Siviilitiedustelulainsäädäntö

Siviilitiedustelulainsäädäntö Siviilitiedustelulakityöryhmän mietintö SISÄMINISTERIÖN JULKAISU 8/2017 Sisäinen turvallisuus

Siviilitiedustelulainsäädäntö Siviilitiedustelulakityöryhmän mietintö Sisäinen turvallisuus 8/2017

ISSN-L 2341-8524 ISBN 978-952-324-128-2 painettu ISBN 978-952-324-129-9 verkkojulkaisu Helsinki 2017

KUVAILULEHTI Julkaisija Tekijä(t) Julkaisun nimi Julkaisusarjan nimi ja numero Julkaisun teema Sisäministeriö Poliisiosasto Siviilitiedustelulakityöryhmä Siviilitiedustelulakityöryhmän sihteeristö Siviilitiedustelulainsäädäntö Työryhmän mietintö Sisäministeriön julkaisu 8/2017 Sisäinen turvallisuus Julkaisuaika 19.4.2017 Tiivistelmä Sisäministeriö asetti 1.10.2015 työryhmän valmistelemaan ehdotukset siviilitiedustelua koskevaksi lainsäädännöksi. Työryhmän tehtävänä oli laatia ehdotus hallituksen esitykseksi, jolla luotaisiin sisäministeriön hallinnonalalla säädösperusta ulkomaan henkilötiedustelulle, tietojärjestelmätiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle. Lisäksi tuli selvittää ja arvioida suojelupoliisin salaisten tiedonhankintakeinojen toimivuutta ja riittävyyttä sekä erilaisia tiedustelutiedon hankintakeinoja vaihtoehtoineen. Työryhmä on toimeksiantonsa mukaisesti laatinut siviilitiedustelulainsäädäntöä koskevan ehdotuksensa poliisilain uudeksi 5 a luvuksi sekä laiksi tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa. Työryhmä katsoo, että ulkomaan tiedustelutoimivaltuuksia ohella on tarpeen luoda säädöspohja kotimaassa käytettäville tiedustelutoimivaltuuksille. Näin ollen siviilitiedusteluviranomaisena toimiva suojelupoliisi pystyisi käyttämään poliisilain 5 a luvun toimivaltuuksia myös Suomessa. Henkilötiedustelua ja tietojärjestelmätiedustelua koskeva sääntely pohjautuisi menetelmällisesti poliisilain 5 luvussa säädettyihin salaisiin tiedonhankintakeinoihin ja niistä säädettäisiin poliisilain uudessa 5 a luvussa. Toimivaltuudet nimettäisiin käyttötarkoituksensa mukaisesti tiedustelumenetelmiksi ja niiden käyttöperusteena olisi tiedon hankkiminen kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta. Tiedustelumenetelmiä olisivat 5 luvussa säädettyjen keinojen lisäksi paikkatiedustelu, jäljentäminen, lähetyksen pysäyttäminen jäljentämistä varten ja tietoliikennetiedustelu. Tietoliikennetiedustelusta säädettäisiin omassa laissaan siihen liittyvien erityispiirteiden vuoksi. Tuomioistuin päättäisi telekuuntelusta, televalvonnasta, tukiasematietojen hankkimisesta, teknisestä tarkkailusta ja paikkatiedustelusta tietyiltä osin sekä tietoliikennetiedustelun käytöstä kotimaassa. Suojelupoliisin päällikkö päättäisi ulkomaan tiedustelumenetelmien käytöstä. Poliisilain 5 a luvussa sekä laissa tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa säädettäisiin jäljentämiskielloista, kuuntelu- ja katselukielloista sekä tiedustelukiellosta osin yhteneväisesti sen kanssa mitä nykyisin säädetään. Eräiden ammattiryhmien viestintä nauttisi korostettua suojaa siviilitiedustelulta. Tiedustelumenetelmien käytöstä tulisi tiettyjen edellytysten täyttyessä ilmoittaa niiden kohteille. Tiedustelutoimivaltuuksilla saatua tietoa voitaisiin laissa säädetyin edellytyksin luovuttaa esitutkinta- tai muulle toimivaltaiselle viranomaiselle. Työryhmä katsoo, että suojelupoliisin tiedustelullisten toimivaltuuksien lisääntymisen myötä sen esitutkinta- ja pakkokeinotoimivaltuuksia tulisi rajoittaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi. Siksi työryhmä ehdottaa, ettei suojelupoliisi olisi jatkossa esitutkintaviranomainen. Työryhmän mukaan tiedustelullisten toimivaltuuksien ja todennäköisen resurssien lisääntymisen myötä suojelupoliisiin kohdistettavan laillisuusvalvonnan merkitys korostuu. Asiasanat tiedustelu, suojelupoliisi, puolustusvoimat, poliisi, tietoliikennetiedustelu, tietoliikenne, toimivaltuudet Julkaisujen myynti/ jakelu ISSN (painettu) 2341-8524 Sivumäärä 452 ISBN (painettu) 978-952-324-128-2 Kieli suomi Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi, Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi ISSN (verkkojulkaisu) 2341-8524 ISBN (verkkojulkaisu) 978-952-324-129-9 URN-tunnus http://urn.fi/urn:isbn:978-952-324-129-9

