1 Oikeusministeriö GRECO:n antamien suositusten täytäntöönpanotilanne Suomen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä koskeva arviointiraportti (Teema II) Johdanto: GRECO hyväksyi 35. täysistunnossaan 3.-7.12.2007 Suomen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä koskevan arviointiraportin, jossa se antoi Suomelle kymmenen suositusta. Oikeusministeriö asetti 30.5.2008 toimikunnan valmistelemaan ehdotuksen puolueiden ja vaaliehdokkaiden rahoitusta ja sen valvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelman linjausten mukaisesti. Hallitusohjelmassa viitataan nimenomaisesti GRECO:n suosituksiin toteamalla, että hallitus arvioi vaali- ja puoluerahoituksen laki- ja menettelymuutostarpeet GRECO:n antamien suositusten jälkeen 1. Vaali- ja puoluerahoitustoimikunta on laaja-alainen ja edustaa oikeusministeriön lisäksi kaikkia eduskunnassa edustettuina olevia puolueita sekä useita yliopistoja. Toimikunnan tehtäväksi määrättiin puolueiden ja vaaliehdokkaiden saaman rahoituksen ja sen valvonnan nykytilan arvioiminen sekä sellaisten tarvittavien ehdotusten laatiminen, jotka lisäävät rahoituksen läpinäkyvyyttä ja joissa huomioidaan Euroopan neuvoston (GRECO) antamat suositukset ja näkemykset. Toimikunnan työ on jaettu kahteen osaan siten, että vaaliehdokkaiden rahoitusta koskevat ehdotukset tuli jättää viimeistään 31.12.2008 ja muita tehtäviä koskevat ehdotukset 30.9.2009 mennessä. Toimikunta luovutti ehdokkaan vaalirahoitusta koskevat ehdotuksensa oikeusministeriölle tammikuussa 2009. Hallitus antoi esityksensä eduskunnalle 27.2.2009 ja toimikunnan valmistelutyöhön perustuva laki ehdokkaan vaalirahoituksesta (273/2009) tuli voimaan 1.5.2009. Lain valmistelussa on otettu huomioon GRECO:n antamien suositusten lisäksi vuodelta 2000 olevan ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta annetun lain (414/2000) soveltamisesta saadut kokemukset sekä yleinen yhteiskunnallinen tilanne mukaan lukien vaalikampanjakäytäntöjen muuttuminen. Työn ensimmäinen osa koski vaaliehdokkaan rahoitusta. Toimikunnan työ puoluerahoituksen avoimuuden osalta jatkuu edelleen. Toimikunta on työskennellyt puoluerahoituksen avoimuuteen liittyvien kysymysten parissa tammikuusta 2009 saakka ja toimikunnan mietinnön on tarkoitus valmistua 30.9.2009 mennessä. 1 Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelma, 19. huhtikuuta 2007, s. 18.
