Selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden oikeudellisesta sääntelystä yhteisöoikeudessa

Transkriptio

1 Selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden oikeudellisesta sääntelystä yhteisöoikeudessa KTM Rahoitetut tutkimukset 3/2007

2 Marjo Ojala Essi Heinänen Selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden oikeudellisesta sääntelystä yhteisöoikeudessa KTM Rahoitetut tutkimukset 3/2007 Markkinaosasto

3 Julkaisusarjan nimi ja tunnus Käyntiosoite Postiosoite KTM Rahoitetut tutkimukset Aleksanterinkatu HELSINKI PL VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) Telekopio (09) /2007 Tekijät (toimielimestä: nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Marjo Ojala Essi Heinänen Julkaisuaika Toukokuu 2007 Toimeksiantaja(t) Kauppa- ja teollisuusministeriö Toimielimen asettamispäivä - Julkaisun nimi Selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden oikeudellisesta sääntelystä yhteisöoikeudessa Tiivistelmä Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla, SGEI-palveluilla, tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joista on yleistä taloudellista hyötyä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisen julkisen palvelun velvoitteen. SGEI-palveluissa on kyse yritysten taloudellisesta toiminnasta julkisen palveluvelvoitteen toteuttamiseksi ottaen kuitenkin huomioon, että yhteisöoikeudessa sekä taloudellisen toiminnan että yrityksen määritelmä on hyvin kattava. SGEI-palveluiden rahoituksen suhde yhteisön valtiontukioikeuteen oli pitkään määritelty ainoastaan Euroopan yhteisöjen oikeuskäytännössä. Vuoden 2003 Altmark-päätöksellään Euroopan yhteisöjen tuomioistuin määritteli ensimmäistä kertaa selkeästi kriteerit, joiden valossa SGEI-palvelusta maksettava korvaus voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Vuoden 2005 lopussa komissio julkaisi sääntelykokonaisuuden, jossa linjattiin, miten komissio omissa päätöksissään käsittelee SGEI-palveluista maksettavia korvauksia. Komission sääntelykokonaisuus pyrkii SGEI-palveluiden rahoittamiseen liittyvän oikeusvarmuuden lisäämiseen. Pelkistetysti voidaan todeta, että selvityksen kohteena olevan komission sääntelykokonaisuuden taustaajatuksena on kilpailuneutraliteetin vaarantavan ylikompensaation kielto. Sääntelynmukaisen korvausmuodon varmistaminen on erityisen tärkeää SGEI-palveluiden tuottamisesta korvausta saaville yrityksille ja erilaisille yhteisöille, muun muassa siksi, että komissio kilpailupolitiikan uusi painopistealue on valtiontukisääntöjen uudistaminen ja niiden täytäntöönpanon tehostaminen mukaan lukien laittomien tukien takaisinperinnän. Yhteisöjen oikeuskäytännön ja komission sääntelykokonaisuuden SGEI-palveluiden rahoitukselle asettamat vaatimukset tulee ottaa kansallisesti huomioon julkisten palveluiden rahoituksesta päätettäessä. Kukin jäsenvaltio määrittelee itse omat SGEI-palvelunsa ja niiden järjestämistavan sekä päättää niiden rahoituksesta ottaen huomioon omat kansalliset erityispiirteensä. Tämä edellyttää ensinnäkin yhteisön SGEI-palveluihin ja valtiontukioikeuteen liittyvien käsitteiden omaksumista kansallisesti. Toiseksi on otettava huomioon yhteisöjen valtiontukioikeuden keskeiset säännöt ja etenkin SGEI-palveluiden rahoittamiseen liittyvät oikeusohjeet. SGEI-palveluista maksettavat korvaukset voidaan tietyin edellytyksin katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi. KTM:n yhteyshenkilö: Markkinaosasto/Kari Virtanen puh. (09) Asiasanat Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (SGEI), valtiontuki, julkinen palvelu, yritys, taloudellinen toiminta ISSN Kokonaissivumäärä 137 Kieli Suomi Julkaisija Kauppa- ja teollisuusministeriö ISBN Hinta 20 Kustantaja Edita Publishing Oy

4 Saatteeksi Asianajotoimisto Luostarinen Mettälä Räikkönen Oy valittiin syksyllä 2006 Kauppa- ja teollisuusministeriön suorittamassa tarjouskilpailussa toteuttamaan selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista Suomessa. Hankkeen taustalla on komission vuoden 2005 lopussa julkaisema sääntelykokonaisuus, joka koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden julkista rahoitusta. Sääntelykokonaisuuteen kuuluvat vuoden 2005 lopussa julkaistu komission päätös ja sitä täydentävät yhteisön puitteet sekä komission niin sanottuun avoimuusdirektiiviin tehty muutos. Komission sääntelykokonaisuudella selvennetään, i ii iii millä edellytyksillä julkisen tahon myöntämä taloudellinen korvaus julkisen palvelutehtävän suorittamisesta voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi sallituksi valtion tueksi, milloin korvauksen katsotaan jäävän valtiontukia koskevan ennakkoilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle, ja milloin kyseessä on korvaus, joka tulee ilmoittaa komissiolle valtiontukena. Komission vuoden 2005 lopussa julkaisema sääntelykokonaisuus asettaa jäsenvaltiolle velvoitteen saattaa kansalliset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tuottamisesta maksettavat korvaus- ja tukijärjestelmänsä komission sääntelykokonaisuudessa edellytetyn mukaisiksi. Komission päätöksessä todetaan, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden toteuttamisessa ja valtiontukisääntöjen yhteensovittamisessa lähtökohtana on, että palveluvelvoite ja sen toteuttamistapa määritellään kansallisesti mutta kuitenkin komission sääntelykokonaisuuden asettamissa puitteissa. Viime kädessä valvontaoikeus on komissiolla. Selvityksen laatiminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista on ollut huomattavan haasteellista aihepiirin laaja-alaisuuden ja moniulotteisuuden vuoksi. Julkiset palvelut ovat keskeinen osa suomalaista yhteiskuntarakennetta ja sellaisiksi usein muotoutuneet osana yleistä yhteiskunnallista kehitystä. Alan oikeudellinen sääntely puolestaan perustuu kattavaan sektori- ja alakohtaiseen kansalliseen lainsäädäntöön. Voitaneen sanoa, että julkisten palvelujen toteuttamisesta maksettavien korvausten sisältö ei ole aiemmin noussut merkittävänä laaja-alaisena oikeudellisena kysymyksenä esille Suomessa.

5 Kiitämme kaikkia selvitystyön laatimiseen myötävaikuttaneita ja erityisesti haastattelemiamme liitteessä 1 lueteltuja henkilöitä sekä asianajaja Marika Aho-Nissistä kommenteista ja Laura Virtasta työn viimeistelystä. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista ("services of general economic interest") käytetään tässä selvityksessä lyhennettä SGEI-palvelut.

