PÄÄTÖS Nro 135/2013/1 Dnro PSAVI/105/04.08/2013 Annettu julkipanon jälkeen 27.12.2013 1 ASIA Oikaisupyyntö koskien Outokummun Tornion tehtaiden ympäristölupapäätöstä nro 83/12/1, Tornio LUVAN HAKIJAT Outokumpu Stainless Oy Outokumpu Chrome Oy Terästie 95490 Tornio
2 ASIA JA SEN VIREILLETULO Outokumpu Stainless Oy ja Outokumpu Chrome Oy ovat 1.10.2013 Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle saapuneessa kirjeessä pyytäneet aluehallintovirastoa oikaisemaan sen 15.8.2012 antamaa lupapäätöstä nro 83/12/1 siten, että kaikissa ilmaan johdettavia päästöjä koskevissa lupamääräyksissä otetaan mittausepävarmuus huomioon määritettäessä lupamääräykseen verrannollista lopputulosta, haitta-aineiden päästöjen vuorokausi- ja vuosikeskiarvopitoisuuksia sekä puhdistinlaitteiden käyttöasteita. Hakijoiden mukaan mittausepävarmuus tulee vähentää yksittäisistä mittaustuloksista silloin, kun yksittäinen mittaustulos ylittää lupamääräyksen raja-arvon. OIKAISUPYYNNÖN SISÄLTÖ Ympäristölupapäätös nro 83/12/1 Ympäristölupapäätös nro 83/12/1 sisältää lukuisia lupamääräyksiä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Kiinteistä päästölähteistä muodostuvien ilmapäästöjen osalta lupamääräykset koskevat hiukkas-, rikin ja typen oksidien, elohopean, dioksiinien ja furaanien, fluorivedyn ja hiilivetypäästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista. Näille päästöille on määrätty raja-arvoja sekä vuorokausi- että vuosikeskiarvoina. Lupapäätös sisältää myös lupamääräyksen kaikkien hiukkaspuhdistimien ja regenerointilaitoksen kaasunpesureiden käyttöasteesta, jolla ilmapäästöjen raja-arvojen lisäksi rajoitetaan ympäristöpäästöjen muodostumista. Käytössä olevat mittausmenetelmät Lupapäätöksessä määrättyjen raja-arvojen saavuttaminen todetaan mittaamalla päästöjä ympäristöpäästöjen tarkkailuohjelmassa yksilöidyillä mittauslaitteilla ja -menetelmillä. Hakijoilla on käytössä kolmessakymmenessäkahdeksassa (38) päästökohteessa jatkuvatoiminen haitta-aineiden päästöjen tai pitoisuuksien mittauslaite, minkä lisäksi kuudessakymmenessäkuudessa (66) päästökohteessa pitoisuuksia ja päästöjä mitataan jaksottaisilla mittauksilla. Yhtiöiden oma henkilöstö ja laitetoimittaja huoltavat jatkuvatoimisia mittalaitteita säännöllisesti huolto-ohjelmien mukaisesti, minkä lisäksi jatkuvatoimisten mittalaitteiden laadukas toiminta varmistetaan säännöllisesti kansainvälisen standardin EN 14181 mukaisilla laadunvarmistusmittauksilla, jotka akkreditoitu ulkoinen päästömittauslaboratorio toteuttaa. Jaksottaiset päästömittaukset puolestaan toteutetaan säännöllisen mittausohjelman mukaisesti käyttäen yleisesti tunnettuja, standardoituja mittausmenetelmiä (yksilöity ympäristöpäästöjen tarkkailuohjelman liitteessä 4), jotka ulkoinen päästömittauslaboratorio toteuttaa akkreditoidusti. Ympäristölupapäätöksessä määritettyjen vuorokausi- ja vuosikeskiarvojen sekä käyttöasteiden määritykset perustuvat joko jatkuvatoimisiin tai jaksottaisiin mittauksiin. Jatkuvatoiminen ja jaksottainen mittaus muodostuvat yksittäisistä mittaustuloksista, ns. perusyksiköistä. Perusyksiköistä koostuvan datasarjan perusteella lasketaan keskiarvo pitoisuuksien vuorokausitai vuosikeskiarvon määrittämiseksi ja samasta datasarjasta tarkistetaan mahdolliset lupamääräyksen raja-arvon ylittävät yksittäiset mittausarvot
