Hallintoprosessioikeus Kevät 2015 Kimmo Malin
Hallintoprosessin asema yhteiskunnassa ja prosessijärjestelmässä
Suhde valtioon Yhteiskunnalliset asetelmat Valtio, tuomioistuin - kansa Valtio - kansa - tuomioistuin Valtio - tuomioistuin, kansa Kysymys vallan jakautumisesta ja yhteiskunnallisesta oikeudenmukaisuudesta Kysymys luottamuksesta tuomioistuinjärjestelmään Yksittäisellä hallintotuomioistuimen ratkaisulla voi olla suuri yhteiskunnallinen merkitys KHO 2014:186 Voidaanko kehitysvammaiselta perittävään ateriamaksuun sisällyttää ruoan valmistuksesta aiheutuneita kustannuksia vai pelkästään raakaainekustannuksia? Epäyhtenäinen hallintokäytäntö Hallinto-oikeuden päätöksiä, joissa kunta velvoitettu palauttamaan liikaa perittyjä kustannuksia Oikeustilan selvennys, jolla suuri taloudellinen merkitys
Suhde muihin prosessijärjestelmiin Siviiliprosessi Rajapinnat erityisesti hallintoriidassa Siviiliprosessissa selkeä parttiasetelma Siviiliprosessin erityismuodot (moitekanteet, ulosottovalitukset) Indispositiiviset riita-asiat Määräämisperiaate (hallintoprosessissa vireilletulossa) Prosessin suullisuus Rikosprosessi
Suhde hallintoon Yhteneväisyydet ja eroavaisuudet Hallinnollinen päätöksenteko Viranomaisen päätös, joka muovaa julkisoikeudellista oikeussuhdetta Lakisidonnaisuus Hyvä hallinto Näkökulma tulevaisuuteen? Hallintoprosessi Yksittäinen asia, jonka lainmukaisuus on saatettu tuomioistuimen arvioitavaksi (vrt. siviili- ja rikosprosessi) Lakisidonnaisuus Oikeudenmukainen oikeudenkäynti Näkökulma menneisyyteen? Erot mm. toimintojen tavoitteissa, päätöksenteon tavassa, menettelyssä ja harkintavallan käytössä Hallintoprosessi - hallinnon jatkeko? Kaksiasianosaissuhteen puuttumista (viranomaisen puuttuva asianosaisasema) saatetaan pitää prosessin tasapuolisuuden näkökulmasta ongelmallisena Kaksiasianosaissuhteen puute saatetaan nähdä siten, että tuomioistuin joutuu ottamaan harkinnassaan huomioon viranomaisen intressit ("tuomioistuin viranomaisen puolella") Kaksiasianosaissuhteeseen siirtyminen saatetaan nähdä ongelmaksi, jos tuomioistuin ei pystykään "auttamaan" yksittäistä valittajaa ("tuomioistuin valittajan puolella")
Hallintoprosessin empiiriset edellytykset
Käytettävissä olevat resurssit Valtion talousarvio 2015 Om:n hallinnonala Tuomioistuimet ja oikeusapu 372,7 M Vrt. Opintotuki 916 M Asiamäärät KHO Hallinto-oikeudet Hallinto-oikeuksiin saapui 20 824 asiaa vuonna 2013 (20 441 asiaa vuonna 2012) Vuonna 2013 suurimpia asiaryhmiä olivat sosiaali- ja terveydenhuolto (31 %), ulkomaalaisasiat (18 %) ja verot (12 %). Keskimääräinen käsittelyaika oli 7,9 kuukautta vuonna 2013 Vakuutusoikeus Markkinaoikeus Muutoksenhakulautakunnat (40000 asiaa) Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta 22 000 Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta 6000-6500 Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta 5000-5500 Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta 8000-9000 Opintotuen muutoksenhakulautakunta 3000-4000
