Luonnos 19.8.2013 1(341) Hallituksen esitys vaihtoehtorahastojen hoitajia koskevaksi lainsäädännöksi ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki vaihtoehtorahastojen hoitajista. Lailla pantaisiin täytäntöön direktiivi vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista. Lisäksi ehdotetaan muutoksia 30 muuhun lakiin, keskeisimpänä sijoitusrahastolakiin, kiinteistörahastolakiin ja lakiin Finanssivalvonnasta. Keskeisiä uudistuksia on direktiivin yksityiskohtaisuuden ja sääntelyn laajuuden vuoksi useita. Ehdotetulla lailla vaihtoehtorahastojen hoitajista laajennettaisiin rahoitusmarkkinasääntely koskemaan tähän asti elinkeinovapauden nojalla harjoitettua omaisuudenhoitoon rinnastettavaa kommandiittiyhtiömuotoista pääomasijoittamista ja kiinteistösijoittamista. Tällaista toimintaa harjoittavalla vaihtoehtorahastojen hoitajalla olisi oltava toimilupa, jonka Finanssivalvonta myöntää. Direktiivistä aiheutuu muutoksia, jotka koskevat myös erikoissijoitusrahastoja hallinnoivia rahastoyhtiöitä sekä kiinteistörahastolain mukaisia kiinteistörahastoja. Vaihtoehtorahastolla tarkoitetaan näiden lisäksi kommandiittiyhtiötä ja osakeyhtiötä, joissa tai joiden lukuun harjoitettu yhteissijoittaminen ei kuulu sijoitusrahastodirektiivin soveltamisalaan. Sijoitusrahastolakiin ja kiinteistörahastolakiin esitettävillä muutoksilla poistettaisiin nykysääntelyyn liittyviä eräitä epäselvyyksiä ja tulkintaongelmia, tarkistettaisiin EU-sääntelyn aikaisempaan täytäntöönpanoon perustuneita säännöksiä ja kevennettäisiin sääntelystä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Vakuutusyhtiöiden ja työeläkevakuutusyhtiöiden sijoitustoiminnan häiriöttömän jatkumisen varmistamiseksi ehdotetaan muutoksia vakuutusyhtiölakiin ja lakiin työeläkevakuutusyhtiöistä. Arvopaperimarkkinalaissa säädettyjä kolmea keskeistä yleissäännöstä hyvän arvopaperimarkkinatavan vastaisesta ja sopimattomasta menettelystä, totuudenvastaisten ja harhaanjohtavien tietojen antamisen kiellosta sekä riittävien tietojen tasapuolisesta saatavilla pitämisestä ehdotetaan sovellettavaksi myös vaihtoehtorahastojen hoitajiin. Direktiivistä johtuvaa merkittävää erityissääntelyä, jota ei muussa rahoitusmarkkinalainsäädännössä ole, ovat arvonmääritystä, vivutusta ja sijoittamista listaamattomiin yhtiöihin koskevat säännökset. Vaihtoehtorahaston varojen säilyttämisestä ja säilytysyhteisöä koskevista vaatimuksista säädettäisiin tiukemmin kuin sijoitusrahastolaissa. Direktiivin täytäntöön panemiseksi säädettäisiin suomalaisen vaihtoehtorahastojen hoitajan oikeudesta markkinoida ETA-valtiossa hoitamansa vaihtoehtorahaston osuuksia Suomessa sekä muusta ETA-valtiosta kuin Suomesta olevan vaihtoehtorahastojen hoitajan oikeudesta hoitaa vaihtoehtorahastoa Suomessa ja markkinoida ETA-valtiossa hoitamansa vaihtoehtorahaston osuuksia täällä ammattimaisille sijoittajille. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi edellytyksistä, joilla muusta ETAvaltiosta kuin Suomesta oleva vaihtoehtorahastojen hoitaja saa markkinoida hoitamansa ETAvaltioiden ulkopuolelle kolmanteen maahan sijoittautuneen vaihtoehtorahaston osuuksia Suomessa ammattimaisille sijoittajille. ETA-valtioista ja kolmansista maista olevia vaihtoehtorahastojen hoitajia säänneltäisiin samassa laissa kuin suomalaisia vaihtoehtorahastojen hoitajia. Lisäksi vaihtoehtorahastojen hoitajille ehdotetaan oikeutta tarjota sijoituspalveluja toiseen ETA-valtioon, jos tällainen oikeus on vastavuoroisesti säädetty vaihtoehtorahastojen hoitajille toisessa ETA-valtiossa. Kolmansia maita koskevat direktiivin artiklat pantaisiin pääosin täytäntöön aikaisintaan vuonna 2015, kun komissio on antanut niitä koskevan direktiiviä täsmentävän delegoidun asetuksen.
2/341 Verotusmenettelystä annettua lakia muutettaisiin siten, että Verohallinto saisi tarpeelliset tiedot omaisuuden hoidosta tai säilyttämisestä perityistä maksuista. Suomeen perustettua vaihtoehtorahastoa hoitavaa ulkomaista vaihtoehtorahastojen hoitajaa koskisivat samat tiedonantovelvollisuudet kuin kotimaista vaihtoehtorahastojen hoitajaa. Rahoitusmarkkinoita koskevan lainsäädännön selkeyttä parannettaisiin lisäämällä muihin lakeihin niiden suhteita lakiin vaihtoehtorahastojen hoitajista osoittavia säännöksiä. Lakeihin ehdotetaan useita teknisiä täsmennyksiä luettavuuden parantamiseksi ja sääntelyn ajantasaistamiseksi. Yksityiskohtaisen sääntelykokonaisuuden ajan tasalla pitämiseksi ehdotetaan laajoja lakia täydentäviä sääntelyvaltuuksia valtiovarainministeriön asetuksin ja Finanssivalvonnan määräyksin. Tarkoitus on varmistaa se, että voimakkaasti kehittyvä EU-sääntely voidaan tulevaisuudessa panna täytäntöön joustavasti kansallisen sääntelyn ymmärrettävyyttä heikentämättä. Useissa kysymyksissä seurataan sijoituspalvelulaissa ja sijoitusrahastolaissa omaksuttua sääntelytekniikkaa. Tällaisia kysymyksiä ovat oikeutta toimia vaihtoehtorahastojen hoitajana, toimilupaa, toimintaedellytyksiä, toiminnan järjestämistä, riskienhallintaa, toiminnan ulkoistamista, tiedonantovelvollisuutta, vaihtoehtorahaston osuuksien tarjoamista, Finanssivalvontaa ja seuraamuksia koskevat luvut vaihtoehtorahastojen hoitajia koskevassa laissa. Monien EU-sääntelyyn perustuvien säännösten rakenne ja kirjoitusasu on lähellä EU-sääntelyn sanamuotoja. Lisäksi direktiivin sallimia kansallisia valintaoikeuksia hyödynnetään laajasti, kuten oikeutta pienten toimijoiden rekisteröintiin Finanssivalvonnassa ja oikeutta markkinoida vaihtoehtorahaston osuuksia ei-ammattimaiselle asiakkaalle. Kansalliseen harkintaan perustuu myös ehdotus vaihtoehtorahastojen hoitajien velvollisuudesta kuulua suosituksia antavaan toimielimeen. Ehdotusten tarkoituksena on lisätä lain joustavuutta, selvyyttä suhteessa EU-sääntelyyn ja pienentää sääntelystä aiheutuvia noudattamiskuluja. Esityksessä ehdotetaan arvopaperimarkkinalain mukaisen, Finanssivalvonnan käytössä olevan hallinnollisen seuraamusjärjestelmän käyttöönottoa. Muutoksilla varaudutaan osaltaan vireillä oleviin EU-lainsäädännön muutoksiin. Seuraamusjärjestelmää koskevat säännökset olisivat Finanssivalvonnasta annetussa laissa, mutta teot, joiden vastaisesta toiminnasta seuraamuksia voitaisiin määrätä, olisi kuvattu laissa vaihtoehtorahastojen hoitajista ja sijoitusrahastolaissa. Ankarimmat hallinnolliset seuraamukset määräisi Finanssivalvonnan esityksestä markkinaoikeus. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Direktiivin täytäntöönpanon määräaika oli 22 päivänä heinäkuuta 2013.
