KANTELU. Olette ja toimittanut lisäkirjoitukset. SELVITYS

Transkriptio

1 VASTAUS Dnro OKV/498/1/2011 1/6 KANTELU Arvostelette oikeuskanslerille osoittamassanne kantelussa Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston, Kainuun ympäristökeskuksen, kauppa- ja teollisuusministeriön sekä Geologian tutkimuskeskuksen menettelyä. Mielestänne mainitut viranomaiset ovat toiminnallaan myötävaikuttaneet siihen, että Sotkamon Talvivaaraan on ilman asianmukaisia lupia perustettu kaivos, joka erottaa malmista uraanin ja on siinä mielessä ollut uraanikaivos alusta alkaen. Pyydätte tutkimaan kaivokselle myönnettyjen lupien myöntämismenettelyn oikeellisuuden ja selvittämään erityisesti, johtuuko viranomaisten osaamattomuudesta vai tietoisesta laiminlyönnistä, että lupamenettelyssä on jätetty huomioonottamatta uraanin ja toriumin esiintyminen malmissa ja se, että kaivoksessa käytettävä prosessi erottelee malmista uraanin. Pyydätte lisäksi selvittämään, tulisiko kaivokselle vuonna 2007 myönnetty lupa peruuttaa, koska kaivosyhtiö on mielestänne alkuperäisessä lupahakemuksessaan salannut olennaisia seikkoja. Lisäksi tulisi mielestänne selvittää, onko kaivosyhtiö syyllistynyt asiassa rikokseen ja ovatko valvovat viranomaiset näiltä osin laiminlyöneet valvontavelvollisuutensa. Lisäksi tuotte kantelussanne esiin, että Geologian tutkimuskeskuksen lausunnon ympäristölupa-asiassa allekirjoittanut laitoksen pääjohtaja Elias Ekdahl olisi Apu-lehdessä julkaistussa artikkelissa kertonut omistavansa kaivosyhtiön osakkeita ja omistaneensa ne jo kun GTK antoi lausuntonsa kaivoksen alkuperäisestä ympäristöluvasta. Olette ja toimittanut lisäkirjoitukset. SELVITYS Työ- ja elinkeinoministeriö, Pohjois-Suomen aluehallintovirasto, Kainuun elinkeino-, liikenneja ympäristökeskus, Geologian tutkimuskeskus ja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ovat antaneet asiasta selvityksensä ja työ- ja elinkeinoministeriö lisäksi lausuntonsa. VASTINE Olette antanut vastineenne hankitusta selvityksestä.

2 2/6 RATKAISU 1 Talvivaara Sotkamo Oy:n menettely Perustuslain 108 :n 1 momentin mukaan oikeuskanslerin tulee valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Yksityisoikeudellisen yhteisön kuten kantelussanne arvostelemanne Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan valvominen ei kuulu toimivaltaani ja tehtäviini laillisuusvalvojana kuten ei myöskään sille myönnetyn ympäristöluvan peruuttaminen. 2 Kauppa- ja teollisuusministeriön menettelyä koskeva selvitys Työ- ja elinkeinoministeriö on kertonut selvityksessään, että Sotkamon kunnassa sijaitseva Kuusilampi-Kolmisoppi -niminen noin 225 hehtaarin kaivospiiri on alun perin määrätty kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä Kauppa- ja teollisuusministeriö on päätöksellään hyväksynyt Talvivaara Projekti Oy:n hakemuksen kaivospiirin laajentamiseksi siten, että sen pinta-alaksi on tullut noin hehtaaria ja kaivospiirin nimeksi Talvivaara. Selvityksessä on todettu, että kaivosyhtiö ei ollut ilmoittanut kaivospiirin hakemuksessaan tai sen laajennuksessa aikomusta uraanin hyödyntämisestä. Kauppa- ja teollisuusministeriö oli jakanut asiantuntijoiden mielipiteen, että esiintymän uraani ei ollut teknisesti ja taloudellisesti hyödynnettävissä, minkä vuoksi ministeriöllä ei ollut ollut perusteita edellyttää silloisen kaivoslain (503/1965) 47 :n perusteella, että kaivosyhtiön olisi tullut hyödyntää esiintymästä myös uraania. Työ- ja elinkeinoministeriö on todennut kaivosten rikastusprosesseissa olevan yleistä, että vaikeasti hyödynnettävät arvoainekset ja myös osa tavoitelluista arvoaineksista menee rikastushiekan mukana jätealueille. Ministeriön mukaan Talvivaaran osalta uraanin erottaminen ei ole ollut tavoitteena ja uraanin käyttäytymisestä on ollut erilaisia käsityksiä. Uraanin on arvioitu joko jäävän liukenematta ensivaiheen bioliuotuskasassa, arvioitu liukenevan mutta kulkeutuvan kipsisakka-altaaseen tai arvioitu osittain kulkeutuvan myös päätuotteen eli nikkelisakan mukana jatkojalostukseen. Ministeriö on todennut nyttemmin tiedettävän, että Norilsk Nickel Harjavalta Oy on joutunut erottelemaan uraanin Talvivaaran kaivoksesta tuotavasta nikkelisulfidipitoisesta kiviaineksesta saadakseen valmistetuksi siitä nikkelimetallia. 