Hallintotuomioistuinten toimintakertomus

Hallintotuomioistuinten toimintakertomus 2009 1 Helsingin hallinto-oikeus Hämeenlinnan hallinto-oikeus Kouvolan hallinto-oikeus Kuopion hallinto-oikeus Oulun hallinto-oikeus Rovaniemen hallinto-oikeus Turun hallinto-oikeus Vaasan hallinto-oikeus Ahvenanmaan hallintotuomioistuin Markkinaoikeus Vakuutusoikeus Korkein hallinto-oikeus

1 ESIPUHE 1 2 HALLINTOTUOMIOISTUINJÄRJESTELMÄ 2 2.1 Oikeusturva hallintoasioissa 2 2.2 Yleiset alueelliset hallinto-oikeudet 3 2.3 Markkinaoikeus 3 2.4 Vakuutusoikeus 4 2.5 Korkein hallinto-oikeus 4 3 JOHDON KATSAUS 5 3.1 Yleistä 5 3.2 Alueelliset hallinto-oikeudet 5 3.3 Markkinaoikeus 6 3.4 Vakuutusoikeus 6 3.5 Korkein hallinto-oikeus 6 3.6 Yhteenveto 7 4 TOIMINTAYMPÄRISTÖ 8 4.1 Yleistä 8 4.2 EU-oikeus ja Euroopan ihmisoikeussopimus 8 4.3 Vireillä olevia lainsäädäntöhankkeita 9 4.4 Hallintotuomioistuinten toimitilat 11 4.5 Tietotekniikan nykytila ja kehittämishankkeet 12 5 TOIMINNAN VAIKUTTAVUUS 13 5.1 Oikeusturvan todellisuus pyramiditutkimus hallintolainkäytön vaikuttavuudesta 13 5.2 Hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat 15 5.2.1 Alueelliset hallinto-oikeudet 16 5.2.2 Markkinaoikeus 19 5.2.3 Vakuutusoikeus 20 5.2.4 Korkein hallinto-oikeus 21

6 TOIMINNALLINEN TEHOKKUUS 23 6.1 Hallintotuomioistuinten toiminnan tehokkuus 23 6.1.1 Toimintamäärärahat ja toimintamenot 23 6.1.2 Määrälliset tavoitteet ja niiden toteutuminen 24 6.1.3 Käsittelyajat 25 6.2 Hallintotuomioistuinten toiminnan tuottavuus 28 6.3 Hallintotuomioistuinten toiminnan taloudellisuus 29 6.4 Laadunhallinta 29 6.4.1 Hallinto-oikeuksien yhteinen laatujärjestelmä 29 6.4.2 Muutoksenhakualttius 31 6.4.3 Valituksenalaisten päätösten muuttuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa 32 7 HENKISTEN VOIMAVAROJEN HALLINTA JA KEHITTÄMINEN 33 7.1 Yleistä 33 7.2 Henkilöstöä koskevia tietoja 34 7.2.1 Yleistä 34 7.2.2 Henkilöstön keski-ikä 35 7.2.3 Henkilöstön sukupuolijakauma 35 7.2.4 Sairauspoissaolojen määrä 35 7.3 Henkilöstön koulutus 36 7.3.1 Hallintotuomioistuinten koulutustyöryhmän järjestämä koulutus 37 7.3.2 Oikeusministeriön järjestämä koulutus 37 7.3.3 Hallintotuomioistuinten järjestämät sisäiset koulutukset 38 7.3.4 Muu koulutus 39 7.4 Työtyytyväisyyskysely 39 7.5 Hallintotuomioistuinten kehittämishankkeet 40 8 SISÄISEN VALVONNAN ARVIOINTI- JA VAHVISTUSLAUSUMA 43 8.1 Valvonnan yleisistä järjestelyistä 43 8.2 Sisäisen valvonnan arvioinnin toteutus ja lausuman laadintatapa 43 8.3 Arviointi- ja vahvistuslausuma 44 YHTEYSTIEDOT 45 LIITTEET 46 59

1 1 ESIPUHE Oikeusturvan todellisuus on hyvinvoinnin ja kilpailukyvyn perusedellytyksiä. Perustuslaissa on vahvistettu hyvän hallinnon ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteet. Keskeisiä vaatimuksia ovat hallinnon lainalaisuus ja yleinen valitusoikeus viranomaisten päätöksistä. Hallintotuomioistuinten ratkaisuilla on olennainen merkitys asianosaisille ja ohjaavaa vaikutusta koko julkishallinnon toimivuuteen. Hallintolainkäytön merkitykseen talouskehitykselle on kiinnitettävä erityistä huomiota nykyisissä talouskriisin olosuhteissa, yhteiskunnassa tapahtuvissa rakenneuudistuksissa ja pyrittäessä toteuttamaan elvytystoimenpiteitä. Hallintotuomioistuimet ovat oikeusturvan toteuttamisessa avainasemassa. Vuoden 2009 toimintakertomuksessa selvitetään valtion talousarvio- ja tilinpäätösjärjestelmän edellyttämin tavoin hallintotuomioistuinten ratkaistavien asiamäärien kehitystä sekä lainsäädännössä, hallinnon rakenteissa ja toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia. Samoin kiinnitetään huomiota lainsäädännön sektoroitumisen aiheuttamiin vaikeuksiin. Esimerkkeinä on tarkasteltu valtion aluehallinnon uudistuksia ja hallinnon säästötoimia, jotka ovat lisänneet tulkintaongelmia hallintotuomioistuimissa. Hallintotuomioistuinten merkitystä koko julkisen vallan toimivuuden ja luottamuksen kannalta osoittaa vuonna 2009 valmistunut tutkimus oikeusturvan todellisuudesta ja hallintolainkäytön vaikuttavuudesta. Erityisen tarkastelun kohteena siinä ovat ympäristölupa-asiat, toimeentulotuki, julkiset hankinnat, elinkeinoverotus sekä maatalous- ja maaseututuki. Suurista asiaryhmistä piirtyy kuva oikeusturvasta sekä toisaalta kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin ongelmista. Kertomusvuonna hallintotuomioistuimet onnistuivat oikeusturvatehtävässään myös toiminnan taloudellisuutta ja tuottavuutta koskevien vaatimusten saavuttamista tarkasteltaessa pääosin. Alueellisten hallinto-oikeuksien käsittelyaikojen välillä on kuitenkin vielä eroja, joita pyritään vähentämään. Tuomioistuintyön tehokkuuden kehittämisessä on suuri merkitys myös tietojärjestelmien ja laitteistojen ajanmukaisuudella, missä suhteessa on vielä lukuisia puutteita. Valtion talousarviossa tulisi olla korkeimman hallinto-oikeuden momentin valtion tarkastusviraston kannattamin tavoin lisäksi muilla hallintotuomioistuimilla eli hallinto-oikeuksilla, markkinaoikeudella ja vakuutusoikeudella oma yhteinen momentti. Eduskunta voisi näin nykyistä paremmin arvioida hallintotuomioistuinten toiminnallista kehitystä ja voimavarojen riittävyyttä. Tämä toimintakertomus on hyväksytty 1.3.2010 hallintotuomioistuinten päällikkötuomareiden kokouksessa. Yhteisen kertomuksen lisäksi hallintotuomioistuimet julkaisevat omat vuosikertomuksensa, joissa selostetaan tarkemmin kunkin tuomioistuimen toimintaa. Helsingissä, maaliskuun 4. päivänä 2010 Pekka Hallberg Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti

2 2 HALLINTOTUOMIOISTUINJÄRJESTELMÄ 2.1 Oikeusturva hallintoasioissa Suomessa tuomiovaltaa käyttävät perustuslain mukaan riippumattomat tuomioistuimet. Hallintotuomioistuimet antavat oikeusturvaa kansalaisille, yrityksille ja muille yksityisoikeudellisille yhteisöille suhteessa julkista valtaa käyttäviin viranomaisiin. Tietyissä asiaryhmissä myös hallintoviranomaisella on valitusoikeus toisen hallintoviranomaisen päätökseen. Ratkaisuissa on usein lisäksi kysymys kansalaisten välisten suhteiden järjestämisestä sekä yleisten etujen turvaamisesta. Yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Pääsääntönä on, että hallintoviranomaisen päätöksestä valitustie menee yleiseen alueelliseen hallintotuomioistuimeen. Tietyissä asiaryhmissä muutosta haetaan kuitenkin erityistuomioistuimelta tai valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Erikseen määrätyillä toimialoilla tuomiovaltaa käyttävät erityistuomioistuimina markkinaoikeus ja vakuutusoikeus. Hallinnossa tapahtuneet virheet voidaan useissa tapauksissa korjata hallinnollisessa oikaisumenettelyssä oikaisuvaatimuksesta. Oikeusturva valtion- ja kunnallishallinnossa toteutuu kustannustehokkaasti hallinnon oikaisujärjestelmien ja hallintotuomioistuinten kautta. Hallintotuomioistuinten toimintaan kohdennetut määrärahat ovat vähäiset verrattuna koko julkishallinnon osuuteen kansan taloudessa. Hallintotuomioistuinten asiakkaat pystyvät myös useimmiten ajamaan asiaansa ilman valtion tai yksityisten tarjoamia oikeusapupalveluja. Näin ollen yleisen oikeusavun kustannuksista valtiolle vain pieni määrä kohdentuu hallintolainkäyttöön. Lisäksi yksityinen asianosainen voidaan vain poikkeuksellisesti velvoittaa korvaamaan vastapuolena olleen viranomaisen tai julkisyhteisön kulut, joten oikeusturvan saatavuus hallintoasioissa on taattu pienellä kuluriskillä. Kansalaisten oikeusturvan kannalta on perusteltua, että kynnys asian vireille panoon hallintolainkäytössä pidetään matalana. VAKUUTUSOIKEUS KORKEIN HALLINTO-OIKEUS MARKKINAOIKEUS Valtioneuvosto ja ministeriöt Ahvenanmaan maakunnan hallitus HALLINTO-OIKEUDET Helsingin, Hämeenlinnan, Kouvolan, Kuopion, Oulun, Rovaniemen, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuin Saamelaiskäräjät Kilpailuvirasto, Energiamarkkinavirasto, Viestintävirasto Keskusvirastot, maakuntien liitot sekä muutoksenhakulautakunnat Ympäristölupavirastot ja ympäristökeskukset Evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta Verotuksen oikaisulautakunnat, veroviranomaiset Kunnalliset viranomaiset Lääninhallitukset Valtion paikallishallinto Valittaminen hallintoviranomaisen päätöksestä vuonna 2009

3 2.2 Yleiset alueelliset hallinto-oikeudet Yleisiä alueellisia hallintotuomioistuimia ovat Helsingin, Hämeenlinnan, Kouvolan, Kuopion, Oulun, Rovaniemen, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet. Ahvenanmaan maakunnassa yleisenä alueellisena hallintotuomioistuimena on Ahvenanmaan hallintotuomioistuin, joka toimii Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Hallinto-oikeuksien tuomiopiirit muodostuvat yhdestä tai useammasta maakunnasta. Tietyissä asiaryhmissä alueellisenkin hallinto-oikeuden tuomiopiirinä voi olla koko valtio. Esimerkiksi Helsingin hallinto-oikeuteen on keskitetty kaikki arvonlisäveroa, tulleja ja valmisteveroja koskevat asiat sekä turvapaikka-asiat. Vastaavasti muutoksenhaku vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisista lupa- ja velvoittamispäätöksistä on keskitetty Vaasan hallinto-oikeuteen. Ahvenanmaan maakunta kuuluu kuitenkin useimmissa näistäkin asiaryhmistä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen tuomiopiiriin. Alueellisten hallinto-oikeuksien tuomiopiirejä vastaavat asukasluvut (Tilastokeskus, Väkilukuarvio 31.12.2009) Helsingin hallinto-oikeus 1 517 756 Hämeenlinnan hallinto-oikeus 931 264 Turun hallinto-oikeus 690 229 Kuopion hallinto-oikeus 569 756 Kouvolan hallinto-oikeus 517 652 Oulun hallinto-oikeus 471 554 Vaasan hallinto-oikeus 441 725 Rovaniemen hallinto-oikeus 183 641 Ahvenanmaan hallintotuomioistuin 27 691 2.3 Markkinaoikeus Markkinaoikeus on erityistuomioistuin, jonne on keskitetty kilpailunrajoituksista annetussa laissa, julkisista hankinnoista annetussa laissa, sähkömarkkinalaissa, maakaasumarkkinalaissa ja eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä annetussa laissa sekä muissa laeissa markkinaoikeuden toimivaltaan säädetyt asiat. Kilpailu- ja hankinta-asioissa noudatetaan menettelysäännöksenä kilpailunrajoituslain ja hankintalain ohella hallintolainkäyttölakia. Markkinaoikeuden päätöksiin kilpailu-, hankinta- ja energiamarkkina-asioissa haetaan muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Markkinaoikeudellisissa asioissa menettelysäännöksinä noudatetaan lakia eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä sekä oikeudenkäymiskaarta. Markkinaoikeuden päätöksiin markkinaoikeudellisissa asioissa haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan oikeuteen, jos korkein oikeus myöntää valitusluvan.

