas järjestelmä sen määrittämiseksi, mikä jäsenvaltio vastaa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Kansainvälistä suojelua hakevan henkilön, joka ei voi valita täysin vapaasti, mihin jäsenvaltioon hän jättää hakemuksensa, tulisi voida odottaa, että hänen hakemuksensa arvioidaan samalla tavalla ja että hänelle myönnetään hakemuksen hyväksymisen jälkeen vastaavat oikeudet ja edut kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Ajatus siitä, että yksi jäsenvaltio vastaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, on oikeudenmukaisempi hakijoiden kannalta, jos kaikissa jäsenvaltioissa on samat vähimmäisvaatimukset. Kahden edellä mainittujen suojelumuodon edellytyksiä ja sisältöä koskevien vähimmäisvaatimusten vahvistaminen saattaisi myös vähentää turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen ja auttaa siten tehostamalla niitä menettelyjä, joiden perusteella turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaava jäsenvaltio määritetään. Yhteisten vähimmäisvaatimusten asettaminen siitä, milloin henkilöitä on pidettävä pakolaisina ja milloin muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, on olennaista kansallisten turvapaikkajärjestelmien tehostamiseksi ja yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän saattamiseksi uskottavammaksi. Suhteellisuusperiaate Yhteisön toimenpiteet on toteutettava mahdollisimman yksinkertaisessa muodossa, mutta samalla on taattava, että ehdotuksen tavoitteet toteutuvat ja että toimenpiteet pannaan täytäntöön mahdollisimman tehokkaasti. Säädöstyypiksi on siten valittu direktiivi, koska näin voidaan määrittää vähimmäisvaatimukset ja antaa kuitenkin jäsenvaltioiden viranomaisten valita muodot ja keinot näiden periaatteiden täytäntöönpanemiseksi kansalliseen järjestelmäänsä sopivalla tavalla. Ehdotuksessa keskitytään keskeisiin vähimmäisvaatimuksiin, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä toiminnan johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Siinä ei esitetä vaatimuksia muista turvapaikkakysymyksiin liittyvistä näkökohdista. Tässä ehdotuksessa viitataan ehdotukseen neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (KOM(2000) 578), ehdotukseen neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista (KOM(2001) 181), ehdotukseen neuvoston asetukseksi perusteiden ja 9

10 menettelyjen vahvistamisesta kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi (KOM(2001) 447), neuvoston direktiiviin vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi (2001/55/EY), muutettuun ehdotukseen neuvoston direktiiviksi oikeudesta perheen yhdistämiseen (KOM(2000) 624) ja ehdotukseen neuvoston direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta (KOM(2001) 127) yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ja muiden maahanmuuttoa koskevien yhteisön säädösten johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Useissa säädöksissä jäsenvaltioita vaaditaan noudattamaan tiettyjä tavoitteita (esim. ottamaan kansallisten sääntöjen laatimisessa huomioon sellaisille henkilöille myönnettävä kansainvälinen suojelu, joilla on erityisiä tarpeita), mutta niille jätetään täysi vapaus valita keinot näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotus rajoittuu näin ollen vähimpään direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeelliseen. ARTIKLAKOHTAISET PERUSTELUT I LUKU Tavoite, määritelmät ja soveltamisala 1 artikla Tässä artiklassa määritellään direktiivin tavoite. Tavoitteena on luoda kansainvälisen suojelujärjestelmän kehys, joka perustuu voimassa oleviin kansainvälisiin ja yhteisön velvoitteisiin sekä nykyisin jäsenvaltioissa sovellettaviin käytäntöihin ja joka jaetaan kahteen toisiaan täydentävään hakijaluokkaan, pakolaisiin ja toissijaista suojelua hakeviin henkilöihin, Geneven yleissopimuksen ensisijaisuuden säilyttämiseksi kyseisessä järjestelmässä. Direktiivissä asetetaan vähimmäisvaatimukset siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka kuuluvat näihin luokkiin, on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta. Direktiivissä ei säädetä henkilöistä, joille jäsenvaltiot päättävät myöntää suojelua saavan henkilön aseman puhtaasti humaanisuuteen ja omantunnon vaatimuksiin liittyvistä syistä. 