1 (11) K O R K E I N H A L L I N T O - O I K E U S H Ö G S T A F Ö R V A L T N I N G S D O M S T O L E N Hallintoneuvos, OTT Eija Siitari 14.4.2016 Eduskunnan hallintovaliokunnalle Hallituksen esitys (HE 32/2016 vp) Eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia (301/2004), ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia (1270/1997), hallinto-oikeuslakia (430/1999), korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettua lakia (1265/2006), oikeusapulakia (257/2002) ja säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettua lakia (1116/2002). Asiasisältöisesti muutokset koskevat seuraavia seikkoja: Kansainvälistä suojelua koskevat ulkomaalaisasiat säädetään käsiteltäviksi hallintotuomioistuimissa kiireellisinä. Valitusaikaa lyhennetään hallinto-oikeuteen tehtävissä valituksissa 21 päivään päätöksen tiedoksisaannista ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtävissä valituksissa 14 päivään. Hallinto-oikeuden tuomionvoipaa ratkaisukokoonpanoa pienennetään kaikissa ulkomaalaisasioissa kahteen jäseneen. Hallinto-oikeuden peruskokoonpanoa (kolme jäsentä) käytettäisiin kuitenkin, jos ratkaistavan kysymyksen laatu tätä edellyttää. Valituslupaperusteita korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaessa muutetaan siten, että nykyisen prejudikaattiperusteen lisäksi muutoksenhaku valitusluvanvaraisesti olisi mahdollista, jos luvan myöntämiseen on muu erityisen painava syy. Nykyinen toinen valituslupaperuste edellyttää muuta painavaa syytä. Ulkomaalaiselle myönnettävää oikeusapua hallintomenettelyvaiheessa rajoitetaan siten, että oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, jollei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Ulkomaalaislaista poistettaisiin säännös, jonka mukaan ulkomaalaisen avustajana voi toimia myös muu lakimieskoulutuksen saanut henkilö kuin julkinen oikeusavustaja. Oikeusapulakia muutettaisiin lisäksi siten, että kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää asiakohtaiset palkkiot. Hallinto-oikeuksille ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle säädetään oikeus käyttää ulkomaalaisrekisteriä, minkä lisäksi tuomioistuimista tulisi samalla
2 (11) mainitun rekisterin rekisterinpitäjiä niiden tietojen osalta, joita tuomioistuimet toimittavat rekisteriin. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettua lakia muutettaisiin muun ohella siten, että korkein hallinto-oikeus olisi toimivaltainen ratkaisemaan täytäntöönpanoa koskevan asian yhden jäsenen kokoonpanossa. Säilöön otettujen ulkomaalaisten säilöönottoasia käsiteltäisiin säilöön otetun ulkomaalaisen tekemästä vaatimuksesta. Nykyisestä kahden viikon välein tapahtuvasta käsittelystä luovuttaisiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esitys on valmisteltu suurella kiireellä ja että säädösehdotuksiin on suhtauduttu lausuntokierroksella osittain hyvinkin kriittisesti. Myös korkeimman hallinto-oikeuden omassa aikaisemmin esitetyssä lausunnossa on esitetty kriittisiä näkemyksiä esityksen sisällöstä. Lisäksi lausuntokierroksen jälkeen esitykseen on tehty eräitä muutoksia, jotka näyttäisivät vaikeuttavan korkeimman hallinto-oikeuden toimintaa tai jotka eivät ole yhteensopivia tuomioistuinten riippumattomuuden kanssa. Korkein hallinto-oikeus tuo hallintovaliokunnassa esille niitä säännösehdotuksia, joita korkein hallinto-oikeus pitää korjaamista vaativina tai joita korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ei pitäisi säätää lainkaan taikka ei ilman perusteellisempaa valmistelua. Käytännössä tarkastelu koskee korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain muutosesityksiä, ulkomaalaislain eräitä muutosesityksiä sekä ulkomaalaisrekisteristä annetun lain niihin muutoksia, jotka koskevat hallintotuomioistuimia. Korkeimman hallinto-oikeuden edustaja tarkastelee lakivaliokunnassa tarkemmin valitusajan lyhentämistä, oikeusavun supistamista ja valituslupaperusteita. Näitä samoja teemoja kuten myös muita perustuslain ja ihmisoikeussopimuksen kannalta mahdollisesti ongelmallisia ehdotuksia käsitellään vielä erikseen myös perustuslakivaliokunnassa. Lausuntonaan korkein hallinto-oikeus esittää kunnioittavasti seuraavan. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain muuttaminen (4. lakiehdotus) Korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanosta Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 6 :ssä säädetään korkeimman hallintooikeuden viisijäsenisestä, kolmijäsenistä ja yksijäsenistä kokoonpanosta. Laki on säädetty siinä muodossa kuin korkein hallinto-oikeus on itse esittänyt ja pitänyt toimintansa kannalta tarkoituksenmukaisena. Pykälä kuuluu voimassa olevassa muodossaan seuraavasti (alleviivatut kohdat liittyvät hallituksen esityksessä esitettyihin muutoksiin): 6 (892/2015) Lainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus on päätösvaltainen viisijäsenisenä, jollei laissa säädetä muuta kokoonpanoa. Korkein hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös kolmijäsenisenä käsittelemään ja ratkaisemaan: 1) valituslupaa koskevan asian ja siihen liittyvän vaatimuksen; 2) täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä taikka muuta täytäntöönpanosta annettavaa määräystä koskevan hakemus- tai valitusasian;
3 (11) 3) oikeusapua koskevan asian; 4) asian, joka koskee oikeudenkäynnin julkisuutta korkeimmassa hallinto-oikeudessa; 5) asian, jossa korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehty valitus tai hakemus on peruutettu, ja siihen liittyvän vaatimuksen; 6) asian, jossa hallinto-oikeus tai muu hallintolainkäyttöelin on jättänyt valituksen tai sen käsiteltäväksi muulla tavoin saatetun asian tutkimatta, ja siihen liittyvän vaatimuksen; 7) asian, jossa on kysymys siitä, onko muutoksenhaku korkeimmalle hallintooikeudelle tehty määräajassa tai onko asia jätettävä muulla perusteella korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta, ja siihen liittyvän vaatimuksen; 8) mielenterveyslain (1116/1990) 24 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun valitusasian, ja tällaiseen asiaan liittyvän vaatimuksen; 9) ylimääräistä muutoksenhakua koskevan asian, jos hakemus yksimielisesti hylätään tai jätetään tutkimatta, ja tällaiseen asiaan liittyvän vaatimuksen. Edellä 2 momentissa tarkoitetussa tapauksessa asia voidaan käsitellä ja ratkaista ilman niitä asiantuntijajäseniä, joiden osallistumisesta muutoin ratkaisukokoonpanoon on erikseen säädetty. Korkein hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös kahden jäsenen kokoonpanossa ratkaisemaan valituslupaa koskevan asian ja siihen liittyvän vaatimuksen ulkomaalaislain (301/2004) 6 luvussa tarkoitetussa turvapaikkaa tai muuta kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa, jollei ratkaistavana olevan kysymyksen laatu edellytä kolmijäsenisen kokoonpanon käyttämistä. Asia voidaan käsitellä ja ratkaista kahden jäsenen kokoonpanossa myös, kun valituksenalaisella päätöksellä on samalla ratkaistu muulla perusteella haettu oleskelulupa ja päätetty maasta poistamisesta ja maahantulokiellosta. Kaksijäsenisessä kokoonpanossa käsitelty asia on siirrettävä laajemman kokoonpanon ratkaistavaksi, jos jäsenet eivät ole ratkaisusta yksimielisiä. (11.12.2015/1454) Korkein hallinto-oikeus voi kuitenkin myös yksijäsenisenä päättää jättää tutkimatta hallintolainkäyttölain (586/1996) 64 a :ssä tarkoitetun asian, jos korkein hallintooikeus on jo antanut päätöksen asianosaisen samaa asiaa koskevaan kanteluun tai purkuhakemukseen, sekä tällaiseen asiaan liittyvän vaatimuksen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 6 :n 2 momentin 2 kohta kumottaisiin ja täytäntöönpanoasiaa käsitteleväksi kokonpanoksi säädettäisiin yhden jäsenen kokoonpano (muutettavan 5 momentin 2 kohta). Esityksessä ei sen sijaan ehdoteta, että saman momentin 3 kohta kumottaisiin. Oikeusapuasiassa olisi siten kolmen jäsenen kokoonpano käytettävissä voimassa olevan lain 6 :n 2 momentin 3 kohdan perusteella oikeusapua koskevassa asiassa, minkä lisäksi muutetun 5 momentin 1 kohdan mukaan korkein hallinto-oikeus olisi toimivaltainen yhden jäsenen kokoonpanossa ratkaisemaan pääasiasta erillisen oikeusapulain (257/2002) mukaisen oikeusavun myöntämisen, muuttamisen ja lakkaamisen sekä avustajalle tulevan palkkion ja korvauksen määräämistä avustajan tehtävän päättyessä tuomioistuimessa. Hallituksen esityksessä ei ole esitetty perusteita, miksi oikeusavun osalta on tarpeen luoda yhden jäsenen kokoonpano pääasiasta erilliseen oikeusapuasiaan. Kohdassa käytetyn sekä-sanan vuoksi on vaikea päätellä, tarkoitetaanko, että yksi jäsen voisi ratkaista myös minkä tahansa avustajan palkkion määräämistä koskevan asian vai onko tässäkin kysymys pääasiasta erillisen oikeusapuasian avustajan palkkiosta. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että ratkaisukokoonpano ratkaisee asian ratkaistessaan myös oikeusapua saavan henkilön avustajan palkkiota koskevan asian. On vaikea ajatella, että tämä asia ratkaistaisiin erillisenä pääasian ratkaisusta, koska pääasian ratkaisu vaikuttaa
4 (11) palkkioasian ratkaisuun. Pääasiaa pienempi tai erillinen ratkaisukokoonpano palkkioasiassa ei tunnu useasta syystä hyväksyttävältä ratkaisulta. Hallituksen esityksen perusteluissa (yleisperustelut) muutosta täytäntöönpanoasiassa on perusteltu sillä, että hallinto-oikeudessa yksi jäsen voi jo nyt ilman asiaryhmäkohtaista erityissäännöksiä kieltää täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen. Hallituksen esityksen mukaan valtaosa näistä (nähtävästi siis hallinto-oikeudessa) annettavista määräyksistä koskee täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä ja muun tyyppiset määräykset ovat käytännössä harvinaisia. Hallituksen esityksessä arvioidaan lisäksi, että menettelyllisesti ei ole eroa, koskeeko määräyksen antaminen täytäntöönpanon kieltoa tai keskeyttämistä taikka muun tyyppistä määräystä. Hallituksen esityksen näkemyksen mukaan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallintooikeuden kokoonpanosääntelyä on tarpeen edelleen kehittää (s. 5). Toisaalta hallituksen esityksessä todetaan, että hallinto-oikeuslakiin ja korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettuun lakiin tehtävät muutokset olisivat teknisiä, nykytilaa sinänsä muuttamattomia tarkistuksia. Ehdotettu yhden jäsenen ratkaisukokoonpano, kun samalla kolmen jäsenen ratkaisukokoon täytäntöönpanoasioista kumottaisiin, merkitsisi, että sääntelyä jouduttaisiin soveltamaan kaikkiin asioihin. Tuolloin vaihtoehtona muissa kuin valitusluvanvaraisissa asioissa on käsitellä täytäntöönpanoa koskeva asia joko yhden jäsenen tai viiden jäsenen tai sitä suuremmassa peruskokoonpanossa (valitusluvan myöntämistä käsittelevä kokoonpano on luonnollisesti toimivaltainen ratkaisemaan myös pääasiaan liittyvän täytäntöönpanokysymyksen). Käytännössä kolmen jäsenen kokoonpanossa ratkaistaan esimerkiksi hankintalain mukaisia täytäntöönpanokysymyksiä. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että valitusluvanvaraisten asiaryhmien laajentumisesta huolimatta merkittävät ja suuret asiaryhmät ovat edelleen vailla valituslupasääntelyä, joten täytäntöönpanokysymyksiä on paljon. Korkein hallinto-oikeus korostaa myös sitä, että hallituksen esityksessä esitetty luonnehdinta täytäntöönpanokysymyksistä on kapea-alainen ja korkeimman hallinto-oikeuden käytännön toiminnan kannalta jopa väärä. Täytäntöönpanokysymyksissä ei ole harvinaista vaan suhteellisen tavanomaista, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa joudutaan antamaan myös muita kuin täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevia ratkaisuja. On vaikea ajatella, että esimerkiksi juuri täytäntöönpanoa muotoavaa ratkaisua tehtäisiin yhden jäsenen kokoonpanossa. Täytäntöönpanotilanteet hallinto-oikeudessa ovat olennaisesti yksinkertaisempia kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa useista syistä. Korkein hallinto-oikeus vastustaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain muuttamista oikeusavun ja täytäntöönpanokysymysten osalta. Mitään muutosta ei ole syytä säätää eikä muutosta myöskään tarvita oikeussystemaattisista taikka toiminnallisista syistä. Yhden jäsenen kokoonpano on syytä säilyttää ulkomaalaislaissa, joten ulkomaalaislain 199 :ään tältä osin ehdotettu muutos tulisi samalla hylätä. Valitusluvan myöntämisestä Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 6 :n 4 momenttia muutettaisiin siten, että valitusluvan sijasta käytettäisiin käsitettä valituslupahakemus. Jäljempänä esitettävin perustein korkein hallinto-oikeus vastustaa myös tätä muutosta.
