NMMU Lainsäädäntöneuvos Katri Kummoinen LAUSUNTO 28.4.2016 Eduskunnan talousvaliokunnalle Hallituksen esitys 46/2016 vp (joukkorahoitus) Oikeusministeriö tukee esityksen tavoitteita. Oikeusministeriöllä on ollut mahdollisuus kommentoida joukkorahoitukseen liittyviä säännöksiä perusvalmistelun kuluessa ja oikeusministeriön huomioita on otettu rakentavasti huomioon erityisesti sen varmistamiseksi, että esitysluonnos olisi linjassa oikeusministeriössä valmisteilla olevan vertaislainanvälitystä koskevan lainsäädännön kanssa. Valmistelun kiireellisen aikataulun johdosta esitykseen on jäänyt vielä kuitenkin joukko seikkoja, joihin oikeusministeriön on tarpeen tässä vaiheessa kiinnittää huomiota. Eräistä soveltamisalakysymyksistä Oikeusministeriö tukee tehtyä soveltamisalarajausta, jonka mukaan 1. lakiehdotusta ei sovelleta sellaiseen lainamuotoiseen joukkorahoitukseen, jossa velallisena on kuluttaja. Tällaisesta toiminnasta on tarkoitus säätää erikseen oikeusministeriön valmistelemissa säännöksissä. Lakiehdotuksen 3 :n 1 momentissa suljetaan eräät toimijat rekisteröitymisvelvollisuuden ulkopuolelle. Momentin 1 virkkeen mukainen poikkeus liittyen luottolaitoksiin, maksulaitoksiin ja eräisiin muihin toimijoihin vaikuttaa tarpeettomalta, sillä lakiehdotuksen 1 :n 2 momentin mukaan 3 :n säännökset eivät koske tällaisia toimijoita. Momentin 2 virkkeen mukaan rekisteröitymisvelvollisuus ei koskisi eräiden luotonantajien rekisteröinnistä annetussa laissa (747/2010) tarkoitettuja luotonantajia, elleivät ne välitä laina- tai sijoitusmuotoista joukkorahoitusta. Säännöksen tarkoitus on epäselvä, sillä ilman erityistä säännöstäkin luotonantajat tulevat lain mukaisen rekisteröitymisvelvollisuuden piiriin, jos ne harjoittavat joukkorahoituksen välitystä. Toisaalta ehdotetun säännöksen nojalla luotonantaja ei missään tapauksissa vapautuisi rekisteröitymisvelvollisuudesta. Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL 25 02951 6001 09 1606 7730 oikeusministerio@om.fi HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO
2(6) Elinkeinovapaus Perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta on tärkeää, että säännökset rekisteröinnin edellytyksistä ovat täsmälliset. Rekisteröinnin edellytyksiä koskevat säännökset sisältyvät 1. lakiehdotuksen 6 :ään. Mainitun pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan ilmoituksen tekijä ei saa olla konkurssissa, yrityksen saneerausmenettelyssä tai muussa maksukyvyttömyysmenettelyssä. Suomessa on neljä maksukyvyttömyysmenettelyä: konkurssi, yrityssaneeraus ja yksityishenkilön velkajärjestely ovat yleistäytäntöönpanoa ja ulosotto erillistäytäntöönpanoa. Epäselvää on, voidaanko ulosottoa pitää tässä tarkoitettuna maksukyvyttömyysmenettelynä. Näin ei liene tarkoitettu, eikä se olisi perusteltua. Ulosottoasian vireille tuleminen ei merkitse sitä, että yritys olisi maksukyvytön tai että sitä edes uhkaisi maksukyvyttömyys. On selvää, ettei joukkorahoituksen välittäjä saa olla konkurssissa. Yrityksen saneerausmenettelyn rinnastaminen konkurssiin saattaa olla perusteltua joukkorahoittajien suojaamiseksi, mutta yleensä lainsäädännössä sitä ei ole säädetty esteeksi toimiluvan tai sitä vastaavan rekisteröinnin saamiselle. Jos yrityksen saneerausmenettelyssä oleminen jätetään pykälään, oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että yksityishenkilön velkajärjestely on vuoden 2015 alusta lukien ollut tietyin edellytyksin mahdollista pienimuotoista elinkeinotoimintaa harjoittaville yksityisille elinkeinon- ja ammatinharjoittajille myös elinkeinotoimintaan liittyvien velkojen osalta. Koska joukkorahoituksen välittäminen on mahdollista pienimuotoista elinkeinotoimintaa harjoittaville yksityisille elinkeinonharjoittajille, saattaisi olla perusteltua asettaa yksityishenkilön velkajärjestely pykälässä samaan asemaan kuin yrityssaneeraus. Rekisteröinnin edellytyksistä tulisi oikeusministeriön näkemyksen mukaan poistaa viittaus muuhun maksukyvyttömyysmenettelyyn. Esityksen 1. lakiehdotuksen 6 :n 1 momentin 2 kohdassa tulisi mainita nimenomaisesti kaikki ne maksukyvyttömyysmenettelyt (konkurssi sekä