Helsingin hallinto-oikeus Päätös 12/1064/2 Radanrakentajantie 5 00520 HELSINKI Puhelin 029 56 42000 Faksi 029 56 42079 14.11.2012 Sähköposti helsinki.hao@oikeus.fi 02101/12/2299 Diaarinumero Asia Kunnallisvalitus Valittaja Pekka Eklund, Espoo Päätös, josta valitetaan Espoon kaupunginvaltuusto 27.2.2012 19 Kaupunginvaltuusto on päätöksellään tarkistanut 13.12.2010 :n 11 kohdalla tekemäänsä Tapiolan urheilupuistoon toteutettavan harjoitusjäähallin lainan takauspäätöstä siten, että taattava lainamäärä on enintään 7 000 000 euroa yhtenä tai useampana lainana, laina-aika on enintään 20 vuotta ja lainaa voidaan nostaa hankkeen etenemisen mukaan. Kaupunginvaltuusto on edellyttänyt, että ennen takaussitoumuksen allekirjoittamista kaupungin ja Tapiolan Monitoimiareena Oy:n (jäljempänä TMA Oy) välille on laadittu Tapiolan Harjoitusareena Oy:tä koskeva osakassopimus ja kaupungin ja Espoon Kiekkoilun Tuki ry:n välillä on laadittu sopimus Matinkylän jäähallin siirrosta yhdistyksen hallintaan sekä jäävuorojen jaosta. Lisäksi kaupunginvaltuusto on hyväksynyt toivomuksen, jonka mukaan Tapiolaan toteutettavan harjoitushallin rinnalla ylläpidetään myös muita, vanhempia espoolaisia harjoitushalleja ja niiden kunnon ylläpitämiseksi kohdennetaan resursseja. Valituksessa esitetyt vaatimukset Eklund on vaatinut, että päätös kumotaan. Päätös on julkisista hankinnoista annetun lain 6 :n 1 momentin 5 kohdan vastainen. Taattava lainamäärä enintään 7 000 000 euroa ylittää lainkohdassa määritellyn 50 prosentin rajan. Takauspäätöksen nostoon liittyvässä laskelmassa on liikuntapalveluiden ostoiksi harjoitusjäähallista esitetty vuositasolla 600 000 euroa, mikä määrä ylittää lainkohdassa määritellyn 50 prosentin rajan yhtiön ennakoidusta tulorahoituksesta. Tämän lisäksi kaupunki on maksanut osakepääomaa 45 prosenttia 500 000 eurosta ja hankkeelle saadaan myös opetusministeriön avustusta 650 000 euroa. Kokonaisuudessaan kaupungin rahoitusosuudeksi muodostuu täten noin 90 prosenttia kokonaiskustannusten
noustua noin 5 000 000 eurosta noin 8 000 000 euroon, mikä on mainitun lain vastaista. Hankkeen muiden ehtojen mukaan yksikköhintoja on varauduttava tarkistamaan vuosittain käyttökulujen muutoksia vastaavasti. Koska kaupunki vastaa yhtiön rahoittamisesta ja yritysriskistä tämän ehdon mukaisesti, tulee kaupungista mainitun lain 6 :n 1 momentin 1 kohdan mukainen hankintayksikkö, ja siksi myös mainittu ehto asettaa hankkeen kilpailuttamisen alaiseksi. Yksityisen liikeyrityksen liiketoimintariskin ottaminen ei kuulu kaupungin toimialaan eikä se myöskään ole kilpailulainsäädännön periaatteiden mukainen. Päätöksen ehto on Euroopan unionin j a Suomen kilpailuoikeuden vastainen. Kilpailunrajoituksista annettu laki kieltää kilpailua vääristävän yhteistyön ja määräävän markkina-aseman väärinkäytön elinkeinotoiminnassa julkisyhteison ja yksityisen elinkeinonharjoittajan välillä. Ehto loukkaa myös kilpailuneutraliteetin turvaamista kaikille toimijoille markkinoilla. Hanketta ei ole kilpailutettu lain edellyttämällä tavalla. Päätös on myös syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätöksen perustana olevassa takauspäätöksen nostoon liittyvässä laskelmassa on ilman asianmukaista päätöstä muutettu valtuuston päätöstä 13.12.2010 11, jossa liikuntapalveluiden ostot harjoitusjäähallista ovat vuositasolla yhteensä 464 800 euroa. Päätöksen perustana olevassa laskelmassa on vastaava summa nostettu 600 000 euroon. Koska päätöstä 13.12.2010 ei ole asianmukaisesti muutettu ennen takauspäätöksen nostoa, on valituksenalainen päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Lisäksi päätökseen oleellisesti liittyvät liitelaskelmat yhtiön rahoituksesta ja käyttötaloudesta eivät olleet asianmukaisesti valtuuston esityslistan liitteenä, vaan ne jaettiin vasta kokouksessa pöydälle. Valtuutetuilla ei ole ollut aikaa