OIKEUSMINISTERIÖ 12.6.2008 HE LAIKSI EHDOKKAAN VAALIRAHOITUKSEN ILMOITTAMISESTA ANNETUN LAIN 3 :n MUUTTAMISESTA TAUSTA-AINEISTOKSI HE:n EDUSKUNTAKÄSITTELYÄ VARTEN Nykyisen lain taustasta ja erityisestä luonteesta Laki ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta (414/2000) on tullut voimaan 15 päivänä toukokuuta 2000. Laissa säädetään ehdokkaan vaalikampanjan rahoituksen ilmoittamisesta eduskuntavaaleissa, presidentinvaaleissa, kunnallisvaaleissa ja europarlamenttivaaleissa. Lain tarkoituksena on vaalirahoituksen avoimuuden lisääminen ehdokkaiden mahdollisten sidonnaisuuksien selvittämiseksi (1 ). Lain taustalla on vuoden 1998 valtiopäivillä hyväksytty eduskunnan lausuma, jossa eduskunta edellytti hallituksen valmistelevan kiireellisesti vaalirahoituksen avoimuuden lisäämiseksi tarvittavat lainsäädännön muutokset (EV 89/1998 vp). Lausuman hyväksyttämistä ehdottanut perustuslakivaliokunta näki vaalirahoituslainsäädännön valmistelun kuitenkin haasteelliseksi ja hankalaksikin tehtäväksi (PeVM 5/1998 vp). Valiokunta totesi vaalirahoituksen ja tuen muotojen olevan varsin moninaisia ja piti tästä syystä toiminnan kattavan ja aukottoman sääntelyn olevan hankalaa. Valiokunta ennakoi sääntelyyn mitä ilmeisimmin liittyvän ongelmia. Tällaisista varauksista huolimatta valiokunta katsoi, että vaalirahoituksen julkistamiseksi tarvittavien säännösten valmistelu tuli aloittaa mahdollisimman pian. Asiaa selvittämään asetettiin lokakuussa 1998 komitea, jonka työn pohjalta laadittu hallituksen esitys (HE 8/2000 vp) annettiin eduskunnan käsiteltäväksi helmikuussa 2000. Esityksen pääasiallisena tavoitteena oli lisätä yleisten vaalien ehdokkaiden vaalirahoituksen avoimuutta. Tämän katsottiin osaltaan lisäävän poliittisen järjestelmän uskottavuutta ja sen myötä äänestysaktiivisuutta. Vaalirahoituksen avoimuutta lisäävään
selkeään ja toimivaan sääntelyyn pyrittäessä oli kuitenkin otettava huomioon myös yksilön perusoikeuksista kuten yksityiselämän suojasta johtuvat vaatimukset samoin kuin se, ettei sääntelyllä vaaranneta ehdokkaiden ja puolueiden vaalirahoituksen saatavuutta eikä hankaloiteta ehdokkaaksi asettumista ja ehdokkaana olemista. Vaalirahoituksen avoimuuden lisäämisen katsottiin edellyttävän ehdokkaisiin kohdistettavaa selkeää velvoitetta saattaa tietoja vaalirahoituksesta julkisuuteen. Tämän vuoksi ja asian yhteiskunnallisen merkityksen takia vaalirahoitustietojen julkistamisesta tuli esityksen perustelumaininnan mukaan säätää lailla. Maininta liittynee osin siihen, että perustuslakivaliokunta oli em. eduskunnan lausuman hyväksymiseen johtaneessa mietinnössä kiinnittänyt huomiota ehdokkaiden, puolueiden ja valitsijayhdistysten mahdollisuuteen lisätä vaalirahoituksen julkisuutta vapaaehtoisesti, esimerkiksi sopimuksenvaraisesti jo ennen lainsäädännön aikaan saamista (ks. myös PeVM 8/2000 vp). Vaalirahoitustietojen julkistamisvelvollisuutta ei hallituksen tuolloisessa esityksessä katsottu tarpeelliseksi eikä oikeastaan edes asianmukaiseksi - tehostaa oikeudellisilla sanktioilla taikka hallinnollisilla pakkokeinoilla. Vaalirahoitukseen liittyvät ristiriitatilanteet eri puolueiden kesken ja samassa puolueessa eri ehdokkaiden kesken eivät esityksen perustelujen mukaan soveltuneet tuomioistuimessa riideltäviksi. Vaalitaistelua ei tullut siirtää oikeussaleihin, kuten esityksen perusteluissa todetaan. Tarkoitus oli, että ehdokkaat kantavat julkisuuden välityksellä poliittisen vastuun heihin kohdistuvan julkistamisvelvollisuuden noudattamisesta. Siten esimerkiksi asiasisällöltään virheellisten vaalirahoitustietojen antamisesta ei ollut tarkoitus aiheutua oikeudellisia, vaan ainoastaan poliittisia seuraamuksia. Käytännössä poliittisella vastuulla tarkoitettiin äänestäjien mahdollisuutta ottaa seuraavissa vaaleissa huomioon, onko ehdokas noudattanut vaalirahoitustietojen ilmoittamisesta annettuja säännöksiä. Hallituksen esityksessä annettiin tiedotusvälineiden toiminnalle poliittisen vastuun käytännön toteutumisen kannalta suuri merkitys. Koska viranomaisilla ei olisi velvollisuutta eikä oikeutta tarkastaa ilmoitusten tietosisältöä, seuraisi tästä esityksen perustelumaininnan mukaan se, että mikäli ilmoituksen tietosisältö todettaisiin esimerkiksi tiedotusvälineiden tutkimusten nojalla virheelliseksi, ehdokkaalle ei seuraisi tästä sanktioita, vaan ainoastaan se, että hän kantaisi asiasta poliittisen vastuun.