3 Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston menettelyä koskeva selvitys Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on todennut selvityksessään, että entinen Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on antamallaan päätöksellä nro 33/07/1 ratkaissut Talvivaaran kaivoksen ympäristösuojelulain ja vesilain mukaisen lupa-asian. Selvityksen mukaan uraani ja torium tulevat ympäristölupaharkinnassa huomioitaviksi aluehallintoviraston ja aiemmin ympäristölupaviraston toimivallan kannalta päästöinä ja jätteinä silloin, kun hakemus ei sisällä suunnitelmaa niiden talteenotosta. Uraanin esiintyminen alueen malmissa oli ollut lupamenettelyssä esillä hakemuksen liitteenä olevassa ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja uraanin ja toriumin esiintyminen oli mainittu tiedoissa Kuusilammen louhoksen sivukivinäytteiden alkuainekoostumuksesta sekä Geologisen tutkimuskeskuksen lausunnossa. Hakemuk-

3 sessa ja siitä annetuissa lausunnoissa ei aluehallintoviraston mukaan ollut tullut esiin, että uraani liukenisi prosessissa siinä määrin, että uraanista voisi aiheutua ympäristön pilaantumisen vaaraa tai että se vaikuttaisi jätteiden laatuun. Uraani ja torium ovat aluehallintoviraston mukaan tulleet huomioon otetuiksi erityisesti liuotusalueiden ja jätealueiden ympäristönsuojelurakenteita ja jätevesien käsittelyä koskevissa määräyksissä. Uraanin esiintyminen kaivoksen alueella oli ollut valitusperusteena ympäristölupaviraston mainitusta päätöksestä tehdyssä valituksessa. Vaasan hallinto-oikeus on asiassa antamassaan päätöksessä nro 08/0039/1 (dnrot 00651/07/5399, 00745/07/5399 ja /07/5399) todennut, että kaivospiirin alueella mustaliuskeissa olevat uraanipitoisuudet ovat niin alhaisia, etteivät ne aiheuta kysymyksessä olevan kaivostoiminnan yhteydessä luvan myöntämisen esteenä olevia haitallisia vaikutuksia tai muutoksia lupamääräyksiin. Aluehallintoviraston selvityksen mukaan korkein hallinto-oikeus on antamallaan päätöksellä hylännyt Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyt valitukset. Aluehallintovirasto on vastannut arvosteluunne viranomaisen asiantuntevuuden riittävyydestä toteamalla, että asian ympäristö- ja vesitalouslupa-asian ratkaisemiseen on osallistunut neljä ympäristöneuvosta. Ratkaisukokoonpanossa on sen mukaan ollut edustettuna tekniikan, luonnontalouden, vesitalouden, ympäristönsuojelun ja oikeustieteen asiantuntemus ja kullakin ratkaisijalla on ollut omalta erikoisalaltaan pitkä kokemus. Osa ratkaisijoista ja asian esittelijä ovat aluehallintoviraston mukaan olleet aiemman kokemuksensa johdosta erityisen perehtyneitä kaivostoiminnan ympäristö- ja vesitalouslupien käsittelyyn. Lupamenettelyssä ei ollut tullut esiin seikkoja, joiden perusteella olisi epäilty hakemuksen puutteellisuutta uraaniin ja toriumiin liittyvien tietojen osalta. Aluehallintovirasto on vastannut arvosteluunne asianmukaisen jätehuoltosuunnitelman puuttumisesta, että Talvivaaran kaivoksen voimassa olevan ympäristölupapäätöksen jätealueita koskevat määräykset perustuvat hakemuksessa esitettyihin ja lupakäsittelyssä esiin tulleisiin tietoihin sekä päätöksen antamisen aikaan voimassa olleeseen lainsäädäntöön. Sikäli kuin olette kantelussanne tarkoittanut ympäristönsuojelulain 45 a :ssä säädetyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman puuttumista, on aluehallintovirasto todennut, ettei kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaan koskeva säännös ole ollut vielä ympäristölupapäätöksen antamisen aikaan voimassa. Ympäristöluvassa on kuitenkin sen ilmoittaman mukaan mahdollisuuksien mukaan ennakoitu odotettavissa olleet jätealueita koskevat säädösmuutokset. 