5 (11) Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotuksen tarkoituksena on muun ohella, että korkein hallinto-oikeus antaisi valituslupa-asioita käsittelevässä kokoonpanossa nimenomaisen erillisen päätöksen valituslupahakemukseen eli tekisi tässä kokoonpanossa päätöksen siitä, myöntääkö se valitusluvan vai ei. Korkein hallinto-oikeus ei pidä asianmukaisena myöskään perusteluissa esitettyä ehdotusta, että korkein hallinto-oikeus siirtyisi menettelyyn, jossa se tekee valitusluvan myöntämisestä erillisen ratkaisun. Lakiteknisesti muutos toteutettaisiin epäselvällä tavalla vaihtamalla valituslupa-asia sanaksi valituslupahakemus korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 6 :n 4 momentissa. Korkein hallinto-oikeus ratkaisee valitusluvan myöntämisen lopullisesti sen jälkeen, kun asiassa on selvinnyt, onko valitusluvan myöntämiseen edellytyksiä. Etukäteisesti tätä kysymystä ei voida yleensä edes ratkaista, eli asia on ratkaisukypsä mahdollisesti vasta suoritettujen kuulemisten jälkeen. Toisaalta on tilanteita, joissa on selvää, että valituslupa on myönnettävä ja valitus on selvästi hyväksyttävissä, joten erillisen valitusluvan myöntämistä koskevan päätöksen tekeminen ei nopeuta millään tavalla menettelyä, vaan todennäköisesti päinvastoin viivästyttäisi sitä. Pilottiratkaisusarjoissa on toisaalta erittäin epätarkoituksenmukaista myöntää suuri joukko valituslupia, jos kysymys on valittajan kannalta valituksen hylkäävästä ratkaisusta. Korkein hallinto-oikeus korostaa, että jo nykyisen sääntelyn perusteella ei ole mitään estettä tehdä erillistä ratkaisua valitusluvan myöntämisestä. Se, miksi näin ei käytännössä menetellä, johtuu edellä kerrotusta. Hallintolainkäyttölain 23 :n 1 momentissa säädetään valituskirjelmän sisällöstä. Hallintolainkäyttölain 23 :n 2 momentin mukaan, jos asiassa tarvitaan valituslupa, valituskirjelmässä on ilmoitettava, minkä vuoksi valituslupa tulisi myöntää. Hallintolainkäyttölain lähtökohta on siten se, että valituslupa-asiassa tehdään yksi kirjelmä, joka sisältää samalla sekä valittajan esittämät perustelut valitusluvan myöntämiselle että varsinaisen valituskirjelmän. Tästä yleisestä ja käytännössä erittäin toimivasta lähtökohdasta ei tule säätää asiaryhmäkohtaisia poikkeuksia, joten ulkomaalaislakiin tällä perusteella tehtäväksi ehdotettuja muutoksia (ulkomaalaislain 196 :n 3 momentti ja 198 ) ei tule säätää. Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttaminen Ulkomaalaisrekisterilakia ehdotetaan muutettavaksi muun ohella siten, että korkein hallintooikeus ja hallinto-oikeudet määriteltäisiin laissa tarkoitetuiksi rekisterinpitäjäksi (lain 3 :n 3 momentin muutos). Lain 4 :n nojalla hallintotuomioistuimet vastaisivat rekisterinpitäjinä itse rekisteriin tallettamiensa tietojen virheettömyydestä sekä tallettamisen ja käytön laillisuudesta omien tehtäviensä hoidossa. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa (s. 12) todetaan, että koska tuomioistuimilla olisi oikeus pitää ja käyttää ulkomaalaisrekisteriä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla, ne voisivat itse tarkistaa siitä päätöksentekonsa kannalta tarpeelliset tiedot ja tallettaa siihen tiedot antamastaan päätöksestä. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan lisäksi (s. 13), että Maahanmuuttovirasto päättäisi nykyiseen tapaan ulkomaalaisrekisterin päävastuullisena rekisterinpitäjänä, mihin tämän rekisterin tietoihin mainituilla tuomioistuimilla olisi pääsy toimivaltansa ja tehtäviensä rajoissa. Perustelujen mukaan tuomioistuinten käyttö- ja tallennusoikeudesta ei seuraisi niille muunlaisia kuin niille jo nykyisin yleisen tietosuojalainsäädännön perusteella kuluvia velvollisuuksia.
6 (11) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ehdotettu sääntely on ongelmallista suhteessa tuomioistuinten perustuslain 3 :n 3 momentissa turvattuun riippumattomaan asemaan ja sen voidaan tulkita olevan huonosti yhteensopiva myös suhteessa perustuslain 21 :ssä tarkoitetulla tavalla oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseen. Tuomioistuinten riippumattoman aseman kannalta vaikuttaa erityisen huonosti harkitulta, että tuomioistuimet mainittaisiin rekisterinpitäjinä samassa momentissa poliisin, Rajavartiolaitoksen, Tullin, ELY-keskusten, TE-toimistojen, vankeinhoitoviranomaisten ja yhdenvertaisuusvaltuuten kanssa. Sääntelyratkaisu, jossa tuomioistuimesta tulisi oman ratkaisunsa toimittaessaan viranomaisen ylläpitämään rekisteriin samalla itsekin rekisterinpitäjä, on tulevaisuudessa mahdollisesti yleinen toimintakonsepti, eikä ole ajateltavissa, että hallintotuomioistuimet joutuisivat jokaisessa viranomaisrekisterissä rekisterinpitäjän rooliin. Valmistelussa ei ole tätä näkökohtaa otettu huomioon eikä myöskään sitä, mitä seuraa tuomioistuimen ratkaisun toimittamisesta viranomaisen rekisteriin sen tietosisällön osaksi. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (381/2007) mukaan hallintotuomioistuimen päätös on tuossa laissa tarkoitettu oikeudenkäyntiasiakirja (mainitun lain 7 ). Mainitun lain 8 :n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjain julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei mainitussa laissa toisin säädetä. Lain 8 ja 9 :ssä säädetään, millä edellytyksillä hallintotuomioistuimet voivat luovuttaa tietoja oikeudenkäyntiasiakirjoistaan. Laissa ei ole säännöksiä tietojen luovuttamisesta siinä tapauksessa, että sama asiakirja luovutettaisiin hallintoviranomaisen rekisteriin osaksi tuota rekisteriä. Hallintoviranomaisen rekisteristä tietoja luovutetaan yleensä sillä tavoin, että sovellettavaksi tulee sekä henkilötietolainsäädännön että julkisuuslainsäädännön velvoitteet. Ulkomaalaisrekisterilain (voimassaoleva) 5 :n 1 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriin saa kerätä ja tallettaa tietoja henkilöistä, jotka ovat muun ohella hakeneet kansainvälistä suojelua taikka joiden ottamisesta Suomeen pakolaiskiintiössä tai humanitaarisen maahanmuuton perusteella selvitetään (4 kohta). Lain 5 :n 3 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriin saa tallettaa muun ohella tietoja 1 momentissa tarkoitetun henkilön perheenjäsenistä, hänen kanssaan samassa taloudessa asuvista henkilöistä ja Suomessa olevista vastaanottajista silloin, kun se on asian ratkaisemisen kannalta tarpeen Lain 7 :n 1 momentissa säädetään, mitä tietoja rekisteriin talletetaan. Lain 7 :n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, ulkomaalaisrekisteriin saa, siltä osin kuin on tarpeen, tallettaa: 1) 5 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitetusta hakemuksesta tai ilmoituksesta taikka hakemuksen vuoksi tehdystä tiedustelusta tai kuulemisesta ilmenevät tiedot haetusta luvasta, asiasta ja hakemuksen perusteista, maassa oleskelun ja matkan tarkoituksesta ja kestosta sekä matkareitistä, maahantulon ja maastalähdön ajankohdasta ja paikasta sekä tiedot työnantajista ja työnteosta, työnantajan veronmaksuvelvollisuuden täyttämisestä ja verojen maksuun liittyvästä maksujärjestelystä sekä ulkomaalaislain 72 :ssä tarkoitetusta työntekijän oleskelulupahakemukseen liitettävät tiedot; 2) tiedot 5 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen asioiden käsittelystä, niihin liittyvistä selvityksistä, lausunnoista, asioiden ratkaisuista ja päätösten perusteista, asioiden raukeamisesta sekä muutoksenhauista; 3) 5 :n 3 momentissa tarkoitettujen perheenjäsenten, samassa taloudessa asuvien henkilöiden sekä vastaanottajien henkilö- ja yhteystiedot. Edellä tarkoitettu 2 kohta ehdotettaisiin muutettavaksi seuraavaan muotoon: tiedot ja asiakirjat 5 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen asioiden käsittelystä, niihin liittyvistä selvityksistä, lausunnoista, asioiden ratkaisuista, päätösten perusteista, asioiden raukeamisista ja muutoksenhausta. Lisäys asiakirjoista näyttäisi käytetyn kirjoitustavan vuoksi kohdistuvan myös niihin tietoihin, joita tuomioistuimet toimittavat rekisteriin omista ratkaisuistaan.
7 (11) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuomioistuinvaiheen asiakirjat ovat oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 :n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjoja. Korkein hallinto-oikeus ei pidä mahdollisena, että korkein hallinto-oikeus tai hallintooikeudet ryhtyisivät toimittamaan ratkaisutietojensa lisäksi muuta oikeudenkäyntiasiakirjamateriaalia Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaisrekisteriin. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussa KHO 2006:64 tarkastellut tilannetta, jossa toimittaja pyysi maa- ja metsätalousministeriöltä maaseutuelinkeinorekisteristä kaikki vuonna 2004 tehdyt tukipäätökset, joissa oli myönnetty vähintään hakemuksessa tarkoitettu määrä tukea. Ministeriö hylkäsi tietopyynnön perustellen hylkäämistä sillä, että journalistinen käyttötarkoitus ei ollut maaseutuelinkeinorekisterilaissa tarkoitettu käyttötarkoitus, johon tietoja saatiin luovuttaa. Erityislaissa oli säädetty julkisuuslaista poikkeavalla tavalla tyhjentävästi tietojen luovuttamisesta. Valituksessaan toimittaja totesi, että ministeriö oli tulkinnut lakia virheellisesti, koska tietopyyntö ei ollut kohdistunut rekisterin tietokokonaisuuksiin, vaan alkuperäisiin tukipäätöksiin. Rekisterilakia ei voitu soveltaa alkuperäisten hallintopäätösten julkisuuteen, vaan niihin voitiin soveltaa vain julkisuuslakia. Korkein hallinto-oikeus lausui muun ohella seuraavaa: A:n pyytämät tiedot yksittäisistä tukipäätöksistä sisältyvät sähköisessä muodossa maaseutuelinkeinorekisteriin. Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain (1515/1994) 11 :n mukaan maaseutuelinkeinorekisteristä ilmenevät myönnetyn tuen määrää koskevat tiedot ovat salassapidettäviä. Tietoja voidaan luovuttaa vain saman lain 7 :ssä mainituin edellytyksin. Koska viimeksi mainitussa lainkohdassa säädettyjä edellytyksiä pyydettyjen tietojen luovuttamiseen ei ole, ministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen siltä osin, kuin siinä on todettu, ettei Ainolalle voida luovuttaa maaseutuelinkeinorekisterissä olevia tietoja tukipäätöksistä. (---) Suomen perustuslain 12 :n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Yleiset säännökset viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki), jossa sen 2 :n mukaan säädetään muun ohella oikeudesta saada tieto viranomaisen julkisista asiakirjoista. Julkisuuslain 1 :n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa toisin säädetä. Säännöksen mukaan julkisuuslaki on yleislaki, josta voidaan poiketa laintasoisin säännöksin. Erityissäännökset, joilla julkisuuslaista on poikettu, tulevat sovellettaviksi siltä osin, kuin niissä on säädetty poikkeus julkisuuslailla toteutettuun asiakirjajulkisuuteen. Muilta osin julkisuuslain säännöksiä sovelletaan täydentävästi (HE 30/1998 vp, s. 47). Poikkeussäännöksiä on tulkittava suppeasti. Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain soveltamisalasta säädetään sen 1 :ssä. Pykälän 1 momentin mukaan rekisteri muodostuu useammasta osarekisteristä, joita pidetään pykälän 2 momentin mukaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla. Saman 2 momentin mukaan rekisteriä voidaan pitää myös manuaalisena. Rekisteriin merkittävistä tiedoista säädetään mainitun lain 5 :ssä. Lain 11 :ssä rekisteriin merkityt tiedot säädetään säännöksestä tarkemmin il-
8 (11) menevin poikkeuksin salassapidettäviksi. Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain 11 :ssä on säädetty salassapidettäviksi vain rekisteriin merkityt tiedot. Säännöstä on tulkittava suppeasti eikä sitä siten voida soveltaa muihin tietoihin. Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain mukaan ne hallintopäätökset ja muut asiakirjat, joiden perusteella merkinnät rekisteriin tehdään, eivät ole osa rekisteriä. Maa- ja metsätalousministeriö ei liioin ole määrännyt näitä asiakirjoja osaksi rekisteriä. Näiden päätösten ja asiakirjojen julkisuutta ei siten voida rajoittaa rekisterissä olevia tietoja koskevan maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain 11 :n nojalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ulkomaalaisrekisterin osalta oikeusjärjestykseen soveltuvampi sääntelyvaihtoehto olisi se, että hallintotuomioistuinten roolista todettaisiin vain seuraavaa: Hallintotuomioistuimet toimittavat ulkomaalaislaissa tarkoitetuista ratkaisuistaan tiedot Maahanmuuttovirastolle teknisen käyttöyhteyden avulla. Hallintotuomioistuinten ratkaisuista merkitään rekisteriin päätöksen yksilöintitiedot ja päätöksen lopputulos. Hallintotuomioistuimet vastaavat rekisteriin merkitsemiensä tietojen oikeellisuudesta. Hallintotuomioistuinten päätökset ja asiakirjat eivät ole osa rekisteriä. Mitä tulee tietojen saamiseen tai tarkistamiseen rekisteristä, niin korkein hallinto-oikeus ei pidä mahdollisena mitään muuta sääntelymallia kuin että laissa säädetään erikseen, mitä tietoja hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus voivat rekisteristä saada. Tuomioistuimella ei voi olla katseluoikeuksia päärekisterinpitäjän määräämällä tavalla johtuen puolestaan siitä, että tuomioistuimet ovat hallinnosta riippumattomia, ja toisaalta siitä, että oikeudenkäyntiä ei voida ratkaista aineistolla, jonka tuomioistuin hankkii katseluoikeudellaan ja tekemällä johtopäätöksiä tämän aineiston perusteella antamatta muutoksenhakijalle mahdollisuutta kommentoida asiaa. Ulkomaalaisasiat eivät muodosta tästä mitään yleisluontoista poikkeusta. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös siihen, mitä säädetään hallintotuomioistuinten julkisuudesta annetun lain 9 a :ssä (409/2010). Mainitun pykälän otsikko on Salassa pidettävän oikeudenkäyntiasiakirjan luovuttaminen toiselle tuomioistuimelle ja pykälä kuuluu seuraavasti: Hallintotuomioistuin voi luovuttaa toiselle hallintotuomioistuimelle salassa pidettävän oikeudenkäyntiasiakirjan, jota toinen hallintotuomioistuin tarvitsee lainkäytön yhtenäisyyden vuoksi varmistamiseksi käsiteltävään olevan asian ratkaisua harkitessaan. Mainittu pykälä perustuu hallituksen esitykseen laiksi oikeushallinnon valtakunnallisesta tietojärjestelmästä ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 102/2009 vp). Lakivaliokunnan mietinnössä (LaVM 2/2010 vp) on todettu asiasta perustuslakivaliokunnan antaman lausunnon jälkeen (PeVL 39/2009 vp) muun ohella seuraavaa: Jura novit curia periaatteen mukaan tuomioistuimen on tunnettava jutun ratkaisulle relevantit oikeusohjeet ja sovellettava niitä omasta aloitteestaan (OK 17:3). Lainkäytön yhtenäisyyden noudattaminen voi olla vaikeaa sellaisissa tapauksissa, joissa tietynlaisia asioita tulee suhteellisen harvoin asianomaisen tuomioistuimen käsittelyyn, joissa ylempien oikeusasteiden oikeuskäytäntöä ei ole muodostunut ja jossa tuomioistuimen ratkaisut ovat salassa pidettäviä. Tällaisessa tilanteessa tuomioistuimella voi olla tarve saada tutustua toisessa tuomioistuimessa ratkaisuun asiaan liittyviin oikeudenkäyntiasiakirjoihin. Vaikka tuomari ei saa täydentää tosiasiatietoja omilla tiedoillaan, oikeuskirjallisuuden mukaan on kuitenkin selvää, ettei tietojen hyväksikäytön