4 2.4 Vakuutusoikeus Vakuutusoikeus on erityistuomioistuin, jonne on keskitetty muun muassa työeläke-, kansaneläke-, työtapaturma-, kuntoutus-, työttömyysturva-, sotilasvamma-, rikosvahinko-, asumistuki-, opintotuki-, vammaistuki- sekä lapsen ja eläkkeensaajan hoitotukiasiat sekä nykyisin myös sairausvakuutuslain mukaiset asiat. Etuuksia myöntävien laitosten ja yhtiöiden päätöksiin haetaan muutamaa asiaryhmää lukuun ottamatta muutosta ensin muutoksenhakulautakunnilta. Muutoksenhakulautakuntien päätöksiin haetaan muutosta vakuutusoikeudelta. Vakuutusoikeus toimii useimmissa käsittelemissään asioissa ylimpänä muutoksenhakuelimenä ja ainoana tuomioistuinasteena, mutta tietyissä tapaturma-asioissa on mahdollisuus hakea valituslupaa korkeimmalta oikeudelta. Vakuutusoikeus voi hakemuksesta poistaa antamansa päätöksen, jos se katsoo päätöksen perustuvan virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen tai olevan ilmeisesti lain vastainen. Vakuutusoikeuden päätöksestä voi tietyin edellytyksin hakea purkua korkeimmalta hallintooikeudelta. 2.5 Korkein hallinto-oikeus Perustuslain mukaan korkein hallinto-oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Korkein hallinto-oikeus valvoo lainkäyttöä omalla toimialallaan. Se voi myös tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä. Valtaosa korkeimman hallinto-oikeuden käsittelemistä asioista tulee alueellisista hallinto-oikeuksista. Lisäksi valtioneuvoston ja ministeriön päätöksistä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lautakuntia, joiden päätöksiin haetaan muutosta suoraan korkeimmalta hallinto-oikeudelta, ovat maaseutu elinkeinojen valituslautakunta, patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta, keskusvero lautakunta ja virkamieslautakunta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole käytössä yleistä valituslupajärjestelmää. Merkittävimmät asiaryhmät, joissa niitä koskevien lakien mukaan on haettava valituslupaa, ovat useat veroasiat, ulkomaalaisasiat, toimeentulotukiasiat ja osa maankäyttö- ja rakennuslain alaan kuuluvista asioista. Perusteet valituslupien myöntämiselle on kuitenkin säädetty sellaisiksi, että muutoksenhausta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei muodostu pelkkää prejudikaatti- eli ennakkopäätösjärjestelmää.

5 3 JOHDON KATSAUS 3.1 Yleistä Kuten vuonna 2009 valmistuneesta hallintolainkäytön vaikuttavuutta koskevasta pyramiditutkimuksestakin ilmenee, vaikuttavat yhteiskunnassa tapahtuvat muutokset joko välittömästi tai viiveellä hallintotuomioistuinten asiarakenteeseen ja asiamääriin. Vuoden 2008 lopulla alkanut ja edelleen koko vuoden 2009 jatkunut taloudellinen laskusuhdanne tullee näkymään viiveellä hallinto-oikeuksien työmäärissä. Työttömyysaste, joka vuonna 2008 oli 6,4 prosenttia, oli vuonna 2009 jo 8,2 prosenttia ja sen ennustetaan kohoavan vuonna 2010 jopa 10 prosenttiin. Näin voimakas työttömyyden kasvu tulee lisäämään ainakin sosiaaliasioiden määrää. Myös kunnissa säästötoimina suoritettujen palvelujen karsimisen voi ennustaa näkyvän hallintotuomioistuinten ratkaistaviksi tulevissa valitusasioissa. Vakuutusoikeudessa jo kertomusvuonna tapahtunut asumistukiasioiden, kansaneläkeasioiden ja sairausvakuutuslain mukaisten asioiden määrien selkeä lisääntyminen selittyy ainakin osittain taloudellisella lamalla. Yhteiskunnallisesti merkittävissä kaava-asioissa, jotka pitkään olivat ruuhkautuneita, on kertomusvuonna saatu tilanne tyydyttäväksi. Rakentamista koskevien asioiden määrä on taloudellisen toiminnallisuuden vähentyessä pienentynyt, kun taas veroasioissa valitusten määrät alueellisissa hallinto-oikeuksissa ovat nousseet ja käsittelyajat pidentyneet. Tuomioistuimissa syntyneiden ruuhkien purkaminen ei tapahdu lisäresursseinkaan nopeasti, joten asiamäärien kasvuun tulisi reagoida turvaamalla jo ennalta riittävät resurssit asioiden ratkaisemiseen kohtuullisessa ajassa. Myöskään tuomioistuinten henkilöstön vähentämistä tuottavuusohjelman toteuttamiseksi ei voida pitää perusteltuna tilanteessa, jossa asiamäärät ovat nousussa ja työllistyminen niin yksityisellä kuin julkisellakin sektorilla vaikeaa. Hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat ovat usein yhteiskunnan toimivuuden kannalta merkittäviä, joten elvytyksenkin kannalta on tärkeää, ettei resurssien vähentämistä kohdenneta hallintotuomioistuimiin. Hallintotuomioistuinten toimintaa ja siihen tarvittavia taloudellisia voimavaroja ei tule muutoinkaan tarkastella yhteiskunnasta ja sen ilmiöistä erillisenä. Hallintotuomioistuimissa viipyvät asiat aiheuttavat paitsi kohtuutonta haittaa ja epävarmuutta yksityisille asianosaisille ja yhteiskunnallisesti tärkeille hankkeille, niin myös taloudellisia kustannuksia eri hallinnon aloilla. Näiden kustannusten määrä on yleensä aivan eri suuruusluokkaa kuin hallintotuomio istuinten tehokkaaseen toimintaan tarvittavat määrärahat. Oikeusturva- ja asiakasnäkökulmasta toimiva ja tehokas hallinto ja hallintotuomioistuinjärjestelmä on tärkeä yhteiskunnan menestys tekijä hyvinä aikoina, mutta vielä enemmän niiden arvoa punnitaan näinä taloudellisesti vaikeina aikoina. 3.2 Alueelliset hallinto-oikeudet Kertomusvuonna alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapui yhteensä runsaat 10 prosenttia enemmän lainkäyttöasioita kuin edellisenä vuonna. Saapuneiden asioiden määrä vaihteli huomattavasti hallinto-oikeuksittain; Helsingissä lisäys oli 16,7 prosenttia ja Kouvolassa 20,1 prosent tia, kun taas Vaasaan saapui 3,4 prosenttia vähemmän asioita kuin edellisenä vuonna.

6 Vaikka ratkaistujen asioiden määrä väheni useimmissa alueellisissa hallinto-oikeuksissa noin 3 prosenttia edellisvuoteen verrattuna, ylittivät hallinto-oikeudet niille asetetun kokonais tavoitteen ja vireillä olevien asioiden määrä pieneni. Tämän lisäksi hallinto-oikeuksien keskimääräinen käsittelyaika aleni edellisen vuoden 9,2 kuukaudesta 7,8 kuukauteen. Myös vireillä olevien asioiden ikärakenne parani edelleen, kun vanhojen, yli 12 kuukautta vireillä olevien asioiden osuus aleni kertomusvuonna 8 prosenttiin (edellisvuonna 12 prosenttia). Pisimpään olivat vireillä veroasiat, ympäristöasiat ja rakentamista sekä kunnallista itsehallintoa koskevat asiat. 3.3 Markkinaoikeus Markkinaoikeus, joka ruuhkautui pahoin vuosina 2005 2006, ratkaisi kertomusvuonna enemmän asioita kuin sinne saapui ja onnistui näin purkamaan jutturuuhkaansa siitäkin huolimatta, että julkisia hankintoja koskevien hakemusten määrä kasvoi. Vireillä on kuitenkin lainsäädäntöhankkeita, joista on odotettavissa markkinaoikeuden työmäärän lisääntymistä. Markkinaoikeudessa käsiteltävien asioiden keskimääräinen käsittelyaika aleni kertomusvuonna edellisvuoden 14 kuukaudesta kymmeneen kuukauteen. 3.4 Vakuutusoikeus Vakuutusoikeuteen saapuneiden asioiden määrä on ollut nousussa vuodesta 2007. Kertomusvuonna lisäys edellisvuoteen oli 619 asiaa eli 8,7 prosenttia. Saapuneiden asioiden määrä ylitti kertomusvuonna ratkaistujen asioiden määrän. Vaikka asiarakenne on muuttunut vaativammaksi, on asioiden keskimääräistä käsittelyaikaa saatu kuitenkin vuosittain tasaisesti lyhene mään. Vuonna 2009 keskimääräinen käsittelyaika oli 10,9 kuukautta ja alitti näin käsittely ajalle asetetun tavoitteen. Taloudellinen taantuma on jo kertomusvuonna ollut nähtävissä vakuutusoikeuden asiamäärissä. Laman myötä työttömyys- ja asumistukihakemukset ovat merkittävästi lisääntyneet myös Kansaneläkelaitoksessa ja työttömyyskassoissa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että sosiaali turvan muutoksenhakulautakunnassa on ruuhkautuneena noin 30 000 asiaa, voidaan vakuutus oikeuden asiamäärien odottaa entisestään vain lisääntyvän. 3.5 Korkein hallinto-oikeus Kertomusvuonna korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapui 4 379 asiaa, mikä oli noin 2 prosent tia enemmän kuin edellisenä vuonna ja selvästi enemmän kuin ennakoitu määrä 4 200 asiaa. Uusia vireille tulleita asioita on viimeksi tullut näin paljon vuonna 1999. Saapuneiden määrää nostivat eritoten vuoden viimeisenä päivänä saapuneet purkuhakemukset tullin päätök sistä koskien väylämaksuja. Lisäksi lähinnä valtion virkamiesasioita sekä autoverotus- ja luonnon suojeluasioita koskevat valitukset lisääntyivät.