3/6 4 Kainuun ympäristökeskuksen ja Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen menettelyä koskeva selvitys Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on selvityksessään todennut toimineensa asiassa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain ja asetuksen mukaisena yhteysviranomaisena. Sen mukaan uraanin käyttäytymiseen kaivoksen käyttämän bioliuotuksen eri vaiheissa ei ole kiinnitetty erityistä huomiota, koska uraanista ei ole toiminnanharjoittajan esittämien tietojen perusteella arvioitu aiheutuvan ympäristön pilaantumisen vaaraa. Uraanin talteenoton ympäristövaikutusten arvioinnissa uraanin ja sen tytärnuklidien käyttäytymisestä liuotuksessa ja rikastusprosessissa on selvityksen mukaan saatu runsaasti lisätietoa. Vuoden 2010 tarkkailutulosten perusteella uraanin pitoisuus eri vaiheissa poistetuissa sakoissa on ollut mg/kg. ELY-keskus on todennut, että vuonna 2007 voimaan tulleen maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen

4 (214/2007) liitteenä olevaan aineluetteloon ei sisälly uraania. Sikäli kuin jollekin alkuaineelle ei mainitusta asetuksesta löydy ohje- tai kynnysarvoja, käytetään selvityksen mukaan edelleen ympäristöministeriön asettaman saastuneiden maa-alueiden selvitys- ja kunnostusprojektissa määriteltyjä ohje- ja raja-arvoja eli ns. SAMASE-arvoja. Uraanille asetettu SAMASE-raja-arvo on selvityksen mukaan ollut 500 mg/kg eli se ei ole Talvivaaran sakkojen osalta ylittynyt. ELY-keskuksen mukaan uraani on lisätty prosessivedestä ja jätteistä tehtäviin määrityksiin. Uraanipitoisuuksien on todettu olevan Talvivaaran kaivoksen vaikutuspiirissä olevissa vesistöissä Suomessa esiintyvien luontaisten pitoisuuksien tasolla. ELY-keskuksen ilmoittaman mukaan sen tietoon ei ole tullut aineistoa, jonka perusteella kantelussanne esille tuomaanne ympäristöluvan peruuttamiseen olisi ympäristönsuojelullisesta näkökulmasta tarvetta. 4/6 5 Geologian tutkimuskeskuksen menettelyä koskeva selvitys Geologian tutkimuskeskus on todennut selvityksessään, ettei se ole asiassa lupaviranomainen eikä osallistu lupakäsittelyyn kuin lausunnonantajana. Kantelussanne pääjohtaja Elias Ekdahlin osakeomistuksesta esittämänne tiedon osalta Geologian tutkimuskeskus on selvityksenään viitannut apulaisoikeuskanslerin sijaisen kanteluasiassa OKV/1744/1/2010 antamaan ratkaisuun. Asiassa kantelija oli pyytänyt selvittämään, oliko Ekdahl menetellyt virheellisesti allekirjoittaessaan Talvivaara Sotkamo Oy:n suunnittelemaa uraanin talteenoton ympäristövaikutusten arviointiohjelmaa koskeneen lausunnon. Apulaisoikeuskanslerin sijainen on todennut ratkaisussaan, että kantelussa tarkoitetun uraanin talteenottoa koskeneen Talvivaara Sotkamo Oy:n ympäristövaikutusten arviointiasian ratkaisusta ei ole odotettavissa hallintolain 28 :n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa arviointiasiassa lausunnon pääjohtajana allekirjoittaneelle Ekdahlille. Kanteluasian tutkinnassa ei ollut ilmennyt muutakaan hallintolain 28 :ssä tarkoitettua esteellisyysperustetta, jonka vuoksi Ekdahlin olisi tullut pidättäytyä mainitun lausunnon allekirjoittamisesta. 