6 Sisällysluettelo Saatteeksi... 5 Sisällysluettelo... 7 Yhteenveto Johdanto Selvityksen tavoitteet Selvityksen rakenne Tutkimuksen rajaus I KÄSITTEET Käsitteet yhteisöoikeudessa Johdanto Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (SGEI-palvelut) Yleishyödylliset palvelut Yritys Taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta Julkisen palvelun velvoite Yleishyödyllisyys kansallisessa lainsäädännössä EU:n käsitteiden suhde julkisiin palveluihin Suomessa EY-yleishyödyllisyyden suhde kansalliseen yleishyödyllisyyteen Käsitteiden omaksumisen tarve SGEI-palveluiden suhde yleiseen palvelutarjontaan Johtopäätökset II KATSAUS YHTEISÖOIKEUTEEN SGEI-palvelujen asema yhteisöoikeudessa Johdanto Perustamissopimuksen 16 artikla Perustamissopimuksen 82 (2) artikla Sisältö EY 86 (2) artiklan soveltamisen yleiset periaatteet EY 86 (2) artiklan mukainen poikkeussääntö Avoimuusdirektiivi Palveludirektiivi Komission päätös SGEI-palveluiden rahoittamisesta Yleishyödyllisiä palveluja koskevat soft law -asiakirjat Tausta ja juridinen sitovuus Komission tiedonanto yleishyödyllisistä palveluista Vihreä kirja Valkoinen kirja Yhteisön puitteet koskien SGEI-palvelujen rahoittamista Komission tiedonanto yleishyödyllisistä sosiaalisista palveluista Verkkotoimialat III KATSAUS VALTIONTUKIOIKEUTEEN... 36

7 6 SGEI-palveluiden suhde valtiontukioikeuteen Käsitteet valtiontukioikeudessa Valtiontuki Yritys Valtio EY:n valtiontukisäännöt Perustamissopimuksen valtiotukinormisto EY 87 artiklan valtiontukia koskeva pääsääntö EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset Soveltamisedellytyksistä Tukitoimen käsite Markkinaolosuhdetesti Kilpailun vääristyminen ja kauppakriteeri Valtiontuen soveltuvuus yhteismarkkinoille Ennakkoilmoitusvelvollisuus Oikeussuojakeinot IV EY-TUOMIOISTUIMIEN OIKEUSKÄYTÄNTÖ JA KOMISSION RATKAISUKÄYTÄNTÖ Kaksi lähestymistapaa SGEI-palveluista maksettavaan korvaukseen liittyvä tuomioistuinkäytäntö Johdanto Valtiontukisäännöistä johdettu FFSA-tulkinta Korvausluonteen huomioiva Ferring-tulkinta Altmark-tulkinta Altmark-kriteerit Altmark-kriteerien soveltaminen käytännössä Altmark-päätöksen jälkeinen oikeuskäytäntö Enirisorse-päätös ADC Servizi -päätös UFEX-päätös Boiron-päätös Muita tapauksia Johtopäätökset Komission ratkaisukäytäntö Johdanto Komission ratkaisukäytännöstä Altmark-päätöksen jälkeen Komission käyttämä menetelmä Yhteenveto Artiklaan 86 (2) liittyvästä tuomioistuinkäytännöstä Johdanto Liikenteen alaan liittyvää oikeuskäytäntöä Luotsipalvelut Satamatoiminnot Kauppasataman ylläpito Saarten väliset meriliikennereitit Kannattamattomat lentoreitit Verkkopalveluihin liittyvää oikeuskäytäntöä... 64

8 11.3.1Televerkon ylläpito ja puhelinlaitteiden markkinat Sähkön toimitus Postipalvelut Yleisradiotoiminta Muita oikeustapauksia Tietystä jätelajista huolehtiminen Ylimääräisen eläketurvajärjestelmän tarjoaminen Lääkkeiden vähittäismyyntimonopoli Pankkien suorittamat kansainväliset rahasiirrot Työnvälitystoiminta Tekijänoikeuksien hallinnointi Sairaankuljetuspalvelut Johtopäätökset V KOMISSION SÄÄNTELYKOKONAISUUS Johdanto Sääntelykokonaisuuden sisältö Sääntelykokonaisuuden tavoitteet Sääntelykokonaisuus suhteessa komission muihin uudistuksiin Jäsenvaltion suorittama määrittely Komission päätös Soveltaminen Päätöksen velvoittavuus Soveltamisen yleiset edellytykset Soveltamisala Palveluvelvoitteen toimeksi antaminen Asiakirja Asiakirjan sisältö Korvaukset Pääsääntö Kustannukset Tulot Kohtuullinen tuotto Yhteenveto Kirjanpidon eriyttäminen ja avoimuusdirektiivin muutos Valvonta Voimaantulo Yhteisön puitteet Tarkoitus ja soveltaminen Sisältö Jäsenvaltioiden velvollisuudet päätöksen ja puitteiden nojalla Komission sääntelykokonaisuuden suhde hankintalainsäädäntöön Komission sääntelykokonaisuuden suhde Altmarkpäätökseen VI MITEN YLEISIIN TALOUDELLISIIN TARKOITUKSIIN LIITTYVÄT PALVELUT MÄÄRITELLÄÄN SUOMESSA?. 98

9 19 Kansallisen määrittelyn merkitys Oikeus ja velvollisuus Määrittelyn tarkoitus Puuttuvan täytääntöönpanon seuraukset Vallitseva tilanne Julkiset palvelut uudistusten kohteena SGEI-palveluntuottajat Valtionavustuslaki Johdanto Keskeiset periaatteet Muutostarve Määrittely Määrittelyn rajat Laaja vai suppea määrittely? Keskitetty vai sektorikohtainen määrittely? Palvelujen tarkastelu Altmark-päätöksen ja sääntelykokonaisuuden valossa Altmark-päätös Komission sääntelykokonaisuus Palveluvelvoitteen antaminen Valvonnan järjestäminen Yhteenveto VII KANSALLISET ESIMERKIT Johdanto Sosiaalinen asuntotuotanto Suomessa Tausta ja lainsäädäntö Julkinen palvelu Valtion tuki Komission päätöksen 2005/842/EY soveltaminen Raja-arvot Toimeksi antaminen Korvaus Valvonta ja takaisinperintä Johtopäätökset Finpro Toiminta ja tehtävät Yleisavustus Valvonta Johtopäätökset VIII JOHTOPÄÄTÖKSET Liite 1 Selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden oikeudellisesta sääntelystä yhteisöoiokeudessa; Haastattelut Liite 2 Selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden oikeudellista sääntelystä yhteisöoikeudessa, Yleisluonteiset määritelmät keskeisimmistä käsitteistä. 123 Liite 3 Euroopan Unionin virallinen lehti L 312/ Liite 4 Euroopan Unionin virallinen lehti C 297/