puhdistinlaitteen käyttöasteen määrittämiseksi. Jatkuvatoimisen mittauksen datan perusyksikkö on tuntikeskiarvo ja jaksottaisen mittauksen datan perusyksikkö on noin 15 60 minuutin mittaisen näytteenkeruujakson keskiarvo. Puhdistinlaitteiden käyttöasteen määrittämiseksi käytetään samoja perusyksiköitä kuin haitta-aineen päästön pitoisuuden vuorokausi- ja vuosikeskiarvojen määrittämiseksi. Puhdistinlaitteiden käyttöasteen määritys perustuu täten täysin samaan datajoukkoon kuin vuorokausi- ja vuosikeskiarvojen määritys. Puhdistinlaitteiden käyttöasteen määritys perustuu päästökohteesta ulkoilmaan johdettavan kaasun haitta-aineen todelliseen pitoisuuteen mitä suurempi haitta-aineen pitoisuus on, sitä huonompi suorituskyky puhdistinlaitteella on. Todelliseen poistokaasun haitta-aineen pitoisuuden mittaamiseen perustuva laskentamalli puhdistinlaitteen suorituskyvyn määrittämiseksi antaa tarkan kuvan puhdistuksen todellisesta onnistumisesta ja näin mallintaa puhdistinlaitteen todellista käyttöastetta jopa reaaliaikaisesti (kohteet, joissa jatkuvatoiminen pitoisuusmittaus). 3 Mittausepävarmuus luonnontieteellisenä ja teknisenä käsitteenä Kaikkiin käytössä oleviin mittaustekniikoihin ja -menetelmiin liittyy tietty mittausepävarmuus ei ole olemassa mittausta, jossa ei olisi mittausepävarmuutta. Mittausepävarmuutta voidaan luonnehtia eri tavoin, esimerkiksi siten, että mittausepävarmuus on arvio siitä, kuinka suuri mittausvirhe voi olla tai mittaustulos on arvio mitattavasta arvosta. Tyypillisesti mittauksiin epävarmuutta aiheuttavat mittalaitteesta itsestään, käyttöolosuhteista, mittauskohteesta tai käyttäjästä aiheutuvat epävarmuusseikat. Mittausepävarmuuden laskemisesta on julkaistu useita standardeja ja suosituksia, mm. ISO Guide to the expression of uncertainty in measurement. Tietty mittausepävarmuus kuuluu myös hakijoiden käyttämiin mittausmenetelmiin (jatkuvatoimiset ja jaksottaiset mittaukset). Hakijoiden käytössä olevien mittausmenetelmien mittausepävarmuudet määrittää ulkoinen, akkreditoitu päästömittauslaboratorio aina kunkin jaksottaisen päästömittauksen yhteydessä. Lisäksi ulkoinen, akkreditoitu päästömittauslaboratorio on määrittänyt kunkin jatkuvatoimisen päästö-/pitoisuusmittauksen mittausepävarmuudet päästökohdekohtaisesti. Akkreditoitu päästömittauslaboratorio määrittää mittausepävarmuuden standardoidulla menetelmällä ISO 14956. Hakijoiden käyttämä päästömittauslaboratorio on Finas akkreditointipalvelujen akkreditoima laboratorio (akkreditointitunnus T111), jonka käyttämiä menetelmiä Finas tarkastaa vuosittain. Finaksen viimeisin tarkastus on pidetty lokakuussa 2012. Oikaisupyynnön perustelut Ympäristölupahakemuksessa, ympäristöpäästöjen tarkkailuohjelmassa ja edellä esitetyn perusteella hakijat katsovat, että heillä on käytössä paitsi parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan perustuvia puhdistusmenetelmiä ilmapäästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi, myös parhaaseen saatavilla olevaan ja käyttökelpoiseen tekniikkaan perustuvia mittausmenetelmiä ympäristöpäästöjen ja puhdistinlaitteiden toiminnan mahdollisimman luotettavaksi määrittämiseksi (ympäristönsuojelulaki 4 ja 108 ). Jatkuvatoimisia mittalaitteita huolletaan säännöllisesti, minkä lisäksi sekä jatkuvatoimisten mittalaitteiden laadunvarmistusmittaukset että jaksottaiset päästömittaukset epävarmuuden arviointeineen tekee akkreditoitu päästömittauslaboratorio, jonka käyttämiä menettelyitä puolestaan säännöllisesti valvoo kan-