PRESENTATIONSBLAD Utgivare Författare Publikationens namn Publikationsseriens namn och nummer Publikationens tema Inrikesministeriet Polisavdelning Lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning Sekretariatet för lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning Lagstiftning om civil underrättelseinhämtning Arbetsgruppsbetänkande Inrikesministeriets publikation 8/2017 Intern säkerhet Utgivningsdatum 19.4.2017 Referat Nyckelord Inrikesministeriet tillsatte den 1 oktober 2015 en arbetsgrupp för att bereda förslag till lagstiftning om civil underrättelseinhämtning. Arbetsgruppen hade till uppgift att utarbeta ett förslag till en regeringsproposition genom vilken man inom inrikesministeriets förvaltningsområde skapar en rättsgrund för personbaserad underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden, underrättelseinhämtning som avser datasystem och underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Avsikten var dessutom att utreda och bedöma hur skyddspolisens hemliga metoder för inhämtande av information fungerar och om de är tillräckliga samt att utreda och bedöma olika sätt och alternativ att inhämta underrättelseinformation. Arbetsgruppen har i enlighet med sitt uppdrag utarbetat sitt förslag till ett nytt 5 a kapitel med bestämmelser om civil underrättelseinhämtning i polislagen samt till en lag om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik. Arbetsgruppen anser att det är nödvändigt att vid sidan om befogenheter till underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden skapa en rättsgrund för de befogenheter till underrättelseinhämtning som utövas i det egna landet. Avsikten är att det därmed blir möjligt för skyddspolisen som civil underrättelsemyndighet att utöva befogenheter enligt 5 a kap. i polislagen också i Finland. Bestämmelserna om personbaserad underrättelseinhämtning och underrättelseinhämtning som avser datasystem ska metodmässigt basera sig på de hemliga metoderna för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen och de ska finnas i det nya 5 a kapitlet i polislagen. Befogenheterna ska namnges som underrättelseinhämtningsmetoder i enlighet med användningsändamålen och grunden för utövande av dem är inhämtande av information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Utöver metoderna i kapitel 5 ska också platsspecifik underrättelseinhämtning, kopiering, kvarhållande av en försändelse för kopiering samt underrättelseinhämtning som avser datatrafik räknas som underrättelseinhämtningsmetoder. Bestämmelser om underrättelseinhämtning som avser datatrafik föreslås i en särskild lag på grund av de särdrag som är förknippade med den. Domstolen ska bestämma om teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, teknisk observation och till vissa delar platsspecifik underrättelseinhämtning samt om underrättelseinhämtning som avser datatrafik i det egna landet. Avsikten är att chefen för skyddspolisen bestämmer om användningen av underrättelseinhämtningsmetoder som avser utländska förhållanden. Avsikten är att det i 5 a kap. i polislagen och i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik föreskrivs om kopieringsförbud samt om förbud mot avlyssning, observation och underrättelseinhämtning delvis i enlighet med de befintliga bestämmelserna. Vissa yrkesgruppers kommunikation ska omfattas av ett utvidgat skydd mot civil underrättelseinhämtning. Om vissa villkor uppfylls, bör de som är föremål underrättas om användningen av underrättelseinhämtningsmetoder. De uppgifter som inhämtats genom befogenheter till underrättelseinhämtning kan under de förutsättningar som det ska föreskrivas om i lagen lämnas ut till förundersökningsmyndigheter eller andra behöriga myndigheter. Arbetsgruppen anser att i och med att skyddspolisens befogenheter i fråga om underrättelseinhämtning ökar, bör dess befogenheter att göra förundersökningar och använda tvångsmedel begränsas för att garantera en rättvis rättegång. Därför föreslår arbetsgruppen att skyddspolisen inte i fortsättningen ska vara en förundersökningsmyndighet. Enligt arbetsgruppen framhävs betydelsen av den laglighetskontroll som skyddspolisen omfattas av i och med de ökade befogenheterna för underrättelseinhämtning och de sannolikt ökade resurserna. underrättelseinhämtning, skyddspolisen, försvarsmakten, polisen, underrättelseinhämtning som avser datatrafik, datatrafik, befogenheter Beställningar/ distribution ISSN (tryckt) 2341-8524 Sidantal 452 ISBN (tryckt) 978-952-324-128-2 Språk finska Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi ISSN (webbpublikation) 2341-8524 ISBN (webbpublikation) 978-952-324-129-9 URN http://urn.fi/urn:isbn:978-952-324-129-9

DESCRIPTION Published by Authors Title of publication Series and publication number Theme of publication Ministry of the Interior Police Department Working group on civilian intelligence legislation Secretariat for the working group on civilian intelligence legislation Civilian intelligence legislation Working group report Ministry of the Interior publication 8/2017 Internal security Date of publication 19.4.2017 Abstract On 1 October 2015, the Ministry of the Interior appointed a working group to prepare proposals for legislation on civilian intelligence. The working group's task was to prepare a draft government proposal which would create a statutory base for foreign human intelligence, information systems intelligence and network traffic intelligence within the mandate of the Ministry of the Interior. In addition, the working group was tasked with examining and assessing the effectiveness and sufficiency of the current secret intelligence gathering methods of the Finnish Security Intelligence Service, and the different kinds of intelligence gathering methods and their alternatives. As requested, the working group has drafted its proposal for legislation on civilian intelligence, namely a proposal for a new Chapter 5a of the Police Act and an act on network traffic intelligence as part of civilian intelligence. The working group considers that besides foreign intelligence powers, it is necessary to create a statutory base for domestic intelligence powers. This means that the Finnish Security Intelligence Service operating as the civilian intelligence authority would be able to exercise the powers under Chapter 5a of the Police Act in Finland too. Provisions on human intelligence and information systems intelligence would be based on the secret intelligence gathering methods laid down in Chapter 5 of the Police Act, and the provisions on them would be issued in the new Chapter 5a. In accordance with their intended purpose, the powers would be called intelligence gathering methods and they could be used to gather intelligence on operations that pose a serious threat to national security. Besides the methods provided in Chapter 5, the intelligence gathering methods would include intelligence gathering on specific locations, copying, interruption of a delivery for copying and network traffic intelligence. Provisions on network traffic intelligence would be laid down in a separate act because of its specific features. Courts would decide on telecommunications interception, traffic data monitoring, obtaining base station data, technical surveillance and, as appropriate, intelligence gathering on specific locations and on the use of network traffic intelligence in Finland. The director of the Finnish Security Intelligence Service would decide on the use of foreign intelligence gathering methods. Chapter 5a of the Police Act and the act on network traffic intelligence as part of civilian intelligence would include partly similar provisions on prohibitions concerning copying, audio and visual monitoring and intelligence gathering to those in force at the moment. A higher level of protection against civilian intelligence gathering would be given to communications of certain professional groups. Under certain conditions, the targets of intelligence gathering methods would have to be informed of their use. Subject to the conditions laid down by law, information obtained through intelligence powers could be disclosed to criminal investigation authorities or other competent authorities The working group considers that because of the wider intelligence powers to be given to the Finnish Security Intelligence Service, its criminal investigation and coercive measure powers should be restricted to ensure a fair trial. Therefore, the working group proposes that the Finnish Security Intelligence Service should not be a criminal investigation authority in the future. The working group is of the opinion that because of its wider intelligence powers and a likely increase in resources, oversight of legality of the Finnish Security Intelligence Service would be increasingly important. Keywords Sale/Distribution of publications intelligence, Finnish Security Intelligence Service, Defence Forces, police, network traffic intelligence, network traffic, powers ISSN (print) 2341-8524 Number of pages 452 ISBN (print) 978-952-324-128-2 Language Finnish Online version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi ISSN (electronic version) 2341-8524 ISBN (electronic version) 978-952-324-129-9 URN http://urn.fi/urn:isbn:978-952-324-129-9

Sisäministeriölle Sisäministeriö asetti 1 päivänä lokakuuta 2015 työryhmän, jonka tehtävänä oli valmistella ehdotukset siviilitiedustelua koskevaksi lainsäädännöksi. Sisäministeriön asettamispäätöksen mukaan lainsäädäntöhankkeen keskeisin tavoite on kansallisen turvallisuuden parantaminen. Tavoitteena on valmistella siviilitiedustelua koskevat keskeiset säännökset ja näin parantaa suojelupoliisin tiedonhankintaa poliisin tehtäviin liittyvistä vakavista kansainvälisistä uhista siten, että suojelupoliisilla olisi toimivaltuudet ulkomaan henkilötiedusteluun ja tietojärjestelmätiedusteluun sekä tietoliikennetiedusteluun.

