LAUSUNTO 1 / 6 1.2.2017 EOAK/6378/2016 Valtiovarainministeriö valtiovarainministeriö@vm.fi ASIA: Lausunto nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoamista selvittäneen työryhmän muistiosta Työryhmän muistio Valtiovarainministeriö on pyytänyt eduskunnan oikeusasiamiehen lausuntoa otsikkoasiassa. Työryhmän tehtävänä oli valmistella hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotus valtion virkamieslain (750/1994) muuttamiseksi niin, että eduskunnan lausumassa (PNE 1/2015 vp PeVM 6/2015) edellytetty nimityspäätöksiä koskeva valituskiellon kumoaminen toteutuu. Työryhmän muistion alussa on kuvattu valtion virkamiehen ja viranhakijan nykyistä oikeusturvaa. Voimassa olevan valtion virkamieslain 57 :ssä säädetään valtion virkamiehen muutoksenhakuoikeuden pääsäännöstä, jonka mukaan valtion virkamies voi hakea muutosta itseään koskevaan päätökseen valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valtion virkamieslain 1.1.2017 voimaan tulleen muutetun 57 :n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Aikaisemmin jatkovalitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellyttänyt valituslupaa. Virkamieslain 57 :n 3 momentissa on lueteltu ne virkamiestä tai viranhakijaa koskevat päätökset, joihin ei saa hakea muutosta valittamalla. Tämän lainkohdan mukaan nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
2 / 6 Viranhakijoiden käytettävissä olevat oikeusturvakeinot ovat tähän asti olleet ne, joista säädetään laissa naisten ja miesten välisestä tasaarvosta ja yhdenvertaisuuslaissa (hyvitys), asian saattaminen jommankumman ylimmän laillisuusvalvojan tutkittavaksi (kantelu) sekä ylimääräinen muutoksenhaku. Oikaisuvaatimusmenettelyn on muistiossa todettu rajautuvan voimassa olevassa virkamieslaissa taloudellisia etuuksia koskeviin asioihin. Virkamieslaissa säädettyä oikaisuvaatimusmenettelyä rajoittaa vielä virkamieslain 58 :ssä mainittu jäsenyys sellaisessa virkamiesyhdistyksessä, jolla on oikeus panna asia vireille työtuomioistuimessa tai sen alayhdistyksessä. Sanotun lainkohdan soveltamisalaan kuuluvilla virkamiehillä on mahdollisuus valittaa asiasta työtuomioistuimesta annetun lain nojalla. Voimassa olevan valtion virkamieslain muuttamista koskevan työryhmän työ pohjautuu muistiossa mainittuihin perustuslakivaliokunnan kannanottoihin (PeVL 18/2011 vp, PeVL 51/2010 vp, PeVM6/2015 vp) ja eduskunnan perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta hyväksymään ja hallitukselle lähettämään lausumaan (EK 22/2015 vp PNE 1/2015 vp). Lausumassa edellytettiin, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että valituskielto virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä poistetaan. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 25/2016 vp K 10/2016) korostanut, että asiaa koskevassa lainvalmistelussa tulisi ottaa huomioon perustuslain 21 :stä johtuvat vaatimukset sekä laaja-alaisesti selvittää muutoksenhakuoikeuden vaikutukset ja ottaa huomioon ja ratkaista eräät valitusoikeuden ulottuvuuteen liittyvät kysymykset. Pohtiessaan yhtäältä valitusoikeuden avaamista puoltavia seikkoja ja toisaalta sitä vastaan puhuvia seikkoja sekä perustuslain 21 :n ulottuvuutta, työryhmä on todennut, että perinteisesti virkanimityksen ei katsota olevan oikeus sillä tavalla, että henkilöllä olisi subjektiivinen oikeus tulla nimitetyksi hakemaansa virkaan. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen valossa oikeusturvan saatavuus voi kuitenkin edellyttää valitusoikeutta myös harkinnanvaraisemmissa asioissa. Perustuslakivaliokunta on kahdessa lausunnossaan hallintovaliokunnalle (PeVL 51/2010 vp ja PeVL 18/2011 vp) katsonut, että perustuslaki tai kansainväliset sopimukset eivät edellytä valitusoikeutta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä. Valiokunta kuitenkin esitti hallintovaliokunnalle harkittavaksi, että valitusoikeus säädettäisiin. Tämän perusteella muistiossa on arvioitu, että olisi merkittävä muutos ulottaa valitusoikeus nimityspäätöksiin. Perustuslakivaliokunnan jo aikaisemmin edellä mainitussa lausunnossa PeVL 25/2016 vp lausutun valossa työryhmä ei nähnyt estettä valitusoikeuden rajaamiselle sen ulottuvuuden osalta. Työryhmä on esittänyt, että valitusoikeus valtion virkaan ja virkasuhteeseen nimittämisestä avataan viran tai virkasuhteen hakijoille lu-
3 / 6 kuun ottamatta uudessa 59 :ssä säädettäviä valitusoikeuden rajoituksia. Nimityspäätöksestä ei saisi valittaa, jos nimittämistoimivalta kuuluu 1) tasavallan presidentille tai valtioneuvoston yleisistunnolle; 2) päätös koskee nimittämistä enintään kahden vuoden määräajaksi; 3) virka tai virkasuhde täytetään lain nojalla haettavaksi julistamatta. Valitettaessa noudatettaisiin hallintolainkäyttölakia. Toimivaltaisesta tuomioistuimesta säädettäisiin uuden 59 :n 2 momentissa. Työryhmä on lisäksi ehdottanut, että tuomioistuimen toimivaltaa kumota valituksenalainen päätös rajoitettaisiin. Tuomioistuin voisi kumota nimityspäätöksen vain sellaisen menettelyvirheen tai muun lainvastaisuuden perusteella, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa valittajan mahdollisuuksiin tulla nimitetyksi kyseessä olevaan virkaan tai virkasuhteeseen. Huomioitani Totean työryhmän muistiosta ilmenevän selvästi, että valtion virkamieslain nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoamista koskevan valmistelutyön ja työryhmän esityksen, jonka mukaan nimityspäätöksiä koskeva yleinen valituskielto kumotaan, olevan eduskunnan ja perustuslakivaliokunnan ilmaisemaan tahtotilaan perustuva tehtävä ja työryhmän esitys tämän tahotilan mukainen. Tältä osin minulla ei ole asiassa huomautettavaa. Työryhmä on päätynyt rajaamaan valitusoikeutta muistiossa esitetyissä erityistilanteissa johtuen joko nimityspäätöksen tekijästä, virkasuhteen kestosta tai siitä, että virka lain nojalla täytetään haettavaksi julistamatta. Valitusoikeuden rajaamisen osalta totean seuraavaa: Perustulakivaliokunta on jo edellä mainitussa lausunnossaan PeVL 25/2016 vp muun ohessa lausunut: Valtiovarainministeriö on ryhtynyt eduskunnan edellyttämän virkamieslain muutoksen valmisteluun. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan valmistelussa huomioon otettaviksi ja ratkaistaviksi kysymyksiksi ovat nousseet monet tärkeät valitusoikeuden ulottuvuuteen liittyvät seikat. Ensimmäinen perustavanlaatuinen kysymys on se, voiko valitusoikeus olla ehdoton ja koskea kaikkia virkasuhteita. Joka tapauksessa valmistelun aikana joudutaan selvittämään, millaisia erilaisia nimityspäätöksiä on ja mitä vaikutuksia valitusoikeudella erilaisissa tapauksissa olisi. Saadun selvityksen mukaan lukuisiin nimitysratkaisuihin liittyy sellaisia erityispiirteitä, jotka saattavat antaa aiheen erillisjärjestelyihin. Tällaisia ovat ensinnäkin tasavallan presidentin tekemät virkamiesten nimitykset esimerkiksi puolustus- ja ulkoasiainhallinnon alalla sekä valtioneuvoston yleisistunnon tekemät nimitykset, joita edeltää oikeuskanslerin laillisuusvalvonta. (korostus tässä)