sallinen akkreditointielin. Hakijoiden käsityksen mukaan tehtailla käytössä oleva ilmapäästöjen mittaustekniikka on siten kansallista huippuluokkaa ja vastaa myös mittausten osalta paitsi parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa, myös pätevää ja luotettavaa mittaustoimintaa, jota ympäristönsuojelulain 108 :ssä edellytetään. Tästä huolimatta kaikkeen mittaamiseen liittyy epävarmuutta, jonka arvioimiseen ja vähentämiseen hakijat myös käsityksensä mukaan käyttävät parasta saatavilla olevaa asiantuntemusta. Hakijoiden näkemyksen mukaan, kun määritetään luparajaan verrannollista pitoisuutta tai puhdistinlaitteen käyttöastetta, tulee mittausepävarmuus vähentää kaikista niistä yksittäisistä mittaustuloksista (perusyksiköistä), jotka ylittävät raja-arvon. Vain näin menetellen voidaan saada luotettava lopputulos siitä, täyttyykö raja-arvon vaatimus vai ei. Vastaava periaate mittaustulosten tulkinnan suhteesta ympäristöluvan raja-arvon täyttymiseen on esitetty IPPC-direktiiviin liittyvässä ns. tarkkailun vertailuasiakirjassa (Integrated Pollution Prevention and Control, Reference Document on the General Principles of Monitoring, 2003, kappale 6 Compliance assessment). Tarkkailun vertailuasiakirjassa on esitetty kolmiportainen asteikko mittaustuloksen lupamääräyksen täyttymisen tulkitsemiseksi: 1. Lupamääräys täyttyy, kun mittaustulos on pienempi kuin raja-arvo, vaikka mitattuun arvoon lisättäisiin epävarmuus. 2. Raja-alue: Mitattu arvo on välillä: raja-arvo epävarmuus < mittaustulos < raja-arvo + epävarmuus. 3. Lupamääräys ei täyty, kun mittaustulos on epävarmuuden vähentämisen jälkeen suurempi kuin raja-arvo. Lisäksi tarkkailun vertailuasiakirjassa on tuotu esille, että yllä kuvattua mittausepävarmuuden huomioon ottamista lupamääräyksen täyttymisen tulkinnassa sovelletaan tyypillisesti paitsi päästöarvioihin, kuten päästön pitoisuuteen, myös rinnasteisesti muulla tavalla määriteltyihin lupaparametreihin, kuten puhdistinlaitteiden käyttöasteisiin. Tarkkailun vertailuasiakirjassa korostetaan myös mittauksia ja mittausten epävarmuusarviointeja tekevän mittaushenkilöstön ammattitaitoisuutta ja pätevyyttä sekä sitä, että on äärimmäisen tärkeää ottaa mittausepävarmuus huomioon, mikäli mittausarvoja käytetään ympäristöllisten lupien raja-arvojen määrittämiseen. Mikäli mittausepävarmuutta ei saada vähentää yksittäisistä raja-arvon ylittävistä mittaustuloksista, jää lopullisen tuloksen tulkintaan aina epävarmuus siitä, täyttyykö luparaja-arvo vai ei. Lopputuloksen tulkintaan liittyvä epävarmuus tuo oikeustilaan epävarmuutta ja on ongelmallinen myös luparikkomusten aiheuttamien mahdollisten seuraamusten kannalta (ympäristönsuojelulain mukaiset hallinnolliset ja ympäristörikosoikeudelliset seuraamukset). Mittausepävarmuuden vähentäminen hakemuksessa esitetyllä tavalla