Lainsäädäntöhankkeessa ei yrityksiä velvoitettaisi asentamaan palveluihinsa takaportteja tai luovuttamaan viranomaisille salausavaimia. Työryhmän tuli laatia ehdotus hallituksen esitykseksi, jolla luotaisiin säädösperusta ulkomaan henkilötiedustelulle, tietojärjestelmätiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle. Lisäksi tuli selvittää ja arvioida suojelupoliisin salaisten tiedonhankintakeinojen toimivuutta ja riittävyyttä sekä erilaisia tiedustelutiedon hankintakeinoja vaihtoehtoineen. Samassa yhteydessä tuli valmistella muut tarvittavat ehdotukset hankkeeseen liittyvän lainsäädännön muutoksiksi. Siviilitiedustelua sekä samaan aikaan puolustusministeriössä valmistelussa olevan sotilastiedustelua koskevan lainsäädäntöhankkeen tulee olla keskenään yhteen sovitettuja. Työryhmän toimikausi asetettiin päättymään 31 päivänä joulukuuta 2016. Sisäministeriö jatkoi 7 päivänä joulukuuta 2016 tekemällään päätöksellä työryhmän määräaikaa 28 päivään helmikuuta 2017 saakka. Työryhmän puheenjohtajana toimi ylijohtaja Kauko Aaltomaa sisäministeriöstä, varapuheenjohtajana osastopäällikkö Asko Välimaa (1.5.2016 alkaen kansliapäällikkö) oikeusministeriöstä ja toisena varapuheenjohtajana lainsäädäntöjohtaja Katriina Laitinen sisäministeriöstä (19.9.2016 alkaen). Jäseninä olivat oikeudellinen neuvonantaja Minna Hulkkonen tasavallan presidentin kansliasta, lainsäädäntöneuvos Janne Kanerva oikeusministeriöstä, yksikön johtaja Timo Junttila puolustusministeriöstä (28.2.2016 asti), yksikön johtaja Heikki Välivehmas puolustusministeriöstä (1.3.2016 28.2.2017 välisenä aikana), lainsäädäntöjohtaja Katriina Laitinen sisäministeriöstä, poliisijohtaja Marko Viitanen sisäministeriöstä (30.9.2016 saakka), suojelupoliisin päällikkö, poliisineuvos Antti Pelttari, apulaispäällikkö Petri Knape suojelupoliisista (1.7.2016 alkaen poliisijohtaja sisäministeriöstä), ylitarkastaja Seppo Ruotsalainen suojelupoliisista (1.7.2016 alkaen apulaispäällikkö), poliisitarkastaja Niina Koivisto Poliisihallituksesta (14.3.2016 saakka), rikostarkastaja Ari Määttä keskusrikospoliisista ja rikostarkastaja Karl Linderborg keskusrikospoliisista (15.3.2016 alkaen Poliisihallituksen edustaja). Työryhmän pysyviksi asiantuntijoiksi kutsuttiin asiantuntija Mika Susi Elinkeinoelämän keskusliitosta, turvallisuusjohtaja Jari Ylitalo valtioneuvoston kansliasta, suurlähettiläs Pia Rantala-Engberg ulkoasiainministeriöstä, ylijohtaja Juhapekka Ristola liikenne- ja viestintäministeriöstä (31.12.2015 saakka), osastopäällikkö Olli-Pekka Rantala liikenne- ja viestintäministeriöstä (31.8.2016 saakka), osastopäällikkö Laura Vilkkonen liikenne- ja viestintäministeriöstä (1.9.2016 alkaen), eversti Martti J. Kari Pääesikunnan tiedusteluosastolta. Lisäksi työryhmän yhteyshenkilöinä olivat hallitusneuvos Kari Mäkinen työ- ja elinkeinoministeriöstä, hallitusneuvos Anne Koskela sosiaali- ja terveysministeriöstä, neuvotteleva virkamies Niina Puolusmäki valtiovarainministeriöstä (12.12.2016 saakka), budjettineuvos Kirsti Vallinheimo valtiovarainministeriöstä (13.12.2016 alkaen), pääsihteeri Minna Melander Suomen asianajajaliitosta (16.10.2015 saakka) ja Suomen Asianajajaliiton edustajana asianajaja Jukka Lång asianajotoimisto Dittmar & Indreniukselta (17.10.2015 alkaen). Työryhmän mietintö on valmisteltu työryhmän sihteeristössä, jonka puheenjohtajana toimi lainsäädäntöjohtaja Katriina Laitinen ja varapuheenjohtajana poliisijohtaja Marko Viitanen (30.9.2016 saakka) ja varapuheenjohtajana 1.10.2016 alkaen erityisasiantuntija Marko Meriniemi (1.2.2017 alkaen lainsäädäntöneuvos). Päätoimisina sih-

teereinä ovat toimineet erityisasiantuntija Marko Meriniemi sisäministeriöstä, ylitarkastaja Mikael Lohse suojelupoliisista (1.9.2016 alkaen neuvotteleva virkamies sisäministeriöstä), erityisasiantuntija Heli Heikkola sisäministeriöstä (26.10.2016 alkaen), ylitarkastaja Jan Sjöblom suojelupoliisista (1.1.2017 alkaen päälakimies) ja erikoistutkija Sari Kajantie suojelupoliisista. Työryhmä kokoontui 31 kertaa. Työryhmä on työnsä aikana kuullut seuraavia tahoja: oikeuskansleri Jaakko Jonkka apulaisoikeuskanslerin sijainen Kimmo Hakonen, oikeuskanslerinvirasto eduskunnan oikeusasiamies Petri Jääskeläinen tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio Työryhmä on järjestänyt yleisen kuulemistilaisuuden elinkeinoelämän edustajille 23.11.2016 sekä kansalaisjärjestöille ja muille sidosryhmille 24.11.2016. Työryhmän mietintö on laadittu hallituksen esityksen muotoon. Mietinnössä ehdotetaan säädettäväksi uusi poliisilain 5 a luku sekä laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa. Nämä muodostaisivat pääasiallisesti siviilitiedustelulainsäädäntöä koskevan kokonaisuuden. Laeissa säädettäisiin muun muassa siviilitiedustelussa käytettävistä toimivaltuuksista, siviilitiedusteluviranomaisen yhteistoiminnasta muiden viranomaisten kanssa, kansainvälisestä yhteistyöstä sekä tiedustelukielloista ja tietojen käsittelystä. Mietinnön ehdotukset on sovitettu yhteen sotilastiedustelua koskevaa lainsäädäntöä valmistelemaan asetetun puolustusministeriön työryhmän ehdotusten kanssa. Ehdotuksia on tarpeellisilta osin sovitettu yhteen myös perustuslain tarkistamista selvittäneen oikeusministeriön asettaman asiantuntijatyöryhmän ehdotuksen (Luottamuksellisen viestin salaisuus. Perustuslakisääntelyn tarkistaminen. Oikeusministeriö 41/2016) sekä siviili- ja sotilastiedustelutoiminnan valvonnan järjestämistä koskevan oikeusministeriön lainsäädäntöhankkeen kanssa. Taloudellisten vaikutusten selvittämistä jatketaan määräraha- ja henkilötyövuositarpeiden täsmentämiseksi. Tehtävien rahoituksesta päätetään julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarviovalmistelun yhteydessä.

Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä kunnioittaen luovuttaa mietintönsä sisäministerille. Helsingissä 29 päivänä maaliskuuta 2017 Kauko Aaltomaa Asko Välimaa Minna Hulkkonen Janne Kanerva Katriina Laitinen Antti Pelttari Petri Knape Seppo Ruotsalainen Ari Määttä Karl Linderborg Mika Susi Pia Rantala-Engberg Jari Ylitalo Laura Vilkkonen Martti J. Kari Kari Mäkinen Jukka Lång Heli Heikkola Jan Sjöblom Mikael Lohse Sari Kajantie Marko Meriniemi

SISÄLLYS ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ... 15 PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL... 17 YLEISPERUSTELUT... 19 1 JOHDANTO... 19 2 Nykytila... 23 2.1 Muuttuva turvallisuusympäristö... 23 2.2 Lainsäädäntö ja käytäntö... 26 2.2.1 Kansallisen turvallisuuden viranomaiskenttä... 26 2.2.2 Suojelupoliisin tehtävät... 28 2.2.3 Suojelupoliisin tiedonhankinta... 30 2.2.3.1 Salaisten tiedonhankintakeinojen käytön edellytykset... 31 2.2.3.2 Teletiedonhankintakeinot... 33 2.2.3.3 Tarkkailutyyppiset keinot... 36 2.2.3.4 Peitetoiminta ja valeosto... 41 2.2.3.5 Tietolähteen ohjattu käyttö ja valvottu läpilasku... 43 2.2.3.6 Esitutkintatoimivaltuudet ja pakkokeinot... 43 2.2.3.7 Suojelupoliisin ja muiden kansallisen turvallisuuden kannalta merkittävien viranomaisten välinen yhteistyö... 44 2.2.4 Tietoturvauhkien torjunta... 45 2.2.5 Suojelupoliisin tiedonhankinta ulkomailla... 47 2.2.6 Suojelupoliisin toiminnan ohjaus... 48 2.2.7 Suojelupoliisin toiminnan laillisuusvalvonta... 49 2.3 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden lainsäädäntö... 52 2.3.1 Yleistä... 52 2.3.2 Norja... 53 2.3.3 Tanska... 58 2.3.4 Saksa... 59 2.4 Kansainvälisten sopimusten ihmisoikeusvelvoitteet... 66 2.4.1 Yleistä... 66 2.4.2 KP-sopimus... 66 2.4.3 Euroopan ihmisoikeussopimus... 67 2.4.3.1 Yksityiselämän suoja... 67 2.4.3.2 Oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon... 79 2.5 Euroopan unionin perusoikeuskirja... 81 2.5.1 Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntö... 82 2.5.1.1 EU-oikeuden liityntä ja soveltuminen... 82 2.5.1.2 Luottamuksellisen viestin salaisuuden suoja... 83 2.6 Nykytilan arviointi... 85 2.6.1 Yleistä... 85 2.6.2 Suojelupoliisin tehtävät... 86 2.6.3 Suojelupoliisin toimivaltuudet... 88 2.6.3.1 Salaiset tiedonhankintakeinot... 88 2.6.3.2 Salaisten tiedonhankintakeinojen käyttöedellytykset... 90 2.6.3.3 Teletiedonhankintakeinot... 92 2.6.3.4 Tarkkailutyyppiset keinot... 103 2.6.3.5 Peitetoiminta ja valeosto... 106 2.6.3.6 Tietolähteen ohjattu käyttö ja tietolähteen turvallisuudesta huolehtiminen... 108 2.6.3.7 Päätöksenteko... 109 2.6.3.8 Kaikille salaisille tiedonhankintakeinoille yhteiset säännökset... 110 12

2.6.3.9 Suojelupoliisin käyttämät pakkokeinot... 117 2.6.3.10 Ulkomaantiedustelu... 119 2.6.4 Suojelupoliisin oikeudellinen valvonta... 122 2.6.5 Henkilötietojen käsittely... 123 2.6.6 Esitutkintatoimivaltuudet... 125 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 127 3.1 Tavoitteet... 127 3.2 Toteuttamisvaihtoehdot... 129 3.2.1 Rikostorjuntatoimivaltuuksien käyttöalan laajentaminen... 129 3.2.2 Tiedonhankintalakityöryhmän ehdotus... 131 3.3 Keskeiset ehdotukset... 132 3.3.1 Poliisilaki... 133 3.3.2 Laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa... 138 4 Esityksen vaikutukset... 154 4.1 Taloudelliset vaikutukset... 154 4.1.1 Suojelupoliisi... 154 4.1.2 Sisäministeriö... 159 4.1.3 Muu poliisihallinto... 160 4.1.4 Oikeushallinto... 162 4.1.5 Yhteenveto lakiehdotusten taloudellisista vaikutuksista... 164 4.2 Vaikutukset kansantalouteen ja yrityksiin... 165 4.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan... 167 4.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset... 169 4.4.1 Kansalaisten asema yhteiskunnassa ja kansalaisyhteiskunnan toiminta... 169 4.4.2 Rikostorjunta ja turvallisuus... 169 4.4.3 Tietoyhteiskuntavaikutukset... 170 5 Asian valmistelu... 173 5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto... 173 5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen... 175 6 Riippuvuus muista esityksistä... 176 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 177 1 Lakiehdotusten perustelut... 177 1.1 Laki poliisilain muuttamisesta... 177 1.2 Laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa... 228 1.3 Laki poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta... 260 1.4 Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain muuttamisesta... 261 1.5 Laki esitutkintalain muuttamisesta... 262 1.6 Laki pakkokeinolain muuttamisesta... 262 1.7 Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain muuttamisesta... 264 2 Voimaantulo... 266 3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys... 267 3.1 Johdanto... 267 3.2 Tiedustelumenetelmiä koskevat säännökset... 269 3.3 Eräät muut säännökset... 276 3.4 Säätämisjärjestyksen arviointi... 277 LAKIEHDOTUKSET... 278 Laki poliisilain muuttamisesta... 278 13

Laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa... 301 Laki poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta... 307 Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain muuttamisesta... 308 Laki esitutkintalain muuttamisesta... 310 Laki bpakkokeinolain muuttamisesta... 311 Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain muuttamisesta... 313 RINNAKKAISTEKSTIT... 315 Laki poliisilain muuttamisesta... 315 Laki poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta... 350 Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain muuttamisesta... 351 Laki esitutkintalain muuttamisesta... 353 Laki pakkokeinolain muuttamisesta... 354 Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain muuttamisesta... 356 LAGFÖRSLAG... 358 PARALLELLTEXT... 399 14