tutustua edellä mainittuihin liitelaskelmiin ja asiakirjoihin eikä myöskään mahdollisuutta hankkia oikeita tietoja päätöksen perustaksi. Asian käsittelyn selostusosassa ei ole annettu päätöksenteon pohjaksi riittäviä tietoja esimerkiksi rakennuskustannusten lähes kaksinkertaistumisesta eikä yhtiön taloudellisesta tilanteesta yleensäkään. Asian käsittely ja selvittäminen Espoon kaupunginhallitus on antanut lausunnon. Eklundille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin valitusperusteena on esitetty, että kaupunginvaltuuston päätös on julkisista hankinnoista annetun lain ja kilpailulain vastainen. Hallinto-oikeus hylkää valituksen muilta osin. Perustelut 1. Tutkimatta jätetyltä osalta
Eklund on katsonut, että asiassa olisi tullut soveltaa julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettua hankintamenettelyä ja että siltä osin on menetelty virheellisesti. Hän on myös katsonut, että asiassa on toimittu kilpailunrajoituksista annetun lain, oikeastaan 1.11.2011 voimaan tulleen kilpailulain, vastaisesti. Julkisista hankinnoista annetun lain 94 :n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty sanotun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi ryhtyä pykälässä erikseen mainittuihin toimenpiteisiin, muun muassa kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan. Mainitun lain 102 :n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (365/1995) eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Julkisista hankinnoista annetun lain, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain ja markkinaoikeuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (190/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on edellä mainitun pykälän osalta todettu, että muutoksenhakukielto tarkoittaa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. Erityislainsäädännössä ilmaisua kielletään "hakemasta muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään" on tulkittu siten, että mainittu ilmaisu kattaa sekä oikaisuvaatimuksen että valituksen tekemisen. Myös hankintalaissa käytettäisiin samaa ilmaisua. Kilpailulain mukaan kilpailunrajoitusasiat käsitellään kilpailuvirastossa, markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia kysymystä siitä, onko päätös julkisista hankinnoista annetun lain tai kilpailulain vastainen. 2. Tutkitulta osalta 2.1 Asian rajaus Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään tarkistanut Tapiolan urheilupuistoon toteutettavan harjoitusjäähallin lainan takauspäätöstä. Toisin kuin valituksessa on esitetty hallinto-oikeus katsoo, ettei tiettyyn tarkoitukseen aiemmin myönnetyn takauksen määrän tai muiden ehtojen tarkistamisessa ole kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta. Näin ollen kunnan jäsenellä on oikeus hakea muutosta valituksenalaiseen päätökseen kunnallisvalituksin. 2.2 Väitetty virheellinen järjestys Eklund on katsonut, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska valtuutetuilla ei ole ollut asiaa käsiteltäessä riittävästi aikaa tutustua vasta kokouksessa
jaettuihin yhtiön rahoitusta ja käyttötaloutta koskeviin laskelmiin eikä myöskään mahdollisuutta hankkia oikeita tietoja päätöksen perustaksi. Asian käsittelyn selostusosassa ei ole annettu päätöksenteon pohjaksi riittäviä tietoja rakennuskustannusten nousemisesta eikä yhtiön taloudellisesta tilanteesta. Takauksen tarkistaminen ei myöskään ole ollut mahdollista, koska valtuuston päätöstä 13.12.2010 11 ei ollut ensin muutettu. 