3/341 YLEISPERUSTELUT... 6 1 Johdanto... 6 2 Nykytila... 6 2.1 Voimassa oleva lainsäädäntö... 6 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomainen ja Euroopan unionin lainsäädäntö... 14 2.2.1 Kansainväliseen sääntelyyn johtanut kehitys... 14 2.2.2 Yleistä direktiivistä... 17 2.2.3 Direktiivin pääasiallinen sisältö... 21 2.2.4 Muu Euroopan unionin lainsäädäntö... 38 2.2.5 Ulkomainen lainsäädäntö... 45 2.3 Nykytilan arviointi... 58 2.3.1 Säänneltävän toiminnan kehitys Suomessa... 58 2.3.2 Direktiivin soveltamisalan arviointia... 65 2.3.3 Lainsäädännön nykytilan arviointia... 77 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 83 3.1 Esityksen tavoitteet... 83 3.2 Toteuttamisvaihtoehdot... 86 3.3 Keskeiset direktiivin täytäntöönpanoon liittyvät ehdotukset... 88 3.4 Lakikohtaiset keskeiset ehdotukset... 90 3.4.1 Laki vaihtoehtorahastojen hoitajista... 90 3.4.2 Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta... 100 3.4.3 Muut esitykseen sisältyvät lait... 102 4 Esityksen vaikutukset... 104 4.1 Taloudelliset vaikutukset... 104 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan... 107 4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset, ympäristövaikutukset ja sukupuolivaikutukset... 108 5 Asian valmistelu... 108 5.1 Valmisteluvaiheet... 108 5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen... 108 6 Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja... 109 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 110 1 Lakiehdotusten perustelut... 110 1.1 Laki vaihtoehtorahastojen hoitajista... 110 1.2 Laki sijoitusrahastolain muuttamisesta... 197 1.3 Laki kiinteistörahastolain muuttamisesta... 212 1.4 Laki arvopaperimarkkinalain muuttamisesta... 215
4/341 1.5 Laki sijoituspalvelulain muuttamisesta... 217 1.6 Laki kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain 1 luvun 2 :n muuttamisesta... 220 1.7 Laki arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 2 luvun 16 ja 26 :n muuttamisesta... 221 1.8 Laki arvo-osuustileistä annetun lain 2 :n muuttamisesta... 222 1.9 Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta... 222 1.10 Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetun lain muuttamisesta... 225 1.11 Laki kaupparekisterilain 14 :n muuttamisesta... 228 1.12 Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta... 228 1.13 Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annetun lain muuttamisesta... 229 1.14 Laki sidotusta pitkäaikaissäästämisestä annetun lain 3 ja 6 :n muuttamisesta... 229 1.15 Laki rahoitusvakuuslain 3 :n muuttamisesta... 229 1.16 Laki valtion vakuusrahastosta annetun lain 19 b :n muuttamisesta... 230 1.17 Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain muuttamisesta... 230 1.18 Laki maksupalvelulain 3 :n muuttamisesta... 232 1.19 Laki maksulaitoslain 3 :n muuttamisesta... 232 1.20 Laki verotusmenettelystä annetun lain 16 :n muuttamisesta... 232 1.21 Laki varainsiirtoverolain 16 :n muuttamisesta... 232 1.22 Laki elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 8 :n muuttamisesta... 232 1.23 Laki holhoustoimesta annetun lain 34 :n muuttamisesta... 232 1.24 Laki työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 5 ja 12 :n muuttamisesta... 233 1.25 Laki merimieseläkelain 205 :n muuttamisesta... 234 1.26 Laki maatalousyrittäjän eläkelain 124 :n muuttamisesta... 235 1.27 Laki vakuutusyhtiölain muuttamisesta... 235 1.28 Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 15 ja 22 b :n muuttamisesta... 237 1.29 Laki vakuutusyhdistyslain 1 luvun 5 :n muuttamisesta... 238 1.30 Laki kirjanpitolain 1 luvun 1 :n ja 8 luvun 1 :n muuttamisesta... 238 1.31 Laki yritys- ja yhteisötietolain muuttamisesta... 239 2 Tarkemmat säännökset ja määräykset... 239 2.1 Tarkemmat säännökset... 239 2.2 Tarkemmat määräykset... 241 3 Voimaantulo... 241 4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys... 241 LAKIEHDOTUKSET... 248 1. Laki vaihtoehtorahastojen hoitajista... 248 2. Laki sijoitusrahastolain muuttamisesta... 297 3. Laki kiinteistörahastolain muuttamisesta... 309
5/341 4. Laki arvopaperimarkkinalain muuttamisesta... 311 5. Laki sijoituspalvelulain muuttamisesta... 312 6. Laki kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain 1 luvun 2 :n muuttamisesta... 316 7. Laki arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 2 luvun 16 ja 26 :n muuttamisesta... 316 8. Laki arvo-osuustileistä annetun lain 2 :n muuttamisesta... 317 9. Laki Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta... 317 10. Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetun lain muuttamisesta... 323 11. Laki kaupparekisterilain 14 :n muuttamisesta... 327 12. Laki luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta... 327 13. Laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta annetun lain muuttamisesta... 328 14. Laki sidotusta pitkäaikaissäästämisestä annetun lain 3 ja 6 :n muuttamisesta... 330 15. Laki rahoitusvakuuslain 3 :n muuttamisesta... 330 16. Laki valtion vakuusrahastosta annetun lain 19 b :n muuttamisesta... 331 17. Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain muuttamisesta... 331 18. Laki maksupalvelulain 3 :n muuttamisesta... 333 19. Laki maksulaitoslain 3 :n muuttamisesta... 333 20. Laki verotusmenettelystä annetun lain 16 :n muuttamisesta... 333 21. Laki varainsiirtoverolain 16 :n muuttamisesta... 334 22. Laki elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 8 :n muuttamisesta... 334 23. Laki holhoustoimesta annetun lain 34 :n muuttamisesta... 334 24. Laki työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 5 ja 12 :n muuttamisesta... 335 25. Laki merimieseläkelain 205 :n muuttamisesta... 336 26. Laki maatalousyrittäjän eläkelain 124 :n muuttamisesta... 336 27. Laki vakuutusyhtiölain muuttamisesta... 337 28. Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 15 ja 22 b :n muuttamisesta... 339 29. Laki vakuutusyhdistyslain 1 luvun 5 :n muuttamisesta... 339 30. Laki kirjanpitolain 1 luvun 1 :n ja 8 luvun 1 :n muuttamisesta... 340 31. Laki yritys- ja yhteisötietolain muuttamisesta... 340
