1990 vp. - HE n:o 9 ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Transkriptio

1 990 vp. - HE n:o 9 Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Suomen Hallitusmuodon 87 :n muuttamisesta ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan, että tasavallan presidentin nimittämiä virkamiehiä koskevasta hallitusmuodon säännöksestä poistettaisiin ilmaisultaan vanhentunut maininta keskusviraston jäsenistä. Lisäksi ehdotetaan, että presidentin hallitusmuodossa säädetty nimitystoimivalta koskisi myös muiden keskushallinnon virastojen ja laitosten kuin keskusvirastojen ylintä johtoa sen mukaan kuin lailla tai asetuksella erikseen säädettäisiin. Presidentti nimittäisi kuitenkin aina virastojen pääjohtajat. Esitys liittyy keskusvirastojen johto-organisaatioiden uudistamiseen, jossa muun muassa virkamieskollegiot pääsääntöisesti korvataan johtokunnilla. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan heti, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. PERUSTELUT. Esityksen yhteiskunnallinen merkitys Esitys liittyy vireillä olevaan uudistukseen, jolla pyritään parantamaan keskusvirastojen johtamisedellytyksiä. Tarkoituksena on vuosien aikana virastokohtaisten selvitysten perusteella korvata useimmat keskusvirastojen virkamieskollegiot johtokunnilla, jotka valtioneuvosto asettaisi määräajaksi. Johtokunnat olisivat suppeita asiantuntijaelimiä, ja niiden jäseninä olisi yleensä viraston ulkopuolisia edustajia. Kollegiaalinen käsittely on tarkoitus rajoittaa keskusvirastoissa vain valitus- ja muita hallintolainkäyttöasioita koskevaan päätöksentekoon. Johtokunnat käsittelisivät sen sijaan ensisijaisesti keskusviraston toiminnan keskeisiä suuntaviivoja ja kehittämislinjoja sekä vastaisivat viraston yleisestä johtamisesta. Virkamieskollegioista luopuminen merkitsisi sitä, että tasavallan presidentin keskusviraston jäseniä koskeva nimitystoimivalta menettäisi 30095Z nykyisen tulkintakäytännön mukaan sisältönsä, koska hallitusmuodossa tarkoitettu keskusviraston jäsenyys on vakiintuneesti liitetty kollegion jäsenyyteen. Valtion organisaatiomuodot ovat myös muuttuneet hallitusmuodon säätämisajasta. Kollegiaalinen keskusvirasto ei nykyisin ole enää valtionhallinnon pääasiallinen organisaatiomuoto. Keskusvirastot ovat lukumääräisesti vain vajaa neljännes valtion kaikista virastoista ja laitoksista. Suurin osa valtionhallinnon organisaatioista on keskushallinnon virastoja ja laitoksia, joita ei ole nimenomaisesti säädetty keskusvirastoiksi. 2. Nykyinen tilanne 2.. Keskusvirastot Varsinaisiksi keskusvirastoiksi on säädetty tai muutoin luokiteltu yleensä 20 virastoa. Pääsääntöisesti keskusviraston organisaatio-

2 2 990 vp. - HE n:o 9 tyyppi on säädetty virastoa koskevassa laissa. Kuitenkin esimerkiksi valtiokonttori ja tilastokeskus on toimialansa ja tehtäviensä vuoksi vakiintuneesti luokiteltu keskusvirastoksi, vaikka niitä koskevissa laeissa ei ole asiasta nimenomaista säännöstä. Keskusvirastolie on tunnusomaista kollegiaalinen päätöksenteko tärkeiksi ja periaatteellisiksi katsotuissa asioissa. Keskusviraston kollegion jäseninä ovat yleensä pääjohtaja, ylijohtaja ja osastopäälliköt. Muutamissa kollegioissa jäseninä ovat vain pääjohtaja ja ylijohtajat. Kollegion puheenjohtajana toimii keskusviraston pääjohtaja. Kollegioissa on keskimäärin 5-0 jäsentä. Eräille kollegioille on säädetty erityinen kokoonpano, niin sanottu