2.2.1 Asian käsittelystä Kaupunginhallituksen päätösehdotuksen 22.11.2010 9 mukaan Tapiolan urheilupuistoon toteutetaan kaupungin ja TMA Oy:n toimesta uusi harjoitusjäähalli siten, että kaupunki takaa perustettavan yhtiön ottaman lainan. TMA Oy on laatinut suunnitelmat ja opetusministeriö on myöntänyt hankkeelle avustusta 650 000 euroa vuodelle 2010. Harjoitusjäähallin kustannusarvio on 4,5-5 miljoonaa euroa (alv 0). Koska Matinkylän jäähallia ei kannata peruskorjata ja Laaksolahden jäähallin peruskorjaus pitää toteuttaa lähivuosina, on uuden harjoitusjäähallin tarve ilmeinen. TMA Oy ja kaupunki perustavat yhteisyrityksen harjoitusjäähallin toteuttamiseksi TMA Oy:n (Barona Areena) välittömään läheisyyteen nykyiselle vuokramaalle. Vastaavasti kaupunki luopuu Matinkylän jäähallin peruskorjauksesta ja ryhtyy neuvottelemaan sen siirrosta Espoon Kiekkoilun Tuki ry:n hallintaan. Matinkylän jäähallin korvaavan harjoitusjäähallin rakentaminen Tapiolan urheilupuistoon tuottaa monia synergiaetuj a sekä rakentamisessa että toiminnassa. Liittymiset talotekniikkaan ja erityisesti kylmäkoneiden ja jäänhoitokoneiden yhteiskäyttömahdollisuudet tuovat etuja. Neuvotteluissa on päädytty esittämään, että perustettaisiin uusi osakeyhtiö, jonka omistaisivat TMA Oy ja Espoon kaupunki. Yhtiö rakennuttaisi harjoitusjäähallin ja vastaisi sen käytöstä. Kaupungin omistusosuus olisi yhtiössä 45 prosenttia ja yhtiön oma pääoma 10 prosenttia eli 500 000 euroa. Kaupungin osuus omasta pääomasta olisi 225 000 euroa. Lisäksi kaupungin tulisi myöntää hallin rakentamista varten tarvittavalle enintään 4 000 000 euron suuruiselle lainalle omavelkainen takaus. Kaupunginvaltuusto on kaupunginhallituksen edellä selostetun ehdotuksen hyväksyen 13.12.2010 11 päättänyt, että 1) kaupunki luopuu Matinkylän jäähallin peruskorjauksesta ja on valmis luovuttamaan kiinteistön Espoon Kiekkoilun Tuki ry:n hallintaan erikseen sovittavin ehdoin, 2) korvaava halli toteutetaan Tapiolan urheilupuistoon ja kaupunki perustaa yhdessä TMA Oy:n kanssa harjoitushallin toteuttamista varten yhtiön seuraavin pääperiaattein: kaupungin omistusosuus yhtiössä on 45 prosenttia ja TMA Oy:n 55 prosenttia, yhtiön osakepääoma on 500 000 euroa, hankkeelle saadaan opetusministeriön avustusta 650 000 euroa, yhtiö ottaa lainaa enintään 4 000 000 euroa, jolle kaupunki antaa omavelkaisen takauksen, ja yhtiön hallinnasta ja jääajan käytöstä laaditaan kaupungin ja TMA:n kesken sopimus, ja 3) kaupunki myöntää omavelkaisen takauksen yllä kuvatun, kaupungin ja TMA Oy:n perustaman harjoitushalliyhtiön lainalle seuraavin ehdoin: takauksen saaja on perustettava yhtiö, lainan määrä on enintään 4 000 000 euroa, laina-aika on enintään 15 vuotta, lainan korko on joko kiinteä tai vaihtuva tarjousten perusteella, laina maksetaan takaisin tasaisin puolivuosi- tai vuosilyhennyksin siten, että lainassa voi olla enintään kaksi lyhennysvapaata vuotta laskettuna lainan ensimmäisen erän nostosta,
vastavakuutena on kiinnitys toteutettavaan rakennukseen siten, että kiinnityksen edellä voi olla vain mahdollinen kiinnitys tontin vuokranmaksun vakuudeksi ja kiinnitysten tulee olla suuruudeltaan 1,3 kertaa lainan määrä. Muina ehtoina valtuusto on 13.12.2010 päättänyt, että kohde on pidettävä vakuutettuna koko lainan takauksen voimassaoloajan, yhtiö ei saa ottaa muuta lainaa ilman kaupungin etukäteistä suostumusta ja kaupunki perii takauksesta takausprovisiota 0,15 prosenttia p.a. laskettuna lainan jäljelle olevalle saldolle. Valtuusto on hyväksynyt myös päätökseen liittyvän pöytäkirjasta ilmenevän toivomuksen. Kaupunginvaltuusto on 30.1.2012 ( 6) päättänyt jättää kaupunginhallituksen päätöksellään 9.1.2012 3 tekemän ehdotuksen Tapiolan urheilupuistoon toteutettavan harjoitusjäähallin takauspäätöksen tarkistamisesta pöydälle. Pöytäkirjan selostusosan mukaan perustettu yhtiö on jatkanut hankkeen suunnittelua ja kilpailuttanut hankkeen rakentamisen. Tarjouskilpailun perusteella hankkeen kokonaiskustannuksiksi muodostuu 8 000 000 euroa alkuvaiheessa arvioidun 5 000 000 euron sijasta. Yhtiö pyytää kaupungilta 3 000 000 euron lisätakausta. Jotta tuntihinta voidaan pitää hyväksyttävällä ja hankkeeseen mukaan menon yhteydessä esitetyllä tasolla, tulee laina-aikaa pidentää 15 vuodesta 20 vuoteen. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 27.2.2012 paitsi hyväksynyt takauspäätöksen 13.12.2010 tarkistamisen, niin myös päättänyt, että asiaa ei palauteta uudelleen valmisteltavaksi siten, että siinä selvitettäisiin muun muassa syyt kustannusarvion kasvuun ja kustannusarvioiden realistisuus. 2.2.2 Hallinto-oikeuden johtopäätös päätöksen syntymistä virheellisessä järjestyksessä koskevasta valitusperusteesta Kuntalain 53 :n mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Kuntalakiin ei sisälly tämän tarkempia säännöksiä asian valmistelusta valtuustoa varten. Asian valmistelussa on kysymys asian selvittämisestä sen varmistamiseksi, että valtuustolla on riittävästi tietoa ratkaistavasta asiasta. Valtuutetut lähtökohtaisesti itse päättävät, minkälaisia selvityksiä he katsovat päätöksentekonsa pohjaksi tarvitsevansa. Kaupunginvaltuusto oli kokouksessaan 30.1.2012 jättänyt takauspäätöksen tarkistamista koskevan asian pöydälle. Valituksenalaiseen päätökseen liittyvät liitelaskelmat yhtiön rahoituksesta ja käyttötaloudesta on valituksessa esitetyn mukaan jaettu pöydälle kokouksessa 27.2.2012, joten kyseiset tiedot ovat olleet käsillä asiaa ratkaistaessa. Valtuutetuilla on ollut myös tieto asian aikaisemmista käsittelyistä. Kokouksessa asian käsittelyä on päätetty jatkaa äänestyksen jälkeen. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuusto on voinut harkintansa mukaan ratkaista asian käytettävissään tuolloin olleiden selvitysten ja muiden tietojen perusteella. Hallinto-oikeus katsoo myös ottaen huomioon valtuustolla olevan harkintavallan alan, että kaupunginvaltuusto on voinut tarkistaa aiempaa takauspäätöstään 13.12.2010 muuttamatta sitä ensin valituksessa vaaditulla tavalla.
Näin ollen valituksenalainen päätös ei ole syntynyt väitetyin tavoin virheellisessä järjestyksessä eikä sitä ole kumottava mainitulla valitusperusteella. 2.3 Hallinto-oikeuden johtopäätös toimivallan ylitystä koskevasta valitusperusteesta Valituksessaan Eklund on katsonut, että yksityisen liikeyrityksen liiketoimintariskin ottaminen ei kuulu kaupungin toimialaan. Hänen on tällä toteamuksellaan katsottava esittäneen toimivallan ylitystä koskevan valitusperusteen. Kuntalain 2 :n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Lakiin ei sisälly tarkempia säännöksiä siitä, kuuluuko jonkin asian hoitaminen kunnan niin sanottuun yleiseen toimialaan. Kuntalain 1 :n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Hallinto-oikeus toteaa, että säännös on luonteeltaan tavoitteita yleisellä tasolla kuvaava normi. Kunta voi itsehallintoonsa kuuluvan harkintavallan puitteissa kussakin yksittäisessä tapauksessa päättää, millä tavoin se edistää asukkaiden hyvinvointia. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys takauksesta Tapiolan urheilupuistoon toteutettavaa harjoitusjäähallia varten myönnettävälle lainalle, jonka saajana on Tapiolan Harjoitusareena Oy eli kaupungin ja TMA Oy:n omistama yhtiö. Kaupungin omistusosuus yhtiöstä on 45 prosenttia. Hallinto-oikeus katsoo, että harjoitusjäähallin voidaan katsoa palvelevan kuntalaisten yhteistä asiaa. Takauksen myöntäminen hankkeelle ei siten mene kunnan toimialaa ulommaksi. Näin ollen kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt päätöksellä toimivaltaansa eikä päätöstä ole kumottava mainitulla valitusperusteella. 2.4 Lopputulos Kaupunginvaltuuston päätöstä ei ole kumottava valituksessa esitetyillä perusteilla. Päätökseen ei saa kunnallisvalituksin hakea muutosta tarkoituksenmukaisuusperusteella. Sovelletut oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Markkinaoikeuslaki 1 Kuntalaki 90 2 mom ja 100 Hallintolainkäyttölaki 51 2 mom Muutoksenhaku Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallintooikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä (kunnallisvalitus).