mahdollisesti yrityssaneeraus ja yksityishenkilön velkajärjestely), joihin sitä sovelletaan. Asiakkaansuojaan liittyvät säännökset Esityksen 1. lakiehdotuksen 10 :n 3 momentissa säädetään asiakasvarojen vastaanottamisesta ja käsittelystä. Oikeusministeriö katsoo säännösten olevan periaatteiltaan asianmukaiset. Momentin toinen virke on kuitenkin tekniseltä muotoilultaan puutteellinen johtaen siihen, että säännökset asiakasvarojen luotettavasta käsittelystä olisivat soveltamisalaltaan liian suppeat. Säännösten soveltaminen on esityksessä kytketty muiden kuin arvopaperimarkkinalaissa tarkoitettujen arvopapereiden välittämiseen. Säännös on syytä muotoilla yleisemmin, sillä kaikissa joukkorahoituksen välityksessä ei välttämättä välitetä minkäänlaisia arvopapereita. Esityksen 1. lakiehdotuksen 12 :n 2 momentti ja sen perustelut ovat ristiriidassa keskenään. Säännöksen mukaan joukkorahoituksen välittäjä ei saa välittää joukkorahoitusta tai muutoin osallistua varainhankintaan joukkorahoituksen saajalle, joka on konkurssissa tai muussa maksukyvyttömyysmenettelyssä. Perustelujen mukaan yrityssaneerausta ei pidetä muuna maksukyvyttömyysmenettelynä, mutta yksityishenkilön velkajär-
3(6) jestelyä pidetään. Yrityssaneeraus ja yksityishenkilön velkajärjestely ovat molemmat vakiintuneesti maksukyvyttömyysmenettelyjä. Jos pykälä jää ehdotettuun muotoon, joukkorahoitusta ei ole mahdollista välittää yrityssaneerauksessa olevalle yritykselle. Termiä muu maksukyvyttömyysmenettely ei oikeusministeriön näkemyksen mukaan pidä käyttää tässä, eikä lakiehdotuksen missään muussakaan pykälässä. Toiseksi esityksessä ei ole perusteltu sitä, miksi elinkeinonharjoittajan velkajärjestely asetetaan erilaiseen asemaan kuin yrityssaneeraus. Velkajärjestely voi tietyin melko tiukoin edellytyksin olla yrityssaneerauksen vaihtoehto pienimuotoista yritystoimintaa harjoittavalle yksityiselle elinkeinon- tai ammatinharjoittajalle. Merkittäviä erojakin näiden kahden maksukyvyttömyysmenettelyn kesken on muun muassa uuden velan ottamisen suhteen. Edellä mainituista syistä esityksen 1. lakiehdotuksen 12 :n 2 momentista tulisi oikeusministeriön näkemyksen mukaan poistaa viittaus muuhun maksukyvyttömyysmenettelyyn ja siinä tulisi mainita nimenomaisesti ne maksukyvyttömyysmenettelyt (konkurssi ja mahdollisesti yksityishenkilön velkajärjestely), joihin sitä sovelletaan. Valvonta Esityksen 1. lakiehdotuksen 2 ja 3 momentissa sekä 4. lakiehdotuksen 46 :ssä ehdotetaan säädettäväksi, että valvontaviranomaisena kuluttajansuojan kannalta toimisi paitsi kuluttaja-asiamies myös Etelä-Suomen aluehallintovirasto. Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut tehtävät olisivat täysin uusia Etelä-Suomen aluehallintovirastolle eikä esityksessä tuoda esiin perusteluja, miksi aluehallintovirastolle annettaisiin ehdotetun kaltaisia uusia tehtäviä. Aluehallintovirastoilla, mukaan lukien Etelä-Suomen aluehallintovirastolla, on nykyisin vain hyvin rajatut kuluttajansuojalain 2 ja 7 luvussa säädetyt tehtävät kuluttajansuojalainsäädännön noudattamisen valvonnassa. Näiden tehtävien lisäksi Etelä-Suomen aluehallintovirasto toimii eräiden luotonantajien rekisteröinnistä annetun lain mukaisena rekisteri- ja valvontaviranomaisena. Mikään Etelä-Suomen aluehallintoviraston nykyisistä tehtävistä ei kuitenkaan luo perustetta sille, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto tulisi mainita valvontaviranomaisena edellä mainituissa 1. ja 4. lakiehdotuksen säännöksissä. Etelä-Suomen aluehallintovirasto tulisi poistaa mainituista säännöksistä. Rangaistussäännökset Esityksen 1. lakiehdotuksen 14 :n 1 momenttiin sisältyvä rangaistussäännös alkaa rangaistussäännösten kirjoittamistavan näkökulmasta poikkeavasti muulla kuin tunnusmerkistöön kuuluvalla syyksiluettavuusvaatimuksella. Säännöksen sanamuodon perusteella jää epäselväksi, koskevatko esimerkiksi syyksiluettavuusvaatimus, ilman rekisteröintiä tunnusmerkki ja 2 luvun vastaisuutta koskeva tunnusmerkki kaikkia tekotapoja vai vain joitakin niistä. Sivun 121 varsin lyhyet rangaistussäännöksen perustelut eivät tunnusmerkistön sisältöä sanottavasti avaa.