6/341 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/61/EU vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista ja direktiivin 2003/41/EY ja 2009/65/EY sekä asetuksen (EY) N:o 1060/2009 ja (EU) N:o 1095/2010 muuttamisesta (jäljempänä direktiivi) velvoittaa EU:n jäsenvaltioita ja Euroopan talousalueeseen kuuluvia valtioita (ETA-valtio) saattamaan voimaan direktiivin mukaisen sääntelyn vaihtoehtorahastojen hoitajista. 2 Nykytila 2.1 Voimassa oleva lainsäädäntö Suomessa ei ole voimassa esitetyn kaltaista vaihtoehtorahastojen hoitajia koskevaa lainsäädäntöä. Esityksellä luotaisiin pääasiassa uutta pääomarahastojen ja kiinteistörahastojen sekä erikoissijoitusrahastojen hallinnointiyhtiöitä ja muita vastaavia hoitajia koskevaa uutta sääntelyä, joka olisi yhdenmukaista kaikissa ETA-valtioissa voimassa olevan sääntelyn kanssa. Lisäksi ehdotetaan teknisluonteisia ja muita vähäisiä muutoksia muuhun voimassa olevaan rahoitusmarkkinoita ja sijoitustoimintaa koskevaan sekä niihin liittyvään lainsäädäntöön. Sijoitusrahastolaki Sijoitusrahastotoiminnalla tarkoitetaan sijoitusrahastolain (48/1999) mukaan varojen hankkimista yleisöltä yhteistä sijoittamista varten ja näiden varojen sijoittamista pääasiallisesti rahoitusvälineisiin tai kiinteistöihin ja kiinteistöarvopapereihin sekä sijoitusrahaston ja erikoissijoitusrahaston hallintoa ja rahastoosuuksien markkinointia. Sijoitusrahastolla tarkoitetaan sijoitusrahastotoiminnassa hankittuja sekä Suomessa vahvistettujen sääntöjen ja sijoitusrahastolain 11 luvun mukaan sijoitettuja varoja sekä niistä aiheutuvia velvoitteita. Yhteissijoitusyritys on puolestaan sellainen muussa ETA-valtiossa kuin Suomessa toimiluvan saanut yhteistä sijoitustoimintaa harjoittava yritys, joka kotivaltionsa lainsäädännön perusteella täyttää Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/65/EY siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (sijoitusrahastodirektiivi, UCITS) edellytykset. Hiljattain muutettu sijoitusrahastolaki perustuu suurelta osin 13.7.2009 annettuun sijoitusrahastodirektiiviin. Sijoitusrahastolakia sovelletaan sekä sijoitusrahastodirektiivin mukaisen että muun kuin sijoitusrahastodirektiivin mukaisen yhteissijoitusyrityksen osuuksien markkinoimiseen yleisölle. Myöskään jako vähittäissijoittajille ja ammattimaisille sijoittajille tarjottujen sijoitusrahastojen välillä ei ole tarkkarajainen. Sijoitusrahastolain mukaan ulkomainen ETA-rahastoyhtiö, jolla on kotivaltiossaan lupa hoitaa sijoitusrahastodirektiivissä tarkoitettuja sijoitusrahastoja, saa perustaa sijoitusrahaston Suomeen saatuaan siihen Finanssivalvonnan luvan. Suomessa on siis käytössä sekamalli, joka on kehittynyt vuosien mittaan tehtyjen kansallisten ratkaisujen ja EU-lainsäädännön yhteisvaikutuksesta. Rahastoyhtiö on pääsääntöisesti sijoitusrahastotoimintaa harjoittava suomalainen osakeyhtiö. Sijoitusrahastotoimintaa saa harjoittaa vain rahastoyhtiö, jolle Finanssivalvonta on hakemuksesta myöntänyt toimiluvan tätä toimintaa varten. Rahastoyhtiö saa lisäksi harjoittaa sijoitusrahastotoimintaan olennaisesti liittyvää toimintaa, jos tällainen toiminta ei ole omiaan vahingoittamaan rahastoosuudenomistajien etua, sekä tarjota sijoituspalvelulaissa (747/2012) tarkoitettua omaisuudenhoitoa ja sijoitusneuvontaa sekä sijoitusrahastojen ja yhteissijoitusyritysten osuuksien säilytys- ja hoitopalveluja. Rahastoyhtiön toimiluvan myöntämisen edellytyksenä ovat muun muassa varmistuminen siitä, että rahastoyhtiötä tullaan johtamaan ammattitaitoisesti sekä terveiden ja varovaisten liiketapaperiaatteiden mukaisesti. Edelleen toimiluvan myöntämisen edellytyksenä on pääsääntöisesti, että yhtiöllä on pääkonttori Suomessa, luotettava hallinto, riittävät taloudelliset toimintaedelly-
7/341 tykset ja että se täyttää muut tässä laissa asetetut vaatimukset. Finanssivalvonta vahvistaa rahastoyhtiön hakemuksesta myös kunkin sijoitusrahastodirektiivissä tarkoitetun sijoitusrahaston ja erikoissijoitusrahaston säännöt sekä niiden muutokset. Sijoitusrahastossa on pääsäännön mukaan oltava vähintään 50 rahasto-osuudenomistajaa ja sillä on oltava varoja vähintään kaksi miljoonaa euroa (vähimmäispääoma). Tämä vaatimus ei koske pääasiallisesti kiinteistöihin ja kiinteistöarvopapereihin varoja sijoittavaa erikoissijoitusrahastoa. Rahastoosuudenomistajan oikeudet ja velvollisuudet sijoitusrahastossa sekä suhteessa rahastoyhtiöön, joka hallinnoi sijoitusrahaston varoja ja siten edustaa rahasto-osuudenomistajia, määräytyvät sijoitusrahastolain, sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten ja sijoitusrahaston sääntöjen mukaan. Sijoitusrahastolain peruslähtökohtana on piensijoittajan suojaaminen. Sijoitusrahastolaissa tarkoitetut sijoitusrahastot ovat avoimia kaikille sijoittajille. Laki koskee lisäksi sellaista ulkomaisten yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavien yrityksien osuuksien markkinointia, jossa varoja kerätään yleisöltä. Markkinointi ammattimaisille sijoittajille on suljettu kokonaan pois lain soveltamisalasta silloin, kun kyse on muun kuin sijoitusrahastodirektiivin mukaisen yhteissijoitusyrityksen osuuksien markkinoinnista. Sijoitusrahastolaissa on myös säännöksiä kansalliseen sääntelyyn perustuvista erikoissijoitusrahastoista. Erikoissijoitusrahastolla tarkoitetaan sijoitusrahastolain mukaan sijoitusrahastotoiminnassa hankittuja sekä Suomessa vahvistettujen sääntöjen ja lain 12 luvun mukaan sijoitettuja varoja sekä niistä aiheutuvia velvoitteita. Suurta osaa sijoitusrahastoa koskevista säännöksistä sovelletaan myös erikoissijoitusrahastoon. Erikoissijoitusrahasto voi kuitenkin poiketa lain 11 luvun mukaisista varojen sijoittamista koskevista velvoitteista, rahasto-osuuksien jatkuvasta liikkeeseenlaskusta, jatkuvasta lunastusvelvollisuudesta sekä arvonlaskentaa koskevista säännöksistä. Lainmukaisuuden lisäksi sääntöjen vahvistamispäätöstä tehtäessä on pidettävä todennäköisenä, ettei rahoitusmarkkinoiden vakaus, toimivuus tai luottamus rahoitusmarkkinoiden toimintaan vaarannu ja että erikoissijoitusrahaston sijoitustoiminnan riskit hajautetaan riittävällä tavalla. Rahastoyhtiö saa perustaa yhden tai useamman erikoissijoitusrahaston Suomeen. Ulkomainen ETA-rahastoyhtiö ei sen sijaan saa perustaa Suomeen erikoissijoitusrahastoa. Sijoitusrahastolaissa säädetään myös pääasiallisesti kiinteistöihin ja kiinteistöarvopapereihin varojaan sijoittavasta erikoissijoitusrahastosta. Niiden sääntöjä ja sääntömuutoksia hyväksyttäessä on varmistettava muiden erikoissijoitusrahastoja koskevien edellytyksien lisäksi, että sääntöjä ei ole pidettävä rahaston osuudenomistajien edun vastaisina eikä muuten ole pätevää syytä niiden hyväksymättä jättämiseen. Niille on edelleen mahdollistettu muihin erikoissijoitusrahastoihin verrattuna sijoittajien vähimmäislukumäärän alentaminen, arvonlaskenta- ja lunastustiheyden