Eduskunta Muistio 31.10.2017 Veroaineistotyöryhmän loppuraportti Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan puhemies asetti 2.12.2016 työryhmän selvittämään, miten eduskunnan sisäisen tietopalvelun käyttöön voitaisiin hankkia ajantasaiset yksikkötason veroaineistot laadittavien vaikutusarviointien hyvän laadun, vaikuttavuuden ja vertailukelpoisuuden parantamiseksi. Aineistotarve koskee ennen kaikkea yritysverotuksen, perintöverotuksen, kiinteistöverotuksen, arvonlisäverotuksen ja valmisteverotuksen tietoaineistoja. Työryhmän tuli työnsä yhteydessä selvittää yhdessä valtiovarainministeriön, oikeusministeriön ja Verohallinnon kanssa eduskunnan tietojensaantioikeuden laajentamiseen liittyvät julkisuuslainsäädännölliset ja menettelytapoihin liittyvät kysymykset sekä valmistella mahdolliset muutokset eduskunnan työjärjestykseen ja muuhun ohjeistukseen. Työryhmän tuli saada työnsä päätökseen 28.4.2017 mennessä. Työryhmän työn kuluessa kävi ilmi, että veroaineistoja olisi mahdollista saada käyttöön myös Tilastokeskuksesta. Tästä syystä katsottiin, että työryhmän tulee selvittää myös tätä mahdollisuutta ja tutkia tietojensaannin edellytyksiä. Lisäselvityksen vuoksi työryhmän määräaikaa jatkettiin 31.10.2017 asti. Työryhmä otti nimekseen Veroaineistotyöryhmä. Työryhmän puheenjohtajana toimi tietopalvelupäällikkö Antti Rautava. Työryhmän jäseniä olivat valiokuntaneuvos Ritva Bäckström, valiokuntaneuvos Maarit Pekkanen ja tutkija Sami Grönberg. Työryhmän sihteerinä toimi tutkija Tanja Nurmi. 1. Tausta Veroaineistojen hankinta sisäisen tietopalvelun käyttöön perustuu kaikkien eduskuntaryhmien yksimieliseen ehdotukseen. Puhemiehen asettama Taloudelliset laskelmat - palvelun kehittämistyöryhmä, jossa oli edustus kaikista eduskuntaryhmistä, ehdotti syyskuussa 2016 veroaineistojen hankintaa. Taloudelliset laskelmat -palvelun kehittämistyöryhmän tehtävänä oli ollut arvioida, miten palvelu on vastannut asiakkaiden tarpeita ja minkälaisia kehittämistarpeita palvelussa on. Työryhmän puheenjohtajana toimi kansanedustaja Antti Lindtman ja jäseninä kansanedustajat Sanna Lauslahti, Ville Vähämäki, Outi Alanko-Kahiluoto, Mats Nylund sekä talous- ja työllisyyspoliittinen sihteeri Elina Das Bhowmik, eduskuntasihteeri Jan Koskimies, poliittinen sihteeri Markus Kalmi, apulaispääsihteeri Timo Tuovinen, tieto- ja viestintäjohtaja Marjo Timonen ja tietopalvelupäällikkö Antti Rautava. Taloudelliset laskelmat -palvelun kehittämistyöryhmä yksimielisesti ehdotti loppuraportissaan, että sisäisen tietopalvelun käyttöön hankitaan ajantasaiset yksikkötason veroaineistot, koska näitä tarvittaisiin vaikutusarviointien hyvän laadun, vaikuttavuuden ja vertailukelpoisuuden vuoksi. Veroaineistoja olisi tarpeen hankkia niiltä osin kuin niitä ei vielä ole sisäisen tietopalvelun käytössä eli ennen kaikkea yritysverotuksen, perintöverotuksen, kiinteistöverotuksen, arvonlisäverotuksen ja valmisteverotuksen osalta. Lisäksi työryhmä ehdotti, että eduskunnan kanslia ryhtyy toimiin veroaineistojen hankintaan liittyvien lainsäädäntömuutosten toteuttamiseksi.