lisätty tai supistettu istunto, määrättyjen viraston tehtäviin kuuluvien asioiden käsittelyä ja päätöksentekoa varten. Näihin istuntoihin on kuulunut jäseninä myös keskusviraston ulkopuolisia edustajia tai keskusviraston kollegion varsinaiseen kokoonpanoon kuulumattomia viraston virkamiehiä. Keskusviraston apulaisosastopäällikön ja erityisyksikön tai esikuntaelinten johtajat nimittää yleensä valtioneuvosto Keskushallinnon virastot ja laitokset Ministeriöiden välittömässä alaisuudessa on noin 50 keskushallinnon virastoa ja laitosta, joita ei ole säädetty tai muutoin luokiteltu keskusvirastoksi. Lähes poikkeuksetta niiden ylimpänä päättävänä elimenä on valtioneuvoston asettama johtokunta. Virastoista vain kuusi on yksinomaan päällikön johtamia. Muiden keskushallinnon virastojen ja laitosten kuin keskusvirastojen päällikön nimittää yleensä tasavallan presidentti. Presidentti nimittää usein myös osan näiden virastojen ja laitosten muusta ylimmästä johdosta. Valtion keskushallintoon luetaan myös ministeriön välittömässä alaisuudessa toimivien virastojen ja laitosten alaiset laitokset. Nämä ovat valtaosin pieniä, tutkimustehtäviä suorittavia laitoksia. Tasavallan presidentti ei yleensä nimitä niiden ylintä johtoa. Tällaisia laitoksia on valtiolla vajaa Lainsäädäntö Hallitusmuoto Hallitusmuodossa ei ole nimenomaisia säännöksiä keskusvirastojen organisaation ja toiminnan perusteista. Hallitusmuotoa valmisteltaessa ei juuri kiinnitetty huomiota keskushallinnon virastojen ja laitosten aseman järjestämiseen. Hallitusmuodon esityöt, asiaa koskevat hallituksen esitykset ja eduskunta-asiakirjat jättävät keskusvirastojen asemaa ja päätöksentekoa koskevan tulkinnan avoimeksi. Hallitusmuotoa valmistellut perustuslakikomitea totesikin mietinnössään n:o 7 (komiteanmietintö 97:), ettei hallinnollisista keskusvirastoista ollut otettu säännöksiä perustuslakiehdotukseen, koska keskusvirastojen järjestysmuoto ja toimivalta oli aiemmin määrätty hallinnollisilla asetuksilla eikä niitä voitu soveliaasti vahvistaa perustuslaissa. Perustuslakikomitean 7. mietintöön sisältyneen hallitusmuotoehdotuksen mukaan ylimpien virkamiesten nimittämisoikeus tuli kuitenkin pidättää tasavallan presidentille. Komitea viittasi toisaalta aikaisempaan käytäntöön ja toisaalta ylimpien hallituselinten yleiseen toimivallanjakoon. Hallitusmuodon 93 :n virkavastuuta koskevan säännöksen ohella on nimenomainen viittaus keskusvirastoon vain hallitusmuodon 87 :n 5 kohdassa, jonka mukaan tasavallan presidentti nimittää keskusvirastojen päälliköt valtioneuvoston esityksestä sekä keskusvirastojen jäsenet. Keskusvirastojen kollegiaalisen päätöksenteon ja kollegion jäsenyyden ei voida kuitenkaan katsoa perustuvan tähän nimittämistoimivaltaa koskevaan säännökseen, vaan hallitusmuodon 52 on virastojen organisointia koskeva nimenomainen ja ensisijainen perussäännös. Se jättää virastojen sisäisen organisoinnin erillisillä säännöksillä ratkaistavaksi. Keskusviraston jäseneksi on vakiintuneesti katsottu viraston ylimmät virkamiehet, kuten ylijohtajat, osastopäälliköt ja muut näihin rinnastettavat johtajat, jotka myös virkansa puolesta osallistuvat kollegiaaliseen käsittelyyn keskusviraston istunnossa. Hallitusmuodon 87 :n 5 kohdan ilmaisu keskusviraston jäsen ei tarkoita virkanimikettä. Vastaavasti on kyseisessä pykälässä säädetty korkeimpien oikeuksien ja hovioikeuksien jäsenten nimittämisestä.