9 (11) kielto koske tiedonhankintaa juttuun sovellettavista oikeusohjeista, joista tuomarilla pitäisi olla mahdollisimman hyvät tiedot. Tiedot sovellettavasta lainsäädännöstä ja oikeusohjeista on otettava tuomioistuimen ratkaisuun (OK 24:7). Ratkaisu on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mihin seikkoihin ja oikeudelliseen päättelyyn ratkaisu perustuu (OK 24:4). (---) Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta päättää tuomioistuin oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 12 :n tai vastaavasti oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 :n nojalla. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitukset oikeudenkäynnissä ovat suppeammat kuin hallinnossa eikä näihin säännöksiin esityksessä ehdoteta muutoksia. Salassapitovelvollisuutta suojaavien intressien kannalta on otettava huomioon viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 23 :n 2 momentti, jonka mukaan asianosainen, hänen edustajansa tai avustajansa ei saa ilmaista sivulliselle asianosaisaseman perusteella saatuja salassa pidettäviä tietoja, jotka koskevat muita kuin asianosaista itseään. Vaitiolo- ja hyväksikäyttökielto ei mainitun pykälän 3 momentin mukaan estä asianosaista, hänen edustajaansa tai asianosaista käyttämästä muita kuin asianosaista itseään koskevia tietoja, kun kysymys on sen oikeuden, edun tai velvollisuuden hoitamista koskevasta asiasta, johon asianosaisen tiedonsaantioikeus on perustunut. Lakivaliokunta toteaa, että esitetyllä sääntelyllä ei ole tarkoitus puuttua vaatimuksiin oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä. Esitetyillä säännöksillä ei ole välittömiä vaikutuksia oikeudenkäyntimenettelyyn, joka määräytyy oikeudenkäymiskaaren ja hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaan. Tuomioistuimen asiana on, kuten perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, varmistua siitä, että oikeus saada salassa pidettävä oikeudenkäyntiasiakirja toiselta tuomioistuimelta ei vaaranna oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa. Kun otetaan huomioon asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskeva sääntely, asianosaisjulkisuuden laajuus oikeudenkäynnissä ja asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten ahtaan tulkinnan sääntö (ES: tämä kohta on mietinnössä käsittämätön, tarkoittanee asianosaisen tiedonsaantioikeutta rajoittavien säännösten ahdasta tulkintaa), käytännön tuomioistuintoiminnassa mahdollisesti esille tulevat toiselta tuomioistuimelta saadun salassa pidettävän oikeudenkäyntiasiakirjan erilaiset hyödyntämistavat voidaan ja tulee ottaa huomioon siten, että oikeudenmukainen oikeudenkäynti turvataan. Korkein hallinto-oikeus ei pidä ehdotettuja rekisterisäännöksiä tuomioistuinten toimintaan soveltuvina ja vastustaa lain 3 ja 4 :ään ehdotettuja muutoksia. Ne perustuvat lisäksi olennaisesti puutteelliseen valmisteluun salassa pidettävän aineiston hyödyntämisestä ratkaisutoiminnassa ja hallinnossa. Hallinto-oikeuslain muuttamisesta Hallinto-oikeuslain 21 :ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että hallinto-oikeudella olisi oikeus pyynnöstä saada viranomaiselta salassapitosäännösten estämättä vireille olevan asian ratkaisemiseksi välttämättömät tiedot sekä oikeus pyynnöstä saada viranomaiselta myös muuta virka-apua. Muutosta perustellaan sillä, että muutos vastaisi perustuslakivaliokunnan vakiintunutta lausuntokäytäntöä tilanteissa, joissa asian käsittelyssä tarvittavia salassa pidettäviä tietoja ei voida yksilöidä tarkemmin laissa. Perustuslakivaliokunta ei liene koskaan aikaisemmin kuitenkaan lausunut tilanteesta, jossa on kysymys siitä, että tuomioistuin saa käyttöönsä asian