7 Korkein hallinto-oikeus ratkaisi yhteensä 3 965 asiaa, mikä ylitti sekä edellisenä vuonna ratkaistujen määrän (3 734) että asetetun 3 800 asian tavoitteen. Keskimääräinen käsittelyaika oli 10,2 kuukautta. Henkilöstömäärä on laskenut hieman edellisestä vuodesta ollen kertomusvuonna 96,7 henkilötyövuotta (98,8 edellisvuonna). Lasku selittyy sillä, että kansliatehtäviä hoidettiin aiempaa enemmän henkilötyövuosiin kuulumattomien opiskelijoiden voimin. Kertomusvuonna korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistu useita laajoja, taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti merkittäviä asioita. Esimerkkeinä mainittakoon päätös, jolla määrättiin kolmen kunnan kunnallisvaalit uusittavaksi sähköisessä äänestyksessä olleiden puutteiden ja virheiden vuoksi (vuosikirjaratkaisu KHO:2009:39) sekä ns. asfalttikartellipäätös, jossa korkein hallintooikeus velvoitti kartellissa toimineet yhtiöt maksamaan seuraamusmaksuja yhteensä 82,55 miljoonaa euroa (vuosikirjaratkaisu KHO:2009:83). Vuoden loppuun mennessä korkein hallinto-oikeus oli myös ratkaissut 316 purkuhakemusta, joissa varustamotoimintaa harjoittavat yhtiöt pyysivät purettavaksi tullin vuosina 1999 2004 tekemiä väylämaksupäätöksiä. Purkuhakemukset hylättiin (vuosikirjaratkaisu KHO:2009:99). 3.6 Yhteenveto Hallintotuomioistuinten voidaan kokonaisuutena arvioida vuonna 2009 suoriutuneen verrattain hyvin perustuslain mukaisesta oikeusturvatehtävästään. Vaikka hallintotuomioistuimiin saapuneiden asioiden määrä on noussut, on kertomusvuonna pitkälti onnistuttu käsittelyaikojen lyhentämisessä ja ruuhkien purkamisessa. Alueellisten hallinto-oikeuksien tuottavuuden ja käsittelyaikojen välillä on kuitenkin vielä eroja, mikä ainakin osittain selittyy hallinto-oikeuksien erilaisella asiarakenteella. Lähtökohtaisesti asioita ei tosin tulisi keskittää tiettyihin hallinto-oikeuksiin. Keskittäminen heikentää hallintotuomioistuinten vahvuutta ja oikeusturvan kehitystä ja se on myös vastoin tärkeää läheisyysperiaatetta eli käsittelyn saattamista lähelle asiakkaita. Valitukset hallintoviranomaisten päätöksistä tulisi ohjata kaikkiin hallinto-oikeuksiin ja kehittää niitä yhteisten periaatteiden mukaisesti samalla tasoittaen alueellisia eroja. Edelleen on pyrittävä selvittämään onko vielä käytössä joitain prosesseja hidastavia menettelyjä ja yhdessä löytämään parhaita työskentelytapoja ja käytäntöjä siten, että sekä päätösten laatu että toiminnan tuloksellisuus saadaan mahdollisimman hyvälle tasolle. Myös henkilöstön kouluttamiselle ja kehittämiselle on voitava varata riittävästi aikaa, jotta varmistetaan henkilöstön ammattitaito ja sitä kautta laadukkaat päätökset. Hallintotuomio istuimille on siten jatkossakin varattava sellaiset henkilöresurssit, että niiden avulla voidaan hallintotuomioistuinasioissa taata niin hallintolainkäyttöprosessin, päätösten laadukkuuden kuin käsittelyaikojen osalta sellainen oikeusturva, jota Suomen perustuslaki, kansainväliset velvoitteet ja myös asiakkaat hallintotuomioistuimilta edellyttävät.

8 4 TOIMINTAYMPÄRISTÖ 4.1 Yleistä Kuluneena vuonna Suomi juhli kansallisen ja valtiollisen kehityksen 200-vuotista historiaa ja merkkivuotta 1809. Myös korkein hallinto-oikeus osallistui merkkivuoden tapahtumiin vaikkakin hallintolainkäytön juuret ulottuvat vielä kauemmas historiaan. Merkkivuoden kunniaksi korkein hallinto-oikeus piti lokakuun alussa Turun hovioikeuden tiloissa juhlaistunnon. Juhlaistunnon aiheena oli oikeusturvan ja oikeusvaltion merkitys Suomessa. Istunnossa kor kein hallinto-oikeus teki valtioneuvostolle esityksen oikeusvaltion tulevaisuutta koskevan poikkitieteellisen tutkimuksen rahoittamiseksi ja toteuttamiseksi. Samassa yhteydessä esiteltiin juhlavuoteen liittyvä julkaisu, joka täydentää vuonna 2008 ilmestynyttä korkeimman hallinto-oikeuden 90-vuotis juhlakirjaa. Syyskuun alussa korkein hallinto-oikeus järjesti vuosipäivänsä aikaan seminaarin, jonka teemana oli tulevaisuuden oikeusvaltio. Joulukuun alussa pidettiin Helsingin yliopiston juhlasalissa perinteinen Hallintototuomioistuinpäivä, jossa julkistettiin vuonna 2008 aloitetun ns. pyramiditutkimuksen tulokset (ks. tarkemmin 5.1.). Vuosi 2009 oli myös alueellisten hallinto-oikeuksien juhlavuosi, koska 1.11.2009 tuli kuluneeksi 20 vuotta itsenäisten lääninoikeuksien perustamisesta ja 10 vuotta hallinto-oikeuksien perustamisesta. 4.2 EU-oikeus ja Euroopan ihmisoikeussopimus Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta tuli voimaan 1.12.2009. Sopimus on Euroopan unionin uusi perussopimus, jolla on hallintotuomioistuinten toimintaan sekä välittömiä vaikutuksia että pidem mällä aikavälillä ilmeneviä välillisiä vaikutuksia. Esimerkiksi EU-oikeuden alalla perus oikeuksien suoja vahvistui, kun perusoikeuskirja tuli välittömästi sovellettavaksi. Euroopan unionissa laadittuja säädöksiä ja niihin perustuvaa kansallista lainsäädäntöä sovelletaan pääosin hallintoviranomaisissa, joten EU-oikeuden tulkintakysymykset ohjau tuvat nimenomaan hallintotuomioistuimiin, jotka ovat siten avainasemassa EU-oikeuden soveltamisessa. EUlainsäädännön ja direktiivien monimutkaisuus ja ulottuminen yhä uusille elämänalueille tuottavat usein ongelmia hallinnossa ja työllistävät siten hallintotuomioistuimia. Kertomusvuonna lähetettiin Euroopan yhteisöjen tuomioistui meen (Lissabonin sopimuksen jälkeen unionin tuomioistuimeen) neljä ennakkoratkaisupyyntöä, joista korkein hallinto-oikeus lähetti kolme ja markkina oikeus yhden. Suomesta on vuosina 1995 2009 eli neljänätoista ensimmäisenä jäsenyys vuotena lähetetty 60 ennakkoratkaisupyyntöä. Niistä yli puolet liittyi hallintolainkäyttöön. Samoin kuin Euroopan unionin säädökset, myös Euroopan ihmisoikeussopimus on osa voimassa olevaa lainsäädäntöämme. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi kertomusvuonna 29 tuomiota Suomelle. Näistä ainoastaan kolme koski hallintolainkäyttöprosessia. Tapauksessa Ruotsalainen oli