2 artikla Määritelmät Tässä artiklassa määritellään direktiiviehdotuksessa käytetyt käsitteet ja termit. (a) Koko direktiiviehdotuksessa tarkoitetaan 'kansainvälisellä suojelulla' jäsenvaltion kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle myöntämää suojelua, joka korvaa hänen kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa aiemmin antaman suojelun. Kansainvälisen suojelun käsite koostuu kahdesta erillisestä mutta toisiaan täydentävästä elementistä, jotka ovat pakolaisasema ja toissijaista suojelua saavan henkilön asema. (b) Koko direktiiviehdotuksessa tarkoitetaan 'Geneven yleissopimuksella' 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta, sellaisena kuin se on täydennettynä 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin 10

11 pöytäkirjalla. Kaikki jäsenvaltiot ovat sopimuspuolina kummassakin asiakirjassa ilman ajallisia tai maantieteellisiä rajoituksia. (c) 'Pakolainen' on henkilö, joka täyttää Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa esitetyt edellytykset. (d) 'Pakolaisasemalla' tarkoitetaan asemaa, jonka jäsenvaltio myöntää pakolaiseksi tunnustetulle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka tällä perusteella pääsee kyseisen jäsenvaltion alueelle. (e) (f) Koko direktiiviehdotuksessa tarkoitetaan 'henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua' henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta joka muuten täyttää tämän direktiivin II ja IV luvussa esitetyt kansainvälistä suojelua koskevat edellytykset. Termillä tarkoitetaan henkilöä, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa kärsimään muuta vakavaa haittaa kotimaassaan yhdestä tai useammasta IV luvussa esitetystä syystä mutta jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa. 'Toissijaista suojelua saavan henkilön asemalla' tarkoitetaan sellaista kansainvälistä suojelua saavan henkilön asemaa, joka on erillään pakolaisasemasta mutta täydentää sitä ja jonka jäsenvaltio myöntää kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka ei ole pakolainen mutta on muuten kansainvälisen suojelun tarpeessa ja jolle tällä perusteella myönnetään pääsy kyseisen jäsenvaltion alueelle. (g) 'Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus' tai 'hakemus' on kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön pyyntö saada suojaa jäsenvaltiosta, kun pyynnön voidaan katsoa perustuvan siihen, että kyseinen henkilö on pakolainen tai toissijaista suojelua tarvitseva henkilö. Jokainen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus käsitellään pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annetun neuvoston direktiivin säännösten mukaisesti, ja jokaista hakemusta pidetään turvapaikkahakemuksena, paitsi jos kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö nimenomaisesti pyytää muunlaista suojelua, jota voidaan hakea erikseen. (h) (i) 'Turvapaikkahakemus' määritellään Geneven yleissopimuksessa esitetyn pakolaisen määritelmän perusteella sellaisena kuin se tulkitaan tämän direktiivin II ja III luvussa. 'Toissijaista suojelua koskeva hakemus' määritellään sellaisten kolmen henkilöryhmän tulkinnan perusteella, joiden katsotaan tarvitsevan kansainvälistä suojelua kansainvälisiin ihmisoikeusasiakirjoihin perustuvien jäsenvaltioiden velvollisuuksien tai jäsenvaltiossa aikaisemmin voimassa olleiden ja laajalti sovellettujen käytäntöjen perusteella, ja kun hakemuksen ei katsota perustuvan siihen, että hakija on pakolainen. (j) 'Perheenjäseniä' koskeva määritelmä sisältää perheen yhtenäisyyden säilyttämistä koskevat säännökset, jotka ovat peräisin ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista i) Tämä alakohta koskee aviopuolisoa tai avopuolisoa (joka voi olla samaa sukupuolta). Avopuolisoa koskevia säännöksiä sovelletaan kuitenkin ainoastaan niissä jäsenvaltioissa, joiden lainsäädännössä avopuolisot rinnastetaan aviopuolisoihin. Tämä säännös ei merkitse avoliittojen tunnustamista koskevien kansallisten säännösten yhdenmukaistamista miltään osin, vaan se antaa mahdollisuuden tasapuoliseen kohteluun. Väärinkäytösten estämiseksi vaaditaan, 11