2 Suositukset: i. Suositus harkita raportointia vaalitoiminnasta nykyistä useammin mukaan lukien raportointi vaalikampanjoiden tuloista ja menoista myös vaalikampanjoiden aikana. Ehdokkaan vaalirahoituksesta annettuun 1.5.2009 voimaan tulleeseen lakiin on sisällytetty nimenomainen säännös vaalikampanjan kestosta ja siitä, mitä katsotaan ehdokkaan vaalirahoitukseksi (2 ). Säännöksen mukaan vaalirahoituksella tarkoitetaan rahoitusta, jolla katetaan ehdokkaan vaalikampanjan toteuttamisesta aikaisintaan kuusi kuukautta ennen vaalipäivää ja viimeistään kaksi viikkoa vaalipäivän jälkeen aiheutuneita kuluja riippumatta siitä, milloin nämä maksetaan. Määritelmä kattaa aktiivisen kampanja-ajan. Ainoastaan kulujen syntyminen on sidottu laissa määriteltyyn kampanja-aikaan. Tulojen alkuperä on ilmoitettava myös tätä aiemmin kertyneestä rahoituksesta, jos ehdokas käyttää sitä kampanja-aikana syntyneiden kulujen maksamiseen. Uudistuksessa säilytettiin aiemman lain perusratkaisu siitä, että ainoastaan luottamustoimiin valitut ja heidän varahenkilönsä tekevät varsinaisen vaalirahoitusilmoituksen (5 ). Valintaa perusteltiin tarpeettoman raskaan viranomaismenettelyn välttämisen lisäksi lain pääasiallisella tarkoituksella. Sidonnaisuuksien selvittämisellä on merkitystä lähinnä sellaisten henkilöiden osalta, jotka osallistuvat päätöksentekoon. Vaalirahoituslakiin lisättiin säännös kaikille ehdokkaille mahdollisesta, vapaaehtoisesta ennakkoilmoituksesta. Ehdokas sekä presidentinvaalissa ehdokkaan asettanut puolue ja ehdokkaan asettaneen valitsijayhdistyksen vaaliasiamies tai tämän varamies voi toimittaa ennen vaalipäivää, kuitenkin aikaisintaan ehdokaslistojen yhdistelmän ja presidentinvaalin ehdokasluettelon laatimisen jälkeen, valtiontalouden tarkastusvirastolle ennakkoilmoituksen, joka sisältää suunnitelman vaalirahoituksesta ja vaalikampanjan kuluista. Valtiontalouden tarkastusvirasto julkistaa ennakkoilmoitukset viipymättä (11 ). Uusi menettely mahdollistaa äänestäjälle ehdokkaan rahoituksen tarkastelemisen jo ennen äänestyspäätöksen tekemistä. Ennakkoilmoituksesta ei haluttu tehdä pakollista, koska Suomen ehdokaskeskeisessä vaalijärjestelmässä ehdokkaan lopulliset kampanjakustannukset saattavat selvitä vasta hyvin lähellä vaalipäivää tai vielä sen jälkeenkin. Varsinainen vaalirahoitusilmoitus tehdään kahden kuukauden kuluessa vaalien tuloksen vahvistamisesta. ii. Suositus tarkentaa puolueiden ja ehdokkaiden raportointivelvollisuuksia siten, että tulojen ja menojen erittely, mukaan lukien yksittäiset lahjoitukset ja kulut, olisi nykyistä yksityiskohtaisempaa. Ehdokkaiden tulee uuden lain mukaan yksilöidä kampanjakulunsa kaikissa yleisissä vaaleissa annettavissa ilmoituksissa (6 ). Kampanjakulujen eritteleminen lisättiin lakiin osittaismuutoksella (laki 604/2008) siten, että sitä sovellettiin jo lokakuussa 2008 Suomessa järjestetyissä kunnallisvaaleissa. Osittaismuutoksen seurauksena oikeusministeriö laati uuden ilmoituslomakkeen ja ohjeet kunnallisvaaleja varten. Ilmoitusvelvollisten edellytettiin erittelevän ilmoituksessaan