4 / 6 Lainvalmistelussa on myös harkittava sitä, tulisiko muutoksenhakuoikeuden koskea myös virkoja, jotka voidaan täyttää ilman julkista hakua, kuten ministerin toimikaudeksi nimitetyt valtiosihteerit ja erityisavustajat ja yleisesti alle vuoden kestävät määräaikaiset virkasuhteet. Teemaan liittyy myös useita muita erityiskysymyksiä, kuten se, mitä käytännön seurauksia ja vaikutuksia on sellaisella tuomioistuimen ratkaisulla, jolla kumotaan nimityspäätös, kuka hoitaa avointa virkaa valitusprosessin ajan ja miten viraston toiminta turvataan siten, ettei tehtävien hoidolle aiheudu vaikeuksia, ja mitä seurauksia virastossa on nimityksen kumoamisesta. Selvitettävä on myös se, mitä valittaja voi saavuttaa valituksensa hyväksymisellä, ts. onko seurauksena uusi nimitysprosessi hakumenettelyineen vai voiko kysymykseen tulla esimerkiksi rahallisen hyvityksen maksaminen. Valtioneuvoston yleisistunnon nimittämistoimivallasta säädetään valtioneuvoston ohjesäännön 42 :ssä seuraavaa: Ministeriön virkamiehistä valtiosihteerin, valtiosihteerin kansliapäällikkönä, kansliapäällikön, alivaltiosihteerin, osastopäällikön, ylijohtajan ja muun johtajan, apulaisosastopäällikön, toimistopäällikön, hallitusneuvoksen, lainsäädäntöneuvoksen, finanssineuvoksen, budjettineuvoksen ja muun neuvoksen sekä neuvottelevan virkamiehen ja hallitussihteerin nimittää valtioneuvosto. Työryhmä on muistiossaan perustellut valituskiellon pysyttämistä valtioneuvoston yleisistunnon virkanimityksissä lähinnä sillä, että näissä virkanimityksissä on oikeuskanslerin etukäteisvalvonta. Oikeuskanslerin valvonta kattaa ministeriöiden ja virastojen ylimpien virkamiesten nimitykset, joilla on virkojen aseman takia yhteiskunnallista merkitystä. Etukäteisvalvonta varmistaa työryhmän mukaan nimityspäätösten ja menettelyjen lainmukaisuuden, minkä vuoksi muutoksenhakuoikeuden sallimiseen ei ole tarvetta. Toisaalla muistiossa (Arviointia, s. 26) todetaan valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltävien nimitysasioiden lainmukaisuuden valvonnasta, että valvonta on turvattu jo ennen nimitystä niin, ettei valitusoikeuden säätämiselle ole asiallisia perusteita eikä tarvetta. Edelleen työryhmä toteaa, että oikeuskanslerin asema on tässä suhteessa samanlainen kuin tuomioistuimen, joka valituksen tutkisi. Oikeuskansleri on työryhmän muistiossakin mainitussa ratkaisussaan OKV/1161/1/2014, joka koski opetus- ja viestintäministerin menettelyä Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtajan nimityksessä, ilmaissut kantansa laillisuusvalvontamenettelyn suhteesta tuomioistuinprosessiin. Kysymys oli valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluvasta virkanimityksestä. Oikeuskansleri on todennut kantanaan, että tuomioistuinprosessin tulisi mielestäni näissäkin tapauksissa olla ensisijainen oikeussuojakeino laillisuusvalvontamenettelyyn nähden. Oikeuskansleri on ratkaisussaan vielä viitannut korkeimman hallintooikeuden ratkaisuun KHO:2013:46. Oikeuskansleri on lisäksi todennut sanotussa ratkaisussaan, että mahdollisuus saattaa nimityspäätös tuomioistuimen arvioitavaksi olisi