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa sekä muutettavaksi poliisilakia niin, että siihen lisättäisiin uusi 5 a luku, jossa säädettäisiin tiedustelumenetelmistä ja niiden käytöstä siviilitiedustelussa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia poliisin hallinnosta, lakia henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa, esitutkintalakia, pakkokeinolakia ja lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa. Esitys liittyy samanaikaisesti annettaviin hallituksen esityksiin, joissa ehdotetaan säädettäviksi uusi sotilastiedustelulaki ja uusi laki tiedustelutoiminnan valvonnasta. Esityksessä ehdotettavan lainsäädännön keskeisin tavoite on kansallisen turvallisuuden parantaminen ja säädöspohjan luominen suomalaiselle tiedustelulle. Tavoitteena on parantaa suomalaisen yhteiskunnan mahdollisuuksia suojautua kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvilta vakavilta uhkilta, kuten terrorismilta, vieraiden valtioiden Suomeen kohdistamalta vakoilulta, joukkotuhoaseilta ja yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin kohdistuvilta uhkilta. Lakiehdotusten valmistelussa perusoikeuksien suojaan puuttuminen on pyritty rajaamaan niin vähäiseksi kuin tiedustelutoiminnan tehokkuudelle ja tuloksellisuudelle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen on mahdollista. Pääosa tiedustelumenetelmiä koskevasta sääntelystä perustuisi menetelmällisesti ja määritelmällisesti poliisilain 5 luvun salaisiin tiedonhankintakeinoihin. Tiedustelumenetelmiä olisivat mainitun lisäksi paikkatiedustelu, jäljentäminen ja lähetyksen pysäyttäminen jäljentämistä varten sekä tietoliikennetiedustelu. Tiedustelumenetelmien tarkoituksena olisi tuottaa välttämätöntä tietoa kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta ylimmän valtiojohdon päätöksenteon tueksi. Tietoliikennetiedustelun erityistavoitteena olisi myös parantaa Suomen kykyä suojautua vakavimpia tietoverkkouhkia vastaan. Tiedustelumenetelmien päätöksentekoa koskeva sääntely perustuisi pääosin poliisilain 5 lukuun. Tietoliikennetiedustelusta päättäisi tuomioistuin. Tuomioistuin myös päättäisi paikkatiedustelusta silloin, kun se kohdistuu paikkaan, johon ei ole yleistä pääsyä tai yleinen pääsy siihen on rajoitettu tai estetty. Ulkomaan tiedustelusta päättäisi suojelupoliisin päällikkö. Poliisilain 5 a luvussa sekä laissa tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa säädettäisiin jäljentämiskielloista, kuuntelu- ja katselukielloista sekä tiedustelukiellosta. Eräiden ammattiryhmien viestintä nauttisi korostettua suojaa siviilitiedustelulta. Tiedustelumenetelmien käytöstä tulisi tiettyjen edellytysten täyttyessä ilmoittaa niiden kohteille. Tiedustelumenetelmillä saatua tietoa voitaisiin tietyin edellytyksin luovuttaa esitutkinta- tai muulle toimivaltaiselle viranomaiselle. Tiedon käyttötarkoitussidonnaisuuden johdosta luovuttamisen edellytykset määriteltäisiin tiukoiksi. Suojelupoliisin tiedustelullisten toimivaltuuksien lisääntymisen myötä sen esitutkintaja pakkokeinotoimivaltuudet ehdotetaan poistettavaksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi. Tämä ei estäisi suojelupoliisin mahdollisuutta osallistua esitutkintaviranomaisen suorittamaan esitutkintaan asiantuntijaviranomaisen ominaisuudessa. 15

Tiedustelullisten toimivaltuuksien ja todennäköisen resurssien lisääntymisen myötä suojelupoliisiin kohdistettavan laillisuusvalvonnan merkitys korostuu. Suojelupoliisin toiminnan valvontaa ehdotetaan tehostettavaksi. Lait ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. 16

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL I denna proposition föreslås att det stiftas en ny lag om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik samt att polislagen ändras så att det till den fogas ett nytt 5 a kapitel med bestämmelser om metoder för underrättelseinhämtning och användningen av dem i civil underrättelseinhämtning. Dessutom föreslås det att polisförvaltningslagen, lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet, förundersökningslagen, tvångsmedelslagen och lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar ändras. Propositionen har samband med de regeringspropositioner som överlämnas samtidigt och i vilka det föreslås att det stiftas en ny lag om militär underrättelseverksamhet och en ny lag om övervakning av underrättelseverksamheten. Det viktigaste målet med den lagstiftning som föreslås i propositionen är att förbättra den nationella säkerheten och skapa en rättsgrund för finländsk underrättelseinhämtning. Målsättningen är att förbättra det finländska samhällets möjligheter att skydda sig mot allvarliga hot som riktas mot den nationella säkerheten, såsom terrorism, främmande staters spionage mot Finland, massförstörelsevapen och hot som riktas mot samhällets vitala funktioner. Vid beredningen av lagförslagen har man haft som strävan att begränsa ingripandet i skyddet för de grundläggande frioch rättigheterna så att det sker i så liten utsträckning som möjligt med beaktande av de krav som ställs på underrättelseverksamhetens effektivitet och resultat. Största delen av bestämmelserna om metoder för underrättelseinhämtning baserar sig metod- och definitionsmässigt på de hemliga metoderna för inhämtande av information i 5 kap. i polislagen. Utöver de nämnda metoderna räknas också platsspecifik underrättelseinhämtning, kopiering och kvarhållande av en försändelse för kopiering samt underrättelseinhämtning som avser datatrafik som underrättelseinhämtningsmetoder. Syftet med de olika underrättelseinhämtningsmetoderna är att till stöd för den högsta statsledningens beslutsfattande producera nödvändig information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Ett särskilt mål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik är också att förbättra Finlands förmåga att skydda sig mot de allvarligaste cyberhoten. Bestämmelserna om beslutsfattande i fråga om underrättelseinhämtningsmetoder baserar sig i huvudsak på 5 kap. i polislagen. Beslut om underrättelseinhämtning som avser datatrafik fattas av domstolen. Domstolen beslutar också om platsspecifik underrättelseinhämtning när den gäller en plats som man inte har allmänt tillträde till eller om det allmänna tillträdet till den har begränsats eller förhindrats. Chefen för skyddspolisen bestämmer om underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. I 5 a kap. i polislagen och i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik föreskrivs om kopieringsförbud samt om förbud mot avlyssning, observation och underrättelseinhämtning. Vissa yrkesgruppers kommunikation omfattas av ett utvidgat skydd mot civil underrättelseinhämtning. Om vissa villkor uppfylls, underrättas de som är föremål för inhämtningen om användningen av underrättelseinhämtningsmetoder. De uppgifter som har skaffats genom underrättelseinhämtningsmetoder kan under vissa förutsättningar lämnas ut till förundersökningsmyndigheter eller andra behöriga 17

myndigheter. På grund av den ändamålsbundenhet som gäller informationen definieras förutsättningarna för utlämnade av information så att de är stränga. I och med att skyddspolisens befogenheter i fråga om underrättelseinhämtning ökar, föreslås det att dess befogenheter att göra förundersökningar och använda tvångsmedel slopas för att garantera en rättvis rättegång. Detta hindrar inte skyddspolisen att i egenskap av expertmyndighet eventuellt delta i en förundersökning som görs av en förundersökningsmyndighet. I och med de ökade befogenheterna för underrättelseinhämtning och de sannolikt ökade resurserna framhävs betydelsen av den laglighetskontroll som skyddspolisen omfattas av. Det föreslås att övervakningen av skyddspolisens verksamhet effektiviseras. Lagarna avses träda i kraft så snart som möjligt efter att de antagits och blivit stadfästa. 18