2 (10) Työryhmän selvitystehtävä Taloudelliset laskelmat -palvelun kehittämistyöryhmän yksimielisen ehdotuksen mukaisesti tavoitteena on hankkia nykyistä laajemmin veroaineistoja sisäisen tietopalvelun käyttöön. Tähän tavoitteeseen päästäkseen Veroaineistotyöryhmän tuli selvittää eduskunnan tietojensaantioikeuden laajentamiseen liittyvät kysymykset, kuulla muita viranomaisia sekä valmistella mahdolliset muutokset eduskunnan työjärjestykseen ja muuhun ohjeistukseen. Tämä tarkoitti sitä, että veroaineistotyöryhmän tuli selvittää, mistä veroaineistoja olisi saatavissa, millaisia lainsäädäntömuutoksia se mahdollisesti edellyttäisi ja mitä seikkoja tulisi ottaa huomioon käytännössä. Sisäisen tietopalvelun taloudelliset laskelmat- palvelussa (jäljempänä laskentapalvelu) on kokemusta veroaineistojen käytöstä, koska siellä on jo käytössä Tilastokeskuksen hallinnoima SISU-malli. SISU-malli ei kuitenkaan sisällä yritysverotuksen, perintöverotuksen, kiinteistöverotuksen, arvonlisäverotuksen ja valmisteverotuksen tietoaineistoja, joten työryhmän tehtävänä oli selvittää, miten ne saataisiin laskentapalvelun käyttöön. Laskentapalvelun sisältö Laskentapalvelu tuottaa selvityksiä, analyysejä ja vaikutusarvioita politiikkamuutosten taloudellisista vaikutuksista eduskuntaryhmille, kansanedustajille tai valiokunnille heidän pyynnöstään. Politiikkamuutoksiin liittyvien laskelmien lisäksi laskentapalvelu tekee erilaisia taloutta koskevia selvityksiä ja tilastoanalyysejä. Kysymys voi koskea mitä tahansa talouden osa-aluetta, mutta sen tulee liittyä kansanedustajan tai muun asiakkaan eduskuntatyöhön. Selvitykset ja laskelmat laaditaan toimeksiantajalle ja hän päättää niiden julkistamisesta. Toimeksianto ja siihen annettu vastaus tulevat julkisiksi, jos niihin viitataan täysistunnossa tai muutoin julkisessa yhteydessä. Sisäisen tietopalvelun laatimat selvitykset ja laskelmat eivät kuitenkaan sisällä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki, tai muussa laissa salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja. Laskentapalvelun tarkoituksena on tuottaa uusia, hallituksen esitysten kanssa vertailukelpoisia laskelmia ehdotetuista politiikkamuutoksista. Laskentapalvelun tarkoituksena ei ole toistaa eikä tarkastaa valtiovarainministeriön (VM) laskelmia, mutta laadittujen laskelmien tulee olla vertailukelpoisia myös VM:n laskelmien kanssa. Vertailukelpoisuus edellyttää, että laskelmien pohjana käytetyt veroaineistot ovat mahdollisimman samanlaiset. Laskentapalvelun käytössä on Tilastokeskuksen hallinnoima SISU-mikrosimulointimalli, jota käytetään myös useissa muissa viranomaisissa tai tutkimuslaitoksissa (esimerkiksi VM, STM, THL, Kela ja VATT). Malli sisältää Tilastokeskuksen henkilöverotuksen veroaineistot ja sillä voidaan simuloida henkilöverotuksen ja sosiaaliturvajärjestelmän muutosten vaikutuksia. Käyttöoikeus Tilastokeskuksen hallinnoimaan SISU-malliin perustuu tilastolakiin (280/2004). Laskentavalmiuden ulottaminen muihin verolajeihin kuin henkilöverotukseen edellyttää, että laskentapalvelun käytössä on kunkin verolajin osalta yksikkötason aineisto. Esimerkiksi yritysverotuksen ja arvonlisäverotuksen aineistot ovat tarpeen näitä veroja koskevien muutosten arvioinnissa. Vaikutusarviointi edellyttää yksikkötason verotietoja, koska lähes poikkeuksetta laskentaan tarvitaan yksityiskohtaista jakaumatietoa verovelvollisista. Yksikkötason tietojen avulla saadaan selville veromuutosten vaikutukset julkiseen talouteen ja eri verovelvollisryhmiin.
3 (10) Tilanne Ruotsin parlamentissa Työnsä taustaksi työryhmä selvitti tilannetta Ruotsin parlamentissa. Ruotsin parlamentin tietopalvelun Budgetkontoret yksikkö voi käyttää tilastoviranomaisen veroaineistoja. Heillä on käytössään kaksi mikrosimulointimallia: toinen henkilöverotuksesta ja toinen yritysverotuksesta. Ruotsissa on säädetty, että parlamenttihallinnolla on vastaava salassapitovelvollisuus kuin tilastoviranomaisella. Sillä, että salassapitovelvollisuus siirtyy parlamenttihallinnolle, taataan tietojen salassapito. 2. Kuulemiset Työryhmä kuuli selvitystehtävänsä mukaisesti valtiovarainministeriötä (VM), oikeusministeriötä (OM) ja Verohallintoa. Työn edetessä kävi ilmi, että veroaineistojen hankkiminen voisi olla mahdollista myös Tilastokeskuksesta, joten työryhmä päätti kuulla Tilastokeskusta siellä olevista aineistoista ja niiden luovutusmahdollisuuksista. Valtiovarainministeriön kuuleminen VM:n edustaja nosti esiin tietoturvakysymykset. Tietoturva tulisi varmistaa, koska kyse on salassa pidettävistä verotiedoista. VM:n edustaja katsoi, että olisi parasta, jos olisi olemassa yksi luovuttajataho, jolta kaikki veroaineistoja tarvitsevat hakisivat samoilla kriteereillä anonymisoituja 1 aineistoja. VM katsoi, että useimmiten