12 että avopuolisoiden suhde on jatkuva ja että tämä on voitava näyttää toteen yhteiselämää koskevin todistein tai luotettavien todistajien avulla. ii) Tämä alakohta koskee sekä avio- että avopuolisoiden lapsia, jotka ovat naimattomia ja vanhemmistaan riippuvaisia siihen katsomatta, ovatko he alaikäisiä vai täysi-ikäisiä. Avioliiton ulkopuolella syntyneiden, edellisistä avioliitoista olevien tai adoptoitujen lasten kohtelu ei poikkea aviolasten kohtelusta. Säännöstä sovelletaan siis myös täysi-ikäisiin naimattomiin lapsiin, jos he ovat vanhemmistaan riippuvaisia eivätkä terveydentilansa vuoksi tai muista syistä kykene itse huolehtimaan toimeentulostaan. iii) Tämä alakohta koskee niitä perheenjäseniä, joita ei ole vielä mainittu, jos he olivat riippuvaisia hakijasta silloin, kun tämä lähti kotimaastaan. Tällaiset henkilöt eivät objektiivisesti arvioiden kykene itse huolehtimaan toimeentulostaan, heillä saattaa olla vaikeita terveysongelmia tai he ovat joutuneet hyvin traumaattisten kokemusten uhriksi. He voivat olla hakijan lastenlapsia, isovanhempia, vanhempien isovanhempia tai muita hakijasta riippuvaisia aikuisia. (k) Mukana seuraavien perheenjäsenten käsite määritellään suhteessa k alakohdassa esitettyyn perheenjäsenten määritelmään ja siihen, että he oleskelevat turvapaikkahakemuksen vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Tarkoituksena on sulkea tässä direktiivissä tarkoitetun perheenyhdistämisen ulkopuolelle sellaiset perheenjäsenet, jotka oleskelevat vastaanottavassa valtiossa muusta syystä (esimerkiksi työntekoa varten) tai jotka oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa. (l) Ilmaisun 'ilman huoltajaa tulevat alaikäiset' määritelmä on peräisin 26 päivänä heinäkuuta 1997 ilman huoltajaa tulevista kolmansien maiden alaikäisistä kansalaisista annetusta neuvoston päätöslauselmasta. (m) 'Oleskeluluvalla' tarkoitetaan mitä tahansa virallista asiakirjaa, jossa annetaan lupa asua jäsenvaltion alueella rajoitettu aika tai toistaiseksi. (n) 'Kotimaalla' tarkoitetaan hakijan kansalaisuusmaata tai aikaisempaa pysyvää asuinmaata. 3 artikla Soveltamisala Tämä artikla koskee direktiivin soveltamisalaa. Termillä 'kolmannen maan kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt' viitataan EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 alakohdan c alakohtaan. 4 artikla Suotuisammat säännökset Tässä direktiiviehdotuksessa keskitytään vain vähimmäisvaatimuksiin siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä. Asiaa koskevia Amsterdamin sopimuksen määräyksiä ei pidä ymmärtää niin, että ne estäisivät jäsenvaltioita soveltamasta suotuisampia edellytyksiä kuin tällä alalla yhteisesti sovitut vähimmäisvaatimukset, varsinkaan oikeuksia ja etuja, jotka myönnetään henkilöille, joiden katsotaan tarvitsevan 12

13 kansainvälistä suojelua. Tässä artiklassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus myöntää kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille suotuisammat edellytykset, kunhan ne ovat yhteensopivat tässä direktiivissä säädettyjen vähimmäisvaatimusten kanssa. II LUKU Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat säännökset 1jakso Kansainvälisen suojelun myöntäminen Tässä luvussa asetetaan ne yhteiset edellytykset, jotka hakijan on täytettävä, jotta hänelle voitaisiin myöntää jompaa kumpaa tässä direktiivissä määriteltyä kansainvälistä suojelua. Direktiivi pohjautuu periaatteisiin, joiden perusteella myönnetään pakolaisasema ja toissijaista suojelua saavan henkilön asema, ja direktiivissä kehitetään näitä periaatteita edelleen. Tätä kokonaisuutta ohjaa periaate, jonka mukaan riittää, että yksilöllä on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai kärsimään muuta vakavaa haittaa, minkä vuoksi hänellä on oikeus saada suojelua jäsenvaltiosta, jos suojelua ei ole kohtuudella saatavissa hakijan asuinmaasta, yleensä kotimaasta. 