YLEISPERUSTELUT 1 JOHDANTO Suomen turvallisuusympäristö on viime vuosina merkittävästi muuttunut ja digitalisoitunut. Sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen kohdistuvat uhat limittyvät toisiinsa entistä läheisemmin. Kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvat vakavimmat uhat ovat lähes poikkeuksetta kansainvälistä alkuperää tai niillä on kytköksiä maamme ulkopuolelle. Uhkien kansainvälisestä luonteesta seuraa, että niiden taustalla olevat tahot ovat verkostoituneet eri maiden alueelle. Osalliset kommunikoivat yli valtiorajojen. Viestintäteknologian nopea kehitys on tehostanut ja helpottanut Suomelle uhan muodostavien tahojen välistä rajat ylittävää yhteydenpitoa ja verkostoitumista sekä nopeuttanut uhkien kansainvälistymistä. Uhkien taustalla olevien valtiollisten ja eivaltiollisten tahojen tunnistaminen ja niiden toiminnan ennakoiminen on vaikeutunut. Tietotekniikan kehitys on antanut pienillekin valtioille ja ei-valtiollisille toimijoille mahdollisuuden toimia tehokkaasti. Teknologian kehittyminen on mahdollistanut kansallista turvallisuutta vaarantavien tekojen toteuttamisen entistä lyhyemmällä valmisteluajalla ja vakavimmin seurauksin. Tietoverkossa toteutettavia hyökkäyksiä voidaan käyttää poliittisen ja taloudellisen painostuksen välineinä ja vakavassa kriisissä yhtenä vaikuttamiskeinona sotilaallisten voimakeinojen ohella. Kansallisesta turvallisuudesta vastaavien viranomaisten tehtävänä on ennakoida ja ennalta estää toimialallaan sellaisia vahingollisia tekoja ja toimenpiteitä, jotka voivat vaarantaa erityisen tärkeiksi miellettyjä kansallisia etuja. Suomeen voidaan kohdistaa vakavia turvallisuusuhkia Suomen rajojen ulkopuolelta. Tietoverkkojen kehitys on vähentänyt fyysisen etäisyyden merkitystä uhkien toteuttamisessa. Kansallisesta turvallisuudesta vastaavat viranomaiset harjoittavat lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen edellyttämää tiedustelua. Tiedustelua varten ei kuitenkaan ole laissa säädettyjä toimivaltuuksia. Siviiliviranomaisten tiedonhankinta perustuu pääosin rikostorjuntatoimivaltuuksiin, julkisiin lähteisiin sekä kansainvälisen ja muun vapaaehtoisen yhteistyön puitteissa saataviin tietoihin. Sisäministeriön hallinnonalan viranomaisilla, erityisesti suojelupoliisilla, on merkittävä rooli kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvien siviililuonteisten uhkien torjunnassa. Suojelupoliisi on valtakunnallinen poliisiyksikkö, jonka tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Suojelupoliisin tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi. Suojelupoliisi suorittaa toimialallaan tehtävänsä mukaista jatkuvaa turvallisuustiedustelua sekä ylläpitää näin syntyvää valtion turvallisuusympäristön kansallista ja kansainvälistä tilannekuvaa sekä raportoi niistä valtiojohdolle ja turvallisuusviranomaisille. Suojelupoliisin tiedonhankintatoimivaltuudet perustuvat poliisin toimintaa koskeviin yleislakeihin, pääosin poliisilakiin sekä esitutkinta- ja pakkokeinolakiin. Tiedonhankintatoimivaltuuksien käyttö on sidottu rikoksen ennalta estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen sekä joissain tapauksissa vaaran torjumiseen. 19

Puolustusministeriön hallinnonalalle kuuluva puolustusvoimat vastaa Suomen sotilaallisesta puolustamisesta. Sotilastiedustelun tehtävät liittyvät sotilasstrategisen tilannekuvan muodostamiseen ja ylläpitämiseen sekä kansainvälisten tehtävien turvallisuuteen. Sotilastiedustelusta ei ole nimenomaisia säännöksiä laissa. Puolustusvoimien sotilasvastatiedustelu vastaa, suojelupoliisille laissa säädettyä toimivaltaa rajoittamatta, sotilaallisen maanpuolustuksen alalla Suomeen kohdistuvan laittoman tiedustelutoiminnan ja sotilaallisen maanpuolustuksen tarkoitusta vaarantavien rikosten estämisestä, mutta ei kuitenkaan niihin liittyvästä rikostutkinnasta, joka kuuluu suojelupoliisin vastuulle. Puolustusministeriö asetti 13.12.2013 työryhmän kehittämään lainsäädäntöä turvallisuusviranomaisten, erityisesti suojelupoliisin ja puolustusvoimien, tiedonhankintakyvyn parantamiseksi. Tavoitteena oli selvittää lainsäädännön tila turvallisuusviranomaisten tiedonhankintaa koskevan toimivaltuussääntelyn osalta. Tavoitteena oli myös arvioida, kuinka kansallisesta turvallisuudesta erityisesti tietoverkoissa esiintyvien uhkien torjumiseksi voitaisiin huolehtia paremmin. Työryhmä luovutti mietintönsä puolustusministeriölle 14.1.2015 (Suomalaisen tiedustelulainsäädännön suuntaviivoja. Tiedonhankintalakityöryhmän mietintö). Tiedonhankintalakityöryhmä esitti, että siviili- ja sotilastiedustelulle luodaan säädösperusta. Tätä tarkoitusta varten se ehdotti, että käynnistettäisiin yksi tai useampia lainsäädäntöhankkeita, jotka voitaisiin valmistella toimialakohtaisesti. Tässä yhteydessä tulisi myös harkita esimerkiksi parlamentaarista tai muuta poliittisessa ohjauksessa tapahtuvaa valmistelua. Tiedonhankintalakityöryhmän mietinnöstä järjestettiin lausuntokierros. Lausunnoista laadittu yhteenveto on julkaistu 30.6.2015. Lausunnonantajat pääsääntöisesti kannattivat tiedustelua koskevan lainsäädännön kehittämistä. Samanaikaisesti tiedonhankintalakityöryhmän kanssa toimi osin samoja kysymyksiä tarkastellut sisäministeriön asettama suojelupoliisin hallinnollista asemaa ja tulosohjausta sekä valvonnan kehittämistä selvittänyt työryhmä. Sen 24.9.2014 julkaistussa loppuraportissa (Sisäministeriön julkaisu 28/2014) todetaan, että jos suojelupoliisin tehtäviä ja toimivaltuuksia kehitetään merkittävästi tiedustelullisempaan suuntaan, syntyy tarve ulkoisen laillisuusvalvonnan ja parlamentaarisen valvonnan muotojen uudistamiselle. Kyse voisi olla esimerkiksi uusien tuomioistuinlupien edellyttämisestä ja erityisen parlamentaarisen valvontaelimen perustamisesta. Jos suojelupoliisin toiminnan ulkomaantiedustelullisten elementtien merkitys edelleen kasvaa, tulisi siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun tehtävien ja toimivaltuuksien sääntelyn, ohjauksen ja valvonnan kehittämisen olla toisensa huomioon ottavaa. Samoin, jos suojelupoliisin tiedustelullisia toimivaltuuksia lisätään, tulisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi harkita suojelupoliisin esitutkintatehtävien ja -toimivaltuuksien rajoittamista. Suojelupoliisi voisi osallistua edelleenkin tarpeen mukaan esitutkintaan asiantuntijaviranomaisen ominaisuudessa. Tiedustelulainsäädännön valmistelulla on perusta hallitusohjelmassa. Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaan kasvavat riskit ja uudet uhat edellyttävät koko yhteiskunnalta uudenlaista valmiutta ja varautumista. Hallitusohjelman mukaisesti tavoitteena on vahvistaa kokonaisturvallisuusajattelua kansallisesti, Euroopan unionissa ja kansainvälisessä yhteistyössä. Tämä koskee erityisesti uusien ja laajaalaisten uhkien kuten hybridivaikuttamisen, kyberhyökkäysten ja terrorismin torjuntaa. Hallitus esittää ohjelmassa säädösperustaa ulkomaantiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle. Lainsäädännön myötä halutaan kyetä vastaamaan aiempaa parem- 20