10 11 Yhteenveto Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla, SGEI-palveluilla, tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joista on yleistä taloudellista hyötyä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisen julkisen palvelun velvoitteen. SGEI-palveluissa on kyse yritysten taloudellisesta toiminnasta julkisen palveluvelvoitteen toteuttamiseksi ottaen kuitenkin huomioon, että yhteisöoikeudessa sekä taloudellisen toiminnan että yrityksen määritelmä on hyvin kattava. SGEI-palveluiden rahoituksen suhde yhteisön valtiontukioikeuteen oli pitkään määritelty ainoastaan Euroopan yhteisöjen oikeuskäytännössä. Vuoden 2003 Altmark-päätöksellään Euroopan yhteisöjen tuomioistuin määritteli ensimmäistä kertaa selkeästi kriteerit, joiden valossa SGEI-palvelusta maksettava korvaus voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Vuoden 2005 lopussa komissio julkaisi sääntelykokonaisuuden, jonka tarkoituksena on linjata, miten komissio omissa päätöksissään käsittelee SGEI-palveluista maksettavia korvauksia. Yhteisöjen oikeuskäytännön ja komission sääntelykokonaisuuden SGEI-palveluiden rahoitukselle asettamat vaatimukset tulee ottaa kansallisesti huomioon julkisten palveluiden rahoituksesta päätettäessä. Kukin jäsenvaltio määrittelee itse omat SGEI-palvelunsa ja niiden järjestämistavan sekä päättää niiden rahoituksesta ottaen huomioon omat kansalliset erityispiirteensä. Tämä edellyttää ensinnäkin yhteisön SGEI-palveluihin ja valtiontukioikeuteen liittyvien käsitteiden omaksumista kansallisesti. Toiseksi on otettava huomioon yhteisöjen valtiontukioikeuden keskeiset säännöt ja etenkin SGEI-palveluiden rahoittamiseen liittyvät oikeusohjeet. SGEI-palveluista maksettavat korvaukset voidaan tietyin edellytyksin katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi. Lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tulisi pyrkiä siihen, ettei minkään muunlaisia korvauksia edes maksettaisi.

11 Johdanto 12 Selvityksen tavoitteet Euroopan unionissa yleishyödyllisille palveluille on etenkin viime vuosina annettu merkittävää poliittista painoarvoa. Yleishyödyllisiä palveluita pidetään olennaisena tekijänä pyrittäessä huolehtimaan yhteiskunnallisesta ja alueellisesta yhteenkuuluvuudesta ja EU-alueen kilpailukyvystä. EY:n perustamissopimuksen 16 artiklassa on vahvistettu yleistä taloudellista etua koskevien palveluiden tärkeä asema unionin perusarvojen joukossa ja niiden merkitys sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä. Lähtökohtana on, että tietyt peruspalvelut on turvattava ja saatettava kaikkien ulottuville myös sellaisissa tilanteissa, joissa markkinaolosuhteet eivät sitä mahdollistaisi. Peruspalvelujen tuottamiseen liittyvät kysymykset ovat entistä ajankohtaisempia EU:ssa 27 jäsenvaltion unioniksi laajentumisen ja palveludirektiivin hyväksymisen myötä. Yhteisöoikeudessa SGEI-palvelujen julkista rahoitusta koskevat ratkaisut, joilla saattaa olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, on lähtökohtaisesti arvioitava valtiontukioikeuden perusteella, ellei tapaukseen sovelleta yhteisöoikeudessa säädettyjä poikkeuksia. Viime vuosina EU:n toimielimet ovat puuttuneet valtiontukisääntöjen perusteella useisiin sellaisiin jäsenvaltioiden toimintoihin, joissa valtio on perinteisesti ollut keskeinen toimija. Oikeusperusta yhteisön toimivallalle on ollut, että Euroopan yhteisön sääntöjen vastaisesti annettu valtiontuki vääristää kilpailua markkinoilla ja on siten kiellettyä. EY:n tuomioistuimen Altmark-päätöksen jälkeen komissio on määrittänyt uusia kriteerejä sille, miten EY:n perustamissopimuksen valtiontukiartikloiden ja SGEI-palveluiden toteuttamisesta maksettavien korvausten välinen suhde määritetään. Komission sääntelykokonaisuuden tavoitteena on selventää, miten SGEI-palvelut on mahdollista toteuttaa siten, että ne ovat yhteismarkkinoille soveltuvia ja erityisesti yhteensopivia valtiontukisääntöjen kanssa. Tämän selvityksen tavoitteena on edesauttaa kansallista määrittelytyötä ja mahdollista arviointia siitä, milloin kyseessä on toimenpide, joka i ii iii täyttää kielletyn valtiontuen tunnusmerkit, kuuluu sallittujen valtiontukien piiriin tai jää kokonaan valtiontukioikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Selvityksen rakenne Selvitys on jaettu kahdeksaan pääjaksoon. Ensimmäisessä jaksossa määritellään selvityksessä käytettyjä käsitteitä. Ensin tarkastellaan yhteisöoikeudessa käytettyä

12 käsitteistöä, jota verrataan kansallisessa lainsäädännössä käytettyyn käsitteistöön. Tavoitteena on antaa lukijalle ymmärrys yhteisöoikeuden ja kansallisen lainsäädännön käsitteisiin liittyvästä problematiikasta. Toisessa jaksossa tarkastellaan SGEI-palvelujen asemaa yhteisöoikeudessa. Tarkastelu suoritetaan EY:n perustamissopimuksen määräysten, johdetun oikeuden säännösten sekä muiden alaa koskevien komission antamien asiakirjojen valossa. Kolmannessa jaksossa käydään läpi yhteisöjen keskeisimmät valtiontukisäännöt. Tämä edesauttaa SGEI-palveluista maksettaviin korvauksiin liittyvän problematiikan ymmärtämistä. Neljäs jakso käsittelee EY-tuomioistuimen keskeistä oikeuskäytäntöä sekä komission ratkaisuja koskien SGEI-palvelujen suorittamisesta maksettujen korvausten suhdetta yhteisön valtiontukioikeuteen. Tässä jaksossa tarkastellaan myös perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa koskevaa tuomioistuinkäytäntöä. Viidennessä jaksossa esitellään SGEI-palveluita koskevan komission sääntelykokonaisuuden sisältö. Kuudennessa jaksossa siirrytään tarkastelemaan aihekokonaisuutta kansallisessa viitekehyksessä. Tarkasteltavaksi tulee SGEI-palveluiden määrittäminen valtionhallinnon ja kuntien näkökulmasta. Lisäksi tarkastellaan kansallista palvelutuotantoa ja palveluntarjoajia. Seitsemännessä jaksossa selvitystä konkretisoidaan esimerkeillä, joissa SGEI-palveluiden sääntelyä tarkastellaan suhteessa eräisiin tosiasiallisiin rahoitusratkaisuihin. Esimerkkeinä tarkastellaan sosiaalista asuntotuotantoa Suomessa ja Finpron asemaa. Selvitystyö päättyy kahdeksannessa jaksossa esitettäviin johtopäätöksiin. 13 Tutkimuksen rajaus Tämän tutkimuksen ulkopuolelle on pääsääntöisesti rajattu yhteisön erityissäännellyt alat, kuten postisektori, yleisradiotoiminta ja eräät muut verkkotoimialat, ja niitä koskevat direktiivit. Tutkimuksen suorittamisessa ei ole ollut käytössä numeerisia tietoja valtion-, aluetai paikallishallinnon maksamista korvauksista, joissa näkökulmana olisi nimenomaisesti maksetut korvaukset sellaisille julkisten palvelujen tuottajille, joiden toimintaan liittyy taloudellista toimintaa.