väljentäminen sekä apporttiluovutukset. Sijoitusrahastolaissa tarkoitettu rahastoyhtiön hallinnoima erikoissijoitusrahasto voi käytännössä täyttää direktiivissä vaihtoehtorahastolle asetetut vaatimukset. Erikoissijoitusrahaston varat voivat olla sijoitettuina pääasiallisesti rahoitusvälineisiin tai kiinteistöihin ja kiinteistöarvopapereihin. Erikoissijoitusrahaston säännöissä voidaan poiketa sijoitusrahastodirektiivissä tarkoitettua sijoitusrahastoa koskevista vaatimuksista. Erikoissijoitusrahastot voivat luonteeltaan olla monentyyppisiä. Esimerkiksi niin sanotuille hedge-rahastoille on vaikea määritellä ominaisia piirteitä, mutta monet niistä käyttävät vivutusta, johdannaissopimuksia ja monimutkaisia sijoitusstrategioita. Erikoissijoitusrahastoon tehtävän sijoituksen vähimmäismäärä on mahdollista asettaa sellaiseksi, että sijoittaminen kyseiseen rahastoon on käytännössä mahdollista vain ammattimaisille sijoittajille. Sijoitusrahastolaissa säilytysyhteisötoiminnalla tarkoitetaan sijoitusrahaston ja erikoissijoitusrahaston varojen säilyttämistä sekä sen
8/341 valvontaa, että toiminnassa noudatetaan lakia, muita säännöksiä ja määräyksiä sekä rahaston sääntöjä. Säilytysyhteisöllä tarkoitetaan puolestaan säilytysyhteisötoimintaa harjoittavaa yhteisöä. Säilytysyhteisönä voi toimia sijoituspalvelulain 9 :ssä tarkoitettu sijoituspalveluyritys tai ulkomainen ETAsijoituspalveluyritys. Säilytysyhteisönä voi lisäksi toimia luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) 8 :n 1 momentissa tarkoitettu luottolaitos tai sellainen lain 8 :n 3 momentissa tarkoitettu ulkomainen ETAluottolaitos, jolla on sivuliike Suomessa, joka täyttää 10 :ssä säädetyt taloudelliset toimintaedellytykset ja joka on kotivaltiossaan oikeutettu harjoittamaan sijoitusrahastodirektiivissä tarkoitettua säilytysyhteisötoimintaa. Finanssivalvonta myöntää hakemuksesta säilytysyhteisön toimiluvan suomalaiselle osakeyhtiölle. Myös sijoituspalveluyritys tai luottolaitos voi toimia säilytysyhteisönä. Toimiluvassa mainituin edellytyksin säilytysyhteisö voi harjoittaa myös muuta säilytysyhteisötoimintaan olennaisesti liittyvää toimintaa. Säilytysyhteisön toimiluvan myöntämisen edellytykset muistuttavat rahastoyhtiön toimiluvan edellytyksiä. Niitä ovat muun muassa varmistuminen siitä, että säilytysyhteisöä tullaan johtamaan ammattitaitoisesti sekä terveiden ja varovaisten liiketapaperiaatteiden mukaisesti, että yhtiöllä on pääkonttori Suomessa, luotettava hallinto, riittävät taloudelliset toimintaedellytykset ja että se täyttää muut sijoitusrahastolaissa asetetut vaatimukset. Säilytysyhteisön osakepääoman on oltava vähintään 730 000 euroa. Kiinteistörahastolaki Kiinteistörahastotoiminnalla tarkoitetaan kiinteistörahastolain (1173/1997) mukaan toimintaa, jossa yleisölle tarjotaan mahdollisuus osallistua yhteisiin kiinteistösijoituksiin siten, että yleisö osallistuu sijoittamiseen julkisen osakeyhtiön osakkeita tai kommandiittiyhtiön osuuksia merkitsemällä, ostamalla tai muutoin hankkimalla, ja yhtiö sijoittaa yleisöltä hankkimansa varat edelleen pääasiallisesti kiinteistöihin sekä kiinteistöarvopapereihin muussa kuin rakentamisen tai kiinteistönjalostustoiminnan tarkoituksessa. Edelleen kiinteistörahastolain mukaan kiinteistörahastolla tarkoitetaan julkista osakeyhtiötä, joka yhtiöjärjestyksensä mukaan harjoittaa yksinomaisena tai pääasiallisena liiketoimintanaan kiinteistörahastotoimintaa. Myös kommandiittiyhtiö, jonka osuudet ovat arvopaperimarkkinalaissa (746/2012) tarkoitettuja arvopapereita, ja joka tarjoaa yleisölle mahdollisuuden osallistua yhteisiin kiinteistösijoituksiin, rinnastetaan kiinteistörahastoon. Sen sijaan pääasiallisesti kiinteistöihin ja kiinteistöarvopapereihin varojaan sijoittavasta erikoissijoitusrahastosta säädetään sijoitusrahastolaissa. Kiinteistörahastolain mukainen sijoitustoiminta on jäänyt Suomessa vaille laajempaa merkitystä. Laki avoimesta yhtiöstä ja kommandiittiyhtiöstä Avoimesta yhtiöstä ja kommandiittiyhtiöstä annetussa laissa (389/1988) säännelty kommandiittiyhtiö on yleisesti otettu käyttöön rahastomuotoisessa pääomasijoittamisessa ja kiinteistösijoittamisessa oikeudellisena rakenteena. Kommandiittiyhtiö on tarkoitettu kahden tai useamman henkilön elinkeinon harjoittamiseksi yhteisen taloudellisen tarkoituksen saavuttamiseksi. Rahastomuotoisessa pääomasijoittamisessa ja kiinteistösijoittamisessa kommandiittiyhtiössä on tyypillisesti yksi vastuunalainen yhtiömies sekä lukuisia äänettömiä yhtiömiehiä. Vastuunalainen yhtiömies on vastuussa yhtiön operatiivisesta toiminnasta, kun taas äänettömien yhtiömiesten panos perustuu näiden sijoittamaan pääomaan. Kommandiittiyhtiö on henkilöyhtiö, jossa korostuu vastuunalaisen yhtiömiehen rajoittamaton vastuu ja äänettömien yhtiömiesten rajoitettu vastuu näiden sijoittaman pääomapanoksen määrään asti. Kommandiittiyhtiö on itsenäinen oikeushenkilö, jossa yhtiön ja yhtiömiesten varallisuus ovat erillään. Vastuunalaiset yhtiömiehet voivat siirtää yhtiön varat itselleen, sillä heillä on henkilökohtainen vastuu yhtiön kaikista velvoitteista ja muista sitoumuksista. Kommandiittiyhtiön toiminnan taloudellisena perustana on vastuunalaisten yhtiömiesten varallisuus koko-
9/341 naisuudessaan, äänettömien yhtiömiesten sijoittama pääoma ja yhtiön oma liiketoiminta. Käytännössä vastuunalaisen yhtiömiehen ja yhtiön johto sekä omistus eivät ole eriytyneet, mutta tyypillisesti äänettömien yhtiömiesten kohdalla yhtiön johto ja omistus eriytyvät. Vastuunalaisen yhtiömiehen ja äänettömien yhtiömiesten välinen sopimus on tärkeä, sillä yhtiömiesten keskinäiset suhteet ja suhde yhtiöön perustuvat suurelta osin yhtiösopimukseen. Sopimusvapautta on rajoitettu vain silloin, kun se on katsottu välttämättömäksi yhtiömiesten tai ulkopuolisten oikeuksien kannalta. Lain pakottavat säännökset koskevat yhtiösopimuksen irtisanomista yhtiömieheksi ryhtymisestä kuluneen kymmenen vuoden jälkeen, oikeutta vaatia selvitystilaan asettamista eräissä tilanteissa, oikeutta moittia yhtiön tilinpäätöstä sekä yhtiömiehen tiedonsaantioikeutta yhtiöstä. Äänettömän yhtiömiehen vastuu rajoittuu sijoitettuun pääomapanokseen. Laissa ei ole pakottavia varojenjaon rajoituksia, joten kommandiittiyhtiön vastuunalainen yhtiömies voi siirtää yhtiön varoja itselleen yksityisottona, jollei yhtiösopimuksessa toisin määrätä yksityisotoista ja yhtiöjärjestyksen rikkomisen seuraamuksista. Tätä kommandiittiyhtiön luonteeseen kuuluvaa mahdollisuutta