5 artikla Kansainvälisen suojelun elementit Tässä artiklassa asetetaan kaksi erillistä mutta toisiaan täydentävää kansainvälisen suojelun saajan ryhmää eli 'pakolaiset' ja 'toissijaista suojelua saavat henkilöt'. (1) Tässä kohdassa rajataan pakolaisen määritelmä niin, että se on yhdenmukainen Geneven yleissopimuksen määritelmän kanssa. Määritelmää kehitetään edelleen tämän direktiivin III luvussa. Tässä vahvistetaan, että pakolainen on henkilö, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi yhden tai useamman seuraavassa luetellun laajasti määritellyn viiden syyn vuoksi: rotu, uskonto, kansalaisuus, tiettyyn yhteiskuntaryhmään kuuluminen ja poliittiset mielipiteet. Pelon täytyy olla sellaista, että hakija on sen johdosta haluton tai kykenemätön turvautumaan kansalaisuusmaansa suojaan. (2) Tässä kohdassa rajataan sellaisen henkilön määritelmä, joka voi saada toissijaista suojelua, ja todetaan, että määritelmää tulkitaan tarkemmin tämän direktiivin IV luvussa. Vaikka Geneven yleissopimuksen katsotaan olevan riittävän laaja ja kattava tarjoamaan suojaa huomattavalle määrälle sitä tarvitsevia henkilöitä, kansainväliset ihmisoikeusasiakirjat ja jäsenvaltioiden käytännöt tällä alalla ovat laajentaneet kansainvälisen suojelun soveltamisalaa edelleen. Direktiivin tavoitteena on säätää Geneven yleissopimuksen täydentämiseksi kaikissa jäsenvaltioissa tarjolla olevasta toissijaisesta suojelusta, joka täyttää vähimmäisvaatimukset ja joka kuvastaa jäsenvaltioiden voimassa olevia käytäntöjä, ja näin ottaa ensimmäinen askel kohti yhdenmukaistamista. Ilmaus 'vakava, perusteeton haitta' liittyy tässä molempiin 'kansainvälistä suojelua' saavien henkilöiden erillisiin mutta tiiviisti toisiinsa liittyviin ryhmiin, pakolaisiin ja toissijaista suojelua saaviin henkilöihin. Vainoaminen määritellään tässä yhdenlaiseksi 13

14 vakavaksi, perusteettomaksi haitaksi, joka aiheutuu yhdestä tai useammasta Geneven yleissopimuksessa mainitusta viidestä syystä. Jos hakijalla on perusteltua aihetta pelätä vakavaa, perusteetonta haittaa syystä, jota Geneven yleissopimuksessa ei mainita, hänen todetaan olevan muuta kansainvälistä suojelua tarvitseva henkilö ja hänelle myönnetään toissijaista suojelua saavan henkilön asema, jos tämän direktiivin IV luvussa esitetyt perusteet täyttyvät. Ilmausta 'perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi' käytetään viitattaessa pakolaisiin, täydentävää ilmausta 'perusteltu aihe pelätä (joutuvansa kärsimään) muuta vakavaa (perusteetonta) haittaa' käytetään vastaavasti toissijaista suojelua saavien henkilöiden yhteydessä. Termi 'perusteeton' on lisätty 'vakavan haitan' määritelmään sen osoittamiseksi, että joissakin tilanteissa valtiolla voi olla oikeus toteuttaa toimenpiteitä, jotka aiheuttavat haittaa henkilöille, kuten yleisen hätätilan aikana tai kansallisen turvallisuuden ollessa kyseessä. Tällaiset tilanteet, jolloin haitta on 'oikeutettu', ovat yleensä harvinaisia, mutta olisi sellaisten ihmisoikeusasiakirjojen kuin ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty Euroopan yleissopimus vastaista olla ottamatta huomioon sitä mahdollisuutta, että poikkeaminen ihmisoikeusstandardeista saattaa olla tietyissä rajoitetuissa olosuhteissa oikeutettu. Tavallisimmin tämä tulee kyseeseen yleisen edun vuoksi. Toissijaista suojelua saavat henkilöt ansaitsevat saamansa suojelun yhtä lailla kuin pakolaiset. Ensin on kuitenkin varmistettava, että Geneven yleissopimusta sovelletaan täysimääräisesti ja kokonaisvaltaisesti. Samalla myös tunnustetaan, että Geneven yleissopimus on riittävän laaja ja kattaa huomattavan määrän kansainvälistä suojelua todella