Hallinto-oikeuksissa ratkaistut asiat vuosina 2000-2012 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % Muut asiat Ympäristö Rakentaminen Ulkomaalaisasiat Taloudellinen toiminta ml. Liikenne Verot Sosiaali- ja terveydenhuolto 10 % 0 % 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Muut asiat 6 046 5 939 5 205 5 358 5 763 2 521 2 264 2 742 2 681 2 792 3 305 2 880 2 683 Ympäristö 741 635 708 683 735 990 1 004 1 294 1 234 1 306 1 200 1 063 1 180 Rakentaminen 832 1 437 1 790 1 886 1 921 1 636 1 550 1 635 1 884 1 629 1 530 1 350 1 406 Ulkomaalaisasiat 0 544 1 840 1 797 2 122 2 587 1 789 1 753 1 656 1 886 2 671 2 887 2 727 Taloudellinen toiminta ml. Liikenne 0 0 0 0 0 3 803 3 899 3 068 3 017 3 090 3 219 3 624 2 985 Verot 4 762 4 160 4 531 5 569 4 432 4 269 5 789 6 006 4 840 3 658 4 294 4 124 3 607 Sosiaali- ja terveydenhuolto 5 869 5 727 5 777 5 948 6 132 6 678 6 425 6 612 7 059 7 134 6 636 5 922 5 998
Hallinto-oikeudet 2013 toteutuma 2014 arvio 2015 tavoite/arvio Ratkaistut asiat, kpl 20 187 20 900 21 400 Keskimääräinen käsittelyaika, kk 7,9 8,3 8,0 Taloudellisuus ( /työmäärä) 1 088 1 062 1 080 Tuottavuus (työmäärä/htv) 72 74 73 Vakuutusoikeus Ratkaistut asiat, kpl 6 000 7 000 7 000 Keskimääräinen käsittelyaika, kk 12,3 11,5 11,5 Taloudellisuus ( /ratkaistu asia) 1 326 1 136 1 100 Tuottavuus (ratkaistut asiat/htv) 58 67 68 Markkinaoikeus Ratkaistut asiat, kpl 558 590 700 Keskimääräinen käsittelyaika, kk 6,4 10,0 9,0 Taloudellisuus ( /ratkaistu asia) 4 961 6 660 5 000 Tuottavuus (ratkaistut asiat/htv) 18 13 16 Ratkaistut asiat, kpl 20 187 20 900 21 400 Keskimääräinen käsittelyaika, kk 7,9 8,3 8,0 Taloudellisuus ( /työmäärä) 1 088 1 062 1 080 Tuottavuus (työmäärä/htv) 72 74 73
12 000 Vakuutusoikeudessa ratkaistut asiat 1990-2011 10 000 8 000 6 000 Ratkaistut Valituksenalaista päätöstä muutettu 4 000 2 000 0 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Hallintoprosessuaalinen tuomioistuinjärjestelmä
Muutoksenhakujärjestelmän pääpiirteet Viranomaiset: Hallintopäätökset Oikaisuvaatimukset viranomaisissa Oikaisuvaatimukset MH-lautakunnissa MHlautakunnat MH-lautakunnat Vakuutus oikeus Markkina oikeus Hallintooikeudet TTistuin Korkein hallinto-oikeus Korkein oikeus
Hallinto-oikeudet Kehittyminen hallinnon sisäisestä muutoksenhakujärjestelmästä aitoihin tuomioistuimiin Lääninoikeudet lääninhallitusten yhteydessä 1955 Itsenäiset lääninoikeudet 1989 (12 kpl) Alueelliset hallinto-oikeudet 1999 (8 kpl) Määrä vähenee 1.4.2014 Kouvolan ja Kuopion yhdistyessä (Itä-Suomen hallinto-oikeus) sekä Oulun ja Rovaniemen yhdistyessä (Pohjois-Suomen hallinto-oikeus) Kokoonpano Pääsääntö: 3 lainoppinutta jäsentä 2 lainoppinutta jäsentä säädetyissä asioissa 1 lainoppinut jäsen (joukkoliikenteen tarkastusmaksu yms.) Asiantuntijajäseniä Lastensuojeluasiat Adoptioasiat Pakkohoitoasiat Tartuntatautiasiat VL+YSL asiat Jakautuminen jaostoihin Mahdollisuus täysistuntoon tai koko jaoston istuntoon Lainkäytön yhdenmukaisuuden kannalta tai muuten periaatteellisesti merkittävä tai laajakantoinen asia Kuopion HaO 18.1.2013 t. 13/0017/7