yksityisottoon tulisi rajoittaa, jos vaihtoehtorahasto toimii kommandiittiyhtiömuodossa. Avoimesta yhtiöstä ja kommandiittiyhtiöstä annettua lakia ei ehdoteta esityksessä muutettavaksi, vaan kommandiittiyhtiömuotoisten vaihtoehtorahastojen erityissäännökset otetaan lakiin vaihtoehtorahastojen hoitajista. Lain rajoituksilla ei estetä sitä, että kommandiittiyhtiön vastuunalainen yhtiömies siirtää yhtiön varoja itselleen voitto-osuutta suurempana ennakkona eli yksityisottona ja ilmoittaa vastaavansa yksityisottoon perustuvasta velastaan yhtiölle. Koska yksityisotto ei ole laitonta varojenjakoa tai asiakasvaroihin kajoamista, kommandiittiyhtiön yhtiösopimuksessa voidaan määrätä yksityisottokiellosta ja sen rikkomisen sanktioista. Tätä kommandiittiyhtiön luonteeseen kuuluvaa mahdollisuutta yhtiömiehen jäljellä olevan yhtiöpanoksen määrää vähentävään yksityisottoon on kuitenkin rajoitettava, jos vaihtoehtorahasto toimii kommandiittiyhtiömuodossa. Laki Finanssivalvonnasta Finanssivalvonnasta annetussa laissa (878/2008) on yleiset säännökset Finanssivalvonnan valvontatoiminnasta ja toimivallasta. Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteena on finanssimarkkinoiden vakauden edellyttämä luotto-, vakuutus- ja eläkelaitosten ja muiden valvottaviksi säädettyjen vakaa toiminta, vakuutettujen etujen turvaaminen sekä yleinen luottamus finanssimarkkinoiden toimintaan. Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa finanssimarkkinoilla toimivien toimintaa niin kuin laissa säädetään. Finanssivalvonta edistää lisäksi hyvien menettelytapojen noudattamista finanssimarkkinoilla sekä yleisön tietämystä finanssimarkkinoista. Finanssivalvonta muun muassa myöntää finanssimarkkinoilla toimiville toimilupia, rekisteröi finanssimarkkinoilla toimivia ja vahvistaa niiden toimintaa koskevia sääntöjä sekä valvoo, että finanssimarkkinoilla toimivat noudattavat niihin sovellettavia finanssimarkkinoita koskevia säännöksiä, niiden nojalla annettuja määräyksiä, toimilupansa ehtoja ja toimintaansa koskevia sääntöjä. Finanssivalvonta antaa myös lain soveltamisen kannalta tarpeellisia määräyksiä. Finanssivalvonnan tehtävänä on lisäksi muun muassa seurata ja arvioida finanssimarkkinoiden ja finanssimarkkinoilla toimivien muun toimintaympäristön ja muiden yleisten toimintaedellytysten kehitystä, tehdä aloitteita finanssimarkkinoita koskevan lainsäädännön kehittämisestä ja muista tarvittavista toimenpiteistä sekä osallistua lainsäädännön valmisteluun. Lisäksi Finanssivalvonnan tulee edistää niiden finanssimarkkinoilla toimivien ohjaus- ja valvontajärjestelmien luotettavuutta, joiden taloudellista asemaa Finanssivalvonta valvoo. Finanssivalvonnalla on käytössään hallinnollisia seuraamuksia, jos valvottava tai muu finanssi-markkinoilla toimiva laiminlyö noudattaa finanssimarkkinoita koskevia säännök-
10/341 siä tai niiden nojalla annettuja määräyksiä. Hallinnollisia seuraamuksia ovat rikemaksu, julkinen varoitus ja seuraamusmaksu. Seuraamus riippuu finanssimarkkinoita koskevien säännösten ja määräysten rikkomisen luonteesta, laajuudesta ja vakavuusasteesta. Jos valvottava tai muu finanssimarkkinoilla toimiva toiminnassaan laiminlyö noudattaa finanssi-markkinoita koskevia säännöksiä tai niiden nojalla annettuja määräyksiä, Finanssivalvonnan antamaa toimeenpanokieltoa tai muuta Finanssivalvonnan lain nojalla antamaa määräystä tai kieltoa, toimilupansa ehtoja tai toimintaansa koskevia sääntöjä, Finanssivalvonta voi uhkasakolla velvoittaa valvottavan tai muun finanssimarkkinoilla toimivan täyttämään velvollisuutensa, jos laiminlyönti ei ole vähäinen. Uhkasakkoa ei saa asettaa luonnolliselle henkilölle tietojenantovelvollisuuden tehosteeksi silloin, kun henkilöä on aihetta epäillä rikoksesta ja tiedot liittyvät rikosepäilyn kohteena olevaan asiaan, eikä kuultavaksi kutsumista koskevan velvollisuuden täyttämiseksi. Julkinen varoitus on ensisijainen seuraamus kaikkien muiden kuin Finanssivalvonnasta annetun lain 38 :ssä säädettyjen rikemaksun soveltamisalaan kuuluvien ja 40 :n 1 momentissa säädettyjen seuraamusmaksujen soveltamisalaan kuuluvien säännösten tai määräysten rikkomisesta. Rikemaksun määräämisen sijaan voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti määrätä seuraamusmaksu, mikäli teko tai laiminlyönti on erityisen moitittava. Seuraamusmaksu on sen sijaan pääsääntöinen seuraamus 40 :n 1 momentissa yksilöidyistä teoista tai laiminlyönneistä. Seuraamusmaksu voidaan määrätä poikkeuksellisesti myös rikoslain (39/1889) 51 luvussa säädetyistä vähäisistä teoista. Lisäksi on säädetty tilanteista, joissa hallinnollinen seuraamus voidaan jättää määräämättä. Kaikista Finanssivalvonnan antamista, Finanssivalvonnasta annetun lain 4 luvussa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia koskevista päätöksistä valitetaan markkinaoikeuteen siitä riippumatta, perustuvatko ne esimerkiksi talouden vakautta vai asiakkaansuojaa koskevien säännösten rikkomiseen. Markkinaoikeuden päätökseen haetaan muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Tämä koskee myös markkinaoikeuden päätöstä sellaisesta seuraamusmaksusta, jonka markkinaoikeus on antanut Finanssivalvonnan esityksestä. Muutoksenhaku markkinaoikeuden päätöksestä ei edellytä korkeimman hallintooikeuden antamaa valituslupaa. Tähän saakka Finanssivalvonnan antamiin päätöksiin on haettu muutosta harvoin. Esimerkiksi vuosina 2009-2012 vain yhteen hallinnollista seuraamusta koskevaan päätökseen haettiin muutosta, eikä lainkaan sellaisiin päätöksiin, joissa ensimmäisenä muutoksenhakuasteena on markkinaoikeus. Jatkossa tilanteen arvioidaan muuttuvan erityisesti EU:n finanssimarkkinoita koskevan lainsäädännön meneillään olevan voimakkaan uudistamisen seurauksena. Esimerkiksi hallinnollisten seuraamusten määrääminen tullee merkittävästi laajenemaan, tehostumaan ja ankaroitumaan, jos komission antamat ehdotukset toteutuvat. Muista kuin hallinnollisia seuraamuksia koskevista Finanssivalvonnan antamista päätöksistä valitetaan Helsingin hallinto-oikeuteen ja sieltä edelleen korkeimpaan hallintooikeuteen. Tämä lain pää-sääntö varmistaa oikeuskäytännön yhtenäisyyttä muun muassa hallintolupia ja toimivaltuuksien käyttöä koskevissa asioissa. Pääsäännön mukaisesti Finanssivalvonnan antamista toimilupapäätöksistä ja rekisteröintiä koskevista päätöksistä valitetaan Helsingin hallinto-oikeuteen samoin kuin päätöksistä, jotka koskevat Finanssivalvonnasta annetun lain 3 luvussa tarkoitettujen valvonta-valtuuksien käyttöä ja uhkasakkoa. Tässäkään ei ole merkitystä sillä, koskeeko päätös vakavaraisuusvalvontaa vai asiakkaansuojan valvontaa. Kaikkiin Finanssivalvonnan antamista päätöksistä tehtyihin valituksiin sovelletaan siten hallintolainkäyttölakia (586/1996) ja korkein hallinto-oikeus on aina ylin muutoksenhakuelin. Tämä viime kädessä turvaa oikeuskäytännön yhtenäisyyden Finanssivalvonnan an-