6 Kanteluasianne oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset Minulle ei kantelunne ja asiasta käytettävissäni olevan selvityksen perusteella ole oikeudellisia perusteita todeta, että Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto olisi ylittänyt toimivaltansa tai menetellyt muutoin toimenpiteitäni edellyttävällä tavalla ratkaistessaan Talvivaaran kaivoksen ympäristö- ja vesitalouslupa-asian. Asiassa ei ole tullut ilmi myöskään kantelussanne mainitsemanne kauppa- ja teollisuusministeriön lainvastaista menettelyä. Minulla ei myöskään saamiini selvityksiin liuotussakkojen ja kaivoksen vaikutuspiirin vesistöjen uraanipitoisuuksista sisältyvien tietojen valossa ole perusteita todeta kaivostoiminnalla olleen kantelussanne kysymyksessä olevien uraanin ja toriumin osalta sellaisia ympäristövaikutuksia, joiden valvonnassa viranomaiset olisivat laiminlyöneet velvollisuuksiaan. Kerrottua tukevat myös tiedot, jotka sisältyvät Säteilyturvakeskuksen työ- ja elinkeinoministeriölle antamaan lausuntoon 5/Y42214/2010 Talvivaara Sotkamo Oy:n ydinenergialain mukaisesta lupahakemuksesta kaivostoiminnassa sivutuotteena saatavan uraanin talteen ottamiseksi sekä Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristöministeriölle sen pyynnöstä antamaan selvitykseen kaivoksen valvonnasta dnro KAIELY/5/07.00/2010. Niiden mukaan Talvivaaran alueen ympäristönäytteiden radioaktiivisuuspitoisuudet ovat matalia ja

5 mitatut pitoisuudet vesistöissä ja eliöissä eivät poikkea olennaisesti luonnollisista arvoista. Minulla ei ole perusteita epäillä viranomaisten asiasta esittämien tietojen paikkansapitävyyttä. Vastineessanne olette todennut asiassa olevan olennaista, että kaivostoimintaa harjoittava yhtiö on erottanut alueen malmin radioaktiivisista aineista ainakin uraanin ilman ydinenergialain mukaista valtioneuvoston lupaa. Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan todennut, että ydinenergialain soveltamiskynnys ylittyy silloin, kun kyse on kaivos- ja malminrikastustoiminnasta, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen ja että ydinenergialain mukainen lupamenettely on käynnissä. Ydinenergialain 2 :n 1 momentin voimaan tulleen 2 kohdan nojalla lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen. Luvan mainitunlaiseen toimintaan myöntää lain 16 :n nojalla vastineessanne mainitsemanne valtioneuvosto. Ydinenergia-asetuksen 9b :n mukaan lain 2 :n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua kaivos- ja rikastustoimintaa ei ole toiminta, jossa yhden vuoden aikana tuotettavan uraanin tai toriumin määrä on enintään kilogrammaa. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päättänyt (päätös nro 54711/1, dnro PSA- VI/81/04.08/2011), että yhtiö voi toteuttaa sille tekemänsä ilmoituksen mukaisen koeluontoisen uraanin talteenoton. Vaasan hallinto-oikeus on antamallaan lainvoimaiseksi jääneellä päätöksellä nro 11/0436/3 (dnro 01220/11/5139) hylännyt aluehallintoviraston päätöksestä tehdyn valituksen. Toimivaltaani ei kuulu tutkia, onko Talvivaara Sotkamo Oy kertomallanne tavalla harjoittanut toimintaa, johon sillä ei ole ollut vaadittavaa lupaa. Tehtäviini kuuluu kuitenkin arvioida, ovatko viranomaiset laiminlyöneet velvollisuuksiaan tätä valvoessaan. Viimeksi mainitulta osin totean seuraavan: Viranomaisten minulle asiassa antamista selvityksistä ei käy ilmi, että yhtiö viranomaisten tietojen mukaan jo olisi harjoittanut ydinenergialain 2 :n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua toimintaa, jota varten se on hakenut valtioneuvostolta lupaa, tai että yhtiö kysymyksessä olevalta osin muutoinkaan olisi harjoittanut luvatonta toimintaa. Minulla ei ole asiasta nyt käytettävissäni olevan selvityksen perusteella oikeudellisia perusteita todeta yhtiön toiminnan viranomaisvalvonnassa