riittäisi myös otosaineisto. Olisi tarpeen säätää uusi, oma laki, joka sääntelisi veroaineistojen käyttöä. Näin kaikki tietojen tarvitsijat olisivat samalla viivalla (ml. yliopistot, tutkimuslaitokset). Tällöin lähtökohtana olisi yhdenvertaisuus. Esimerkiksi aineistojen hyödyntäminen Tilastokeskuksesta olisi mahdollista tutkijapalveluiden tarjoaman etäyhteyden kautta. Oikeusministeriön kuuleminen Oikeusministeriön edustaja totesi, että puheena olevasta asiasta ei ole käyty keskustelua OM:ssä. Eduskunnan tiedonsaantioikeus sisältyy perustuslain 47 :ään. Perustuslakia valmisteltaessa todettiin, että eduskunnan on saatava kaikki se tieto, mitä tarvitaan asioiden käsittelyssä. Yksityisyyden suoja ei ole ensisijainen peruste verotietojen suojaamiselle, koska nämä tiedot eivät kuulu yksityisyyden suojan ytimeen, kuten esimerkiksi terveystiedot. Verotiedot ovat silti salassa pidettäviä. Tietoturva ei ole kuitenkaan pitävä peruste vastustaa tietojen luovuttamista eduskunnalle. Veroaineistojen saannista tulisi säätää laissa, koska perustuslain 47 ei ratkaise nyt kyseessä olevaa kysymystä. Säännös voisi olla joko tiedonsaajan laissa tai tiedonluovuttajan laissa. Säännöksessä on tärkeää tuoda esiin, että tietojensaanti ulotetaan salassa pidettävään tietoon. Asiasta olisi mahdollista säätää omassa laissa tai säännös sopisi myös verotustietojen julkisuudesta annettuun lakiin (1346/1999), jäljempänä verotietolaki. OM:n edustaja katsoi, ettei tässä yhteydessä olisi tarvetta säätää yleisiä rekisteriä koskevia säännöksiä. Selvää on, että EU:n tietosuoja-asetus tulisi tässä asiassa sovellettavaksi, koska tiedoista syntyy henkilörekisteri. Ennen kuin tietosuoja-asetusta aletaan soveltaa toukokuussa 2018, sovelletaan kansallista henkilötietolakia (523/1999) asetuksen sijaan. Tietosuoja-asetuksen mukaan tietojen luovutus on helpompaa, jos kyse on pseudonomisoiduista 2 tiedoista. Siksi olisi hyvä pohtia, missä määrin tässä asiassa olisi tarpeen käyttää yksilöityä tietoa. 1 Anonymisoidussa aineistossa on estetty yksittäisen havainnon välillinen tunnistaminen. Aineistosta on suorien tunnistetietojen lisäksi mahdollisesti poistettu tai muutettu myös muita tietoja. 2 Pseudonomisoidussa aineistossa havainnon välillinen tunnistaminen on mahdollista, joten aineistosta on poistettu ainoastaan suorat tunnistetiedot.
4 (10) OM:n edustaja katsoi, ettei olisi helppoa lisätä puheena olevaa tiedonsaantisäännöstä julkisuuslakiin. Julkisuuslakiin koottiin yleiset salassapitoperusteet, mutta tietojen luovutuksen osalta vain yleiset periaatteet. Siellä ei säädetä yksittäisestä salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Lähtökohtana on, että salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta säädetään asiaan liittyvässä erityislaissa. Todettiin, että kyse on ollut henkilötiedoista ja arkaluonteisista tiedoista, kun perustuslakivaliokunta on vaatinut välttämättömyyttä viranomaisten välisissä tiedonluovutuksissa. Näin ollen tässä asiassa, jos ei ole kyse henkilötiedoista, ei vaadittaisi välttämättömyyttä tietojen luovutuksen edellytykseksi. Verohallinnon kuuleminen Todettiin, että verotustietojen salassapito on kattavaa. Salassapitosäännöksistä voidaan poiketa vain nimenomaisella lain tasoisella säännöksellä. Verohallinnon näkemyksen mukaan tiedonsaantioikeudesta olisi tarkoituksenmukaista säätää tietoja tarvitsevaa tahoa koskevassa lainsäädännössä. Tällöin se kytkeytyisi ko. tahon toimivaltaan ja tehtäviin ja helpottaisi säännöksen ajan tasalla pitoa. Eduskunnan tietopalvelua koskeva laki olisi yksi mahdollisuus. Toisena vaihtoehtona todettiin, että tiedonsaantioikeudesta voitaisiin säätää verotietolain 16 :ssä. Tällä hetkellä verotietolakiin sisältyy kuitenkin uudistamispaineita perustuslakivaliokunnan kannonottojen johdosta (PeVL 40/2005 vp ja PeVL 4/2014 vp. 3 ). Eduskunnan sisäisen tietopalvelun tiedonsaannissa on kyse laajojen salassa pidettävien rekisteriaineistojen käytöstä ja säilyttämisestä. Aineistot sisältävät henkilötietoja ja siksi tiedonsaantisääntelyä ja rekisterinpitoa on tarpeen arvioida erityisesti perustuslain 10 :n ja EU:n tietosuoja-asetuksen näkökulmasta. Esillä oli myös mahdollisuus saada vastaavat tiedot Verohallinnon Tilastokeskukselle tilastointia varten luovuttamasta tietoaineistosta, jolloin myös valtiovarainministeriö voisi hyödyntää samaa tietokokonaisuutta. Tilastokeskuksen kuuleminen Tilastokeskuksen edustaja kertoi, että aineistoja luovutetaan Tilastokeskukselle tilastojen laadintaa varten. Tilastolaki sääntelee tietojen luovutusta heille sekä aineistojen edelleen luovutusta. Tapauskohtaisesti selvitetään, mihin tarkoituksiin aineistoja voidaan luovuttaa edelleen. Tilastolain 13 :n mukaan luovutus on mahdollista tieteellistä tutkimusta ja tilastollista