Esityksessä arvioitiin ehdokkaiden joutuvan vaalirahoituksesta jo vuoden 1999 eduskuntavaaleissa varsin kovaan julkisuuden paineeseen. Vaalirahoitussääntelylle hyväksyttiin tällaisia, osin eri suuntiin vieviä tavoitteita. Sääntely muodostui niitä yhteen sovitettaessa verraten kevyeksi ja yleispiirteiseksi. Esitys rakentui - kuten perustuslakivaliokunta esityksestä antamassaan mietinnössä totesi (PeVM 8/2000 vp) - kaiken kaikkiaan melko kevyen sääntelyn varaan. Se oli valiokunnan mielestä kuitenkin sovelias lähtökohta tämän tapaisessa ja tuolloin - kokonaan uudessa lainsäädännössä. Valiokunta totesi vaalitoimintaan osallistumisen olevan paljolti sellaista vapaata kansalaisaktiivisuutta, jota ei pidäkään pyrkiä liiaksi ohjaamaan säännöksin. Valiokunta totesi lakiehdotuksen perussäännöksen ilmoitettavista tiedoista olevan sisällöltään melko yleispiirteinen ja jäävän osittain tulkinnanvaraiseksi, mutta piti näitäkin seikkoja asian luonteen vuoksi ymmärrettävinä. Valiokunta näki kuitenkin aiheelliseksi, että lain säännöksiä esimerkiksi yksittäisen tuen ilmoittamisesta tarvittaessa aikanaan täsmennetään lain soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella. Perustuslakivaliokunta kiinnitti mietinnössään huomiota myös siihen, ettei lain noudattamista pyritty tehostamaan minkäänlaisin oikeudellisin sanktioin, vaan ilmoitusvelvollisuuden noudattaminen ehdotettiin jätettäväksi ennen kaikkea julkisuuden kautta toteutuvan poliittisen vastuun piiriin. Valiokunta piti tällaista lähtökohtaa asiayhteys huomioon ottaen ymmärrettävänä ja periaatteellisesti hyväksyttävänä. Lain pääasiallinen sisältö Ilmoitusvelvollisuus Vaalirahoituksen ilmoitusvelvollisuudesta säädetään lain 2 :ssä Sen mukaan ilmoitusvelvollinen on eduskuntavaaleissa kansanedustajaksi valittu ja varaedustajaksi vaalien tulosta vahvistettaessa määrätty, europarlamenttivaaleissa Euroopan parlamentin jäseneksi valittu ja varajäseneksi vaalien tulosta vahvistettaessa määrätty, presidentinvaalissa ehdokkaan asettanut puolue taikka ehdokkaan asettaneen
valitsijayhdistyksen vaaliasiamies tai tämän varamies ja kunnallisvaaleissa valtuutetuksi ja varavaltuutetuksi valittu. Ilmoitusvelvollisuus kohdistuu presidentinvaalia lukuun ottamatta lain 2 :ssä tarkoitettuun ehdokkaaseen itseensä. Ehdokkaaksi asettuminen ei vielä tee henkilöstä ilmoitusvelvollista. Selvää kuitenkin on, että ehdokkaan on vaalikampanjassaan varauduttava vaalirahoitusilmoituksen tekemiseen, sekä siihen, että hänen ilmoittamansa vaalirahoitustiedot tulevat lain perusteella julkisiksi. Ilmoitettavat tiedot Lain 3 :ssä säädetään niistä tiedoista, jotka vaalirahoitusilmoitukseen on ainakin sisällytettävä. Säännöksen ilmaisulla ainakin viitataan siihen, että laissa säädetään vain ilmoitettavista vähimmäistiedoista. Ilmoituksessa voi siten olla laissa ilmoitettaviksi edellytettyjen tietojen lisäksi muitakin tietoja. Teknisinä tietoina ilmoituksessa tulee olla maininta siitä, mitkä vaalit ovat kysymyksessä samoin kuin ehdokkaan täydellinen nimi ja hänet asettaneen puolueen nimi taikka maininta siitä, että kyseessä on valitsijayhdistyksen ehdokas. Ilmoitukseen tulee 3 :n 1 momentin 3 kohdan mukaan sisällyttää tieto ehdokkaan vaalikampanjan kokonaiskuluista. Ilmoitettavia ovat säännöksen esitöiden mukaan vain selkeästi rahassa mitattavat kulut. Menoja ei tarvitse ilmoituksessa eritellä, vaan ilmoitus kampanjan kokonaiskuluista