5 / 6 paitsi hakijoiden oikeusturvan kannalta perusteltua myös omiaan vahvistamaan yleistä luottamusta virkanimitysten asianmukaisuuteen ja siten osaltaan tukemaan julkisen vallankäytön legitimiteettiä. Pidän selvänä, että laillisuusvalvontamenettely ei vastaa eikä korvaa tuomioistuinmenettelyä. Oikeuskanslerin valtioneuvoston virkatointen lainmukaisuuden etukäteisvalvonta, jota oikeuskansleri toimivaltuuksiensa perusteella tekee tarkastaessaan valtioneuvoston listoja, ei myöskään voi korvata tuomioistuinmenettelyä. Nyt esitetty valtioneuvoston yleisistunnon päättämien nimitysten rajaaminen valitusoikeuden ulkopuolelle rajaisi käytännössä joukon yhteiskunnallisesti merkittävässä asemassa olevien ja merkittävää valtaa käyttävien virkamiesten nimityksiä valitusoikeuden ulkopuolella. Katson, että mikäli tällaista kategorista rajausta nimityspäätöksiä koskevaan valitusoikeuteen tehdään, se tulee huolellisesti perustella, erityisesti suhteessa perustuslain 21 : 1 momentissa säädettyyn. Se tulisi voida hyvin perustella myös suhteessa muutoin valitusoikeuden ulottuvuudesta muistiossa esitettyyn. Työryhmä on esittänyt myös tuomioistuimen harkintavaltaa rajattavaksi rajaamalla perusteita, joilla nimityspäätös voidaan kumota. Työryhmä on esittänyt, että tuomiosituin voi valituksen johdosta kumota nimityspäätöksen vain sellaisen menettelyvirheen tai muun lainvastaisuuden perustella, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa valittajan mahdollisuuksiin tulla nimitetyksi kyseessä olevaan virkaan tai virkasuhteeseen. Hallintolainkäyttölain 63 :ssä tuomion purusta säädetään seuraavasti: Päätös voidaan purkaa: 1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; 2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai 3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty. Päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista. Purkua ei saa hakea, jos päätöksestä voidaan samalla perusteella tehdä perustevalitus tai kantelu. Kiinnitän huomiota siihen, että esitetty kumoamisperuste muistuttaa hallintolainkäyttölain 63 :n 1 momentin 1-kohdassa säädettyä kumoamisperustetta. Pidän selvänä, että ylimääräisessä muutoksenhaussa kynnyksen lainvoimaisen päätöksen purkamiseen täytyy olla korkealla. Sen sijaan on nähdäkseni poikkeuksellista, että tuomiois-
6 / 6 tuimen harkintavaltaa rajoitetaan ehdotetulla tavalla säännönmukaisessa muutoksenhaussa. Työryhmä ei ole muistiossaan myöskään pohtinut harkintavallan rajaamista suhteessa perustuslain 3 :n 3 momentissa säädettyyn. Lainkohdan mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallintooikeus. Kun tuomioistuimen harkintavaltaa esitetään rajoitettavaksi, rajoittamisen oikeutusta tulisi pohtia yhtäältä suhteessa perustuslaissa tuomioistuimista säädettyyn ja toisaalta perustuslain 21 :ssä säädettyyn. Olen yhtä mieltä siitä, että valituskiellon kumoamisen yhteydessä on laajalti pohdittava valitusmahdollisuuden avaamisen vaikutuksia sekä nimitetyn että nimittämättä jääneen oikeusturvaan ja asianomaisen viraston toiminnan kannalta. Katson samoin kuin työryhmä, että päätöksen kumoaminen ei välttämättä suinkaan johda valittajan nimittämiseen sanottuun virkaan ja siten valitusoikeus ei välttämättä tuo nimittämättä jääneelle hänen odottamaansa oikeusturvaa. Käsitykseni on, että mitä pidemmäksi valitusprosessi muodostuu, sitä raskaammaksi tilanne valittajan osalta todennäköisesti muodostuu. Edellä mainitut syyt saattaisivat puoltaa jonkinlaista tuomioistuimen harkintavallan rajaamista. Lopuksi totean nimitetyn oikeusturvaan liittyen, että lakiesityksessä on varmistettava, että riippumatta siitä, mistä virastosta nimitetty lähtee ja minkä viraston uuteen virkaan hän siirtyy, hänellä on oikeus saada virkavapautta kunnes nimityspäätös on lainvoimainen. Muistiossa ei ole pohdittu sitä, miten valitusoikeuden avaaminen vaikuttaa yksityiseltä sektorilta tulevien viranhakijoiden oikeusasemaan ja halukkuuteen hakea virkoja. Oikeusasiamies Petri Jääskeläinen Kansliapäällikkö Päivi Romanov