selvitystä varten. Aineistojen saamiseksi hakijan on tehtävä hakemus, johon on liitettävä tutkimussuunnitelma. Sisäisen tietopalvelun aineistopyyntö pitäisi viedä Tilastokeskuksessa tilastoeettisen lautakunnan käsiteltäväksi, 3 PeVL 4/2014: Perustuslakivaliokunta on kuitenkin sittemmin vuonna 2005 katsonut, että salassapidon pääsääntöön perustuva verotustietojen julkisuuslaki ilmentää perustuslain 12 :n 2 momentin julkisuusperiaatteen näkökulmasta nurinkurista lähtökohtaa. Valiokunta katsoi lausunnossaan, että suunnitellussa lainsäädännön jatkovalmistelussa oli syytä arvioida verotustietojen julkisuuslain rakennetta ja sen suhdetta perustuslain 12 :n 2 momentin säännöksiin (PeVL 40/2005 vp, s. 2 3). Perustuslakivaliokunta pitää valitettavana, että edellä mainitun kaltaista arviointia ei ole vieläkään tehty. Valiokunnan saaman tiedon mukaan Verohallinnossa on kuitenkin selvitetty muun muassa verotusaineistojen julkisuuden laajentamista yleisemmän verotustietoja koskevan informaatio-oikeudellisen lainsäädännön kehittämisen tarkastelun yhteydessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvoston piirissä selvitetään kokonaisvaltaisesti verotustietojen ja niitä vastaavien tietojen julkisuuden ja salassapidon suhdetta perustuslain julkisuusperiaatteeseen. Sääntelyvaihtoehtoja harkittaessa on syytä kiinnittää huomiota sekä sääntelyn julkisuusperiaatetta toteuttavaan rakenteeseen, että siihen, miten säännökset asiallisesti toteuttavat julkisuusperiaatteen mukaista tiedonsaantioikeutta. Valiokunnan mielestä tässä yhteydessä on syytä tarkastella myös mahdollisuuksia laajentaa verotustietojen julkisuutta. Aiheellista on lisäksi selvittää, voitaisiinko verotustietojen julkisuutta ja salassapitoa koskeva sääntely sijoittaa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin.
5 (10) koska kyseessä on aivan uusi asia. Tämän tyyppisiä pyyntöjä heille ei ole tullut aiemmin. Tilastoeettinen lautakunta antaa suosituksia. Päätöksen tekee aineistosta vastaava tilastojohtaja. 3. Toteutusvaihtoehdot Veroaineistoja on Verohallinnon ja Tilastokeskuksen hallussa. Työryhmä selvitti mahdollisuuksia saada veroaineistoja käyttöönsä näiltä viranomaisilta. Seuraavassa käsitellään ensin veroaineistojen hankintaa Verohallinnosta ja toiseksi Tilastokeskuksesta. Lopuksi vertaillaan näitä vaihtoehtoja ja tuodaan esiin niiden hyviä ja huonoja puolia. Veroaineistojen luovuttaminen Verohallinnosta Verohallinnon tehtävänä on verotuksen toimittaminen. Verohallinto kerää, tuottaa ja hallinnoi veroaineistoja. Verohallinnolla on oikeus luovuttaa verotietoja, jos siitä on erikseen säädetty. Säännökset sisältyvät verotietolakiin, mitä selvitetään tarkemmin seuraavassa. Aluksi kuitenkin tutkitaan, ovatko veroaineistot julkisia sekä pohditaan, olisiko sisäisellä tietopalvelulla osana eduskunnan kansliaa oikeus saada tietoja perustuslain nojalla. Verotietolain 3 :n mukaan verotustiedot ovat julkisia, mutta toisaalta niiden julkisuutta on verotietolaissa rajoitettu merkittävästi. Verotietolain 4 :n mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevia, verovelvollista koskevia tietoja, on 5-9, 20d ja 21 :ssä säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa. Näin ollen käytännössä julkisia tietoja ovat ainoastaan verotietolaissa erikseen luetellut asiakirjat ja rekisterit, kuten tuloverotuksen ja kiinteistöverotuksen julkiset tiedot. Perustuslakivaliokunta on myös tuonut esiin tämän seikan lausunnossaan PeVL 4/2014 vp todeten, että verotietolaissa salassapito muodostuu kuitenkin pääsäännöksi, koska lähes kaikki verohallinnon hallussa olevat yksittäistä verovelvollista koskevat asiakirjat ovat säännöksen perusteella lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. 4 Salassa pidettävien tietojen, kuten verotustietojen, luovutus edellyttää julkisuuslain mukaan lain tasoista tiedon luovutus- tai tiedonsaantioikeussääntelyä. Julkisuuslain 29 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty, viranomainen voi antaa salassa pidettävän tiedon toiselle viranomaiselle. Tällaisen luovutusperusteen on siis täytettävä kolme vaatimusta: säännöksen on oltava laissa, sen on määriteltävä tiedon antamista tai viranomaisen oikeutta saada tieto ja sen on erikseen nimenomaisesti oikeutettava poikkeamaan salassapidosta viranomaisten välisissä suhteissa. 5 Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan arvioitaessa viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä, on kiinnitettävä huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten se sidotaan tietojen saamisen välttämättömyyteen. PeVL 1/2015 6 : Ehdotusta on arvioitava perustuslain 10 :n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Arvioidessaan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten se 4 PeVL 4/2014: Perustuslakivaliokunta toteaa, että verotustiedot ovat voimassa olevan lain 3 :n perusteella julkisia. Käytännössä 4 :n sisältämä salassapito muodostuu kuitenkin pääsäännöksi, koska lähes kaikki verohallinnon hallussa olevat yksittäistä verovelvollista koskevat asiakirjat ovat säännöksen perusteella lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Tämä käy ilmi myös verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain esitöistä (ks. HE 149/1999 vp). 5 Olli Mäenpää, Julkisuusperiaate, 2016, s. 233 6 Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 5/2015 vp)