Hallinto-oikeuden kokoonpano Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sampo Jokinen, Ilkka Hartikainen (t) ja Monica Gullans. Esittelijäjäsen Monica Gullans Jakelu ja oikeudenkäyntimaksu Päätös Pekka Eklund saantitodistuksin Terijoentie 16 as. 2, 02130 ESPOO Oikeudenkäyntimaksu 90 euroa Tiedote oikeudenkäyntimaksusta Jäljennös Espoon kaupunginhallitus Päätöksen kuuluttamisen osalta on otettava huomioon, mitä kuntalain 97 :ssä säädetään. Espoon kaupunginvaltuusto Helsingin hallinto-oikeuden kirjaamo MG VALITUSOSOITUS Liite hallinto-oikeuden päätökseen Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallintooikeuteen kirjallisella valituksella. Valitusaika Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaantipäivästä, sitä päivää lukuunottamatta. Jos päätöksestä valitetaan kunnan jäsenelle taikka kuntayhtymän jäsenkunnalle tai sen
jäsenelle kuuluvan valitusoikeuden nojalla, valitusaika lasketaan siitä päivästä, jolloin ilmoitus päätöksestä on julkaistu kunnan, kuntayhtymän tai asianomaisten kuntien ilmoitustaululla. Jos päätös on annettu asianomaiselle erikseen tiedoksi, valitusaika luetaan kuitenkin tiedoksisaannista. Tiedoksisaantipäivän osoittaa tiedoksianto- tai saantitodistus. Sijaistiedoksiannossa päätös katsotaan tiedoksisaaduksi, ellei muuta näytetä, kolmantena päivänä todistuksen osoittamasta päivästä. Virkakirjeen katsotaan tulleen viranomaisen tietoon saapumispäivänään. Valituskirjelmän toimittaminen Valituskirjelmä on toimitettava valitusajassa korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Valitusasiakirjojen tulee olla perillä valitusajan viimeisenä päivänä ennen viraston aukioloajan päättymistä. Valituskirjelmän sisältö ja allekirjoittaminen Valituskirjelmässä on ilmoitettava - valittajan nimi ja kotikunta - postiosoite ja puhelinnumero, joihin asian käsittelyä koskevat ilmoitukset valittajalle voidaan toimittaa - päätös, johon haetaan muutosta - miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi - perusteet, joilla muutosta vaaditaan. Valittajan, laillisen edustajan tai asiamiehen on allekirjoitettava valituskirjelmä. Jos valittajan puhevaltaa käyttää hänen laillinen edustajansa tai asiamiehensä taikka jos valituksen laatijana on muu henkilö, on valituskirjelmässä ilmoitettava myös tämän nimi ja kotikunta. Valituskirjelmän liitteet Valituskirjelmään on liitettävä - hallinto-oikeuden päätös alkuperäisenä tai jäljennöksenä - todistus siitä, minä päivänä päätös on annettu tiedoksi, tai muu selvitys valitusajan alkamisajankohdasta - asiakirjat, joihin valittaja vetoaa vaatimuksensa tueksi, jollei niitä ole jo aikaisemmin toimitettu viranomaiselle. Asiamiehen, jollei hän ole asianajaja tai yleinen oikeusavustaja, on liitettävä valitukseen valtakirja. Korkeimman hallinto-oikeuden osoite Postiosoite: Käyntiosoite: PL 180 Fabianinkatu 15
00131 HELSINKI Helsinki Faksi: 029 56 40382 Sähköposti: korkein.hallinto-oikeus@oikeus.fi kunnallisvalitus 02.12