11/341 tamia eri päätöksiä koskevissa muutoksenhakuasioissa. Käräjäoikeuksissa käsitellään lisäksi finanssitoimialaan liittyviä muun muassa yhtiöoikeudellisia ja vahingonkorvausoikeudellisia riitaasioita sekä rikosasioita. Riita- ja rikosasioissa ylin muutoksenhakuelin olisi korkein oikeus. Itsesääntely Suomessa Itsesääntelyllä tarkoitetaan sääntelyn kaltaisia sovittuja menettelytapoja ja vakiintuneita tai hyväksyttyjä käytäntöjä, jotka eivät ole viranomaisten laatimia ja siten lain nojalla sitovia. Itsesääntely voi kuitenkin olla sopimusperusteisesti sitovaa. Itsesääntelyä esiintyy erilaisissa muodoissa eri maissa. Suomalainen itsesääntely on monimuotoista ja monipuolista. Suomessa myös viranomaiset osallistuvat itsesääntelyyn joko vapaamuotoisesti tai niitä kuullaan. Esimerkiksi Arvopaperimarkkinayhdistys on kuullut itsesääntelyn valmistelussa valtiovarainministeriötä, oikeusministeriötä ja Finanssivalvontaa. Lisäksi Finanssivalvonta ja Kuluttajavirasto ovat edustettuina Arvopaperilautakunnassa. Yhteissääntelyllä tarkoitetaan itsesääntelyn ja lain nojalla sitovan sääntelyn yhdistelmää, jossa julkisia tehtäviä on annettu yksityisoikeudellisen organisaation hoidettavaksi. Esimerkiksi kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain (748/2012) 2 luvun 23 :n 2 momentin 3 kohdan mukaan pörssitoimintaa koskevissa säännöissä on oltava määräykset siitä, millaisia vaatimuksia, oikeuksia ja velvollisuuksia arvopaperien liikkeeseenlaskijoille asetetaan lakiin ja sen nojalla annettuihin säännöksiin ja määräyksiin perustuvien velvollisuuksien täyttämiseksi. Valtiovarainministeriö vahvistaa saman lain 2 luvun 24 :n mukaan pörssin säännöt. Itsesääntelyn tavoitteena on lisätä menettelytapojen joustavuutta ja markkinatoimijoiden sitoutumista sekä varmistaa markkinoita koskevan erityisen asiantuntemuksen hyödyntäminen. Laadukas itsesääntely vaatii toimijoilta pitkäjänteisyyttä ja huomattavia resursseja. Itsesääntelyn riskejä ovat esimerkiksi normien sitomattomuus, puuttuva tai epätyydyttävän kevyt sanktiointi, tulkinta- ja sanktiokäytäntöjen vähäisempi avoimuus, viranomaissääntelyä epäyhtenäisempi laatu ja vähäisempi yhdenmukaisuus muuhun sääntelyyn. EU-sääntelyn määrällinen, yhä jatkuva kasvu on johtanut itsesääntelyn mahdollisuuksien kaventumiseen. EU-sääntelyn kehitys on muodostanut perusteen aktiivisesti arvioida mahdollisuuksia lisätä itsesääntelyä täydentämään lainsäädäntöä ja virallissääntelyä etenkin harmonisoimattomilla alueilla, jotta varmistetaan sääntelyn monipuolisuus ja joustavuus. Suomen asemaa rahoituspalvelujen isäntävaltiona voidaan näin pyrkiä vahvistamaan kehittämällä normistoa. Parhaimmillaan itsesääntely voi esimerkiksi edistää arvopaperimarkkinoiden paikallista ja alueellista toimintaa. Arvopaperimarkkinoita koskevan, vastuullisen itsesääntelyn tulisi heijastaa sijoittajansuojaa, luotettavuutta, kohtuutta, tasapuolista kohtelua, puolueettomuutta, tehokkuutta, kilpailukykyä ja läpinäkyvyyttä. Koska itsesääntelyn tavoitteet ovat sisällöllisiä, on todettu tarpeelliseksi vahvistaa itsesääntelyn rakenteita ja asettaa sille laadullisia tavoitteita sekä varmistaa, että lainsäädäntö ja alemmanasteinen virallissääntely eivät muodosta estettä itsesääntelyn kehittymiselle. Käytännössä on ilmennyt, että ratkaisusuosituksia yksittäisissä kysymyksissä pidetään kaikkein tehokkaimpana tapana kehittää hyvää tapaa. Itsesääntelyllä edistetään ja voidaan luoda hyvää arvopaperimarkkinatapaa, vaikka se ei olisikaan sitovaa. Esityksen kannalta merkityksellistä itsesääntelyä ovat antaneet Arvopaperimarkkinayhdistys ry (Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi 1.10.2010, joka on otettu osaksi NASDAQ OMX Helsinki Oy:n itsesääntelyä), Finanssialan keskusliitto FK ry tai sen edeltäjäyhdistykset (Rahastoyhtiöiden omistajaohjaus -suositus 1.2.2012, sijoitusrahastojen arvonlaskentaa koskevat Malliobjektiiviset periaatteet 17.10.2005 ja Suositus eräiden tunnuslukujen raportoinnista 14.3.2005) ja Työeläkevakuuttajat TELA ry (Työeläkevakuuttajien vastuullisen sijoittamisen periaat-
12/341 teet 28.1.2008 ja Omistajaohjauksen periaatteet 27.4.2006). Arvopaperimarkkinalain 11 luvun 28 :ssä säädetään elinkeinoelämää laajasti edustavasta Suomessa perustetusta toimielimestä, joka antaa suosituksia hyvän arvopaperimarkkinatavan noudattamisen edistämiseksi kohdeyhtiön johdon toiminnasta julkisessa ostotarjouksessa ja määräysvallan ylläpitämistä koskevista sopimusperusteisista rakenteista, tai yrityskauppatilanteissa noudatettavien yhtiöoikeudellisten menettelytapojen ohjaamiseksi. Tällainen toimielin voi antaa hyvän arvopaperimarkkinatavan noudattamisen edistämiseksi myös muita lain soveltamisalaa koskevia ja niihin liittyviä yhtiöoikeudellisia kysymyksiä koskevia suosituksia ja lausuntoja. Kiinteistörahastolaissa säädetään Keskuskauppakamarin kiinteistönarviointilautakunnasta, jolle on annettu kiinteistörahaston omaisuuden arvostamista koskevien säännösten soveltamiseen sekä kiinteistönarvioitsijoiden hyväksymistä ja valvontaa koskevaan itsesääntelyyn liittyviä tehtäviä. Pääomasijoittamisen toimialalla itsesääntelyä esiintyy sekä kotimaassa että kansainvälisesti. Suomen pääomasijoitusyhdistys FVCA ry:n (FVCA) jäsenten on noudatettava erillisessä Code of Conduct -normistossa määriteltyjä periaatteita. Edelleen Code of Conduct - normiston mukaan jäsenten on noudatettava 21.4.2009 hyväksytyn Avoimuus ja läpinäkyvyys pääomasijoitustoimialalla -suosituksen periaatteita. Näiden suositusten mukaan hallinnointiyhtiön on ilmoitettava käyttämänsä arvonmääritysohjeet. Käytännössä tämä tarkoittaa International Private Equity Valuation Boardin (IPEV) hyväksymiä kansainvälisiä International Private Equity and Venture Capital Valuation Guidelines - arvonmääritysohjeita. Ne ovat alalla laajalti käytetyt ohjeet, joiden soveltamista sijoittajat käytännössä edellyttävät ja joiden käytöstä sovitaan pääomarahaston osakas- ja hallinnointisopimuksessa. Edelleen avoimuus- ja läpinäkyvyyssuositusten mukaan hallinnointiyhtiön on ilmoitettava käyttämänsä