13 14 I KÄSITTEET 1 Käsitteet yhteisöoikeudessa 1.1 Johdanto Yhteisöoikeudessa esiintyvä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun käsite on keskeinen osa tätä selvitystä. Edellä mainitun käsitteen ymmärtämiseksi on avattava myös muita yhteisöoikeuden käsitteitä ja verrattava niitä Suomessa käytössä oleviin käsitteisiin. Tämän selvityksen liitteenä 2 on yhteenveto selvityksessä käytetyistä keskeisimmistä käsitteistä. 1.2 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (SGEI-palvelut) Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla ("services of general economic interest") tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joista on yleistä taloudellista hyötyä ja joille jäsenvaltiot ovat tämän vuoksi asettaneet julkisen palvelun velvoitteen (EY 86 artikla). Tällaisia palveluja ovat erityisesti liikenne-, energia- ja viestintäalan palvelut, mutta käsite kattaa muitakin taloudellisia toimintoja, joille on asetettu julkisen palvelun velvoite. SGEI-palvelun tarkoituksena voi olla esimerkiksi keskeisten palvelujen saatavuuden takaaminen syrjäisillä seuduilla, tiettyjen kansalaisryhmien, kuten eri vammaisryhmien ja pienituloisten erikoistarpeet tai ympäristönsuojelun korkea taso. 1 Usein markkinoilla ei ole riittävästi kannusteita SGEI-palveluiden tarjoamiseen tai markkinavoimat eivät ehkä tarjoa niitä tyydyttävästi. Tällöin julkisyhteisö voi päättää, että julkisen palvelun velvoitetta sovelletaan näitä toimintoja koskevaan palvelujen tarjontaan. Omaksutun käytännön mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut kattavat periaatteessa "any economic activity subject to public service obligations". 1 Komission tiedonanto Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, EYVL C 17, , kohta 10.

14 15 SGEI-palveluketjuun kuuluvat julkisyhteisö, palveluntuottaja ja kuluttaja, joka voi olla henkilö tai yhteisö. Julkisyhteisö Palveluntuottaja Kuluttaja Kuva 1. SGEI-palveluketju Hyödyn palveluiden tuottamisesta tulisi aina koitua palvelun käyttäjälle, eli kuluttajalle, kohtuuhintaisena ja laadukkaana palveluna. Julkisyhteisö asettaa palvelutehtävän, mahdollisesti rahoittaa sitä ja valvoo palveluntuottajaa. Palveluntuottaja vastaa siitä, että palvelu tuotetaan julkisyhteisön asettamien ehtojen mukaisesti. Jäsenvaltiot ovat velvollisia määrittelemään SGEI-palvelut ja päättämään niiden järjestämisestä kansallisesti. Kukin jäsenvaltio päättää, mitkä palvelut se katsoo kansalaistensa kannalta niin merkittäviksi, että niille tarvittaessa tulee asettaa julkisen palvelun velvoite ja niiden rahoittamiseen tulee tarvittaessa osallistua julkisilla varoilla. Jäsenvaltio voi esimerkiksi määrittää omana kansallisena prioriteettinaan, että kohtuuhintaisen ja kaikkien kansalaisten saatavilla olevan laajakaistaverkon tarjoaminen on niin tärkeää, että mikäli verkkoa ei voida markkinaehtoisesti ja käyttäjille kohtuulliseen hintaan saattaa kaikkien ulottuville, se tapahtuu julkisella tuella 2. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut -käsitteen merkitys on sama kuin perustamissopimuksen 16 artiklassa käytetty yleistä taloudellista etua koskevan palvelun käsite. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on määritelty Suomessa laissa eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonanto-velvollisuudesta ( /19). Lain 2 :n mukaan käsitteellä tarkoitetaan: 2 Monica Hencsey, Olivia Reymond, Alexander Riedl, Sandro Santamato and Jan Gerrit Westerhof: State aid rules and public funding of broadband, Competition Policy Newsletter, Spring 2005, s.8.

15 16 "Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 16 ja 86 artiklassa tarkoitettuja voittoa tuottavia palveluita, joilla toteutetaan yleishyödyllisiä tehtäviä ja joiden tuottajille julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisiä julkisen palvelun velvoitteita." Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joista on yleistä taloudellista hyötyä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisen julkisen palvelun velvoitteen. 1.3 Yleishyödylliset palvelut Yleishyödylliset palvelut ("services of general interest") on yhteisöoikeudessa laaja käsite, joka pitää sisällään SGEI-palvelut. Se kattaa sekä taloudelliset että ei-taloudelliset ("market/non-market") palvelut, jotka luokitellaan yleishyödyllisiksi ja joihin kohdistuu erityinen julkisen palvelun velvoite. 3 Yleishyödyllisillä palveluilla tarkoitetaan EU:ssa jokapäiväiseen elämään liittyviä palveluja, kuten liikenne-, posti-, televiestintä-, sairaala- ja sosiaalipalveluita, viemäröintiä, jätehuoltoa sekä vesi- ja energiahuoltoa, sähköä, peruskoulutusta ja pakollista sosiaaliturvaa. Yleishyödylliset palvelut jaetaan yhteiskunnan määrätehtäviin (esimerkiksi oikeuslaitos, poliisitoimi), voittoa tavoittelemattomiin palveluihin (esimerkiksi oppivelvollisuuden mukainen perusopetus, lakisääteinen sosiaaliturva) ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin SGEI-palveluihin. EY:n perustamissopimuksesta ei löydy käsitettä "yleishyödyllinen palvelu", vaan se on johdettu perustamissopimuksen termistä "yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu". Yleishyödyllisyyttä ei myöskään ole määritelty Euroopan yhteisön johdetussa lainsäädännössä. Yleishyödyllisen palvelun käsite kattaa kaikki ne palvelut, taloudelliset ja ei-taloudelliset, jotka julkiset viranomaiset luokittelevat yleisen edun mukaiseksi ja yleishyödyllisiksi ja joille sen vuoksi asetetaan erityisiä julkisen palvelun velvoitteita. 3 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista, KOM (2004) 374 lopullinen, , liite 1.