riittää. Ilmoitukseen tulee 3 :n 1 momentin 4 kohdan mukaan merkitä tiedot ehdokkaan vaalikampanjan rahoituksesta. Nämä tiedot tulee eritellä ehdokkaan omiin varoihin ja niiden ulkopuolelta saatuun tukeen. Tueksi luetaan 3 :n 2 momentin perusteella rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla korvauksetta saatu suoritus ottamatta kuitenkaan huomioon tavanomaista talkootyötä ja tavanomaisia ilmaispalveluja. Säännöksen maininta korvauksetta saatu suoritus on tulkinnanvarainen. Esitöiden mukaan ulkopuoliseen
tukeen voitaisiin sisällyttää myös myynti-, keräys- ja vastaavasta toiminnasta saadut varat bruttomääräisinä. Esimerkiksi myytävien kampanjatuotteiden hankintakulut olisi tällöin luettava osaksi vaalikampanjan menoja. Lain sanamuodon perusteella on toisaalta vaikea väittää selvästi virheelliseksi menettelyä, jossa kampanjatuotteiden tai esimerkiksi kampanjan tukemiseksi järjestetyn seminaarin pääsylippujen myynnistä saadut tulot ilmoitetaan vain nettomääräisinä. Korvauksetta saadulla säännöksessä voidaan sanoa viitatun sellaiseen lahjaan rinnastettavaan suoritukseen, jonka vastike (esimerkiksi kampanjatuote tai seminaari) on objektiivisin perustein arvioitavissa symboliseksi. Vain aidosti vastikkeellinen suoritus ei nykyisen lainsäädännön mukaan ole vaalitukea. Omina varoina on 3 :n esitöiden mukaan oleellista ilmoittaa ehdokkaan omassa käytössä kampanjan aikana olleet, kampanjaan käytetyt rahat. Ehdokkaan omien varojen ulkopuolelta saatua on tuki, joka on ulkopuolisilta tullut ehdokkaalle taikka hänen tukiryhmälleen tai muulle hänen tukemisekseen perustetulle yhteisölle. Ehdokkaan tukiryhmä on yleensä vapaamuotoinen yhteenliittymä, mutta se voi järjestäytyä myös rekisteröidyksi yhdistykseksi. Ilmoitusvelvollisuuden ja ilmoitettavien tietojen kannalta on olennaista, että tukiryhmä tai yhteisö on perustettu nimenomaan asianomaisen ehdokkaan tukemiseksi. Esimerkiksi puoluejärjestöt on perustettu yleisempiä tarkoituksia varten eikä niitä siksi vaalirahoituslaissa pidetä ehdokkaan tukiryhmään rinnastettavina, ehdokkaan tukemiseksi perustettuina yhteisöinä. Ehdokkaan, hänen tukiryhmänsä ja muun hänen tukemisekseen perustetun yhteisön saama ulkopuolinen tuki on 3 :n 1 momentin 4 kohdan mukaan ryhmiteltävä yksityishenkilöiltä, yrityksiltä, puoluejärjestöiltä ja muilta vastaavilta päätahoilta saatuun tukeen. Esimerkiksi etujärjestöiltä, säätiöiltä ja ulkopuolisilta yhdistyksiltä saatu tuki luetaan muulta vastaavalta päätaholta saaduksi. Laissa on mainittu vain neljä päätahoa. Niiltä kultakin saatu tuki ilmoitetaan asianomaiseen päätahoon luettavien yksittäisten tukien yhteenlaskettuna summana. Mahdollisesta myynti-, keräys- ja vastaavasta toiminnasta saadut varat ovat ulkopuolista tukea, joka lain sanamuodon ja sen esitöiden mukaan on ilmoituksessa ryhmiteltävä asianomaisilta päätahoilta saaduksi. Ilmoituksessa on mahdollista eritellä ulkopuolelta