tarvitsevia henkilöitä. Vasta tämän jälkeen harkitaan, voidaanko hakijalle myöntää toissijaista suojelua, mikä tapahtuu tavallisesti sen jälkeen, kun on todettu, ettei hänelle voida myöntää pakolaisasemaa. Tästä säännöstä poiketaan silloin, kun kansainvälistä suojelua hakeva henkilö jättää hakemuksen, jossa mainitut syyt estävät selkeästi Geneven yleissopimuksen noudattamisen. Tällöin suojelun myöntämistä olisi harkittava tämän direktiivin II ja IV luvun nojalla viittaamatta III lukuun. Tämän kohdan säännökset eivät estä jäsenvaltioita soveltamasta perustuslakinsa mukaisia velvoitteita (perustuslakiin perustuva turvapaikka). (3) Tässä kohdassa yhdistetään 1 jaksossa esitetyt kansainvälisen suojelun elementit ja sen arviointi, onko hakijalla aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai kärsimään vakavaa, perusteetonta haittaa kotimaassaan, 2 jakson mukaisesti. 6 artikla Kansainvälisen suojelun ulottaminen mukana tuleviin perheenjäseniin Tässä artiklassa säädetään kansainvälisen suojelun ulottamisesta kaikkiin tämän direktiivin 2 artiklassa määriteltyihin mukana tuleviin perheenjäseniin. (1) Tässä kohdassa tehdään selväksi, että huollettavilla perheenjäsenillä on oikeus vastaavaan asemaan kuin pääasiallisella turvapaikanhakijalla ja että tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että he ovat perheenjäseniä. (2) Tässä kohdassa säädetään poikkeuksesta 1 kohdassa säädettyyn periaatteeseen. Tämän perusteella perheenjäsenet, joille muutoin voitaisiin myöntää suojelua saavan henkilön 14

15 asema, suljetaan tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos direktiivin III ja IV luvussa esitettyjä sääntöjä, joissa viitataan Geneven yleissopimuksessa määriteltyihin poikkeuksiin, voidaan soveltaa heihin. 2jakso Hakijan pelko joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa, perusteetonta haittaa 7 artikla Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointi Tässä artiklassa käsitellään kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia ja arvioidaan, ovatko hakemukset objektiivisesti katsoen perusteltuja. Tässä esitetään sääntöjä, joiden avulla voidaan määritellä, milloin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on perusteltu. Päätettäessä siitä, mitkä säännöt ovat olennaisia, kiinnitettiin erityistä huomiota Geneven yleissopimukseen, yhteiseen kantaan ja käsikirjaan. a) Tässä kohdassa muistutetaan periaatteesta, jonka mukaan jokainen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus olisi tutkittava tapauskohtaisesti niiden olosuhteiden perusteella, joiden objektiivisesti tiedetään vallitsevan hakijan kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa. Vaikka todistustaakka lankeaa periaatteessa hakijalle, velvollisuus selvittää ja arvioida kaikki asiaa koskevat tosiseikat kuuluu sekä hakijalle että hakemuksen käsittelystä vastaavalle jäsenvaltiolle. b) Tässä kohdassa esitetään periaate, jonka mukaan kansainvälisen suojelun tarvetta ennakoidaan ja jonka mukaan hakijan pelko joutua kotimaassaan vainotuksi tai kärsimään vakavaa, perusteetonta haittaa saattaa olla perusteltu, jos se on objektiivisesti todennettavissa. Tällainen pelko on perusteltu, jos on kohtuullisen todennäköistä, että pelko käy toteen sen jälkeen, kun hakija palautetaan kotimaahansa. On tärkeä selvittää, onko kohtuullisen todennäköistä, että pelko joutua vainotuksi tai muutoin kärsimään vakavaa haittaa käy toteen. Pelko joutua vainotuksi tai muutoin kärsimään vakavaa haittaa saattaa olla perusteltu, vaikka todennäköisyys, että juuri kyseinen henkilö joutuu vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa ei olisikaan suuri. Toisaalta, jos kyseessä on erittäin sattumanvarainen tai melko epätodennäköinen tapahtuma, ei ole myöskään riittävää perustaa kansainvälisen suojelun tarpeen tunnustamiselle. c) Tässä kohdassa todetaan, että jos kansainvälistä suojelua hakeva henkilö on jo joutunut vainotuksi tai kärsimään vakavaa, perusteetonta haittaa tai