syyllistytyn kyseiseltä osin laiminlyönteihin. Muun ohella Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on tehnyt poliisille Talvivaara Sotkamo Oy:n toimintaa koskevan tutkintapyynnön. Mikäli poliisin tutkimuksissa ilmenee yhtiön toiminnassa menetellyn kantelussanne tarkoittamaltanne osin lainvastaisesti, on sen toiminnan valvonnan riittävyyttä mahdollista arvioida uudestaan. Geologian tutkimuskeskuksen tässä asiassa antamasta selvityksestä ei käy ilmi, onko sen pääjohtaja Elias Ekdahl osallistunut tutkimuskeskuksen Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston ratkaisemassa ympäristölupa-asiassa antaman lausunnon valmisteluun. Apulaisoikeuskanslerin sijaisen edellä kohdassa 5 selostettu kanteluratkaisu huomioon ottaen en kuitenkaan pidä tarpeellisena hankkia asiaa koskevaa lisäselvitystä, sillä minulla ei asiasta kantelussanne esittämänne verraten yksilöimättömän toteamuksen perusteella ole aihetta epäillä pääjohtajan menetelleen asiassa toimenpiteitäni edellyttävällä tavalla. Kantelunne ei kerrotuilla perusteilla anna aihetta toimenpiteisiini. 5/6

6 6/6 7 Talvivaara Sotkamo Oy:n kaivostoiminnan viranomaisvalvonnan laillisuusvalvonnasta muutoin Julkisuudessa on käsitelty laajasti Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan ympäristövaikutuksia, jotka eivät sinänsä liity kantelussanne käsiteltyyn uraanin liukenemiseen, mutta joihin Tekin olette lisäkirjoituksessanne ja vastineessanne viitannut. Keskustelua on käyty myös siitä, onko kaivoksen toiminnan viranomaisvalvonta ollut riittävää. Olen tutustunut edellä jo mainitsemaani Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristöministeriölle sen pyynnöstä antamaan selvitykseen kaivoksen valvonnasta dnro KAIELY/5/07.00/2010. Siitä ilmenee, että ELY-keskus on suorittanut kaivoksella tai kaivoksen toimintaan liittyen vuodesta 2007 lähtien mennessä kaikkiaan 91 valvontatarkastusta, joiden yhteydessä on sovittu korjaustoimenpiteistä, pyydetty lisäselvitys raportin tai suunnitelman muodossa, sovittu uudesta tarkastuksesta tai annettu huomautus (38 kpl). Lisäksi mainittuna aikana on annettu kymmenen kehotusta, jotka ovat koskeneet muun muassa kaivosalueelta tulevan hajakuormituksen selvittämistä ja prosessivesien käsittelyn, talousveden puhdistamisen, rikkivedyn poiston ja pölyntorjunnan tehostamista. Selvityksessä on lisäksi selostettu muun muassa suoritettua kaivoksen päästöjen tarkkailua. Ympäristöministeri on ympäristöministeriön julkaiseman tiedotteen mukaan ollut tyytyväinen ELY-keskuksen selvitykseen ja hänen arvionsa mukaan kaivoksen toimintaan liittyviä ympäristöongelmia on selvitetty laajasti. Ympäristöministeriö on kerrotulla tavalla jo selvittänyt kaivoksen valvonnan riittävyyttä ja ilmoittanut erityisesti kaivoksen vesistöihin kohdistuvia päästöjä seurattavan tehostetusti. Oulun poliisilaitoksen talousrikosyksikön tutkittavana on muun ohella Kainuun ELY-keskuksen tekemä Talvivaara Sotkamo Oy:n toimintaa koskeva tutkintapyyntö. Asian esitutkinta saattaa tuottaa informaatiota, jonka perusteella voidaan tarkemmin arvioida myös toiminnan viranomaisvalvonnan asianmukaisuutta. Ottaen huomioon asiakokonaisuuteen liittyvä esitutkinta ja Kainuun ELY-keskuksen ympäristöministeriölle antamassa selvityksessä esitetyt tiedot en pidä perusteltuna ryhtyä omasta aloitteestani ainakaan tässä vaiheessa enemmälti tutkimaan viranomaisten menettelyä asiassa. Totean, että apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen tekee tarkastusohjelmansa mukaan syksyllä Kainuun ELY-keskukseen laillisuusvalvontatarkastuksen, jonka teemana on muun muassa ympäristölupien valvonta. Oikeuskansleri Jaakko Jonkka Osastopäällikkö Esittelijäneuvos Petri Martikainen