3 990 vp. - HE n:o 9 3 Keskeinen tasavallan presidentin nimittämistoimivaltaa koskeva säännös on lisäksi hallitusmuodon 90 :n 2 momentissa, jossa säädetään armeijan ja laivaston upseerien nimittämisestä. Presidentin nimittämistoimivaltaa täydentävät lisäksi useat yksittäiset lain ja asetuksen säännökset. Aiemmin hallitusmuodon 89 :n momentissa säädettiin keskusviraston jäsenten virkojen virkaehdotukseen perustuvasta täyttömenettelystä. Mainitusta säännöksestä poistettiin nimenomainen viittaus keskusvirastojen jäseniin vuonna 986 annetulla lailla (754/86). Nykyisin hallitusmuodon 89 :n 2 momentin mukaan pykälän momentissa mainittuja virkoja lukuun ottamatta virkojen täyttämisestä tulee säätää erikseen lailla tai asetuksella. Keskusvirastoja koskevat lait ja asetukset Keskusvirastoja koskevissa laeissa ei ole enää yleensä nykyisin säännöksiä kollegion jäsenistä eikä keskusviraston jäseniksi katsotuista tasavallan presidentin nimittämistä virkamiehistä. Keskusvirastoja koskevissa asetuksissa on säädetty keskusviraston osastojaosta, osastopäälliköistä ja mahdollisista osastojaon ulkopuolisista ylijohtajista. Asetuksessa on säännökset myös kollegiaaliseen käsittelyyn osallistuvista virkamiehistä ja tasavallan presidentin nimittämistä virkamiehistä. Tasavallan presidentin hallitusmuodossa säädetyn keskusviraston jäseniä koskevan nimitystoimivallan laajuus riippuu viime kädessä keskusvirastoa koskevassa asetuksessa säädetystä osastojaosta ja viraston ylimpien virkojen lukumäärää koskevista säännöksistä. Keskushallinnon virastoja ja laitoksia koskevat lait ja asetukset Tasavallan presidentin muita keskushallinnon virastoja ja laitoksia kuin keskusvirastoja koskeva nimitystoimivalta perustuu pääsääntöisesti näitä yksikköjä koskeviin asetuksiin. Asetukseen perustuvat esimerkiksi Valtionhallinnon kehittämiskeskuksen ylijohtajan, ilmatieteen laitoksen pääjohtajan ja valtion teknillisen tutkimuskeskuksen pääjohtajan nimittäminen (asetukset /87, 8489 ja 89/84). Eräissä tapauksissa tasavallan presidentin nimittämistoimivalta perustuu lain säännöksiin. Esimerkiksi Åbo Akademin professorin, ylikirjastonhoitajan ja hallintojohtajan nimittää Åbo Akademi -nimisestä yliopistosta annetun lain (057 /80) mukaan presidentti. 3. Ehdotettu muutos Hallitusmuodon 87 :n 5 kohdassa käytetty ilmaisu keskusviraston jäsen on epätäsmällinen eikä sen soveltamisala ole selkeästi sovitettavissa yhteen keskusvirastojen kollegion kokoonpanon, ylimmän virkamiesjohdon tai osastojaon kanssa. Keskusviraston ylimpään virkamiesjohtoon kuuluu myös valtioneuvoston nimittämiä virkamiehiä. Toisaalta esimerkiksi posti- ja telehallituksen toimiessa keskusvirastona sen istuntoon osallistuivat vain pääjohtaja ja ylijohtajat, mutta eivät sen sijaan osastopäälliköt. Keskusviraston jäsen -käsitteen vanhentuneisuus tulee korostetusti esiin vireillä olevassa uudistuksessa, jossa keskusviraston ylimpänä päättävänä elimenä olisi virkamiehistä kootun kollegion sijasta määräaikainen johtokunta. Koska hallitusmuodon 87 :n 5 kohta koskee vain keskusvirastoja, on se soveltamisalaltaan suppea verrattuna valtion keskushallinnon nykyiseen organisaatiorakenteeseen. Kollegioista luopuminen kaventaa edelleen säännöksen soveltamisalaa, jos säännöstä sovelletaan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaisesti. Tasavallan presidentin nimittämistoimivalta ei ole käytännössä kuitenkaan rajoittunut vain varsinaisiin keskusvirastoihin. Presidentti nimittää erityissäännösten nojalla pääsääntöisesti ministeriön alaisen keskushallinnon virastojen ja laitosten päälliköt ja eräissä tapauksissa myös niiden johtajat ja osastopäälliköt. Mainituin perustein esityksessä ehdotetaan poistettavaksi viittaus keskusviraston jäseniin. Se korvattaisiin säännöksellä keskushallinnon ylimpien virkamiesten nimittämisestä. Tällöin hallitusmuodon 87 :n 5 kohta aikaisempaa paremmin vastaisi tasavallan presidentin nykyisen nimitystoimivallan laajuutta. Esityksen mukaan tasavallan presidentin nimitystoimivalta perustuisi ensisijaisesti hallitusmuotoon. Nykyistä tilannetta, jossa olennainen osa presidentin nimitystoimivallasta on