6 (10) sidotaan tietojen saamisen välttämättömyyteen. Viranomaisen tiedonsaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus voivat valiokunnan mukaan liittyä tietyn tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tietosisällöt on lueteltu laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole tällä tavoin lueteltu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" tietyn tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 6/II, PeVL 19/2012 vp, s. 3 4 ja PeVL 62/2010 vp, s. 4/I). Verotietolaissa säädetään tietojen luovuttamisesta. Verohallinto voi luovuttaa tietoja esimerkiksi rikosten selvittämistä, ulosottoa tai valvontatehtävää varten. Lisäksi verotietolain 16 :n mukaan verotustietoja voidaan antaa salassapitovelvollisuuden estämättä valtiovarainministeriölle verolainsäädännön ja talousarvion laadintaa varten. Laskentapalvelun tietotarve verotuksesta muistuttaa valtiovarainministeriön tarvetta, koska laskentapalvelussa laaditaan verolainsäädäntöä, sosiaaliturvalainsäädäntöä ja muuta lainsäädäntöä koskevia selvityksiä, taustalaskelmia ja vaikutusarviointeja aloitteiden ja esitysten laatimiseksi. Laskentapalvelu avustaa erityisesti oppositioryhmiä eduskunta-aloitteiden ja vaihtoehtobudjettien taustalaskelmien laadinnassa. Jotta laskentapalvelussa tuotetut laskelmat olisivat vertailukelpoisia valtiovarainministeriön laskelmien kanssa, niiden tulisi perustua samoihin yksikkötason veroaineistoihin. Veroaineistojen luovuttaminen laskentapalvelun käyttöön edellyttäisi, että siitä säädettäisiin nimenomaisesti lain tasolla. Eduskunnan tietojensaantioikeudesta säädetään perustuslain 47 :ssä. Eduskunnalla on oikeus saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Asianomaisen ministerin tulee huolehtia siitä, että valiokunta tai muu eduskunnan toimielin saa viipymättä tarvitsemansa viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tiedot. Pykälän kolmannen momentin mukaan kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta edustajantoimen hoitamista varten tarpeelliset tiedot, jotka eivät ole salassa pidettäviä eivätkä koske valmisteilla olevaa valtion talousarvioesitystä. Oikeus saada tietoja ja asiakirjoja on perustuslain 47 :n nojalla valiokunnan lisäksi myös muulla eduskunnan toimielimellä. Hidenin 7 mukaan voitaneen muina eliminä pitää tässä vain elimiä, jotka toimivat osana eduskunnan valtioelintoimintaa. Sisäisen tietopalvelun rooli on avustaa valtiopäivätoimintaa, joten sillä ei näyttäisi olevan suoraan perustuslain nojalla mahdollisuutta saada salassa pidettäviä verotustietoja käyttöönsä. Salassa pidettävien verotietojen luovuttamista tai saantia koskeva säännös tulisi sijoittaa lakiin. Mihin lakiin uusi säännös parhaiten soveltuisi? Tietojensaannista voitaisiin säätää julkisuuslaissa, verotietolaissa, eduskunnan työjärjestyksessä tai omassa erillislaissa. Julkisuuslaki ei sovellu tietojen luovuttamisesta säätämiseen, koska siinä on lähtökohtana, että salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta säädetään asiaan liittyvässä erityislaissa. Säännökselle sopiva erityislaki olisi verotietolaki, joka jo tällä hetkellä sisältää säännökset niistä tahoista, joille salassa pidettäviä verotietoja voidaan luovuttaa. Eduskunnan työjärjestys ei sovellu laskentapalvelun tietojensaannista säätämiseen, koska eduskunnan työjärjestyksen tarkoituksena on säännellä vain eduskunnan sisäistä toimintaa. Eduskunnan työjärjestyksessä ei siten tulisi säätää eduskunnan ulkopuolisten tahojen velvollisuuksista. Tällaisesta muuhun viranomaiseen kohdistuvasta velvoitteesta, kuten tietojen luovuttamisesta, tulisi säätää lailla. Verotietojen saantia eduskunnan laskentapalvelulle koskevan erillislain säätämistä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena tilanteessa, jossa on jo olemassa verotietolaki, johon säännös voitaisiin sijoittaa. Työryhmä katsoo, että tarkoituksenmukaisinta olisi säätää tietojensaannista tai tietojen luovuttamisesta verotietolaissa, jossa jo nykyisellään säädetään eri viranomaisten oikeudesta saada salassa pidettäviä verotietoja. 7 Mikael Hiden, Juridiikkaa ja muotoja eduskuntatyössä. Eduskunnan kanslian julkaisu 3/2015 s.238.