sijoittajaraportoinnin ohjeet. Toimialan keskeiset ohjeet ovat lokakuusta 2012 alkaen olleet IPEV:n antamat IPEV Investor Reporting Guidelines, jotka ovat korvanneet alan eurooppalaisen etujärjestön European Private Equity and Venture Capital Associationin (EVCA) aiemmat Reporting Guidelines - ohjeet. FVCA:n jäsenvelvoitteen täyttämisen ohella pääomarahastot sitoutuvat IPEV:n laatimiin arvonmääritys- ja sijoittajaraportointiohjeisiin tyypillisesti osakas- ja hallinnointisopimuksessa. Lisäksi 20 suomalaista pääomasijoittajaa ovat EVCA:n jäseniä ja noudattavat EVCA:n marraskuussa 2012 uusittuja Code of Conduct -toimintasääntöjä. Viimeisimpien toimintasääntöjen laatimiseen ovat osallistuneet sekä varainhoitajat että sijoittajat. Lisäksi tämä ja muu EVCA:n ohjeistus (EVCA Corporate Governance Guidelines, EVCA Governing Principles, EVCA Code of Conduct Placement Agents Supplement) toimivat lähtökohtana FVCA:n piirissä laadituille kansallisille säännöille ja suosituksille. Varojen arvostamista koskevat käytännöt ja periaatteet vaihtelevat toimialoittain, sillä kaikista sijoituskohteista ei ole saatavilla reaaliaikaista markkinahintaa. Listayhtiöiden sijoituksia käsittelevissä kansainvälisissä IFRStilinpäätösstandardeissa keskeisenä arvostusperusteena on käypään arvoon arvostaminen, koska käypien arvojen katsotaan antavan sijoitusten arvosta ja niiden arvonmuutoksista merkityksellistä informaatiota tilinpäätöksen käyttäjille. Käypään arvoon arvostamisesta voidaan poiketa vain silloin, kun käypää arvoa ei pystytä luotettavasti määrittämään. IFRS-standardeissa käypä arvo määritellään rahamääräksi, johon omaisuuserä voitaisiin vaihtaa asiaa tuntevien, liiketoimintaan halukkaiden ja toisistaan riippumattomien osapuolten välillä. Sijoitusten käypään arvoon arvostamisen periaatteena on käyttää ensisijaisesti toimivien markkinoiden riippumattomilta osapuolilta saatua markkinahintaa, johon osapuolet ovat valmiita käymään kauppaa. Tämän puuttuessa käypä arvo voidaan toissijaisesti määrittää muiden vastaavien varojen tai niiden markkinaperusteisten osatekijöiden, esimerkiksi koron, perusteella. Näiden puuttuessa käypään arvoon arvostaminen on tehtävä yleisesti hyväksytyillä arvostusmalleilla, jos käypä arvo on tällä tavoin luotetta-
13/341 vasti määritettävissä. Mikäli käypä arvo ei ole määritettävissä luotettavasti, varat arvostetaan hankintamenoon. Suomessa kiinteistönarvioitsijoiden toiminta on vakiintunutta ja auktorisoitua. Auktorisoidut Kiinteistöarvioijat ry:n (Aka ry) tarkoituksena on edistää auktorisoitujen kiinteistönarvioitsijoiden ammattitaitoa, tunnettuisuutta, ammattitaidon arvostusta ja edunvalvontaa sekä edistää osaltaan Keskuskauppakamarin ylläpitämän kiinteistönarvioinnin auktorisointijärjestelmän kehitystä. Kiinteistönarvioitsijoiden auktorisointijärjestelmä luotiin Suomeen vuosina 1995-96. Auktorisointijärjestelmän tehtävä on lisätä kiinteistönarviointitoiminnan laatua, kiinteistönarvioitsijoiden osaamista ja kiinteistönarviointien uskottavuutta sekä vahvistaa asiakkaan luottamusta aka-arvioon. Aka ry:n jäseneksi voi liittyä luonnollinen henkilö, joka on merkitty Keskuskauppakamarin ylläpitämään auktorisoitujen kiinteistönarvioitsijoiden rekisteriin ja joka sitoutuu noudattamaan hyvää kiinteistönarviointitapaa koskevia määräyksiä. Yleiset suositukset ohjaavat käytännössä hyvää kiinteistönarviointitapaa, jota lautakunta tai tuomioistuin tarvittaessa tulkitsee. Lisäksi hyvää kiinteistönarviointitapaa koskevissa ohjeissa voidaan ottaa huomioon elinkeinoelämän piirissä syntyneitä vakiintuneita menettelytapoja. Kiinteistön arvostamisen sääntely perustuu pääosin globaalisti toimivan IVS-standardit (International Valuation Standards) hyväksyneen IVSC-komitean (International Valuation Standards Committee) antamiin suosituksiin, joissa käsitellään myös menettelytapoja. Eurooppalaisiin ja kansainvälisiin standardeihin perustuvien suositusten kääntäminen on tärkeää sellaisten maallikkoarvioitsijoiden kannalta, joilla ei ole minkäänlaista auktorisointia. Kansainväliset IVS standardit on käännetty englannista suomeksi tärkeimmiksi katsotuilta osin, minkä lisäksi käännöstä on täydennetty ja päivitetty. Kansainväliset tilinpäätösstandardit hyväksynyt IASB-komitea (International Accounting Standards Board Committee) nojaa myös IVSC-komitean suosituksiin kiinteistönarvioinnista. Euroopassa on toisaalta käytössä myös muuta kiinteistönarvostamista koskevaa ohjeistusta, kuten muun muassa TEGoVA (The European Group of Valuers Associations) sekä vuonna 1868 perustettu RICS (Royal Institution of Chartered Surveyors), jolla on 136 000 jäsentä 120 maassa. Arvostaminen ja sen menettelytavat eivät siten ole yhtenäisiä edes Euroopassa. TEGoVA on Euroopan arviointiyhdistysten kattojärjestö, joka kattaa 39 alan järjestöä 24 eri maassa, ei kuitenkaan Suomesta eikä Ruotsista. Jäsenjärjestöihin kuuluu erikoisalojen konsulttitoimistoja, yksityisen sektorin suuryrityksiä sekä paikallis- ja valtionhallinnon ministeriöitä. TE- GoVA:n päätarkoitus on luoda ja levittää harmonisoituja arviointistandardeja koulutusja pätevöittämiskäyttöön sekä edistää hyvää hallinto- ja ohjausjärjestelmää ja kiinteistönarvioitsijoiden etiikkaa. Suomessa kiinteistösijoitustoimintaa harjoittavat listayhtiöt noudattavat poikkeuksetta eurooppalaisten listattujen kiinteistösijoitusyhtiöiden etujärjestön (EPRA) laatimia suosituksia raportointikäytännöistä (EPRA BPR). Suositusten mukainen tunnusluku- ja vastuullisuusraportointi täydentää IFRStilinpäätösstandardin mukaista raportointivelvollisuutta. Suositusten mukainen raportointi ei kuulu velvoitteena EPRA:n jäsenyyteen, mutta on muodostunut alalla vallitsevaksi käytännöksi sijoittajien vaatimuksesta. Lisäksi kansainvälisiä periaatteita ja suosituksia on voitu täsmentää "noudata tai selitä" - periaatteella, jolloin markkinaosapuolet ovat velvollisia julkistamaan, millaisia arviointi- ja arvostusmenetelmiä ne käyttävät. Noudata tai selitä -periaate on lähtöisin käytännöstä, jossa sijoittajat, media, analyytikot ja muu elinkeinoelämä seuraavat markkinainformaatiota ja valvovat periaatteiden ja suositusten noudattamista. Tämä luo markkinaosapuolille paineen joko noudattaa periaatteita ja suosituksia tai varautua huolellisesti selostamaan, mikseivät noudata niitä. Suosituksen noudattamisen voidaan katsoa vahvistavan niin sanottuja parhaita käytäntöjä (best practices). Direktiivi edellyttää lisäksi viranomaisvalvonnan tehostamista.