16 Yritys EY:n perustamissopimuksessa yrityksen (undertaking) käsitettä ei ole määritelty. Tuomioistuinkäytäntö on kuitenkin määritellyt käsitteen hyvin laajasti. Useimmiten viitattu yrityksen määritelmä on annettu tapauksessa Höfner ja Elser 4, jonka mukaan yrityksen käsite kattaa kaikki yhteisöt, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa riippumatta niiden oikeudellisesta asemasta tai rahoitustavasta. Ensinnäkin, yhteisön tulee siis harjoittaa taloudellista toimintaa. Taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan välistä rajanvetoa tarkastellaan seuraavassa kappaleessa (1.5). Toiseksi, yhteisön oikeudellisella muodolla ei ole merkitystä. Siten yhteisöoikeudellinen yritys voi olla kansalliselta yhteisömuodoltaan mikä tahansa, esimerkiksi yhdistys tai säätiö. Kolmanneksi yhteisöoikeudessa suhtaudutaan neutraalisti yhteisön rahoitukseen. Näin ollen yhteisön toiminta voi olla julkisesti tai yksityisesti rahoitettua, eri yhteisöjä käsitellään yhteisöoikeudessa kuitenkin yhdenmukaisesti. SGEI-palveluita kansallisesti määriteltäessä palveluntuottajan oikeudellisella asemalla tai rahoitustavalla ei siten ole merkitystä. Yritys, yhdistys, säätiö tai muu yhteisö on taloudellista toimintaa harjoittaessaan oikeudellisesta asemastaan ja rahoitustavastaan riippumatta yhteisöoikeuden tarkoittama yritys. 1.5 Taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta Tämän selvityksen piiriin kuuluu vain taloudellinen toiminta. Jako taloudelliseen ja ei-taloudelliseen toimintaan on merkittävä, koska EY:n perustamissopimuksen valtiontuki- ja kilpailusääntöjä (ml. tämän selvityksen kannalta keskeisiä artikloja) sovelletaan vain taloudelliseen toimintaan. Taloudellinen toiminta ymmärretään yhteisöoikeudessa laajasti. Taloudellista toimintaa on EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaikki tavaroiden ja palvelujen tarjoaminen tietyillä markkinoilla. 5 4 Asia C-41/90, Klaus Höfner ja Fritz Elser vs. Macrotron GmbH, tuomio , Kok. 1991, s. I-01979, kohta Asia 118/85, Euroopan yhteisöjen komissio vs. Italia, tuomio , Kok. 1987, s. 2599, kohta 7.

17 18 Taloudellista toimintaa ei ole toiminta, jota harjoitetaan valtion erityisvelvoitteiden nojalla, kuten sisäinen ja ulkoinen turvallisuus, oikeushallinto, ulkosuhteet ja muu virallisen toimivallan käyttö. 6 EY-tuomioistuin on katsonut siten, ettei esimerkiksi ilmatilan käytön ohjaaminen ja valvominen 7 tai saastumisen valvominen satamassa 8 ole taloudellista toimintaa. Koulutukseen ja pakolliseen perussosiaaliturvaan liittyvät järjestelmät eivät myöskään täytä taloudellisen toiminnan määritelmää. EY-tuomioistuin on todennut, ettei jäsenvaltio harjoita taloudellista toimintaa perustaessaan ja ylläpitäessään koulutusjärjestelmää. 9 Yhteisvastuullisuuteen ja yleishyödyllisyyteen perustuvia valtion sosiaaliturvajärjestelmiä hoitavien yhteisöjen ei myöskään ole katsottu harjoittavan taloudellista toimintaa. 10 Sellaisten yhteisöjen kuten ammattiliittojen, puolueiden, kuluttajajärjestöjen, hyväntekeväisyysjärjestöjen sekä avustusjärjestöjen toiminnan varsinainen tavoite on yleensä sosiaalisten tai yleishyödyllisten tehtävien suorittaminen, ei taloudellisen toiminnan harjoittaminen. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että yleishyödyllistä tai sosiaalista tehtävää suorittaessaan ne samanaikaisesti harjoittaisivat taloudellista toimintaa. Yhteisön toiminnan sosiaalinen tai yleishyödyllinen luonne ei automaattisesti tarkoita, että tällainen yhteisö harjoittaisi vain ei-taloudellista toimintaa. Taloudellista toimintaa on kaikki tavaroiden ja palvelujen tarjoaminen tietyillä markkinoilla riippumatta tarjoavan yhteisön toiminnan varsinaisesta tarkoituksesta, yhteisön oikeudellisesta muodosta tai siitä miten yhteisön toiminta rahoitetaan. 1.6 Julkisen palvelun velvoite Julkisen palvelun velvoite ei ole yksinomaan yhteisöoikeudellinen käsite, vaan se tunnetaan myös kansallisessa terminologiassa. 6 Komission tiedonanto Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, EYVL C 17, , kohta Asia C-364/92, SAT Fluggesellschaft mbh vs. Eurocontrol, tuomio , Kok. 1994, s. I-00043, kohta Asia C-343/95, Diego Calì & Figli Srl vs. Servizi ecologici porto di Genova SpA (SEPG), tuomio , Kok. 1997, s. I-01547, kohta Asia 263/86, Belgian valtio vs. René Humbel ja Marie-Thérèse, tuomio , Kok. 1988, s Asiat C-159/91 ja C-160/91, Christian Poucet vs. Assurances générales de France ja Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon, tuomio , Kok. 1993, s. I-00637, kohta 19.

18 19 Julkisen palvelun velvoitteella tarkoitetaan velvoitetta sellaisten palveluiden tarjoamiseen, joiden perustana on erityisesti kuluttajien (mukaan lukien yritykset) etu ja oikeus tiettyihin palveluihin. Julkisyhteisöt asettavat palveluntarjoajille julkisen palvelun velvoitteen varmistaakseen, että tietyt julkisen edun mukaiset tavoitteet täyttyvät ja että tietyt palvelut tuotetaan laadukkaasti ja kuluttajille edullisesti. Valtio tunnustaa ja asettaa julkisen palvelun velvoitteen palvelun yleiseen etuun liittyvien tai yleishyödyllisten ominaisuuksien vuoksi. Julkisen palvelun velvoite voi olla esimerkiksi yrityksen vastuulle asetettu velvoite operoida tiettyä kannattamatonta lentoreittiä. Julkisen palvelun velvoite on palveluntuottajalle asetettu velvollisuus tuottaa jotakin tiettyä yleisen edun mukaista palvelua.

19 2 Yleishyödyllisyys kansallisessa lainsäädännössä 20 Yleishyödyllisellä toiminnalla on Suomessa pitkät ja arvokkaat perinteet. Kuitenkin yleishyödyllisyyden yksiselitteinen ja kaiken kattava määrittely puuttuu lainsäädännöstä. Yleishyödyllisyyden käsite esiintyy useissa kansallisissa laeissa ja asetuksissa. Siihen viitataan 36 säädöksessä (yhteensä 68 pykälässä). 11 Tavallisimmin viitattu ja kattavin yleishyödyllisyyden määritelmä löytyy tuloverolain 22 :stä. Sen mukaan: Yhteisö on yleishyödyllinen, jos 1 se toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi aineellisessa, henkisessä, siveellisessä tai yhteiskunnallisessa mielessä; 2 se toiminta ei kohdistu vain rajoitettuihin henkilöpiireihin; ja 3 se ei tuota toiminnallaan siihen osalliselle taloudellista etua osinkona, voitto-osuutena taikka kohtuullista suurempana palkkana tai muuna hyvityksenä. Muussa lainsäädännössä ja lainvalmisteluasiakirjoissa yleishyödyllisyyteen on joko viitattu yleisesti käsitettä sen tarkemmin määrittelemättä tai yleishyödyllisyydelle on asetettu tarkempia säänneltävän asian luonteeseen liittyviä vaatimuksia. Kuitenkin suomalaisen yleishyödyllisyyden käsitteen olennainen osa on, ettei yleishyödyllinen toiminta tuota siihen osalliselle taloudellista etua. Oikeusministeriön asettama Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmä esitti loppuraportissaan (Oikeusministeriön työryhmämietintö 2006:14), että valtioneuvosto käynnistää yleishyödyllisiä palveluja koskevan kansallisen strategian valmistelun. Tavoitteena olisi tarpeen mukaan sektorikohtaisesti määritellä, mitä yleishyödyllisellä palveluilla tarkoitetaan ja miten ne kansallisesti rahoitetaan ja organisoidaan huomioon ottaen myös EU:n yleishyödyllisiä palveluja koskeva sääntely. Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset-työryhmän työtä nimitettiin viemään eteenpäin selvitysmiehenä tohtori Pentti Arajärvi, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus hallituksen periaatepäätökseksi kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten 11 Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset, Oikeusministeriön työryhmämietintö 2006:14, s.17.