4(6) Säännöstä onkin aihetta muuttaa ainakin niin, että jos syyksiluettavuuden aste rikoslain 3 luvun 5 :n säännökset huomioon ottaen mainitaan, säännös alkaa sillä. Rangaistussäännöksen sisältöä on syytä perusteluissa selventää ja avata. Lisäksi momentin muotoilussa on otettava huomioon mahdollinen 12 :ään tehtävä muutos liittyen maksukyvyttömyysmenettelyjen yksilöimiseen tarkemmin (ks. yllä). Rikoslain keskeisiin uudistamisperiaatteisiin kuuluu se, että vankeusuhkaiset rangaistussäännökset keskitetään rikoslakiin, ellei muunlaiseen menettelyyn ole painavia syitä. Selvää on, että myös rangaistavuuden ja etenkin vankeusrangaistuksen uhka tulee asianmukaisesti perustella. Lisäksi rangaistavuuden ulottaminen vaadittavan syyksiluettavuuden osalta muuhun kuin tahalliseen menettelyyn tulee asianmukaisesti perustella. Esityksen perusteluissa painavaa yhteiskunnallista tarvetta erityisesti vankeusuhkaiselle rangaistussäännökselle, välttämättömyyttä ulottaa rangaistavuus myös törkeään huolimattomuuteen ja poikkeamista keskittämisperiaatteesta ei liene perusteltu muutoin kuin s. 90 toteamuksella siitä, että seuraamusten sääntely ja niiden sisältö vastaavat muuta rahoitusmarkkinalainsäädäntöä, kuten sijoituspalvelulakia. Tällainen yleisluontoinen toteamus ei ole riittävä sanottujen seikkojen perustelemiseksi. Esityksen 1. lakiehdotuksen 1 :n 4 momentin perusteluista s. 103, jotka koskevat viittaussäännöstä rahankeräyslakiin, saa sen käsityksen, että momentilla olisi merkitystä rikoslain 17 luvun 16 c :n rahankeräysrikoksen tunnusmerkistön ulottuvuuden kannalta. On varsin epätodennäköistä, että joukkorahoituslain 1 :n 4 momentilla olisi ainakaan rangaistavuuden alaa joukkorahoituslain puolelle ulottavaa merkitystä, mikäli sellaista olisi tarkoitettu. Hallinnolliset seuraamukset Esitysluonnoksen 1. lakiehdotuksen 15 :n mukaan seuraamusmaksu määrätään mm. 11 ja 21 :ssä säädetyn tiedonantovelvollisuuden rikkomisesta tai laiminlyönnistä. Hallinnollisen seuraamusmaksun perusteiden tulisi käydä täsmällisesti ja selkeästi ilmi laista. Tämän vuoksi olisi perusteltua, että tiedonantovelvollisuutta täsmentävä 21 :n asetuksenantovaltuus sijoitettaisiin heti 11 :n jälkeen, jolloin tiedonantovelvollisuuden sääntely hahmottuu selkeämmin. Vahingonkorvaussäännökset Esitysluonnoksen 1. lakiehdotuksen 16 :ssä säädetään vahingonkorvausvelvollisuudesta. Pykälän 2 momentin mukaan joukkorahoituksen välittäjän ja joukkorahoituksen saajan hallituksen jäsen ja toimitusjohtaja ovat velvollisia korvaamaan vahingon, jonka he ovat tehtävässään tahallaan tai huolimattomuudesta aiheuttaneet rikkomalla joukkorahoituslain tai sen nojalla annettuja säännöksiä. Ehdotus tarkoittaa, että joukkorahoituksen välittäjän ja joukkorahoituksen saajan lisäksi näiden johtoon kuuluvilla henkilöillä voi olla hyvinkin laaja henkilökohtainen vastuu joukkorahoituslain ja sen nojalla annettujen alemmanasteisten säännösten rikkomises-