häntä on suoraan uhattu vainolla tai vakavalla, perusteettomalla haitalla, sitä on pidettävä vakavana osoituksena vaarasta joutua vainotuksi, paitsi jos hänen kotimaassaan tai hänen suhteissaan siihen on sen jälkeen tapahtunut jyrkkä ja olennainen muutos. d) Tässä kohdassa muistutetaan periaatteesta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arvioinnissa on tehtävä kokonaisvaltainen arvio kaikista hakemuksen taustaan liittyvistä tosiseikoista. Esimerkiksi jos hakija on lapsi tai nuori, on otettava huomioon erityisesti lapsiin kohdistuvat ihmisoikeusloukkausten muodot arvioitaessa, onko vaara joutua vainotuksi tai kärsimään muuta vakavaa haittaa riittävän vakava. Viittaamalla ikään tässä kohdassa kiinnitetään erityistä huomiota siihen, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tehnyt alaikäinen on todennäköisesti muita heikommassa asemassa, ja tähän asemaan liittyviin erityisolosuhteisiin. 15

16 Vuonna 1989 tehdyn Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklassa määrätään, että "Kaikissa... toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu". Tähän velvoittavaan periaatteeseen, joka on myös tämän kohdan taustalla, viitataan johdanto-osan kappaleissa, jotta sitä voidaan soveltaa tämän direktiiviehdotuksen alaikäisiä koskevien säännösten tulkinnassa. Arvioidessaan kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon erityisesti (a) (b) (c) (d) se, että lapsen ikä, kypsyys ja kehittyneisyys ovat osa hakemuksen taustaan liittyviä tosiseikkoja se, että lapset saattavat osoittaa pelkonsa eri tavalla kuin aikuiset se, että lapsilla on todennäköisesti rajalliset tiedot kotimaansa olosuhteista se, että on olemassa erityisesti lapsiin kohdistuvia vainon muotoja, kuten se, että lapsia värvätään armeijoihin ja myydään seksityöläisiksi ja pakkotyöhön. Tässä yhteydessä uskotaan, että pakolaisen määritelmä ja vainoon johtavat viisi syytä ovat riittävän laajat käsittämään tarvittaessa myös pakolaislapset. Heille ei pitäisi automaattisesti myöntää toissijaista suojelua pelkästään sen vuoksi, että he ovat lapsia. Erityisesti silloin kun kansainvälistä suojelua hakeva henkilö on nainen, olisi otettava huomioon, että Geneven yleissopimuksessa tarkoitettu vaino voi olla myös seksuaalista väkivaltaa tai muuta sukupuoleen perustuvaa vainoa. Silloin kun vaino perustuu sukupuoleen, sen ei pitäisi hämärtää syytä, miksi kyseinen henkilö joutui vainon kohteeksi. Esimerkiksi pakolaisnaisille voidaan tehdä seksuaalista väkivaltaa näiden uskonnon, poliittisten mielipiteiden tai kansalaisuuden vuoksi. Tällaisissa tapauksissa seksuaalinen väkivalta on pelkästään yksi vainon muoto, ja siihen voidaan soveltaa mitä tahansa yleissopimuksen 12 artiklassa mainittua syytä. Pakolaisnaisille voidaan myös tehdä seksuaalista väkivaltaa yksinomaan sen vuoksi, että he ovat naisia, kuten naisten sukuelinten silpominen. Tällöin vainon syynä voidaan pitää 'kuulumista tiettyyn yhteiskuntaryhmään'. Komissio toteaa, että erityiset suuntaviivat ovat tärkeä ja hyödyllinen väline arvioitaessa alaikäisten ja naisten kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Se ei kuitenkaan pidä suotavana esittää tällaisia suuntaviivoja EU:n tasolla yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisessä vaiheessa tai direktiivissä. Komissio kannustaakin jäsenvaltioita laatimaan tällaiset suuntaviivat kansallisella tasolla yhteistyössä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa. e) Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voi perustua myös uskottaviin todisteisiin, joiden mukaan hakijan kotimaassa voimassa olevissa laeissa tai asetuksissa sallitaan tai suvaitaan hakijan vainoaminen tai muun vakavan haitan aiheuttaminen hänelle yksilönä tai sellaisen ryhmän jäsenenä, johon hänen osoitetaan kuuluvan, ja on kohtuullisen todennäköistä, että tällaisia lakeja tai asetuksia tullaan soveltamaan. Pelko ei ole perusteltu, jos laki on vanhentunut tai sitä ei sovelleta käytännössä. 16