on etupäässä hakijoiden toiminnan kannalta keskeinen ja välttämätön oikeusturvatekijä. Lisäksi hakemuksen mukainen käytäntö luo selkeät päästöjen tarkkailun pelisäännöt. Hakijoiden näkemyksen mukaan jatkuvatoimisilla ja jaksottaisilla mittausmenetelmillä tuotettua dataa tulee kohdella yhdenvertaisesti kaikkien ympäristölupapäätöksen määrittelemien tunnuslukujen (raja-arvot ja puhdistimen käyttöasteet) laskemisessa ei ole mahdollista, että mittausepävarmuuden vähentäminen yksittäisistä ylittävistä mittausarvoista rajataan koskemaan vain jatkuvatoimisilla mittalaitteilla määritettäviä vuorokausikeskiarvoja. Perusteluna tälle ovat edellä esitetyt asiat mittausepävarmuuden 4
luonnontieteellisestä ja teknisestä käsitteestä sekä tarkkailun vertailuasiakirjasta. 5 MERKINTÄ Outokumpu Stainless Oy ja Outokumpu Chrome Oy ovat samanaikaisesti ratkaistavana olevan ympäristölupapäätöstä nro 83/12/1 koskevan oikaisupyynnön kanssa toimittaneet aluehallintovirastolle ympäristönsuojelulain 46 :n 6 momentin mukaisen oikaisuvaatimuksen (Dnro PSAVI/101/04.08/2013) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) päätökseen Dnro LAPELY/89/07.00/2010, 6.9.2013, joka koskee Tornion tehtaiden tarkkailusuunnitelmaa. Oikaisupyyntö ja oikaisuvaatimus koskevat yhtenevästi mittausepävarmuuden huomioon ottamista silloin, kun mittaustuloksia verrataan annettuun raja-arvoon. Yksityiskohtaiset perustelut on esitetty vain oikaisuvaatimuksessa. Näin ollen oikaisuvaatimuksessa esitetyt perustelut on edellä sisällytetty myös tämän, oikaisupyyntöä koskevan, päätöksen kertoelmaosaan. A L U E H A L L I N T O V I R A S T O N R A T K A I S U Aluehallintovirasto jättää oikaisupyynnön tutkimatta. RATKAISUN PERUSTELUT Ympäristönsuojelulain mukainen oikaisupyyntömenettely on tarkoitettu ainoastaan seurannan ja tarkkailun tarkemmasta järjestämisestä tehtävän lupaviranomaisen määräämän viranomaisen (esimerkiksi ELY-keskus) tekemän päätöksen oikaisemiseen. Tehty oikaisupyyntö ei koske tarkkailun tarkempaa järjestämistä. Siinä on kyse Tornion tehtaiden täytäntöönpanokelpoisen ympäristölupapäätöksen nro 83/12/1 päästöraja-arvoja ja mittausepävarmuutta koskevien lupamääräysten tulkinnasta. Tehdyn oikaisupyynnön nojalla ei ole mahdollista muuttaa täytäntöönpanokelpoista ympäristölupapäätöstä. Aluehallintovirasto on antanut 15.8.2012 Outokummun Tornion tehtaiden ympäristöluvan tarkistamista ja tuotannon nostamista koskevan päätöksen nro 83/12/1. Päätös on määrätty pääosin täytäntöönpantavaksi muutoksenhausta huolimatta. Outokumpu Stainless Oy ja Outokumpu Chrome Oy eivät ole valittaneet päätöksestä mittausepävarmuuden huomioonottamista koskevien lupamääräysten tai muiden oikaisupyynnössä mainittujen asioiden osalta. Tornion tehtaita koskevaan täytäntöönpanokelpoiseen ympäristölupaan nro 83/12/1 voi hakea muutosta toimittamalla aluehallintovirastoon joko ympäristönsuojelulain 58 :ssä tarkoitettu luvan muuttamista koskeva hakemus tai 28 :n 3 momentissa tarkoitettu toiminnan olennaista muuttamista koskeva hakemus. Muutoshakemuksessa on esitettävä muun muassa, miten ja miksi lupaa ja/tai sen lupamääräyksiä halutaan muuttaa. Tämä päätös ei estä ympäristöluvan muuttamista koskevan hakemuksen käsittelyä.