9 kysymys kaksoisrangaistavuuden kiellosta, kun valittaja oli saanut sekä rikos oikeudellisen rangaistuksen että rangaistusluonteisen hallinnollisen sanktion. Kahdessa tapauk sessa katsottiin vakuutusoikeusprosessin kesto kohtuuttoman pitkäksi ja toisessa myös suullisen käsittelyn pitämättä jättäminen ihmisoikeussopimuksen vastaiseksi. Pahoin ruuhkautuneen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen uudistaminen pääsee käyntiin, kun Venäjän federaation duuma ratifioi 15.1.2010 Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14. lisäpöytäkirjan, joka koskee ihmisoikeustuomioistuimen uudistamista. 4.3 Vireillä olevia lainsäädäntöhankkeita Julkishallintoa koskeva lainsäädäntö muuttuu jatkuvasti, mikä heijastuu hallintotuomioistuinten työhön. Seuraavassa on tarkasteltu joitakin keskeisiä hankkeita, joilla on erityisesti merkitystä hallintotuomioistuimien toiminnassa 1. Valtion aluehallinnon uudistamista koskevat perussäädökset annettiin 20.11.2009 ja erittäin lukuisat liitännäiset säädösmuutokset 22.12.2009. Säädökset tulivat voimaan jo 1.1.2010. Jo nyt on nähtävissä, että monimutkainen lainsäädäntö tulee aiheuttamaan paitsi hallintoviranomaisissa myös hallintotuomioistuimissa lisätyötä. Uudistus on esimerkiksi nostanut esiin uudella tavalla kysymyksen hallinto-oikeuden alueellisesta toimivallasta. Yksittäiset aluehallintovirastot ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat monimutkaisella, asiakohtaisia ja alueellisia perusteita yhdistävillä perusteilla tulleet toimivaltaisiksi myös jonkin toisen viraston tai keskuksen alueella tai jopa koko maassa. Näin ollen toimivaltaiseksi saattaa, jos muuta sääntelyä ei sovellettavassa erityislaissa ole, tulla viranomaisen päätoimipaikkaperusteella asianosaisista ehkä hyvinkin kaukana sijaitseva hallinto-oikeus, ja samaan asiakysymykseen liittyvät valitukset saattavat hajautua eri hallinto-oikeuksille. Toinen esiin noussut ongelmaryhmä on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten eri vastuualueiden puhevalta ja tehtävien keskinäinen jännitteisyys hallintoprosessissa. Eduskunta on vastauksessaan edellyttänyt, että kummankin kysymyksen osalta ensi tilassa ryhdytään selvitystyöhön ja siinä tai muutoin ilmenevien seikkojen edellyttämiin toimenpiteisiin. Vireillä olevista säädöshankkeista yksi keskeisimmistä on hallintolainkäytön kehittämishanke. Hankkeessa selvitettävät asiakokonaisuudet ovat oikeussuojakeinot hallintoviranomaisen passiivisuustilanteissa, hallintolainkäytön yleisten menettelysäännösten uudistaminen ja eri hallintotuomioistuintasojen tehtävien ja aseman tarkastelu hallinnon oikeussuojajärjestelmässä. Eduskunnalle 6.11.2009 annetussa hallituksen esityksessä laeiksi hallintolain ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 226/2009 vp) ehdotetaan hallintolakiin otettavaksi uusi luku, jonka tarkoituksena olisi ohjata oikaisuvaatimuksen käsittelyä yleislain tasoisesti. Esitykseen sisältyvät lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan keväällä 2010. Vuonna 2005 käynnistyneeseen kunta- ja palvelurakenneuudistukseen, ns. Paras-hankkeeseen, liittyen on kertomusvuonna 2009 toteutunut kaikkiaan 32 kuntaliitosta, joissa on ollut mukana 1 Liitteet 1 ja 2