20 21 edistämisestä. Selvitysmies Arajärven keskeinen tehtävä oli määritellä yleishyödyllisen toiminnan tunnuspiirteet ja asema. Selvitysmies Arajärven periaatepäätösehdotuksessa todetaan, että kansallisesti on välttämätöntä käyttää useampaa yleishyödyllisyyden käsitettä. Käsitteen sisältöön ja käyttöön tulee lainsäädäntöä valmisteltaessa kiinnittää huomiota johdonmukaisuuden ja oikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta sekä kansallisesti että yhteisöoikeudessa. 12 Yleishyödyllisyydelle ei ole kansallisesti yhtä määritelmää. Siihen yleisesti liitettyjä käsitteitä ovat esimerkiksi yhteisvastuullisuus, autonomisuus, aatteellisuus, toiminnan perustuminen yhteisön sääntöjen tarkoituspykälään sekä toiminnan ei-voittoa tavoitteleva luonne. 12 Pentti Arajärvi, Ehdotus valtioneuvoston periaatepäätökseksi kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämiseksi,

21 3 EU:n käsitteiden suhde julkisiin palveluihin Suomessa EY-yleishyödyllisyyden suhde kansalliseen yleishyödyllisyyteen Suomen hyvinvointimalliin kuuluvat laaja-alaiset julkiset palvelut, joista osa on lakisääteisiä palveluja ja osa vapaaehtoisia palveluja, 13 joita tuottaa niin sanottu kolmas sektori eli joukko yleishyödyllisiä yhteisöjä yhdistyksiä, säätiöitä ja kansalaisjärjestöjä. Näillä palveluilla ei perinteisesti ole katsottu olevan taloudellista luonnetta, koska niitä on tuotettu vapaaehtoisvoimin, yhteiseksi hyväksi, ja ilman voiton tavoittelua. Suomessa yleishyödyllisyyteen on selkeästi liitetty ei-taloudellisen toiminnan periaate. Tilanne on kuitenkin muuttunut ja perinteisestä kansalaisjärjestötoiminnasta on kehittynyt osin liiketoiminnaksi luokiteltavaa palvelutuotantoa. Yhteisöoikeudessa pääsääntöisesti ja etenkin kilpailu- ja valtiontukisääntelyssä lähtökohtana on taloudellinen toiminta. Näin myös yleishyödyllisyyteen liittyen, sillä yhteisön yleishyödyllisyyteen liittyvä sääntely koskee lähes yksinomaan yleishyödyllisiä taloudellisia palveluita ja erityisesti SGEI-palveluita. Tämä lähestymistapa on ymmärrettävä, ottaen huomioon, että Euroopan yhteisö oli syntyessään ennen kaikkea talousyhteisö. Rajanveto kansallisen ja yhteisöoikeudellisen yleishyödyllisyyden välillä tapahtuu siis käytännössä taloudellisen ja ei-taloudellisen yleishyödyllisen toiminnan välille. Tämä raja ei aina ole selvä. Se ei myöskään ole ollut lähtökohtana kansallisessa lainsäädännössä. Yhteisöoikeudessa taloudellisen toiminnan käsite on kuitenkin laaja, joten useimmiten rajatapauksissa palvelu olisi tulkittava taloudelliseksi. Siten SGEI-palvelut voivat kansallisesti olla missä tahansa oikeudellisessa muodossa tuotettavia palveluita, joilla on taloudellinen luonne ja joille on asetettu julkisen palvelun velvoite. 13 Esimerkkinä voidaan mainita urheiluseurojen harjoittama nuorisotyö.

22 Käsitteiden omaksumisen tarve Yleishyödyllisten palveluiden yhteydessä käytettyjen termien kansalliset erot ja jäsenvaltioiden erilaiset perinteet ovat aiheuttaneet vaikeuksia yhteisönlaajuisessa keskustelussa. Terminologiaerot kuvastavat eroa jäsenvaltioiden historiallisessa, poliittisessa, kulttuurisessa ja taloudellisessa kehityksessä. Jotta kansallisesti voitaisiin täyttää yhteisöoikeudessa asetettu oikeus ja velvollisuus määritellä SGEI-palvelut sekä päättää niiden järjestämisestä ja rahoittamisesta on välttämätöntä omaksua yhteisöoikeudellinen yleishyödyllisen palvelun ja erityisesti SGEI-palvelun käsite. Kansallinen yleishyödyllisyyden käsite ei SGEIpalveluiden määrittelyn kannalta ole merkityksellinen, sen merkitys korostuu muissa yhteyksissä. 3.3 SGEI-palveluiden suhde yleiseen palvelutarjontaan Julkinen palveluntarjonta muodostaa vain osan kaikesta yhteiskunnan palvelun tarjonnasta. SGEI-palvelut puolestaan muodostavat vain osan julkisesta palvelun tarjonnasta. Suurin osa palveluista pystytään tuottamaan täysin markkinaehtoisesti. Näiden palveluiden joukossa on palveluita, jotka ovat eräänlaisia rajatapauksia. Tarvittaessa ne voitaisiin luokitella SGEI-palveluiksi, mikäli markkinoilla ei olisi tarpeeksi houkuttimia niiden järjestämiseksi. Esimerkiksi asuntoja tarjotaan valtaosin toimivien markkinoiden kautta. Kuitenkin Suomessa julkisilla varoilla tuetaan sosiaalista asuntotuotantoa (katso jäljempänä jakso 23), jonka tarkoituksena on asuntojen turvaaminen vähävaraisille. SGEI-palvelut eroavat muusta palveluntuotannosta siinä, että niitä ei pystytä markkinoilla tavanomaisissa markkinaolosuhteissa tuottamaan. Kuitenkin näitä palveluita pidetään niin tärkeinä, että niiden saatavuus on kansalaisille turvattava. Käytännössä tämä tapahtuu julkisen palveluvelvoitteen asettamisella ja tarvittaessa palvelun tukemisella julkisilla varoilla.