7 (10) Verohallinnosta luovutettavan veroaineiston hallinta, säilyttäminen ja muokkaus tarkoituksenmukaiseen muotoon asettaisivat vaatimuksia tietojen vastaanottajalle ja käyttäjälle. Erityisesti tietosuoja ja tietoturva, joita käsitellään jäljempänä, olisivat tässä vaihtoehdossa eduskunnan kanslian vastuulla. Verohallinnosta luovutettava aineisto olisi luonteeltaan suoraan tietokannasta poimittua muokkaamatonta primääriaineistoa, jota tulisi muokata edelleen käytettävämpään muotoon. Tällainen aineiston muokkaus edellyttää aineiston tuntemukseen ja tietojen käsittelyyn liittyvää erityisosaamista sisäisessä tietopalvelussa. Verohallinnolta saisi kuitenkin tarkat tiedot aineiston sisällöistä, mikä helpottaa niiden omaksumista. Tilastokeskuksen veroaineistojen käyttöoikeus Tilastokeskus toimii valtion tilastotoimen yleisviranomaisena, jonka tehtävänä on huolehtia yhteiskuntaoloja ja niiden kehitystä kuvaavien tilastojen laatimisesta yleistä käyttöä varten. Valtion viranomaiset ovat velvollisia antamaan salassapitosäännösten estämättä Tilastokeskukselle tilastojen laatimisen kannalta välttämättömät tiedot hallussaan olevista tietoaineistoista. Tilastokeskukselle luovutetaan muiden tietojen ohella myös laajasti verotustietoja tilastotarkoituksiin. Tilastolain (280/2004) tarkoituksena on edistää tilastotarkoituksia varten kerättyjen tietojen käyttöä tieteellisissä tutkimuksissa ja yhteiskuntaoloja koskevissa tilastollisissa selvityksissä. Lain 13 :n mukaan tilastoviranomainen voi luovuttaa tilastotarkoituksiin keräämiään salassa pidettäviä tietoja tieteellistä tutkimusta ja yhteiskuntaoloja koskevaa tilastollista selvitystä varten. Tilastolakia muutettiin vuonna 2013 (HE 154/2012). Tässä yhteydessä salassa pidettävien tietojen luovutusta koskevaa säännöstä täsmennettiin siten, että tutkijoille annettiin käyttöoikeus myös salassa pidettäviin tietoihin tietyin laissa tarkkarajaisesti määritellyin edellytyksin. Hallituksen esityksessä arvioitiin, että muutosten myötä helpottuisi useiden yhteiskunnallisesti ajankohtaisten kysymysten analysointi kansainvälisesti korkeatasoisella ja yhteiskunnallisesti merkittävällä tavalla. Lisäksi arvioitiin, että aineistojen käyttöön saamisen nopeutuminen helpottaisi yhteiskuntapoliittisten uudistusten vaikutusten arviointia ja mahdollistaisi uudistusten vaikutusten arvioinnin aikaisempaa nopeammin. Suurempi määrä korkealaatuista yhteiskunnallisiin kysymyksiin vastaavaa tutkimustietoa tarkoittaisi myös sitä, että julkisen sektorin politiikkapäätöksiä olisi mahdollista perustaa aiempaa laadukkaampaan tietoon, jonka pohjalta voitaisiin allokoida resursseja aiempaa paremmin. Tilastokeskuksessa tapauskohtaisesti selvitetään, mihin tarkoituksiin aineistoja voidaan luovuttaa. Aineistojen saamiseksi hakijan on tehtävä hakemus, johon on liitettävä tutkimussuunnitelma. Tilastoeettinen lautakunta voi antaa suosituksia tilastolain soveltamistilanteissa. Päätöksen aineiston luovutuksesta tekee Tilastokeskuksessa aineistosta vastaava tilastojohtaja. Tilastolain 13 :ssä säädetään, että aineistoja voidaan luovuttaa yhteiskuntaoloja koskevaa tilastollista selvitystä varten. Sisäinen tietopalvelu avustaa eduskuntaryhmiä talousarvioehdotuksen kanssa vaihtoehtoisten ehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnissa. Tarkoituksena on antaa poliittisen keskustelun pohjaksi tietoa vaihtoehtojen taloudellisista vaikutuksista siten, että politiikkapäätöksiä olisi mahdollista perustaa aiempaa laadukkaampaan tietoon. Tilastokeskuksen tilastoeettinen lautakunta käsitteli työryhmän pyynnöstä alustavasti yleisellä tasolla aineistojen luovuttamista eduskunnan laskentapalvelulle syyskuussa 2017 ja suhtautui aineistojen luovuttamiseen positiivisesti. Käyttötarkoitus tulkittiin tilastolliseksi selvitykseksi ja sen kuvauksenkin katsottiin olevan riittävällä tasolla. Kokouksessa käsiteltiin kuitenkin vain tietojen käyttötarkoitusta eikä kantaa otettu siihen,