4 4 990 vp. - HE n:o 9 perustunut asetuksen tasoisiin säännöksiin, ei ole pidettävä tyydyttävänä. Parhaillaan on vireillä useita uudistuksia, joilla pyritään olennaisesti muuttamaan keskushallinnon virastojen johtamista ja organisaatiorakennetta. Nämä uudistukset muuttavat myös virastojen ja laitosten ylimmän johdon virkarakennetta ja -nimikkeitä. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan käytettäväksi melko joustavaa ja virkarakenteen muutoksen sallivaa ilmaisua keskushallinnon ylimmät virkamiehet. Tasavallan presidentti ei nimitä eräiden pienten, lähinnä tutkimusta suorittavien virastojen ja laitosten ylintä johtoa. Myös nimitettävien ylimpien virkamiesten määrä on vaihdellut virastoittain päällikön nimittämisestä kaikkien osastopäällikkötasoisten virkamiesten nimittämiseen. Koska virastojen toimiala ja tehtävät sekä niihin liittyvät ohjaustarpeet vaihtelevat, tulisi myös jatkossa säilyttää joustavuus määritettäessä, mitkä virkamiehet presidentti nimittää. Esityksessä ehdotetaan, että niistä keskushallinnon ylimmiksi virkamiehiksi katsottavista virkamiehistä, jotka tasavallan presidentti nimittää, säädetään erikseen lailla tai asetuksella. Toisin kuin nykyisin ehdotettu säännös sisältäisi kokonaisuudessaan keskushallinnon ylimpien virkamiesten nimittämisen osalta vain viittauksen muuhun erikseen annettavaan lainsäädäntöön. Yleensä tarkentavat säännökset annettaisiin asetuksessa viraston toimintaa ja organisaatiota koskevien säännösten yhteydessä. Esityksen mukaan kuitenkin keskusvirastojen ja muiden virastojen pääjohtajat nimittäisi edelleen aina tasavallan presidentti. Nimitys tapahtuisi nykyisen käytännön mukaisesti valtioneuvoston esityksestä. Pääjohtaja -nimike on käytössä keskusvirastoiksi säädetyissä tai muutoin keskusvirastoiksi katsotuissa virastoissa. Lisäksi pääjohtaja on virkanimikkeenä ilmatieteen laitoksessa, teknologian kehittämiskeskuksessa ja valtion teknillisessä tutkimuskeskuksessa, vaikka niitä ei ole yleensä luokiteltu keskusvirastoiksi. Kaikki nykyiset pääjohtajat nimittää tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä. 4. Asian valmistelu ja lausunnonantajat 4.. Asian valmistelu Valtioneuvoston 2 pavana toukokuuta 988 tekemässä päätöksessä toimenpiteistä hallinnon uudistamiseksi edellytettiin, että virastojen ja laitosten johtamisedellytyksiä parannetaan. Valtioneuvosto katsoi, että valtiovarainministeriön tulisi asettaa toimikunta selvittämään yksiköiden johto-organisaatioiden uudistamisperiaatteita ja valmistelemaan tarvittavia uudistuksia. Valtiovarainministeriön 8 päivänä kesäkuuta 988 asettaman johto-organisaatiotoimikunnan mietinnön (komiteanmietintö 989:8) mukaan toiminta- ja tulostavoitteilla tapahtuvan ohjauksen läpiviemiseksi on välttämätöntä uudistaa johtamistapaja ja luopua kollegioista päätöksentekoeliminä. Toimikunta ehdotti myös hallitusmuodon 87 :n 5 kohdasta poistettavaksi vanhentuneena maininnan keskusvirastojen jäsenistä. Valtioneuvosto teki 9 päivänä maaliskuuta 989 päätöksen, joka koski toimenpiteitä hallinnon palvelukyvyn parantamiseksi ja ohjauksen uudistamiseksi vuonna 989. Siinä todetaan, että keskusvirastojen johto-organisaatioita uudistetaan asteittain. Päätöksen mukaan ensimmäiset hallituksen esitykset tuli antaa eduskunnalle jo vuoden 989 aikana. Keskusvirastojen johto-organisaation uudistamista koskevat yksityiskohtaiset periaatteet on vahvistettu hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan kannanotossa 8 päivältä elokuuta 989. Kannanoton mukaan muun muassa keskusvirastojen virkamieskollegiot tulee korvata pääsääntöisesti valtioneuvoston määräajaksi asettamilla johtokunnilla. Vireillä on seuraavien keskusvirastojen johto-organisaation uudistaminen: asuntohallitus, ilmailuhallitus, tullihallitus, verohallitus sekä vesi- ja ympäristöhallitus. Lääkintöhallituksen ja sosiaalihallituksen sekä toisaalta ammattikasvatushallituksen ja kouluhallituksen johto-organisaatiot on tarkoitus uudistaa keskusvirastojen yhdistämisen yhteydessä. Merenkulkulaitosta ja tielaitosta koskevat uudet lait (3/90 ja 47 /90) tulevat voimaan päivänä maaliskuuta 990. Merenkulkulaitoksen ja tielaitoksen ylimmäksi päättäväksi elimeksi asetetaan valtioneuvoston nimittämä määräaikainen johtokunta. Uudet lait eivät