10 99 kuntaa. Myös useat puitelain mukaiset yhteistoiminta-alueet aloittivat toimintansa vuoden 2009 alusta. Paras-hankkeen tavoitteena on parantaa tuottavuutta kunnissa ja kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia sekä selkeyttää valtion ja kuntien tehtävänjakoa. Vakuutusoikeuden organisaation ja työmenetelmien kehittämistä koskeva oikeusministeriön työryhmä on antanut mietintönsä 20.8.2009 (2009:10). Työryhmä ehdotti mm. ratkaisukokoonpanojen keventämistä, täysistunnon ja hallintoistunnon kokoonpanojen supistamista sekä säännöksiä lisäselvityksen rajoittamisesta ratkaisupäivään. Työryhmän ehdotukset eivät vaikuttaneet vakuutusoikeuden toimintaan vielä vuonna 2009. Lastensuojelulain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annettiin hallituksen esitys eduskunnalle 16.10.2009 (HE 225/2009 vp). Laki tuli voimaan 1.3.2010. Lainmuutoksella muun muassa siirretään kiireellisten sijoitusten jatkopäätösten tekeminen hallinto-oikeuksilta kunnalliselle viranomaiselle. Vuoden 2008 alusta voimaan tulleen lastensuojelulain kokonaisuudistuksen toimeenpanoon ja mahdollisiin muutostarpeisiin liittyvä seurantatutkimus on ollut kertomusvuonna edelleen käynnissä myös hallinto-oikeuksissa. Oikeusministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö, nykyisin työ- ja elinkeinoministeriö, ovat 30.11.2007 asettaneet työryhmän, jonka tehtävänä on ollut valmistella julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän uudistamista. Tavoitteena on selkeyttää oikeussuojakeinojen käyttöedellytyksiä ja tehostaa asioiden käsittelyä. Työryhmän ensimmäisen mietinnön pohjalta annettiin asiassa 9.10.2009 eduskunnalle hallituksen esitys julkisista hankinnoista annetun lain, vesi- ja energia huollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 190/2009 vp). Esityksessä ehdotetaan muun muassa muutoksia markkinaoikeuden istuntokokoonpanoja koskeviin säännöksiin, markkinaoikeuden määräämiin seuraamuksiin sekä esitetään uusi kevyempi menettely, hankintaoikaisu, hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen korjaamistavaksi. Markkinaoikeuden työmäärän kannalta lisäystä voidaan ennustaa muun ohella täytäntöönpanoasioiden määrässä, koska EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin liittyy niin sanottu automaattinen suspensio, joka voidaan poistaa vain tuomioistuimen ratkaisulla. Lisäksi EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa seuraamusvaihtoehtojen määrää esitetään laajen nettavaksi. On oletettavaa, että näitä uusia seuraamusvaihtoehtoja tullaan myös vaatimaan. Teollis- ja tekijänoikeuksia koskevien riita- ja hakemusasioiden (IPR-asiat) tuomioistuinkäsittelyn keskittämisestä markkinaoikeuteen vuoteen 2012 mennessä on vireillä lainsäädäntöhanke, joka toteutuessaan merkitsee markkinaoikeuden käsiteltäväksi tulevien uusien asioiden määrän lisääntymistä noin 400 asialla. Markkinaoikeuden asiamäärä lisääntyisi siten noin 66 prosentilla nykyisestä, mistä seuraa selkeästi tarve markkinaoikeuden aseman ja tehtävien uudelleen arviointiin. Uusi kilpailulaki on valmisteilla työ- ja elinkeinoministeriössä. Laki tulee korvaamaan nykyi sen kilpailunrajoituksista annetun lain, joka lukuisten uudistusten vuoksi on systema tiikaltaan jo heikentynyt. Myös sisällöllisiin säännöksiin liittyy uudistamistarpeita. Muista vireillä olevista lainsäädäntöhankkeista mainittakoon uhkasakkolainsäädännön tarkistaminen, sähköisen asioinnin kehittäminen oikeuslaitoksessa, hovioikeuksien, käräjäoikeuksien

11 ja hallinto-oikeuksien organisaatiosäädösten ja määräajaksi nimitettävien tuomareiden nimittämistä koskevien säädösten kehittäminen, tuomioistuinharjoittelun kehittäminen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnassa käsiteltävien asioiden siirtäminen hallinto-oikeuksiin. Lainvalmistelussa tulisi erityisesti kiinnittää huomiota siihen, ettei valtiosäännön mukainen hallinnon ja tuomioistuinten toimivallan jako muutu. Tuomioistuinten tehtävä on oikeusprosessi, eikä hallinnon perustason toimintoja tule siirtää säästötoimien tai muiden perusteiden nojalla tuomioistuimille. Tärkeää on myös säilyttää hallintoprosessissa perinteisesti vallinnut joustavuus ja ihmisläheisyys. 4.4 Hallintotuomioistuinten toimitilat Asianmukaisessa kunnossa olevat ja tuomioistuinten erityistarpeet täyttävät toimitilat ovat laadukkaan toiminnan välttämätön edellytys. Osalla hallintotuomioistuimista on ollut vakavia ongelmia toimitilojen suhteen jo pidemmän aikaa. Joillain on tilanne tällä hetkellä hyvä, mutta näistäkin osalle on tulossa muutoksia. Toimitilojen osalta hallintotuomioistuinten asema on siten erilainen. On kuitenkin tärkeää, että kaikilla hallintotuomioistuimille on hyvät toimitilat. Toimitiloja onkin kehitettävä yhteisten tarpeiden pohjalta eikä toimitilaongelmaa voi ratkaista esimerkiksi puuttumalla tuomioistuinrakenteeseen lyhytnäköisillä säästösyillä. Kuopion hallinto-oikeuden aikaisemmin käytössä olleet toimitilat asetettiin käyttökieltoon kesällä 2007. Pikaisen remontin jälkeen osa viraston henkilökunnasta pääsi muuttamaan kesällä 2008 väliaikaisiin tiloihin. Hallinto-oikeus on edelleen kahdessa toimipisteessä. Koska nykyiset toimitilat ovat väliaikaiset eivätkä vastaa tuomioistuimen toiminnallisia tarpeita, ratkaisu asiallisista tuomioistuimen toiminnan edellyttämistä tiloista tulisi tehdä heti. Vakuutusoikeus muutti syksyllä 2008 uusiin toimitiloihin. Muuton myötä vakuutusoikeus sai käyttöönsä enemmän työhuoneita sekä asianmukaiset kokous- ja istuntosalitilat. Vuoden 2009 aikana tuli kuitenkin ilmi, että tiloissa on sisäilmaongelmia sekä myös paikoittain lämpövuotoja ja kosteusvaurioita. Toimitiloissa on suoritettu sisäilmatutkimuksia ja ongelmien poistamiseksi on ryhdytty korjaustoimenpiteisiin. Tavoitteena on, että ongelmat saadaan poistettua alkuvuodesta 2010 ja vakuutusoikeus pystyy palaamaan normaaliin työskentelyyn myös tältä osin. Turun hallinto-oikeudella on uudehkot asianmukaiset toimitilat Turun oikeustalossa. VMBarotyötyytyväisyyskyselyn mukaan toimitiloihin oltiin kaikkein tyytyväisimpiä. Oikeustalossa on aloitettu toimitilaselvitys Varsinais-Suomen käräjäoikeuden ja syyttäjänviraston tarvitsemien lisätilojen vuoksi. Myös Hämeenlinnan toimitilat ovat asianmukaiset. Vaasan hallinto-oikeuden toimitilat kuuluvat oikeusministeriölle laadittuun valtakunnalliseen oikeustalojen suunnitteluun. Helsingin hallinto-oikeus ja markkinaoikeus muuttavat Helsingin hovioikeudelta vapautuviin tiloihin.