8 (10) onko pyydettyjä tietoja Tilastokeskuksessa tai onko niitä mahdollista luovuttaa tutkimuskäyttöön. Alustavien keskustelujen pohjalta vaikutti Tilastokeskuksen mukaan kuitenkin siltä, että suuri osa laskentapalvelun tavoittelemista aineistoista on heidän hallussaan. Käyttöoikeus Tilastokeskuksen aineistoihin toteutetaan käytännössä etäkäyttönä. Etäkäytössä oleva aineisto on pseudonomisoitua eli vain välillinen tunnistaminen on aineistossa mahdollista. Aineistosta on tällöin korvattu tunnistetiedot, kuten yrityksen Y- tunnus, muulla tunnisteella. Etäkäytössä aineistoa voi tutkia ruudulta vapaasti, mutta tietojen kopiointi tai niiden käyttö laskelmissa edellyttää hyväksyntää Tilastokeskukselta. Tilastokeskus tarkistaa, että aineistosta ei voi tunnistaa yksittäistä verovelvollista. Käytännössä hyväksyntä myönnetään nopeasti yleensä saman päivän aikana. Veroaineistoja säilytetään Tilastokeskuksessa useassa eri tietokannassa ja niiden kokoaminen laskentapalvelun käyttöön vaatii suuren työn, mikä aiheuttaa kustannuksia. Aineiston hinta riippuu siitä, miten paljon työtä aineiston kokoaminen ja muokkaus on vaatinut. Kustannukset ovat 105 euroa tunnilta. Osa veroaineistoista sisältyy yhteen ja samaan järjestelmään, mutta tietyiltä osin aineisto pitää poimia muista järjestelmistä. Tilastokeskus pystyy antamaan hinta-arvion aineistosta ennen asiakkaan lopullista hankintapäätöstä. Aineistojen etäkäytön kiinteät kustannukset ovat neljältä käyttäjältä 2500 euroa vuodessa. Vertailu Veroaineistojen saaminen Verohallinnosta edellyttäisi nimenomaisen säännöksen lisäämistä verotietolakiin. Säännöksessä tulisi säätää siitä, että eduskunnan kanslialla on oikeus saada salassa pidettäviä verotustietoja. Lisäksi olisi määriteltävä, mitä tietoja ja mitä tarkoitusta (esimerkiksi eduskuntatyössä esille tulleiden lainsäädäntömuutosten vaikutusten arvioimiseksi) luovutus koskisi. Verotietolain muutos edellyttäisi lakiehdotuksen valmistelua valtiovarainministeriössä tai asiaa koskevan lakialoitteen valmistelua eduskunnassa. Tässä vaihtoehdossa aineisto olisi mahdollista saada Verohallinnolta ilman eduskunnan kanslialle aiheutuvia kustannuksia, jos tietojen luovuttamisesta maksutta otettaisiin säännös verotietolakiin. Tilastokeskus tarjoaa tilastolain nojalla yhteiskunnallisten selvitysten tekoon aineistojaan. Alustavan selvityksen mukaan Tilastokeskuksella olisi sopivia veroaineistoja ja niitä olisi mahdollista saada laskentapalvelun käyttöön, joten tämä vaihtoehto voisi olla toteutettavissa melko pian. Aineistojen hankinnasta Tilastokeskukselta aiheutuvia kustannuksia ei kuitenkaan pystytä arvioimaan kovin tarkasti. Tietoaineistojen ensimmäisen koostamisen hinta tulee olemaan vähintään tuhansia euroja. Lisäksi on 2500 euron vuosimaksu. Tarvittava veroaineisto on Tilastokeskuksessa jaettu osiin tilastotarkoituksia varten. Aineistopyyntöä varten Tilastokeskus joutuisi erikseen kokoamaan aineiston pyydettyyn muotoon. Tällaisen jakamisen ja koostamisen seurauksena aineistosta saattaa puuttua osia, mikä vaikeuttaa laskelmien laatimista. Pahimmassa tapauksessa saattaa olla, ettei Tilastokeskuksen aineisto sisällä kaikkia tarvittavia yksittäisiä tietoja. Molemmissa vaihtoehdoissa tietopalvelussa veroaineistojen kanssa työskentelevien henkilöiden tulee hallita aineistojen muokkaamiseen ja tilastolliseen analyysiin tarvittavat taidot. Laskentapalvelussa on nykyisin tähän tarkoitukseen riittävää osaamista, mikä tulee turvata myös tulevaisuudessa.