3 kampanjakulunsa jaoteltuina mm. ilmoituksiin eri medioissa, mainonnan suunnitteluun ja vaalitilaisuuksien järjestämiseen. Ehdokkaan henkilökohtaisen tukiryhmän saaman rahoituksen alkuperä tuli uusittujen ohjeiden mukaan avata samoja periaatteita noudattaen kuin ehdokkaan suoraan saaman rahoituksen. Kampanjakulujen erittelyvelvollisuus on laajennettu kaikkiin yleisiin vaaleihin eli eduskuntavaaleihin, presidentinvaaliin, kunnallisvaaleihin ja europarlamenttivaaleihin. Vaalikampanjan kulut ilmoitetaan yhteensä sekä eriteltyinä vaalimainonnasta sanoma-, ilmaisjakelu- ja aikakauslehdissä, radiossa, televisiossa sekä tietoverkoissa ja muissa viestintävälineissä, ulkomainonnasta, vaalilehtien, esitteiden ja muun painetun materiaalin hankkimisesta, mainonnan suunnittelusta ja vaalitilaisuuksien järjestämisestä aiheutuneisiin kuluihin sekä muihin kuluihin (6 :n 1 momentin 3 kohta). Vaalirahoitus ilmoitetaan yhteensä sekä eriteltynä ehdokkaan omiin varoihin, ehdokkaan ottamiin lainoihin sekä kaikkeen ehdokkaan, ehdokkaan tukiryhmän tai muun yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimivan yhteisön saamaan tukeen ryhmiteltynä tukeen yksityishenkilöiltä, yrityksiltä, puolueen rekisteröidyiltä yhdistyksiltä ja muilta tahoilta (6 :n 1 momentin 4 kohta). Ehdokkaan ja tukiryhmän vaalikampanjan rahoittamiseksi ottamien lainojen yksilöiminen on tarkennus aiempaan käytäntöön verrattuna. Lisäksi edellytetään, että jos ehdokas, ehdokkaan tukiryhmä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva yhteisö on ottanut lainaa vaalikampanjan kulujen kattamiseksi, ilmoitukseen otetaan suunnitelma lainan takaisinmaksusta (6 :n 3 momentti). Ilmoitusvelvollisia kannustetaan ilmoittamaan muita tarpeelliseksi katsomiaan tietoja vaalirahoituksestaan ja vaalikampanjansa kuluista (6 :n 1 momentin 5 kohta). Ilmoitusvelvollisuuden noudattamista ohjataan uudella lomakkeella ja ohjeistuksella. Jäljempänä ixkohdassa kuvattava uusi valvontaviranomainen, valtiontalouden tarkastusvirasto, on laatinut uuden ilmoituslomakkeen ja siihen liittyvän ohjeistuksen, jotka ovat saatavissa viraston vaalirahoitusvalvontaa varten laatimilla verkkosivuilla osoitteessa: http://www.vaalirahoitusvalvonta.fi (suomeksi ja ruotsiksi). Lisäksi jäljempänä iv-kohdassa kuvattavalla tavalla erikseen ilmoitettavan tuen rajoja on ehdokkaan osalta alennettu kaikissa vaaleissa. iii. Suositus varmistaa, että puolueille annetut ei-rahalliset lahjoitukset (pois lukien tavanomainen talkootyö) arvioidaan ja ilmoitetaan puolueiden tileissä niiden kaupallisen arvon mukaisesti. Lakiin on lisätty nimenomainen säännös siitä, että tuki, jota ei ole annettu rahana, arvioidaan ja ilmoitetaan rahamääräisenä (3 :n 3 momentti). Lain perustelujen mukaan tällä tarkoitetaan nimenomaan tuen käypää arvoa. iv. Suositus sisällyttää lainsäädäntöön kielto ottaa vastaan nimettömiä lahjoituksia ja harkita julkisuuteen ilmoitettavien lahjoitusten euro-määräisten rajojen alentamista. Lakiin on lisätty nimenomainen kielto ottaa vastaan tukea, jonka antajaa ei voida selvittää. Ehdokas, ehdokkaan tukiryhmä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva yhteisö ei saa