min turvallisuusympäristön muutoksiin ja Suomea koskeviin uudenlaisiin uhkiin. Samalla painotetaan, että valmistelun yhteydessä kiinnitetään huomiota perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Sisäministeriö käynnisti siviilitiedustelua koskevan hankkeen, puolustusministeriö sotilastiedustelua koskevan hankkeen ja oikeusministeriö perustuslain mahdollista muuttamista koskevan hankkeen. Kolmen eri työryhmän hankkeita päätettiin valmistella kiinteässä yhteistyössä. Lisäksi todettiin, että liikenne- ja viestintäministeriö tarjoaa asiantuntija-apua työryhmille digitalisaatiokehityksen huomioimisessa. Edelleen sisäministeriö asetti parlamentaarisen seurantaryhmän tiedustelulainsäädännön uudistamiseen liittyville hankkeille. Seurantaryhmän tarkoituksena oli toimia linkkinä lainsäädäntöhankkeiden ja eduskunnan välillä, jotta eduskunta olisi jatkuvasti tietoinen hankkeiden etenemisestä. Sisäministeriön hankkeen tavoitteena oli keskittyä siviilitiedustelua koskevan lainsäädännön valmisteluun. Hankkeen keskeisin tavoite oli kansallisen turvallisuuden parantaminen. Tavoitteena oli parantaa turvallisuusviranomaisten kykyä ennakoida ja estää toimialallaan sellaisia vahingollisia tekoja ja toimenpiteitä, jotka voivat vaarantaa erityisen tärkeitä kansallisia etuja. Suojelupoliisille ei tällä hetkellä ole säädetty erityisiä toimivaltuuksia valtion turvallisuuteen liittyvän uhkatiedon hankkimiseksi. Suojelupoliisin tärkeimpänä tehtävänä on yhteistyössä erityisesti keskusrikospoliisin kanssa ennalta estää ja paljastaa terrorismiin, laittomaan tiedustelutoimintaan, joukkotuhoaseiden levittämiseen ja ääriliikkeisiin sekä valtion turvallisuutta vaarantavaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen kytkeytyviä hankkeita. Hankkeessa harkitaan toimivaltuuksien kehittämistä ulkomaan henkilötiedustelua ja tietojärjestelmätiedustelua sekä rajat ylittävään tietoliikenteeseen kohdistettavaa tiedustelua varten. Tavoitteena on valmistella siviilitiedustelua koskevat keskeiset säännökset ja näin parantaa suojelupoliisin tiedonhankintaa poliisin tehtäviin liittyvistä vakavista kansainvälisistä uhista siten, että suojelupoliisilla olisi toimivaltuudet ulkomaan henkilötiedusteluun ja tietojärjestelmätiedusteluun sekä tietoliikennetiedusteluun. Valmistelu voidaan tarvittaessa toteuttaa myös vaiheittain ottaen huomioon perustuslaista nykyisin johtuvat mahdolliset rajoitukset. Sotilastiedustelun ja samanaikaisesti sisäministeriössä valmisteltavana olevien siviilitiedustelua koskevien säännösten tulisi olla keskenään yhteen sovitettuja. Oikeusministeriö käynnisti 17.10.2016 hankkeen, jonka tehtävänä oli valmistella lainsäädäntö tiedustelutoiminnan valvonnasta. Työryhmän toimeksiantoa tarkistettiin 9.2.2017 koskemaan siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnan järjestämistä koskevan lainsäädännön valmistelua. Parlamentaarista valvontajärjestelmää koskevan lainsäädännön valmistelu siirtyi eduskunnan pääsihteerin asettaman eduskunnan kanslian sisäisen työryhmän valmisteltavaksi. Oikeusministeriö asetti 28.9.2015 asiantuntijatyöryhmän selvittämään ja valmistelemaan luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaa koskevan perustuslakisääntelyn tarkistamista. Asiantuntijatyöryhmän tehtävänä oli myöhemmin asetettavaa parlamentaarista valmistelua varten selvittää ja valmistella perustuslain tarkistamista siten, että lailla voidaan säätää tarpeellisiksi katsottavien edellytysten täyttyessä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista luottamuksellisen viestin suojaan. Oikeusministeriön ehdotus perustuslain tarkistamiseksi valmistui 23.9.2016. Työryhmä ehdotti perustuslain 10 :ää muutettavaksi niin, että siihen li- 21

sättäisiin uusi 4 momentti, johon koottaisiin säännökset luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoittamisen edellytyksistä. Lailla voitaisiin ehdotuksen mukaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten torjunnassa, oikeudenkäynnissä, turvallisuustarkastuksessa ja vapaudenmenetyksen aikana sekä tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. 22