Ympäristönsuojelulain mukainen muutoksenhaku Viranhaltija Oikaisuvaatimus Ministeriö AVI/Kunta/muu Oikaisuvaatimus AVI Kunnallisvalitus Hallintovalitus Hallintovalitus Kunnallisvalitus Hallintovalitus Hallinto-oikeus Vaasan hallintooikeus KHO
Tietyissä asioissa toimivaltaa jaettu Vaasan hallinto-oikeus YSL:n javl:n mukaiset asiat Taustalla vesioikeus -tuomioistuinjärjestelmä n. 700/vuosi Helsingin hallinto-oikeus Eräät ulkomaalaislain mukaiset asiat (UlkML 193 ) maahanmuuttoviraston päätös n. 1000/vuosi Välillinen verotus (n. 500/vuosi) Hämeenlinnan hallinto-oikeus Eräät maaseutuelinkeinoasiat (MEVLTK lakkauttamisen myötä) Rovaniemen hallinto-oikeus (Pohjois-Suomen hallinto-oikeus) Eräät poro- ja luontaiselinkeinoasiat (MEVLTK lakkauttamisen myötä)
Markkinaoikeus Asiaryhmät Kilpailu- ja valvonta-asiat (kilpailulaki, Finanssivalvontalaki, maakaasumarkkinalaki) Julkiset hankinnat Markkinaoikeudelliset asiat Kuluttajansuojalaki, arpajaislaki, alkoholilaki jne. Tavallisesti kyse kieltopäätöksen antamisesta IPR asiat (keskitetty PRH:n valituslautakunnan lakkauttamisen myötä) Kokoonpano Kolme lainoppinutta jäsentä Kolme lainoppinutta jäsentä + markkinaoikeusinsinööri Lainoppinut jäsen + markkinaoikeusinsinööri + markkinoikeusinsinööri tai sivutoiminen asiantuntijajäsen
Vakuutusoikeus Muutoksenhakuelin joko lautakunnan kautta (pääsääntöisesti) tai suoraan (liikennevakuutuslain mukainen kuntoutus, rikosvahinkoasiat jne.) Käsiteltävät asiat Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemat etuudet (kansaneläke, opintotuki, asumistuki, lapsilisät) Työeläkkeet Työttömyysturva (aikuiskoulutustuki, palkkaturva jne.) Työtapaturma- ja ammattitautiasiat ja eräät vahinkokorvaukset (tapaturmavakuutuslain perusteella korvattava kuntoutus, sotilastapaturma yms.) Ei yleensä jatkomuutoksenhakumahdollisuutta Paitsi työtapaturma- ja ammattitautiasiat, oikeus korvaukseen ja kenen suoritettava, ei korvauksen määrä => KKO Ylimääräinen muutoksenhaku KKO tai KHO Kokoonpano 3 lainoppinutta jäsentä 2 lainoppinutta jäsentä + lääkärijäsen (jos lääketieteellinen selvitys voi vaikuttaa asian ratkaisuun) + kaksi työoloja tai yritystoimintaa tuntevaa jäsentä tietyissä asioissa (työeläkeasiat yms) + yksi korvauksensaajan oloja tunteva jäsen ja 1 sotilasjäsen (sotilasvamma-asiat) HE 104/2014: 1 lainoppinut jäsen + lääkärijäsen
Vakuutusoikeuden ratkaisemat asiat vuonna 2012 Tapaturmavakuutusasiat; 993; 14 % Sotilasvammaasiat ; 135; 2 % Ratkaisupyyntö oikeusapupäätöksestä; 1; 0 % Muut asiat ; 2 508; 37 % Eläkevakuutusasiat ; 1 438; 21 % Opintotukiasiat; 340; 5 % Asumistukiasiat ; 315; 5 % Työttömyysturvaasiat ; 641; 9 % Kuntoutusasiat ; 278; 4 % Rikosvahinkoasiat ; 231; 3 %
Korkein hallinto-oikeus Ylin muutoksenhakuaste hallintoasioihin kohdistuvissa muutoksenhauissa Ensimmäinen muutoksenhakuaste Vn: päätöksiin Ministeriöiden päätöksiin (poikkeuksia obn) Eräiden viranomaisten päätöksiin Kokoonpano Jaostot Täysistunto Periaatteellisesti merkittävä tai muuten laajakantoinen asia KHO 2012:91 PRH oli poistanut 1998 osakeyhtiön tiedot kaupparekisteristä Yhtiö vaatinut PRH 2010 palauttamaan yhtiön rekisteriin. PRH päätti, että yhtiötä ei palauteta kaupparekisteriin, koska