5 990 vp. - HE n:o 9 5 enää sisällä viittausta laitosten keskusvirastoluonteeseen. Keskusvirastoista posti- ja telehallitus ja rautatiehallitus muuttuivat vuoden 990 alussa valtion liikelaitoksista annetussa laissa (627 87) tarkoitetuiksi liikelaitoksiksi. Uudistuksen yhteydessä niiden ylimmäksi päättäväksi elimeksi asetettiin valtioneuvoston määräajaksi nimittämä hallitus. Hallitusmuodon muuttamisen osalta on uudistuksen valmistelusta vastannut oikeusministeriö yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa Lausunnonantajat Valtiovarainministeriö pyysi lausunnot johtoorganisaatiotoimikunnan mietinnöstä valtioneuvoston kanslialta ja ministeriöiltä, keskusvirastoilta sekä henkilöstön pääsopijajärjestöiltä. Lähes kaikissa annetuissa lausunnoissa puollettiin kollegioiden korvaamista johtokunnilla. Huomautuksia hallitusmuodon 87 :n 5 kohdan muuttamisesta ei tehty. Luonnoksesta hallituksen esitykseksi hallitusmuodon 87 :n muuttamiseksi ei ole erikseen pyydetty lausuntoja. 5. Esityksen taloudelliset ja hallinnolliset vaikutukset Lakiehdotuksella ei ole taloudellisia vaikutuksia. Koska tasavallan presidentti nimittää nykyisin kaikki keskusvirastojen ja myös muiden virastojen pääjohtajat, ei esityksellä tältä osin ole hallinnollisia vaikutuksia. Tasavallan presidentin nimitystoimivalta muiden virastojen ja laitosten kuin keskusvirastojen osalta perustuu pääosin asetuksen tasoisiin säännöksiin, joissa on tarkemmin säädetty presidentin ja valtioneuvoston nimittämistä virkamiehistä. Esitys mahdollistaa edelleen nykyisenkaltaisen joustavuuden nimityskysymysten järjestämisessä eikä muuta keskushallinnon ylimmän virkamiesjohdon nimitysmenettelyjä. Esityksellä ei ole myöskään tältä osin hallinnollisia vaikutuksia. 6. Suhde muuhun lainsäädäntöön Tarkoituksena on poistaa valtion virkamieslain (755/86) 5 :n 2 momentin 6 kohdasta, 9 a :stä (725/89) ja 2 :n 2 momentista maininnat keskusviraston jäsenistä ja korvata ne tarvittavilta osin viittauksena muutoin virkaasemaan. Virkamieslain muutos on tarkoitus valmistella siten, että se voidaan saattaa voimaan viimeistään tässä esityksessä ehdotetun lain tullessa voimaan. 7. Voimaantulo Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan heti, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. 8. Säätämisjärjestys Koska lakiehdotus koskee hallitusmuodon muuttamista, se on käsiteltävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

6 6 990 vp. - HE n:o 9 Laki Suomen Hallitusmuodon 87 :n muuttamisesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssä säädetyllä tavalla, muutetaan Suomen Hallitusmuodon 87 :n 5 kohta näin kuuluvaksi: 87 Presidentti nimittää: 5) virastojen pääjohtajat ja maaherrat, valtioneuvoston esityksestä, sekä muut keskushallinnon ylimmät virkamiehet sen mukaan kuin lailla tai asetuksella erikseen säädetään; Tämä laki tulee voimaan kuuta 9. päivänä Helsingissä 6 päivänä helmikuuta 990 Tasavallan Presidentti MAUNO KOIVISTO Oikeusministeri Matti Louekoski

7 990 vp. - HE n:o 9 7 Liite Laki Suomen Hallitusmuodon 87 :n muuttamisesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssä säädetyllä tavalla, muutetaan Suomen Hallitusmuodon 87 :n 5 kohta näin kuuluvaksi: Voimassa oleva laki 87 Presidentti nimittää: 5) keskusvirastojen päälliköt ja maaherrat, valtioneuvoston esityksestä, sekä keskusvirastojen jäsenet; Ehdotus 87 Presidentti nimittää: 5) virastojen pääjohtajat ja maaherrat, valtioneuvoston esityksestä, sekä muut keskushallinnon ylimmät virkamiehet sen mukaan kuin lailla tai asetuksella erikseen säädetään; Tämä laki tulee voimaan kuuta 9. päivänä

8