2 Nykytila 2.1 Muuttuva turvallisuusympäristö Valtioneuvosto antoi eduskunnalle 19.5.2016 selonteon Suomen sisäisestä turvallisuudesta (VNS 5/2016 vp) sekä 17.6.2016 selonteon Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (VNS 6/2016 vp). Molemmat selonteot perustuvat hallitusohjelman edellyttämällä tavalla kokonaisturvallisuuskäsitteeseen. Valtioneuvoston puolustuspoliittinen selonteko annettiin eduskunnalle 16.2.2017. Se toteuttaa turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta annettua selontekoa. Sisäisen turvallisuuden selonteko, ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko sekä puolustusselonteko muodostavat kokonaisturvallisuuden keskeisen viitekehyksen. Taustaa tälle työlle antoivat vuoden 2012 turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko sekä yhteiskunnan turvallisuusstrategia vuodelta 2010. Sisäisen turvallisuuden selonteon mukaan sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden uhkat limittyvät yhä tiiviimmin toisiinsa. Uhkat monimutkaistuvat ja muuttuvat nopeasti. Tilanteen ennustettavuus on viimeaikoina heikentynyt merkittävästi eikä turvallisuustilanteessa ole nähtävissä muutosta parempaan. Uudessa tilanteessa sisäisen turvallisuuden merkitys on korostunut ja tästä syystä valtioneuvosto laatikin ensimmäistä kertaa erikseen sisäisen turvallisuuden selonteon. Sisäisen turvallisuuden selonteon mukaan Venäjän ja lännen suhteiden huononeminen, kansainvälinen terrorismi, kyberuhat ja laajamittainen laiton maahantulo ovat merkittävimmät viimeaikaiset muutokset turvallisuusympäristössä. Selonteon mukaan hybridivaikuttamisen keinot valtiollisessa vaikuttamisessa ovat lisääntyneet ja sisäisen turvallisuuden viranomaisilla tulee olla sekä kyky havaita uhkat että riittävät voimavarat pitkäkestoisenkin tilanteen hallitsemiseksi. Myös valtiollisten ja muiden toimijoiden informaatiovaikuttaminen on tunnistettava ja siihen on pystyttävä vastaamaan. Muuttuneessa tilanteessa korostuvat valtiollisen päätöksenteon ja ulkorajojen koskemattomuuden turvaaminen. Uudet jännitteet valtioiden välillä ovat myös mahdollisia. Lisäksi ulkomaisten tiedustelupalveluiden toiminta Suomessa on palannut kylmän sodan tasolle. Henkilölähteisiin perustuvan tiedustelun rinnalle on tullut tietoverkoissa tapahtuva tiedustelu. Kriittiseen infrastruktuuriin kohdistuvat häiriöt voivat vaikuttaa suureen määrään ihmisiä. Selonteon mukaan keskeisiä sisäiseen turvallisuuteen vaikuttavia elementtejä ovat esimerkiksi huoltovarmuus, digitalisaatio, kyberturvallisuus ja perusinfrastruktuuri sekä niiden voimakas keskinäisriippuvuus. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan selonteon mukaan voimakas muutos ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintaympäristössä jatkuu niin Suomen lähialueilla kuin maailmanlaajuisesti. Valtiot ja muut toimijat ovat entistä tiiviimmin ja moninaisemmin sitein yhteydessä toisiinsa ja toisistaan riippuvaisia. Toimintaympäristön viimeaikainen muutos on luonut myös uusia uhkia ja epävakautta. Kansainvälinen turvallisuustilanne on eurooppalaisesta näkökulmasta heikentynyt viime vuosien aikana. Ulko- ja turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön muutoksilla on monenlaisia vaikutuksia myös Suomen sisäiseen kehitykseen. Sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu niiden myötä uusia epävarmuustekijöitä ja yhteiskunnan yleinen kriisinkestokyky joutuu koetukselle. 23

Ulko- ja turvallisuuspolitiikan selonteon mukaan ulko- ja turvallisuuspoliittinen tavoitteenasettelu, päätöksenteko ja vaikuttaminen perustuvat tietoon toimintaympäristöstä. Tietoa toimintaympäristön muuttujista ja niistä syntyvistä mahdollisuuksista ja uhista on hankittava ja analysoitava jatkuvasti. Tiedon ja analyysin pohjalta on oltava valmius mukauttaa toimintaa ja tarvittaessa ulko- ja turvallisuuspolitiikan painopisteitä. Keskeisimpiä ulkoisia muuttujia Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisessa toimintaympäristössä ovat maailmanlaajuiset kehityssuunnat, poliittinen ja turvallisuuskehitys Suomelle tärkeillä maantieteellisillä alueilla, ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimijat sekä kansainväliset säännöt. Edellä mainitut selonteot korostavat, että suomalaisten turvallisuutta ja hyvinvointia on parannettava. Rajat ylittävien uhkien torjuminen ja niihin varautuminen edellyttävät niin siviili- kuin sotilaallisten voimavarojen hyödyntämistä, laajan keinovalikoiman käyttämistä. Omien vahvuuksiensa pohjalta Suomen on pystyttävä ennakoimaan toimintaympäristön muutoksia ja vastaamaan muutosten asettamiin vaatimuksiin. Sisäisen turvallisuuden selonteon mukaan tilanne, jossa Suomen viranomaiset puutteellisesta kansallisesta sääntelystä johtuen ovat riippuvaisia ulkomaista saadakseen tietoa Suomen elintärkeisiin intresseihin kohdistuvista uhkista, on kestämätön. Jokaisella valtiolla myös Suomella on velvoite huolehtia omasta ja kansalaistensa turvallisuudesta ja perustaa siihen liittyvä päätöksenteko itse hankittuun tietoon. Valtioneuvoston puolustusselonteko vahvistaa Suomen lähialueiden turvallisuustilanteen heikentymisen sekä toteaa jännitteiden Itämeren alueella ja epävarmuuden laajemminkin yhä edelleen lisääntyneen. Sotilaallisen voiman ohella voidaan käyttää muuta laajaa keinovalikoimaa tavoitteiden saavuttamiseksi. Edellä mainituissa selonteoissa niin sanottu hybridivaikuttaminen nousee näkyvään asemaan. Hybridivaikuttaminen voidaan määritellä suunnitelmalliseksi toiminnaksi, jossa valtiollinen tai ei-valtiollinen toimija hyödyntää samanaikaisesti erilaisia sotilaallisia keinoja tai esimerkiksi taloudellisia tai teknologiaan perustuvia painostuskeinoja, informaatio-operaatioita ja sosiaalista mediaa pyrkimyksenään hyödyntää kohdevaltion haavoittuvuuksia. Vaikuttaminen voi kohdistua kohdevaltion niin poliittiseen, taloudelliseen, sotilaalliseen kuin infrastruktuurin rakenteisiin. Hybridivaikuttamisessa ei yleensä ole kyse aseellista hyökkäystä valmistelevista toimenpiteistä, vaan sellaisista painostustoimista, jotka tehokkuutensa johdosta tekevät aseellisen hyökkäyksen tarpeettomaksi. Digitalisoitumisen vaikutus turvallisuusympäristön kehittymiseen Digitalisoitumisen vaikutusta turvallisuusympäristön kehittymiseen ja kyberturvallisuutta käsitellään muun muassa Suomen kyberturvallisuusstrategiassa (Valtioneuvoston periaatepäätös 24.1.2013) ja puolustusministeriön mietinnössä Suomalaisen tiedustelulainsäädännön suuntaviivoja (tiedonhankintalakityöryhmän mietintö) vuodelta 2015. Kyberturvallisuusstrategia toteaa Suomen olevan tietoyhteiskuntana riippuvainen tietoverkkojen ja -järjestelmien toiminnasta ja näin ollen myös erittäin haavoittuvainen niihin kohdistuville häiriöille. Kybertoimintaympäristöön kohdistuvat uhkat ovat muuttuneet vaikutuksiltaan aiempaa vaarallisemmiksi yksittäisten ihmisten, yritysten sekä koko yhteiskunnan kannalta. Uhkia muodostavat toimijat ovat ammattimaisempia kuin ennen ja nykyään niihin voidaan laskea kuuluviksi myös valtiolliset toimijat. Kybertoimintaympäristössä toteutettavia hyökkäyksiä voidaan käyttää poliittisen ja taloudellisen painostuksen välineinä ja vakavassa kriisissä yhtenä vaikuttamiskeinona perinteisten sotilaallisten voimakeinojen ohella. 24