5(6) ta aiheutuneesta vahingosta. Oikeusministeriön käsityksen mukaan olisi vielä syytä harkita, onko näin pitkälle menevää johtohenkilöiden henkilökohtaista vastuuta pidettävä perusteltuna. Rekisteritietojen antaminen verkkopalveluna Oikeusministeriö toimittaa valiokunnalle erikseen 1. lakiehdotuksen 17 :ää koskevat huomiot. Muutoksenhaku Esityksen 1. lakiehdotuksen muutoksenhakusäännösten osalta oikeusministeriö viittaa alla oleviin aikaisemmassa lausunnossaan esittämiinsä huomioihin, joita ei ole jatkovalmistelussa otettu huomioon. Esitysluonnoksen 1. lakiehdotuksen 19 :n 1 momentissa säädettäisiin muutoksenhausta rahoitusmarkkinalainsäädännölle tyypillisesti viittaamalla hallintolainkäyttölakiin ja Finanssivalvonnasta annetun lain 73 :ään. Muutosta haettaisiin siten valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeusministeriö esittää oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönottoa haettaessa muutosta rekisteriin merkitsemistä koskevaan päätökseen sekä valituslupamenettelyn käyttöönottoa jatkomuutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen näissä asioissa. Oikeusministeriö viittaa hallituksen esitykseen eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta (HE 230/2014 vp), jossa on määritelty periaatteet oikaisuvaatimus- ja valituslupajärjestelmän laajentamiseksi. Oikaisuvaatimus ja valituslupa on tarkoitus ottaa käyttöön kaikissa asioissa, joihin niiden voidaan arvioida sopivan. Rekisteristä poistamista koskeviin asioihin ne eivät oikeusministeriön näkemyksen mukaan kuitenkaan sovi. Muutoksenhausta voitaisiin toisin sanoen säätää vastaavasti kuin esimerkiksi eräiden luotonantajien rekisteröinnistä annetussa laissa (474/2010) edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan (13. lakiehdotus). Edellä mainitusta hallituksen esityksestä ilmenee myös tavoite asioiden hajauttamiseen eri hallinto-oikeuksiin. Oikeusministeriö esittääkin harkittavaksi luopumista asioiden keskittämisestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Jos muutoksenhausta halutaan säätää luonnoksen mukaisella viittaussäännöksellä, säännöksessä ei ole tarpeen viitata hallintolainkäyttölakiin, vaan selkeyden vuoksi on pidettävä riittävänä viittausta finanssivalvonnasta annettuun lakiin, jossa puolestaan on viittaus hallintolainkäyttölakiin. Maksulaitoslaki (9. lakiehdotus) Maksulaitoslain 3 :ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että lain soveltamisalan ulkopuolelle suljettaisiin joukkorahoituksen välittäjän asiakkaansa lukuun neuvottelemaan sopimukseen liittyvän maksun välittäminen edellyttäen, että tällä on vain yksi asiakas. Rajauksen katsotaan perustuvan maksupalveludirektiivin 3 artiklan b alakohtaan, jonka
6(6) mukaan direktiiviä ei sovelleta maksajan tai maksunsaajan puolesta tavaroiden tai palvelusten myynnistä tai ostosta neuvottelevan kaupallisen asiamiehen välityksellä toteutettaviin maksutapahtumiin. Oikeusministeriö katsoo, että ehdotetun rajauksen suhde maksupalveludirektiivin 3 artiklan b alakohtaan on vähintäänkin epäselvä. Vaikuttaa epätodennäköiseltä, että direktiivin kaupallista asiamiestä koskeva poikkeus olisi ajateltu sovellettavaksi joukkorahoituksen välittäjään, jos tämän toiminnassa on muun ohessa kysymys direktiivissä tarkoitetusta maksupalvelun tarjoamisesta. Oikeusministeriö pitää merkittävänä tulkintariskiä siitä, että ehdotus katsotaan tältä osin maksupalveludirektiivin vastaiseksi, ja kiinnittää huomiota siihen, että epäselvissä tapauksissa soveltamisalapoikkeuksia on tulkittava suppeasti. Oikeusministeriö kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että ehdotettu poikkeus voi olla myös toimijoiden kannalta epätarkoituksenmukainen. Ylipäätään oikeusministeriö toteaa, että ehdotettu poikkeus on sanamuodoltaan epäselvä ja lakiteknisesti epäonnistunut.