23 4 Johtopäätökset 24 Yhteisöoikeudessa yleishyödyllisyyden käsite on yleiskäsite ja sen laaja tulkinta kattaa kaiken taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan, joka on yleisen edun mukaista ja kansalaisia hyödyttävää. Yhteisöoikeudessa yleishyödyllisyyden tarkastelun keskipisteessä on kuitenkin ennen kaikkea taloudellinen toiminta ja SGEIpalvelut. Kotimaisen lainsäädännön yleishyödyllisyyden tulkinta kattaa pääasiassa vain yhdistys- ja muussa järjestömuodossa tapahtuvan toiminnan erityisaseman sääntelyn sekä vero-oikeudellisen erityisaseman sääntelyn. Myönnetty erityisasema perustuu nimenomaisesti siihen, ettei toiminnalla tavoitella taloudellista hyötyä, joka puolestaan on tavallisen yritystoiminnan ensisijainen tavoite. Suomalaisessa lainsäädännössä käytettyä yleishyödyllisyyden käsitettä ei siten tulisi rinnastaa yhteisöoikeudessa yleiskäsitteenä käytettyyn käsitteeseen yleishyödylliset palvelut. Kotimaisessa lainsäädännössä esiintyvää yleishyödyllisyyden käsitettä voitaisiin yhteisöoikeuden terminologiassa verrata lähinnä komission yleishyödyllisistä palveluista antamassa vihreässä kirjassa käytettyyn yleishyödyllisyyden alakäsitteeseen "muut kuin taloudelliset palvelut ja palvelut, jotka eivät vaikuta kauppaan." 14 Yhteisöoikeudellinen SGEI-palvelun käsite on omaksuttava, jotta voidaan täyttää jäsenvaltiolle asetettu velvollisuus määritellä SGEI-palvelut ja päättää niiden toteuttamisesta ja rahoittamisesta, ja jotta kansallinen lainsäädäntö voidaan tarvittavilta osin saattaa yhteisöoikeuden mukaiseksi. SGEI-palveluiden määrittely ja toteutus tapahtuvat pääsääntöisesti kansallisen lainsäädännön puitteissa. Rahoituksen osalta yhteisössä on annettu säädöksiä, jotka ovat tämän selvityksen tarkastelun kohteena. 14 Euroopan yhteisöjen komissio, Vihreä kirja yleishyödyllisistä palveluista, KOM (2003) 270 lopullinen, , kohta 32.

24 25 KANSALLISET KÄSITTEET EU:N KÄSITTEET SGEI-PALVELUN KÄSITTEEN OMAKSUMINEN KANSALLINEN MÄÄRITTELY JA TÄYTÄNTÖÖNPANO KANSALLINEN LAINSÄÄDÄNTÖ Kuva 2. Käsitteistön soveltaminen

25 26 II KATSAUS YHTEISÖOIKEUTEEN 5 SGEI-palvelujen asema yhteisöoikeudessa 5.1 Johdanto SGEI-palvelujen asemaa yhteisöoikeudessa tarkastellaan EY:n perustamissopimuksen määräysten, johdetun oikeuden säännösten sekä muiden alaa koskevien komission antamien asiakirjojen valossa. Primääriseen yhteisöoikeuteen kuuluvat yhteisön perustamissopimukset liitteineen ja pöytäkirjoineen sekä niihin myöhemmin tehdyt lisäykset ja muutokset. Tämän selvityksen kannalta keskeisiä ovat perustamissopimuksen 16, 86 (2) ja artiklat. Näistä 86 (2) ja artiklat sisältyivät jo alkuperäiseen Euroopan yhteisön perustamissopimukseen. Perustamissopimuksen 16 artikla puolestaan lisättiin sopimukseen vuonna 1999 Amsterdamin sopimuksella. Käsitettä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (SGEI-palvelut) käytetään EY:n perustamissopimuksen artikloissa ja 86(2), mutta termiä ei erikseen määritellä perustamissopimuksessa. Euroopan Unionin perustuslain (jota ei ole vielä ratifioitu) II-96 artiklassa säädetään mahdollisuudesta käyttää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja: "Edistääkseen unionin sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta unioni tunnustaa mahdollisuuden käyttää kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisia yleistä taloudellista etua koskevia palveluja tämän perustuslain mukaisesti, ja se kunnioittaa tätä oikeutta." Euroopan unionin perustuslain mahdollinen voimaantulo täydentää SGEI-palvelujen asemaa yhteisöoikeudessa siltä osin, että Perusoikeuskirja, joka on nykyisin oikeudellisesti sitomaton asiakirja, tulisi sisältymään perustuslakiin ja tulisi siten osaksi primäärioikeutta SGEI-palveluita koskevine määräyksineen. 15 Artiklassa 16 käytetään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut termin synonyymiä yleistä taloudellista etua koskevat palvelut.

26 Perustamissopimuksen 16 artikla Perustamissopimuksen 16 artikla on ainoa SGEI-palveluita koskeva nimenomainen määräys perustamissopimuksessa. Se kuuluu seuraavasti: "Ottaen huomioon yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeä asema unionin yhteisten perusarvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisten ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja tämän sopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 73, 86 ja 87 artiklan soveltamista." Perustamissopimuksen 16 artiklassa tunnustetaan SGEI-palvelujen tärkeä asema unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkitys unionin sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä. Tällaisten palvelujen on toimittava sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, mutta tässä artiklassa nimenomaisesti todetaan, että jäsenvaltiot huolehtivat palvelujen toteuttamisesta toimivaltansa mukaisesti. EY-tuomioistuin ei ole toistaiseksi tehnyt ratkaisua, jossa olisi tulkittu 16 artiklan merkitystä. Näin ollen "yleistä taloudellista etua koskevan palvelun" käsitettä ja sen tärkeää asemaa unionin perusarvojen joukossa ei ole vielä määritetty EY-tuomioistuimen tulkinnassa. 5.3 Perustamissopimuksen 86 (2) artikla Sisältö Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti: "Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa." Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa määrätään, että SGEI-palveluja tuottaviin yrityksiin sovelletaan perustamissopimusta ja etenkin sen kilpailusääntöjä.