4 vastaanottaa tukea, jonka antajaa ei voida selvittää. Tämä ei kuitenkaan koske tavanomaisesta keräystoiminnasta saatua tukea (4 :n 1 momentti). Erikseen ilmoitettavan tuen alarajoja on alennettu ehdokkaan osalta merkittävästi kaikissa vaaleissa. Erikseen on lain mukaan ilmoitettava kukin yksittäinen tuki ja sen antaja, jos tuen arvo on kunnallisvaaleissa yli 800 euroa, eduskuntavaaleissa yli 1 500 euroa taikka europarlamenttivaaleissa tai presidentinvaalissa yli 2 000 euroa. Jos tämä tuki on annettu ostamalla yksilöitäviä tavaroita tai palveluita taikka vastaavalla vastikkeellisella tavalla, erikseen ilmoitettavaksi tueksi luetaan vain sen nettomääräinen arvo (6 :n 2 momentti). Puolueiden osalta asia on valmisteltavana. v. Suositus ottaa käyttöön säännökset, joiden mukaan yhdeltä lahjoittajalta per kalenterivuosi saadut useat lahjoitukset käsitellään yhtenä lahjoituksena. Uudistuksessa lakiin on lisätty nimenomainen säännös siitä, että useat samalta tukijalta saadut suoritukset lasketaan yhteen ja ilmoitetaan yhtenä tukena (3 :n 4 momentti). Ehdokkaan vaalirahoituksesta annetussa laissa tarkasteltavana on rahoitus, jolla on katettu ajanjaksolla kuusi kuukautta ennen vaaleja ja kaksi viikkoa vaalien jälkeen syntyneitä kuluja. Yhdeltä tukijalta tulleet tuet kumuloituvat yhdeksi lahjoitukseksi, jos niitä on käytetty samaan kampanjaan. Siten tarkastelujakso voi olla pidempikin kuin GRECO:n suosittelema kalenterivuosi. Puolueiden osalta asia on valmisteltavana. vi. Suositus ottaa käyttöön säännökset, joiden mukaan puolueille lahjoittaneiden nimet tulisi ilmoittaa samalla tavoin kuin ehdokkaille lahjoittaneiden nimet. Suositus koskee puolueita ja on vaali- ja puoluerahoitustoimikunnan valmisteltavana. vii. Suositus etsiä keinoja, joilla lisätään puoluetta lähellä olevien yhteisöjen (mm. etujärjestöt ja koulutussäätiöt) puolueelle antaman tuen läpinäkyvyyttä. Suositus koskee puolueita ja on vaali- ja puoluerahoitustoimikunnan valmisteltavana. viii. Suositus harkita, että ehdokkaiden vaalikampanjoihin kohdistettaisiin tavanomaisia tilintarkastuksia ottaen huomioon vaalipiirien ja kuntien koosta aiheutuvat erityiset tarpeet. Lakiin on lisätty nimenomainen säännös siitä, että ilmoitusvelvollinen vastaa ilmoituksensa sisällöstä (7 ). Samoin lakiin on lisätty säännös siitä, että ilmoitusvelvollisen on pyydettäessä annettava kampanjatiliotteella tai vastaavalla tavalla sellaisia ilmoitusta täydentäviä tietoja ja selvityksiä, jotka saattavat olla tarpeen ilmoituksen oikeellisuuden ja riittävyyden tarkistamisessa (8 :n 3 momentti). Valmistelussa harkittiin tilintarkastuksia ehdokkaiden kampanjoihin, mutta päädyttiin siihen, että niitä olisi epätarkoituksenmukaista kohdistaa kaikkiin kampanjoihin ja toisaalta pistokokein suoritettavat tarkastukset eivät kohtelisi ehdokkaita yhdenvertaisesti.
5 ix. Suositus vahvistaa merkittävästi poliittisen rahoituksen valvonnan riippumattomuutta keskus- ja paikallistasolla ja varmistaa, että puolueiden ja ehdokkaiden rahoituksen valvonnassa siirrytään nykyisen muodollisen tarkastelun lisäksi sisällölliseen valvontaan. Vaalirahoituksen valvontavastuu on lailla osoitettu valtiontalouden tarkastusvirastolle, joka ottaa vastaan kaikki yleisissä vaaleissa annettavat vaalirahoitusilmoitukset. Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkastaa valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion noudattamista. Sen riippumaton asema on turvattu Suomen perustuslaissa (90 :n 2 momentti). Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Tässä tarkoituksessa se tarkistaa, ovatko kaikki ilmoitusvelvolliset tehneet ilmoituksen, julkistaa viipymättä kaikki saapuneet ilmoitukset ja tarkistettuaan ilmoitukset tarvittaessa kehottaa ilmoitusvelvollista tekemään uuden ilmoituksen, täydentämään jo tehtyä ilmoitusta taikka selvittämään ilmoituksen oikeellisuutta ja riittävyyttä (10 :n 1 momentti). x. Suositus läpikäydä poliittista rahoitusta koskevien säännösten noudattamatta jättämistä koskevat sanktiot ja varmistaa, että nämä ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. Jos ilmoitusvelvollinen ei valtiontalouden tarkastusviraston kehotuksesta huolimatta tee laissa säädettyä ilmoitusta taikka jos ilmoitus havaitaan olennaisilta kohdiltaan ilmeisen virheelliseksi tai puutteelliseksi, valtiontalouden tarkastusvirasto voi velvoittaa ilmoitusvelvollisen sakon uhalla tekemään ilmoituksen taikka korjaamaan virheen tai puutteen (10 :n 2 momentti). Viranomainen pyrkii uuden lain mukaisesti ensisijaisesti toiminnallaan ohjaamaan ilmoitusvelvollisen tekemään ilmoituksen oikein, mutta jos ilmoitusvelvollinen ei noudata annettua ohjeistusta, voidaan tarvittaessa turvautua uhkasakkoon. Muuta: Suomen hallitus haluaa saattaa GRECO:n tietoon seuraavat ehdokkaan vaalirahoituksesta annettuun lakiin sisällytetyt uudistukset: Edellä kuvattujen, entistä suurempaan avoimuuteen ja ilmoitustarkkuuteen pyrkivien uudistusten lisäksi, hallitus haluaa ehkäistä epäasiallisten sidonnaisuuksien syntymistä ehdokkaiden ja heidän tukijoidensa välillä. Tästä syystä lakiin on sisällytetty säännös tukikatosta, jota suurempaa summaa ehdokas ei saa ottaa vastaan yhdeltä tukijalta yhtä vaalikampanjaa kohden. Tukikaton suuruus on vaalikohtainen. Ehdokas, ehdokkaan tukiryhmä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva yhteisö ei saa vastaanottaa yhdeltä tukijalta enempää tukea kuin arvoltaan 3 000 euroa kunnallisvaaleissa, 6 000 euroa eduskuntavaaleissa ja 10 000 euroa europarlamenttivaaleissa. Tämä ei kuitenkaan koske tukea puolueen rekisteröidyltä yhdistykseltä (4 :n 2 momentti).
6 Toinen huomionarvoinen seikka uudistuksessa on vaalirahoitusilmoitusten julkisuuden edistäminen. Vaalirahoitusilmoitusten kokoaminen yhteen tietokantaan helpottaa tietojen tilastoimista ja vertailemista. Ehdokkaan vaalirahoituksesta annetussa laissa säädetään ilmoitusrekisteristä ja sen tietojen julkisuudesta. Valtiontalouden tarkastusvirasto ylläpitää vaalirahoituksen ilmoitusrekisteriä, johon talletetaan ilmoitukseen ja ennakkoilmoitukseen sisältyvät tiedot (12 :n 1 momentti). Rekisteristä saadaan tietoja yleisen tietoverkon kautta, mikä parantaa äänestäjien ja median mahdollisuuksia saada tietoa ehdokkaiden vaalirahoituksesta. Ennakkoilmoitusten tiedot ovat tietoverkon kautta äänestäjien käytettävissä jo äänestyspäätöstä tehtäessä. Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran 7.6.2009 järjestettäviin europarlamenttivaaleihin. Vaaleissa annetut ennakkoilmoitukset ovat yleisön saatavissa valtiontalouden tarkastusviraston verkkosivuilta osoitteesta: http://www.vaalirahoitusvalvonta.fi/lomakkeet/europarlamenttivaalit/ ennakkoilmoitukset. Lopuksi: Suomen hallitus ilmoittaa kohteliaimmin GRECO:n antamien puoluerahoituksen avoimuutta koskevien suositusten täytäntöönpanon valmistelun olevan tätä raporttia kirjoitettaessa kesken. Hallitus varaa kohteliaimmin mahdollisuuden täydentää raporttiaan puoluerahoituksen osalta, mikäli mahdollista, ennen Suomea koskevan raportin käsittelyä GRECO:n 45. täysistunnossa.