saatua tukea tarkemminkin. Laki kuitenkin edellyttää ulkopuolisen tuen ryhmittelemistä vain mainittuihin neljään päätahoon. Ehdokkaalle suoraan tai hänen tukiyhdistykselleen annetun yksittäisen ulkopuolisen tuen arvo ja sen antajan nimi on 3 :n 2 momentin mukaan ilmoitettava erikseen, jos tämä arvo on presidentinvaalissa ja europarlamenttivaaleissa vähintään 3 400 euroa sekä eduskunta- ja kunnallisvaaleissa vähintään 1 700 euroa. Sääntely koskee kuhunkin edellä mainittuun päätahoon luettavaa yksittäistä tukijaa, kuten yksityishenkilöä, yritystä ja puoluejärjestöä. Samalta tukijalta esimerkiksi eri lahjoituksina saadut tuet muodostavat po. säännöksen kannalta yhden yksittäisen tuen. Yksittäisen tukijan nimi tulee säännöksen esitöiden mukaan ilmoittaa riittävällä selkeydellä. Ilmoituksessa tulisi lisäksi mainita tukijaa yksilöiviä joitakin tietoja, kuten tukijan kotipaikka. Kielto ilmoittaa yksityishenkilön nimeä Yksityishenkilön nimeä ei saa 3 :n 2 momentin viimeisen virkkeen mukaan ilmoittaa ilman hänen nimenomaista suostumustaan, jos hänen antamansa tuen arvo jää alle laissa mainitun rajan. Säännös on tarpeen tukijoiden yksityiselämän ja osin myös vaalisalaisuuden suojaamiseksi (PeVM 8/2000 vp). Muutoin ilmoituksessa voi olla muitakin kuin laissa varsinaisesti edellytettyjä tietoja. Allekirjoitus Ilmoitus on 3 :n 3 momentin mukaan varustettava presidentinvaalissa puolueen nimenkirjoittajien taikka valitsijayhdistyksen vaaliasiamiehen tai tämän varamiehen omakätisellä allekirjoituksella ja muissa vaaleissa ehdokkaan omakätisellä allekirjoituksella. Allekirjoitusvaatimuksen tarkoitus on, että ehdokas (presidentinvaalissa puolue tai vaaliasiamies) sitoutuu ilmoituksessa oleviin tietoihin ja vastaa niiden oikeellisuudesta. Ilmoituksen toimittaminen
Ilmoitus on 4 :n 1 momentin mukaan toimitettava kunnallisvaaleissa kunnan keskusvaalilautakunnalle ja muissa vaaleissa oikeusministeriölle kahden kuukauden kuluessa vaalien tuloksen vahvistamisesta. Ilmoituksen tekemättä jättämisestä tai määräajan laiminlyönnistä ei lain perusteella ole mahdollista määrätä oikeudellisia seuraamuksia. Ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti on näiltäkin osin jätetty poliittisen vastuun piiriin. Lain säätämiseen johtaneen esityksen perusteluissa arvellaan ilmoitusvelvollisuuden tälläkin tavoin laiminlyövän ehdokkaan saavan tiedotusvälineissä luultavasti negatiivista julkisuutta osakseen. Ilmoitus voidaan pykälän 2 momentin mukaan tehdä oikeusministeriön vahvistaman kaavan mukaisella lomakkeella. Asiasta on annettu oikeusministeriön asetus ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisessa käytettävän lomakkeen kaavan vahvistamisesta (767/2000). Ilmoitus kuitenkin voidaan tehdä myös vapaamuotoisella kirjeellä tai sähköpostitse. Ilmoituksen luonteen vuoksi sitä ei ole mahdollista tehdä suullisesti. Kirjallista muotoa edellyttää myös lain 3 :n 3 momentissa säädetty vaatimus ilmoituksen allekirjoittamisesta. Ilmoitukseen ei ole laissa edellytetty liitettäväksi kuitteja tai kopioita niistä. Ilmoituksen julkisuus Ilmoitukset ovat 5 :n 1 momentin mukaan oikeusministeriössä ja kunnan keskusvaalilautakunnassa sellaisinaan julkisia. Mainitut viranomaiset ottavat ilmoitukset vastaan ja pitävät ne lain sanamuodon mukaan sellaisinaan julkisesti saatavilla. Pykälän 2 momentissa säädetään oikeusministeriön mahdollisuudesta perustaa rekisteri, johon sille toimitettujen ilmoitusten tiedot tallennetaan. Rekisterissä tulee säännöksen perustelujen mukaan olla täsmälleen samat tiedot kuin saapuneissa ilmoituksissa. Rekisteriä voidaan ylläpitää esimerkiksi tietoverkossa. Tietojen helppoa julkista saatavuutta voidaan pitää lain pääasiallisen tarkoituksen ja tiedotusvälineille sen toteutumisessa kaavaillun roolin vuoksi asiallisesti välttämättömänä. Oikeusministeriö pitää sille toimitetut vaalirahoitusilmoitukset tietoverkossa julkisesti saatavilla.