12 4.5 Tietotekniikan nykytila ja kehittämishankkeet Tietojärjestelmät ovat tuomioistuinten keskeisiä työvälineitä, joista lainkäyttötoiminnan sujuvuus olennaisesti riippuu. Tietohallinto on myös olennainen johtamisen väline, sillä sen avulla saatava seurantatieto on edellytys toiminnan tulokselliselle kehittämiselle. Tietotekniikan tilanne hallintotuomioistuimissa on jo pitkään ollut kestämätön, koska käytössä olevat tietojärjestelmät ja laitteet eivät toiminnoiltaan ja tekniikaltaan ole nykyisten tarpeiden ja mahdollisuuksien mukaisia. Esimerkiksi käytössä olevasta tekstinkäsittelyohjelmasta aiheutuu yhteensopivuusongelmia sähköisten asiakirjojen käsittelyssä, mikä vaikeuttaa paitsi tuomioistuinten omaa työskentelyä myös tuomioistuinten ja muiden tahojen välistä asiointia. Myös asianhallintajärjestelmä on teknisesti vanhentunut, eivätkä hallintotuomioistuimet voi suoraan hyödyntää esimerkiksi valtionhallinnossa kehitteillä olevia sähköisen asioinnin palveluratkaisuja. Erityistä huolta kannetaan siitä, että tietohallinnon parannusyritykset ovat tähän asti olleet hajanaisten hankkeiden varassa ja keskitetty kehittäminen on puuttunut. Hallintotuomioistuimissa oli tavoitteena uusia vanhentunut perustietotekniikka ja sovellusympäristö vuoden 2009 loppuun mennessä. Hallintotuomioistuimista riippumattomista syistä laiteasennuksia jouduttiin uusimaan ja osin siirtämään vuoden 2010 puolelle. Oikeusministeriö on asettanut 24.1.2008 työryhmän hallintotuomioistuinten asiakirjahallinnan, raportoinnin ja sähköisen asioinnin kehittämiseksi. Yhtenä tavoitteena on, että kaikkien tuomioistuinten hallinnollinen diaarijärjestelmä pohjautuisi valtion yhteiseen dokumentin- ja asianhallinnan alustaan eli ns. VALDA-järjestelmään. Myös tekstinkäsittelyohjelma on tarkoitus uusia. Muista vireillä olevista projekteista mainittakoon sähköisen tiedoksiantomenettelyn toteuttaminen hallinto-oikeuksien ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön välillä sekä ulkomaalaisasioita koskevan poikkihallinnollisen asiankäsittelyjärjestelmän (UMA) perustaminen. Tietoteknisiä mahdollisuuksia tulisi hyödyntää nykyistä huomattavasti laajemmin. Tietojärjestelmien kehittämistyötä hallintotuomioistuinsektorilla vaikeutti kuitenkin se, ettei oikeushallinnon tietotekniikkakeskukselta saatu riittäviä resursseja vireillä olevia kehittämishankkeita varten. Nykyinen järjestelmä, jossa tietotekniikalle osoitetut määrärahat varataan oikeushallinnon tietotekniikkakeskuksen (OTTK) käytettäväksi ei anna hallintotuomioistuimille mahdollisuutta itse käynnistää tietojärjestelmän kehittämistä koskevia tutkimushankkeita. Tällaiset käytännön tarpeista ja eri hallinnonalojen tietojärjestelmien tuntemuksesta lähtevät kehittämishankkeet olisivat kuitenkin välttämättömiä hallintolainkäytön tuottavuuden ja toimivuuden kannalta. Esimerkiksi korkeim massa hallinto-oikeudessa olisi mahdollista käynnistää projektiluonteinen hanke hallintotuomioistuinten tietojärjestelmän uudistamiseksi.

13 5 TOIMINNAN VAIKUTTAVUUS 5.1 Oikeusturvan todellisuus pyramiditutkimus hallintolainkäytön vaikuttavuudesta Joulukuussa 2009 valmistunut ns. pyramiditutkimus on tutkimus hallintotuomioistuinten merkityksestä hallintoviranomaisten toiminnassa. Tutkimuksessa selvitettiin hallinnon ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä muun muassa tilastotietojen ja kyselyiden avulla. Tutkimuksessa osoitettiin hallintotuomioistuinten ratkaisujen merkitys hallinnon toimivuudelle ja se tuottaa sitä kautta tietoa hallinnon tuottavuudelle ja paremman sääntelyn ohjelmalle. Tutkimus on saatavilla verkkojulkaisuna (www.kho.fi/36399.htm). Tutkimuksessa laskettiin, että julkista valtaa käyttävät viranomaiset tekevät hallinnon eri aloilla ja tasoilla vuosittain 20 30 miljoonaa hallintopäätöstä, joihin voidaan tarvittaessa hakea muutosta hallintotuomioistui milta. Suurimpia ryhmiä ovat sosiaali- ja terveydenhoitoa, verotusta, elinkeinoa, ympäristöä ja kunnallishallintoa koskevat asiat. Päävastuu hyvinvoinnin edellytyksistä on näin ollen hallinnon perustasolla. Kun ensi asteen hallintotuomioistuimet käsittelevät noin 30 000 valitusta vuodessa ja korkein hallinto-oikeus 4 000, voidaan suomalaisen hallinnon arvioida toimivan yleisesti ottaen erittäin hyvin. Hallintopäätösten valtaisa määrä osoittaa kui tenkin sen, että mikäli päätöksentekomenettely hallinnossa jostain syystä ontuisi, valitusten määrä voi hallintotuomioistuimissa nousta hetkessä hallitsemattomaksi. Vireillä olevalla hallinnon sisäisen oikaisuvaatimusjärjestelmän kehittämisellä pyritäänkin siihen, ettei hallinnossa tapahtuvista massapäätöksistä valiteta suoraan tuomioistuimeen, vaan asiat tulee ensin käsitellä hallintoviranomaisessa esimerkiksi oikaisuvaatimusmenettelyssä. 4 000 KHO 30 000 Hallinto-oikeudet, markkinaoikeus, vakuutusoikeus 20 30 miljoonaa Hallintopäätökset Yleisesti tutkimustuloksista ilmeni, että korkeimman hallinto-oikeuden ja myös ensi asteen hallintotuomioistuinten toiminta ohjaa vahvasti hallinnon päätöksentekoa. Tutkimusta varten tehtiin kysely eräille viranomaisille. Annetuissa vastauksissa korkeimmalta hallinto-oikeudelta odotettiinkin nykyistä enemmän ennakkoratkaisuja ja samoin kaivattiin enemmän tietoa hallintotuomioistuinten ratkaisuista. Tutkimuksessa ilmeni myös, että hallintopäätösten tilastoinnissa ja muutoksenhaun seuran nassa on merkittävästi eroja eri hallintoviranomaisten välillä. Hallintoviranomaisten tilastoin tijärjestelmien kehittäminen ratkaisumäärien, muutoksenhakualtti-