10 (11) käsittelyssä tarvittavat tiedot ja asiakirjat. Hallintolain 21 :n nykyisen sääntelyn taustalla on eräitä ongelmallisia tilanteita, joissa hallintoviranomaiset eivät toimittaneet hallinto-oikeudelle päätöksensä perusteena olleita asiakirjoja. Tällainen tilanne oli esimerkiksi esillä LRS-ratkaisussa KHO 29.3.1999 taltionumero 590: Työsuojelupiiri oli salassapitosäännöksiin vedoten kieltäytynyt luovuttamasta lääninoikeuden käyttöön niitä asiakirjoja, jotka olivat lääninoikeudelle tehdyn, yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 8 :ssä tarkoitetun valituksen kohteena. Lääninoikeus oli näissä oloissa ratkaissut asian tutustumatta kysymyksessä olleisiin asiakirjoihin ja katsonut, työsuojelupiirin esittämän selvityksen puuttuessa, että asiakirjat olivat julkisia ja oikeuttanut siten niitä pyytäneen henkilön saamaan niistä tiedon. Työsuojelupiirin työsuojelutoimisto valitti lääninoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Koska lääninoikeudelle tehtyä valitusta ei ollut voitu käsitellä lainmukaisella tavalla ilman, että lääninoikeus oli voinut itse arvioida kysymyksessä olevia asiakirjoja ja koska työsuojelupiirillä oli ollut velvollisuus toimittaa lääninoikeudelle tämän vaatimat asiakirjat työsuojelupiirin mainitsemien salassapitosäännösten estämättä, korkein hallinto-oikeus kumosi lääninoikeuden päätöksen ja palautti asian lääninoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Mainittakoon, että tuossa yksittäisessä tapauksessa lääninoikeus ei koskaan saanut työsuojelupiiriltä asiakirjoja. Asian jatkokäsittelyssä asiakirjojen ilmoitettiin tulleen hävitetyiksi. Hallintolainkäyttölain 33 :n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Hallintolainkäyttölain 33 :n 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Hallintolainkäyttölain 36 :n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava lausunto siltä hallintoviranomaiselta, joka on tehnyt asiassa päätöksen, jollei se ole tarpeetonta. Hallintolainkäyttölain 36 :n 2 momentin mukaan selvityksen hankkimiseksi voidaan pyytää lausunto myös muulta kuin 1 momentissa tarkoitetulta viranomaiselta. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 29 :n 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos asiakirja on tarpeen käsiteltäessä muun ohella viranomaisen päätöksestä tehtyä muutoksenhakua. Korkein hallinto-oikeus pitää ehdotettua muutosta käytännössä ongelmallisena, koska sääntelyn muutoksen seurauksena hallintotuomioistuinten saattaa olla entistä vaikeampaa saada oikeudenkäyntiasiakirjoja oman ratkaisunsa tekemiseksi muutoksenhakuasiassa. Hallintolainkäyttölain edellä tarkoitetut säännökset huomioon ottaen on kyseenalaista, millä tavoin hallintotuomioistuinten pitäisi vielä perustella asiakirjojen tarvettaan, kun kysymys on muutoksenhaussa tehtävästä ratkaisusta, johon tarvitaan edellisen vaiheen asiakirjat mielellään ilman viranomaisen tekemää välttämättömyyskarsintaa, jota tuomioistuin ei pysty edes kontrolloimaan, ja mahdollisesti tuomioistuimen erikseen osoittamaa muuta selvitystä. Hallinto-oikeuslain 21 :n säännökset perustuvat hallituksen esitykseen HE 114/1998 vp ja hallituksen esityksestä käy ilmi, että sääntelyn tarkoituksena on kohdistua myös muuhun kuin salassa pidettävään aineistoon ( salassapitosäännösten estämättä ).
11 (11) Ulkomaalaislain muuttamisesta Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 197 a, jonka mukaan hallintotuomioistuin voi ulkomaalaisasiaa käsitellessään asettaa asian laatuun nähden kohtuullisen määräajan, jonka kuluessa osapuolen on toimitettava mahdollinen lisäselvitys asiassa. Jos osapuoli toimittaa lisäselvitystä määräajan jälkeen, tuomioistuin voi jättää sen huomioon ottamatta. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että asiallisesti säännös ei kuitenkaan saa merkitä sitä, että tuomioistuimessa sovellettaisiin määräaikaa mekaanisesti ja tavalla, joka voisi johtaa palauttamiskiellon vastaisiin ratkaisuihin. Henkilön tilanteesta esitetty on otettava esitysajastaan huolimatta huomioon, jos selvityksellä on merkitystä asiassa. Kuten unionin tuomioistuimen suuri jaosto on korostanut 18.12.2014 annetun tuomion C- 562/13 (Centre public d action sociale d Ottignies-Louvais-la-Neuve v. Moussa Abdida) perusteluissa, että vaikka palautusdirektiivi 2008/113/EY ei vaadikaan välttämättä kaikissa tilanteissa, että muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, siitä huolimatta kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja, jotta hän voi hakea muutosta hänestä tehtyyn palautuspäätökseen. Tällaisen (so. tehokkaan) muutoksenhaun piirteet on määritettävä siten, että se vastaavat perusoikeuskirjan 47 artiklaa (tuomion kohta 45 ja siinä mainittu oikeuskäytäntö). Palautuspäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa alistaa kyseisen kolmannen maan kansalaisen vakavaan vaaraan siitä, että hänen terveydentilansa heikkenee vakavasti ja peruuttamattomasti, kohdistetun muutoksenhaun tehokkuus edellyttää näin ollen sitä, että kolmannen maan kansalaisella on käytettävissään muutoksenhakukeino lykkäävin vaikutuksin sen varmistamiseksi, ettei palautuspäätöstä panna täytäntöön ennen kuin toimivaltainen viranomainen on voinut tutkia väitteen palautusdirektiivin rikkomisesta luettuna perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 artiklan valossa.