27 28 Kuitenkin, SGEI-palveluita tuottavat yritykset voivat vapautua noudattamasta perustamissopimuksen määräyksiä silloin, kun noudattaminen tosiasiallisesti estäisi yrityksiä hoitamasta niille uskottuja tehtäviä. Näin ollen tietyissä tilanteissa kilpailun rajoittaminen tai jopa kaiken kilpailun poistaminen voi olla hyväksyttävää tiettyjen palvelujen saatavuuden turvaamiseksi. 16 Yleisen edun mukaisen tehtävän tehokasta hoitamista pidetään siten ristiriitatapauksissa ensisijaisena perustamissopimuksen määräysten soveltamiseen nähden. EY 86 (2) artikla on kuitenkin poikkeussäännös ja EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että tätä poikkeusta on tulkittava suppeasti. Perustamissopimuksen säännöksistä voidaan 86 artiklan 2 kohdan nojalla poiketa, jos tavoitteena on turvata tietyn yhteiskunnallisesti merkittävän palvelun tarjonta, tällaista palvelua ei riittävästi ole tarjolla markkinoiden kautta ja perustamissopimuksen soveltaminen estäisi kyseistä julkisen palvelun tarjoajaa toteuttamasta tehtäväänsä EY 86 (2) artiklan soveltamisen yleiset periaatteet Artiklan 86 (2) soveltaminen nojautuu kolmeen periaatteeseen: puolueettomuuteen, määrittelyvapauteen ja suhteellisuuteen. 17 Puolueettomuudella tarkoitetaan EY 295 tarkoitettua neutraalia suhtautumista yritysten yksityiseen tai julkiseen omistukseen. SGEI-palveluista vastaavien yritysten omistustaustalla ei ole merkitystä perustamissopimuksen soveltamiselle. Perustamissopimuksen määräyksiä ja erityisesti kilpailua ja sisämarkkinoita koskevia sääntöjä sovelletaan kaikkiin yrityksiin niiden omistusrakenteesta riippumatta. Määrittelyvapaudella tarkoitetaan sitä, että jäsenvaltiot ovat vastuussa SGEI-palveluiden määrittelemisestä toiminnan erityispiirteiden perusteella. Paikallisella tasolla on päätettävä, mitkä palvelut katsotaan SGEI-palveluiksi ja miten palvelu järjestetään. Komissio valvoo määrittelyvapautta ainoastaan ilmeisten virheiden havaitsemiseksi ja varmistaa että palvelujen järjestämiseksi käytetyt keinot (esimerkiksi rahoitus) ovat yhteisöoikeuden mukaisia. Suhteellisuusperiaate puolestaan tarkoittaa, etteivät SGEI-palvelun täyttämiseen käytettävät keinot saa tarpeettomasti vääristää kilpailua. Rajoitukset perustamissopimuksen määräyksiin ja etenkin kilpailu- ja sisämarkkinasääntöihin liittyen eivät saa olla suuremmat kuin mitä tehtävän täyttämiseksi tarvitaan. 16 Asia C-320/91, Rikosoikeudenkäynti Paul Corbeauta vastaan, tuomio , Kok. 1993, s. I-2533, kohta Komission tiedonanto Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, EYVL C 17, , kohdat

28 5.3.3 EY 86 (2) artiklan mukainen poikkeussääntö SGEI-palveluita tuottavien yritysten liiketoiminta jää perustamissopimuksen sääntöjen ja erityisesti kilpailusääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle vain siltä osin kuin sääntöjen soveltaminen estäisi yrityksiä hoitamasta niille uskottuja tehtäviä. Tämän EY 86 (2) artiklan mukaisen poikkeussäännön soveltuminen edellyttää, että valtio on antanut tietyn tehtävän toimeksiannolla yrityksen vastuulle, toimeksianto koskee SGEI- palvelua, poikkeaminen perustamissopimuksen säännöistä on välttämätöntä yhtiölle uskotun erityistehtävän hoitamiseksi ja oikeassa suhteessa siihen (niin sanottu välttämättömyysvaatimus), ja poikkeaminen ei vaikuta kauppaan tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. 29 Kaikkien edellä mainittujen kriteerien tulee täyttyä samanaikaisesti, jotta perustamissopimuksen sääntöjen noudattamisesta voitaisiin poiketa. Jo vuonna 1974 EY-tuomioistuimen ratkaisussa BRT katsottiin, että EY 86 (2) artiklan soveltamisen edellytys on, että valtio on antanut yrityksen hoidettavaksi erityistehtävän. 18 Tehtävän antaminen vaatii valtiolta aktiivisia oikeudellisia toimia. Yritys, joka ilman valtion nimenomaista toimeksiantoa suorittaa SGEI-palvelua, ei voi hyötyä EY 86 (2) artiklan mukaisesta poikkeuksesta olla soveltamatta perustamissopimuksen sääntöjä, jos se on tehtävän suorittamiseksi välttämätöntä. Tähän palataan jäljempänä selvityksen kappaleessa Olennaista on, että EY 86 (2) artiklan tavoitteena on suojella vain tehtävää, ei sen täyttämistapaa. Yrityksen toimet SGEI-palvelun tuottamiseksi eivät saa olla ylimitoitettuja perustamissopimuksen sääntöjen noudattamisen näkökulmasta. EY 86 (2) artiklan tavoitteena on estää yrityksiä käyttämästä SGEI-palveluihin vetoamista keinona kiertää kilpailusääntöjä. Kun kyse on SGEI-palveluja tuottaville yrityksille maksettavista korvauksista, tarkasteltavaksi tulee erityisesti valtiontukioikeus ja sen soveltuminen maksettuun julkiseen korvaukseen. Pääsääntöisesti siten myös SGEI-palveluihin ja niiden tuottajiin sovelletaan kaikkia perustamissopimuksen sääntöjä ja vetoamista EY 86 (2) artiklan poikkeussäännökseen on tulkittu suppeasti. 18 Asia 127/73, Belgische Radio en Televisie vs. SV SABAM ja NV Fonior, tuomio , Kok. 1974, s. 313, kohta 20.

29 5.4 Avoimuusdirektiivi 30 Komission niin sanottu avoimuusdirektiivi 19 koskee myös SGEI-palveluita, siltä osin kuin SGEI-palveluita tuottavat julkiset yritykset eli yritykset, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa omistuksen, rahoitukseen osallistumisen tai yritykseen sovellettavien sääntöjen perusteella. Direktiivillä säädetään julkisille yrityksille annettavan rahoituksen läpinäkyvyydestä ja kirjanpidon erityttämisvelvollisuudesta. Suomessa direktiivi on implementoitu lailla eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta (19/2003). Avoimuusdirektiivin SGEI-palveluihin ja kirjanpidon eriyttämisvelvollisuuteen liittyvää muutosta 2005/81/EY käsitellään kappaleessa Palveludirektiivi Palveludirektiivi 20 hyväksyttiin lopullisesti Euroopan Parlamentin päätöksellä. Palveludirektiivin tavoitteena on vahvistaa yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu. Palveludirektiivi on saatettava kansallisesti voimaan kolmessa vuodessa sen julkaisemisesta. Palveludirektiivin soveltamisala on määritelty avoimesti siten, että direktiiviä sovelletaan kaikkiin palveluihin, ellei niitä ole suljettu pois direktiivin soveltamisalan piiristä. Palveludirektiivin soveltamisalaa koskevan 2 artiklan mukaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty "muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut". Pääsääntöisesti palveludirektiiviä sovelletaan siis yleishyödyllisiin taloudellisiin eli käytännössä SGEI-palveluihin, mutta sitä ei sovelleta yleishyödyllisiin palveluihin, joilla ei ole taloudellista luonnetta. Lisäksi palveludirektiivin soveltamisalassa on tehty myös joitain toimialakohtaisia rajauksia. Palveludirektiivin johdannon kohdassa 17 on todettu, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan taloudellista vastiketta vastaan suoritettavat palvelut. SGEI-palvelut ovat taloudellista vastiketta vastaan suoritettavia palveluja ja siksi ne kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät kuitenkin tietyt SGEI-palvelut esimerkiksi liikenteen alalla. Direktiivissä 19 Komission direktiivi 80/723/ETY, , jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta, EYVL L 195, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY, , palveluista sisämarkkinoilla, EUVL L 376,