6 PÄÄTÖKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANO Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus Päätös on täytäntöönpanokelpoinen sen saatua lainvoiman. KÄSITTELYMAKSU Ratkaisu Lupa-asian käsittelymaksu on 105 euroa. Lasku lähetetään erikseen Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta Joensuusta. Perustelut Alla mainitun asetuksen liitteen mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta tehdystä päätöksestä perittävä maksu on 105 euroa. Oikeusohje Valtioneuvoston asetus aluehallintovirastojen maksuista vuosina 2012 ja 2013 (1572/2011)
7 MUUTOKSENHAKU Päätökseen saa hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta valittamalla. Sami Koivula Juhani Itkonen Anni Paukkeri Päätöksen ovat tehneet johtaja Sami Koivula (puheenjohtaja) ja ympäristöneuvos Juhani Itkonen ja esitellyt ympäristöylitarkastaja Anni Paukkeri. Tiedustelut: asian esittelijä, puh. 0295 017 685 tai 0295 017 500. APP/am Liite Päätös Tiedoksi Valitusosoitus Hakijat Lapin ELY-keskus / Ympäristö ja luonnonvarat Tornion kaupunki Tornion kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen / Tornio, Keminmaan ja Tervolan ympäristölautakunta Suomen ympäristökeskus
VALITUSOSOITUS Valitusviranomainen Valitusoikeus Valitusaika Valituksen sisältö Valituksen liitteet Liite Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökseen saa hakea valittamalla muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. Valituskirjelmä on toimitettava liitteineen Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon. Valituksia päätöksen johdosta voivat esittää ne, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea, sekä vaikutusalueella ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun tai viihtyisyyden edistämiseksi toimivat rekisteröidyt yhdistykset tai säätiöt, asianomaiset kunnat, ELY-keskukset, kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset ja muut yleistä etua valvovat viranomaiset. Valitusaika päättyy 27.1.2014, jolloin valituksen on viimeistään oltava perillä Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa. Valituskirjelmässä, joka osoitetaan Vaasan hallinto-oikeudelle, on ilmoitettava - aluehallintoviraston päätös, johon haetaan muutosta - valittajan nimi ja kotikunta - postiosoite, puhelinnumero ja mahdollinen sähköpostiosoite, joihin asiaa koskevat ilmoitukset valittajalle voidaan toimittaa (mikäli yhteystiedot muuttuvat, on niistä ilmoitettava Vaasan hallinto-oikeudelle, PL 204, 65101 Vaasa, sähköposti: vaasa.hao@oikeus.fi) - miltä kohdin aluehallintoviraston päätökseen haetaan muutosta - mitä muutoksia aluehallintoviraston päätökseen vaaditaan tehtäväksi - perusteet, joilla muutosta vaaditaan - valittajan, laillisen edustajan tai asiamiehen allekirjoitus, ellei valituskirjelmää toimiteta sähköisesti (telekopiolla tai sähköpostilla) Valituskirjelmään on liitettävä - asiakirjat, joihin valittaja vetoaa vaatimuksensa tueksi, jollei niitä ole jo aikaisemmin toimitettu viranomaiselle - mahdollisen asiamiehen valtakirja tai toimitettaessa valitus sähköisesti selvitys asiamiehen toimivallasta - jäljennös valituskirjelmästä (jos valituskirjelmä toimitetaan postitse) Valituksen toimittaminen Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon Valituskirjelmä on toimitettava Pohjois-Suomen aluehallintoviraston kirjaamoon. Valituskirjelmän on oltava perillä määräajan viimeisenä päivänä ennen virka-ajan päättymistä. Valituskirjelmä voidaan myös lähettää postitse, telekopiona tai sähköpostilla. Sähköisesti (telekopiona tai sähköpostilla) toimitetun valituskirjelmän on oltava toimitettu niin, että se on käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä määräajan viimeisenä päivänä ennen virka-ajan päättymistä. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston yhteystiedot käyntiosoite: Linnankatu 1 3 postiosoite: PL 293, 90101 Oulu puhelin: vaihde 0295 017 500 telekopio: 08-3140 110 sähköposti: kirjaamo.pohjois@avi.fi aukioloaika: klo 8 16.15 Oikeudenkäyntimaksu Valittajalta peritään asian käsittelystä Vaasan hallinto-oikeudessa oikeudenkäyntimaksu 90 euroa. Tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetussa laissa on erikseen säädetty eräistä tapauksista, joissa maksua ei peritä.