14 uden ja päätösten pysyvyyden osalta auttaisi lainsäädännöllisten tulkintaongelmien löytämisessä ja niihin vastaamisessa mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tutkimuksessa tarkastellut viisi asiaryhmää olivat julkiset hankinnat, maataloustuet, toimeentulotuki, verotus ja ympäristöluvat. Niissä voitiin todeta, että asiat olivat useimmiten olleet taloudelliselta intressiltään merkittäviä joko asianosaiselle itselleen tai yleisemminkin. Julkisilla hankinnoilla on kansantaloudessa suuri merkitys. Niiden julkisten hankintojen arvoksi, jotka kuuluvat hankintalain soveltamisen piiriin, on arvioitu noin 13 miljardia euroa. Markkinaoikeuteen saapui vuonna 2008 yhteensä 451 hankintapäätöstä koskevaa hakemusta. Lainsäädännön soveltamisongelmia esiintyy lähinnä tarjouspyyntöjen laatimisessa ja tarjousvertailussa. Eniten kritiikkiä kyselytutkimuksessa tuli markkinaoikeuden käsittelyajoista. Maataloustukien asiaryhmässä on kysymys maaseutuelinkeinojen kehittämiseen liittyvistä tukitoimista. Maataloustukien säädöspohja on monimutkainen ja perustuu sekä EU-oikeuteen että kansalliseen oikeuteen. Sääntelyyn liittyy myös poliittisten ohjelmien ja linjausten vuoksi määräaikaisuus, alueellinen sovellettavuus ja varsin nopea muuttuvuus. Tukijärjestelmään kohdistuu useita uudistushankkeita, myös muutoksenhaun ohjaaminen nykyisen maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan sijaan hallinto-oikeuteen. Toimeentulotukiasiat koskevat laajalti väestöä ja työllistävät erityisesti suurimpien kaupunkien sosiaalitoimia huomattavissa määrin. Niiden päätösten määrä, joihin haetaan oikaisua tai valitetaan hallintotuomioistuimiin, on suhteellisen vähäinen ja osoittaa hallintotuomioistuinten päätösten suurta ennakkopäätösarvoa. Tutkimuksessa tulivat ongelmina esille tiedonkulku kuntien sisällä ja yhdenvertaisuus kuntien välillä. Ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuteen hallinto-oikeuksien kesken kiinnitettiin myös huomiota. Hallintotuomioistuinten päätösten arvioitiin myös olevan toimeentulotukiasiakkaiden kannalta monimutkaisia. Veroasiat olivat neljäs tutkittu osa-alue. Verotus on laajimpia hallinnonaloja ja koskee kaikkia. Verotuksen oikaisulautakunnan päätöksistä vain häviävän pieneen osaan haetaan muutosta hallintotuomioistuimista ja oikaisulautakunnan päätösten pysyvyys on korkeaa luokkaa, mikä osoittaa verohallinnon ja verotuksen oikaisulautakunnan toimivuutta. Hallintotuomioistuinten ratkaisukäytännöllä on huomattava ohjausvaikutus verotuskäytäntöön, joskin vain korkeimman hallintooikeuden julkaistuilla ratkaisuilla on nimenomainen ennakkopäätösarvo. Erityisenä ongelmana tutkimuksessa tuli esille veroasioiden kokonaiskäsittelyajan pitkä kesto. Keskimääräiseksi muutoksenhakuprosessiin kuuluvaksi ajaksi, Verohallinnon sisäinen oikaisulautakuntavaihe mukaan lukien, on arvioitu neljästä viiteen vuotta, mitä on pidettävä liian pitkänä. Keinoja ratkaisuaikojen lyhentämiseksi niin hallinto-oikeuksissa kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulisi selvittää. Ainakin laajempaa merkitystä omaavien asioiden kiireellinen käsittely tulisi varmistaa. Ympäristölupa-asiat vaikuttavat merkittävästi elinympäristön laatuun niin paikallisesti kuin jopa valtakunnallisesti ja osin globaalistikin ilmastonmuutoksen kautta. Toisaalta ympäristölupa-asioilla on suuri merkitys teollisuuden ja yleisemminkin kansantalouden ja kilpailukyvyn kannalta. Asiat koskettavat lukuisia etutahoja. Tutkimuksen mukaan ympäristölupa-asioita ratkaistaan vuosittain eri lupaviranomaisissa noin 2 000. Vaasan hallinto-oikeudessa ympäristölupaa koskevia

15 valitusasioita ratkaistaan vuodessa noin 300 ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ympäristölupavalituksia ratkaistaan vuosittain runsaat 100. Ympäristölupia koskevat valitusasiat lienevät kaikilla tasoilla tavanomaista hankalampia. Ympäristölupa-asioiden oikeudellista vaikeutta lisäävät lukuisat kytkennät EU-oikeuteen, useimmiten direktiivien huomioon ottamiseen ratkaisuissa. Ympäristöoikeudessa joudutaan suhteellisen usein tukeutumaan myös EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön ja pyytämään ennakkoratkaisua tulkintakysymyksissä, jotka ovat Euroopan laajuisestikin merkittäviä asioita. Suomessa tehtävillä ratkaisuilla on siten merkitystä esimerkiksi jätteenkäsittelyssä ja teollisuuslaitosten lupakäytännön muotoilussa paitsi kansallisesti myös kansainvälisesti yhtenäisen käytännön vahvistamiseksi. 5.2 Hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat Vuonna 2009 kaikkiin hallintotuomioistuimiin saapui yhteensä 35 373 uutta lainkäyttöasiaa, mikä oli 2 706 asiaa ja 8,3 prosenttia enemmän kuin edellisvuonna. Hallintotuomioistuimiin vuosina 2003 2009 saapuneiden asioiden määrät 2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Korkein hallinto-oikeus 3 806 3 719 3 931 3 793 3 891 4 298 4 379 Alueelliset hallinto-oikeudet 20 836 21 049 24 025 24 389 19 568 20 539 22 515 Markkinaoikeus 253 356 608 418 425 587 603 Vakuutusoikeus 10 782 11 411 10 903 10 177 7 087 7 117 7 736 Ahvenanmaan 92 108 109 99 83 126 120 hallintotuomioistuin Yhteensä 35 769 36 643 39 576 38 876 31 054 32 667 35 353 Hallintotuomioistuimiin vuonna 2009 saapuneet ja ratkaistut sekä 31.12.2009 vireillä olleet asiat Alueelliset hallinto-oikeudet Ahvenanmaan hallintotuomioistuin Markkinaoikeus 120 104 61 603 662 416 13 424 22 515 21 494 Vakuutusoikeus Korkein hallinto-oikeus 4 379 3 965 3 819 7 736 7 391 6 077 0 5000 10000 15000 20000 25000 Saapunut Ratkaistu Vireillä 31.12.2009 2 Ks. myös liitteet 3A ja 3B

16 5.2.1 Alueelliset hallinto-oikeudet Alueellisiin hallinto-oikeuksiin (mukaan lukien Ahvenanmaa) saapui vuonna 2009 yhteensä 22 635 asiaa (20 539), mikä on 10 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna ja runsaat 15 prosenttia enemmän kuin vuonna 2007. Hallinto-oikeudet ratkaisivat yhteensä 21598 asiaa ja vireillä olevien asioiden määrä nousi 13 485 asiaan (12 486) eli noin 8 prosenttia. Hallinto-oikeuksiin saapuneet lainkäyttöasiat jakautuivat pääasiaryhmittäin seuraavasti 3 Valtio-oikeus 8,2 % ja yleishallinto 9,0 % Itsehallinto Ulkomaalaisasiat Rakentaminen Ympäristö 4,6 % 5,7 % 7,9 % 9,9 % 8,5 % 6,4 % 6,1 % 5,0 % Sosiaali- ja terveydenhuolto 33,9 % 30,8 % Taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenne- ja viestintäasiat Verot 14,9 % 14,7 % 15,7 % 18,3 % Muut asiat 0,2 % 0,2 % 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 2008 2009 Eniten lisäystä tapahtui ulkomaalaisasioissa (38 prosenttia) ja kunnalliseen itsehallintoon kuuluvissa asioissa (36 prosenttia). Myös saapuneiden veroasioiden määrä lisääntyi lähes 30 prosenttia. Rakentamista ja ympäristöä koskevien saapuvien asioiden määrä puolestaan väheni edellisvuodesta 14 prosenttia. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevien saapuvien asioiden määrä ei edellisvuodesta juurikaan muuttunut. Seuraavassa on esitetty tietoa asiaryhmistä, joiden määrän kehitystä on niiden yhteiskunnallisen merkityksen, lainsäädäntömuutosten tai suurten asiamäärien ja hallinto-oikeuksien ruuhkautumisen vuoksi tarpeen tarkemmin seurata: 3 Saapuneet lainkäyttöasiat pääasiaryhmittäin 2007 2009. Liite 4A