14/341 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomainen ja Euroopan unionin lainsäädäntö 2.2.1 Kansainväliseen sääntelyyn johtanut kehitys Euroalueen valtioiden useita vuosia kestänyt suotuisa taloudellinen kehitys pysähtyi maailmantalouden taantumaan vuoden 2008 loppupuolella. Kriisi, joka sai alkunsa Yhdysvaltojen asuntolainamarkkinoilta, eteni melko nopeasti laajemmin pankkisektorille ja kärjistyi investointipankki Lehman Brothersin konkurssiin syyskuussa 2008. Kriisi levisi rahoitusmarkkinoiden lamaantuessa myös muualle talouteen ja aiheutti 2009 vakavan globaalin taantuman. Valtiot toteuttivat vuonna 2009 laajoja elvytystoimia taantuman vaikutusten vähentämiseksi, mutta varsin pian valtioiden alijäämä- ja velkaantumisongelmat johtivat siihen, että talous- ja rahoituskriisi laajeni valtioiden velkakriisiksi. Samalla alkoi paljastua, ettei taloudellinen menestys kaikissa euroalueen valtioissa ollut perustunut kestävälle pohjalle, vaan velkaantumiseen, jonka mahdollistivat matalien korkojen ja luotonsaatavuuden helpottuminen lähes rajoittamattomaksi rahoitukseksi. Euroalueen köyhimmät valtiot olivat saaneet mahdollisuuden parantaa kansalaistensa elintasoa ja pyrkiä ottamaan kiinni muiden jäsenvaltioiden etumatkaa lainanottoa lisäämällä. Euroalueen keskiarvoa suuremmat palkankorotukset ja valtioiden kevyt finanssipolitiikka johtivat lopulta euroalueen köyhimpien valtioiden rakenteellisten ongelmien paisumiseen, kilpailukyvyn rapautumiseen ja vaihtotaseiden vajeiden kasvuun. Taantuma, siihen liittynyt elvyttävä talouspolitiikka, valtioiden tulojen väheneminen ja kasvunäkymien heikkeneminen sekä rahoituslaitosten ongelmien kärjistyminen useissa valtioissa johtivat siihen, että sijoittajat arvioivat euroalueen valtioiden lainoihin liittyviä riskejä uudelleen. Euroopassa ongelmiin ajautuivat ensimmäisinä Islanti ja Latvia talouksiensa rakenteellisten heikkouksien vuoksi. Vuonna 2010 Kreikka, Irlanti ja Portugali ajautuivat markkinoiden epäluottamuksesta seuranneen korkojen nousun jälkeen tilanteeseen, jossa ne joutuivat pyytämään ulkopuolista rahoitustukea muilta euroalueen valtioilta ja Kansainväliseltä valuuttarahastolta (IMF). Velkakriisin leviäminen vuoden 2011 kesällä myös Italiaan ja Espanjaan uhkasi jo koko euroalueen tulevaisuutta. Tämän jälkeiset euroryhmän päättämät toimenpiteet kriisimaiden rahoittamisesta ja talouskurin parantamisesta sekä Euroopan keskuspankin (EKP) rahapolitiikka ovat rauhoittaneet tilannetta joukkolainamarkkinoilla. Epävarmuus euroalueen talouskehityksestä ylläpitää kuitenkin edelleen markkinoiden epävarmuutta. Tämän vuoksi useat velkakirjasijoittajat ovat tehdyistä toimista huolimatta siirtäneet sijoituksiaan vähäriskisemmiksi arvioimiensa valtioiden joukkovelkakirjalainoihin. Finanssikriisi sai aikaan myös tiivistynyttä globaalia yhteistyötä ja julkilausumia rahoitusmarkkinoiden sääntelemiseksi. Huhtikuussa 2009 Lontoossa pitämässään huippukokouksessa G20-ryhmän johtajat sopivat hedgerahastojen tai niiden hoitajien rekisteröitymisestä ja velvoitteesta antaa jatkuvasti tietoja valvonta- ja sääntelyviranomaisille. Kesäkuussa 2010 Torontossa G20-ryhmän johtajat vahvistivat aiemman sitoutumisensa hedgerahastojen sääntelyyn ja sitoutuivat edistämään niiden avoimuutta ja lakisääteistä valvontaa kansainvälisesti yhdenmukaisella ja syrjimättömällä tavalla. Syyskuussa 2010 Eurooppa-neuvosto lausui Brysselissä, että EU:n on muiden toimenpiteiden ohella syvennettävä sääntely-yhteistyötään merkittävien kauppakumppaniensa kanssa. Jo aikaisemmin Saksa oli puheenjohtajuuskaudellaan G7-ryhmässä yrittänyt saattaa hedge-rahastot kansainvälisen sääntely-yhteistyön piiriin. Kansainvälinen arvopaperimarkkinavalvojien yhteisö (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) hyväksyi kesäkuussa 2009 G20-ryhmän tavoitteiden tukemiseksi ja sääntelyn pohjaksi periaatteita (Hedge Fund Oversight, Final Report). IOS- CO on johtava kansainvälinen toimija (policy forum) arvopaperimarkkinasääntelyn ja - valvonnan kentässä. IOSCO:n jäsenet ovat
15/341 toimivaltaisia arvopaperimarkkinoita valvovia viranomaisia yli sadassa valtiossa maailmanlaajuisesti ja niiden toimivalta kattaa 95 % maailman arvopaperimarkkinoista. IOSCO on yksi Baselin pankkivalvontakomitean yhteydessä toimivan Rahoitusmarkkinoiden vakautusneuvoston (Financial Stability Board, FSB) jäsenjärjestöistä ja sen tavoitteena ja tehtävänä on suojata sijoittajia, varmistaa, että markkinat toimivat oikeudenmukaisesti, tehokkaasti ja läpinäkyvästi sekä vähentää järjestelmäriskejä. Näiden tavoitteiden pohjalta IOSCO on laatinut 38 periaatetta arvopapereiden sääntelystä. Periaatteet on koottu IOS- CO:n kesäkuussa 2010 julkaisemaan kokoelmaan (Objectives and Principles of Securities Regulation), johon lisättiin kahdeksan uutta periaatetta finanssikriisin kokemuksiin perustuen. Periaatteita täydentää IOSCO:n syyskuussa 2011 julkaisema tulkintaohje periaatteiden tarkemmasta tulkinnasta ja sisällöstä (Methodology for Assessing Implementation of the IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation). Lisäksi IOSCO:n rahastotoimintaa koskevien periaatteiden joukkoon on vuonna 2010 lisätty viides periaate hedge-rahastoista. Periaatteen mukaan valvojien tulisi varmistaa, että hedge-rahastot ja/tai niiden hallinnointiyhtiö tai neuvonantaja ovat asianmukaisen valvonnan kohteena. Jäsenvaltioiden tulisi laatia hedge-rahastotoimijoita koskevaa sääntelyä, joka asettaisi velvoitteen hakea toimilupa tai rekisteröityä sekä toisi hedge-rahastotoimijat muutoinkin sääntelyn sekä valvonnan piiriin. Periaatteen mukaan valvontaa tulisi kohdistaa riskiperusteisen arvioinnin perusteella keskeisiin tai korkean riskin hedge-rahastotoimijoihin. Loppukesästä 2011 lähtien epätietoisuus pankkien hallussa olevista kriisi- tai riskimaiden velkakirjoista ja samaan aikaan heikentyneet euroalueen talousnäkymät murensivat pankkien välistä keskinäistä luottamusta ja vaikuttivat supistavasti pankkien välisiin lainamarkkinoihin. Myös epäilyt pankkien asiakasluottojen riskipitoisuuden kasvusta kasvoivat. Toisille pankeille lainaamisen asemesta pankit tekivät mieluummin liki korottomia yliyön keskuspankkitalletuksia. Vakuudettomien velkakirjojen markkinat olivat käytännössä pysähdyksissä ja pankkien oli lähes mahdotonta hankkia niiden kautta tarvitsemaansa rahoitusta haluamillaan ehdoilla. Varainhankintaongelmien vuoksi riski luottolaman toteutumiselle kasvoi selvästi. Velkakriisin kärjistymisen taustalla on vaikuttanut useita tekijöitä. Tällä hetkellä vaikeuksissa olevat euroalueen valtiot eivät ole sopeutuneet yhteisvaluutan vaatimuksiin, vaan ne ovat asteittain menettäneet hintakilpailukykyään. Tämä on rakenteellisten uudistusten puuttuessa johtanut paikoin sitkeisiin ja suuriin vaihtotaseiden alijäämiin. Heikko kilpailukyky on hidastanut talouskasvua ja verotulojen kasvua ja siten heikentänyt julkisen talouden tilaa. Helppo rahoituksen saatavuus ja matala korkotaso ovat osasyitä ylisuuriin velkatasoihin. Toinen kriisin seurauksena esiin noussut yhteisvaluutan rakenteeseen liittyvä ongelma liittyy euroalueen valtioiden velkakirjojen riskeihin ja valtioiden maksukyvyttömyyteen. Tähän asti valtioiden velkakirjoja on pidetty riskittöminä sijoituskohteina. Sijoittajat ovat perinteisesti luottaneet siihen, että valtiot kykenevät suoriutumaan velvoitteistaan verotusoikeuttaan käyttämällä. Pieni maksukyvyttömyysriski ja alhainen vakavaraisuusvaatimus ovat olleet pääsyitä sille, miksi muun muassa pankit ovat sijoittaneet valtioiden velkakirjoihin runsaasti. Vaikka maailmankaupan ja talouksien elpyminen taantumasta oli ennakoitua nopeampaa, pelkona on, että se jää Euroopassa tilapäiseksi. Keskeisinä syinä ovat euroalueen valtioiden velkakriisin laajeneminen sekä siitä seuraavat valtioiden tarpeet supistaa alijäämiään ja hillitä velkaantumistaan. Valtioiden menojen kurissa pitäminen ja verotuksen kiristäminen vaikuttavat väistämättä kielteisesti kulutuksen heikentymisen kautta talouden toimeliaisuuteen. Kierteen seurauksena korot nousisivat edelleen, taloudellinen kehitys heikkenisi ja euroalueen muiden valtioiden kyky tukea heikoimpia valtioita vähenisi. Toisaalta kansainvälisen finanssikriisin seurauksena on käynyt ilmi, että yhdellä toimialalla