9 (10) 4. Tietosuoja ja tietoturva Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat keväällä 2016 yleisen tietosuoja-asetuksen 2016/679 (EU). Asetuksella kumotaan EU:n henkilötietodirektiivi 95/46/EY, joka on Suomessa pantu täytäntöön henkilötietolailla (523/1999). Yleinen tietosuoja-asetus tulee jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaksi 25.5.2018. Asetus jättää kuitenkin jäsenvaltioiden lainsäätäjille jonkin verran kansallista, asetuksen säännöksiä täsmentävää ja täydentävää liikkumavaraa. Oikeusministeriö asetti helmikuussa 2016 työryhmän, jonka keskeisenä tehtävänä oli valmistella lainsäädäntöehdotus tämän liikkumavaran käytöstä sekä valmistella ehdotus kansallisesta valvontaviranomaisesta. Työryhmä ehdotti, että henkilötietolaki kumotaan ja säädetään uusi henkilötietojen suojaa koskeva yleislaki, tietosuojalaki, jolla täsmennetään ja täydennetään yleistä tietosuoja-asetusta. Tietosuojalaki ja muut lainmuutokset ehdotetaan tuleviksi voimaan 25.5.2018. Veroaineistojen hallussapitoa ja käyttöä säätelee henkilötietolain jälkeen uusi tietosuojalaki. Verohallinnosta luovutettujen veroaineistojen hallussapidon myötä eduskunnasta muodostuisi rekisterinpitäjä. Tällöin olisi noudatettava rekisterinpitäjälle asetettuja velvollisuuksia ja olisi esimerkiksi määriteltävä säilytysajat, poistettava henkilötietojen tarkastusoikeus sekä määriteltävä edelleenluovutuskiellot. Lisäksi tässä tilanteessa sisäisen tietopalvelun tulisi huolehtia aineistojen teknisesti tietoturvallisesta säilytyksestä ja käytöstä. Tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset tulee ottaa huomioon riippumatta siitä, kumpi vaihtoehdoista valitaan. Veroaineistojen luovutus Verohallinnosta sellaisenaan sisäiselle tietopalvelulle asettaa kuitenkin enemmän vaatimuksia eduskunnalle kuin aineistojen käyttäminen Tilastokeskuksen kautta, koska Tilastokeskuksella säilyisi vastuu etäkäyttöön luovuttamistaan aineistoista ja eduskunta toimisi ainoastaan vastuullisena aineistojen käyttäjänä eikä haltijana. Laskentapalvelulle luovutetut veroaineistot tulisivat ainoastaan tiettyjen eduskunnan kanslian virkamiesten käyttöön. Laskentapalvelussa työtä tehdään virkavastuulla. Aineistoja käyttäviin virkamiehiin sovelletaan lakia eduskunnan virkamiehistä (1197/2003), jossa säädetään vaitiolovelvollisuudesta. Sisäisessä tietopalvelussa tulee huolehtia siitä, että aineistoja käsittelevät virkamiehet on selkeästi nimetty. Tietojen käsittelyn tulisi tapahtua tietoturvavaatimukset täyttävällä laitteella ja tietoja saisi käsitellä vain erikseen nimetyt virkamiehet. Laskentapalvelun veroaineistojen pohjalta laatimat selvitykset ja laskelmat eivät sisältäisi salassa pidettäviä tietoja. 5. Työryhmän ehdotukset ja perustelut Molemmilla selvitettävänä olleilla vaihtoehdoilla on sekä hyviä että huonoja puolia. Tilastokeskuksen aineistojen etuna olisi, että aineistot saataisiin nopeammin käyttöön, koska lainsäädäntömuutoksia ei tarvita. Aineistoja käytettäisiin etäyhteyden avulla eikä niistä muodostuisi eduskuntaan henkilörekisteriä. Tilastokeskuksen aineistot eivät kuitenkaan täysin vastaa alkuperäisiä Verohallinnon aineistoja, joista ne on soveltuvin osin koottu. Tästä syystä saattaisi muodostua tilanteita, ettei laskentapalvelulla olisikaan käytössä esimerkiksi valtiovarainministeriön laskelmien pohjana olleen aineiston kanssa täysin vertailukelpoista aineistoa. Epäkohtana myös olisi, että aineiston käyttö laskelmissa edellyttäisi aina Tilastokeskuksen hyväksyntää, jonka myöntämisaika vaihtelee parista tunnista kahteen vuorokauteen. Lisäksi aineiston hankinnasta ja koostamisesta ensimmäisen kerran aiheutuisi eduskunnalle kustannuksia sekä jatkuvasta käytöstä jonkin verran vuosittaisia kustannuksia.
10 (10) Toisena vaihtoehtona esillä ollut mahdollisuus säätää tietojensaantioikeus verotietoihin edellyttäisi lainmuutosta. Tämä vaihtoehto ei olisi toteutettavissa yhtä nopeasti kuin aineistojen saanti Tilastokeskuksen kautta. Säännös olisi tarkoituksenmukaisinta lisätä verotietolakiin. Etuna olisi, että aineisto olisi sisällöltään muokkaamatonta. Tässä vaihtoehdossa eduskunnan kanslian tulisi taata aineistojen tietoturvallinen säilytys ja käyttö itsenäisesti sekä täyttää henkilötietolain, myöhemmin uuden tietosuojalain, vaatimukset. Edellä esitetyn perusteella työryhmä katsoo, että ensisijainen vaihto on pyrkiä käyttämään Tilastokeskuksen hallussa olevia veroaineistoja. Jos tämän vaihtoehdon kustannukset nousevat liian suuriksi tai jos aineisto ei täytä sille asetettavia vaatimuksia taikka jos muuten ilmenee, että veroaineistojen hankkimisella Tilastokeskuksesta ei pystytä täyttämään eduskunnan tarpeita, työryhmä pitää tärkeänä, että eduskunnan kanslia ryhtyy toimiin tietojen luovuttamista koskevan säännöksen sisällyttämiseksi verotietolakiin. Työryhmä ehdottaa, että eduskunnan kanslia ryhtyy toimenpiteisiin Tilastokeskuksen hallussa olevien yritysverotusta, perintöverotusta, kiinteistöverotusta, arvonlisäverotusta ja valmisteverotusta koskevien veroaineistojen saamiseksi laskentapalvelun käyttöön.