vaatimus virheen korjaamisesta esitetty yli viiden vuoden kuluttua poistopäätöksestä. Yhtiö vaati KHO:ssa 2010, että em. Päätös puretaan ja yhtiö palautetaan kaupparekisteriin. Ongelma siinä, että kaupparekisterilaissa on erityinen yleisessä tuomioistuimessa käynnistettävä kannemenettely, jonka suhde hallintolainkäyttöön on tulkinnanvarainen KHO katsoi asian kuuluvan KHO:n toimivaltaan ja hylkäsi hakemuksen. KHO 2012:75 Ylilääkäri oli tehnyt päätöksen tahdostaan riippumattomassa hoidossa olleen henkilön hoidon jatkamisesta Tarkkailulausunnon oli antanut saman sairaalan toinen lääkäri HaO:n päätös, jolla ylilääkärin päätös vahvistettu, pysytettiin. Arvioinnin kohteena EIOS 5 artikla (jokaisen oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen, ei mielivaltaista riistoa) EIT: vapaudenriiston perusteena oleva mielenterveyden häiriö tulee todeta toimivaltaisessa viranomaisessa objektiivisen lääketieteellisen asiantuntemuksen perusteella Peruskokoonpano 5 jäsentä, eräät asiat 3
Prosessinedellytyksistä hallintolainkäytössä
Valituskelpoisuudesta yleisesti Vrt. objektiivinen ja subjektiivinen valitusoikeus Hallintoasiassa tehty päätös (HLL 4 ) KHO 2010:27 Ministeriön asetus oli julkaistu Suomen säädöskokoelmassa, ja se koski kalastusta Suomen ja Ruotsin välisen rajajokisopimuksen soveltamisalueeseen kuuluvalla Suomen puoleisella alueella Asetuksella oli annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta Kyse ei ollut HLL 4 ja 5 :ssä tarkoitetusta valituskelpoisesta päätöksestä Kuitenkin PL 21 :n ja EIS 6 artiklan vuoksi valitukset tutkittiin Päätöksellä tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta (HLL 5.1 ) Päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta (KL 91 )
Hallinnon sisäinen määräys valituskelvoton Tosiasiallinen hallintotoimi valituskelvoton KHO 2013:159 Rehtori oli PeOL 19 :n nojalla rajoittanut henkilön oikeutta päästä seuraamaan opetustunteja Ltk hylkäsi oikaisuvaatimuksen HaO poisti valitusosoituksen ja jätti valituksen tutkimatta (tosiasiallisen hallintotoiminnan luonteinen käytännön toimi) KHO kumosi HaO:n päätöksen ja otti viivästyksen välttämiseksi tutkittavakseen kunnallisvalituksena Rehtori rajoittanut jokaiselle kuuluvaa oikeutta muutoksenhakijan osalta, PL 21 huomioon ottaen pitää päästä tuomioistuimeen. Eräitä ongelmakohtia Julkiset hankinnat Eri vaiheet varsin laajasti muutoksenhaun kohteena C-26/03 (Stadt Halle) Valintapäätökseen voitava hakea muutosta Samoin päätökseen tarjouspyynnön peruuttamisesta Päätös olla aloittamatta hankintamenettelyä sillä perusteella, ettei hankinta kuulu yhteisön sääntöjen soveltamisalaan Hankintaviranomaisen päätökset, joilla voi olla oikeusvaikutuksia, riippumatta siitä, onko kyseinen toimi tehty virallisen hankintamenettelyn ulkopuolella vai sen yhteydessä Ei hankinnan alustava tarkastelu, yksinomaan valmistelevat toimet, sisäinen pohdinta Viranomaisen käsitys luvan tarpeesta ei ole valituskelpoinen (KHO 2011:66)
Palautuspäätöksen valituskelpoisuudesta Prosessuaaliset palautuspäätökset eivät ole valituskelpoisia Asiaratkaisun sisältävät palautuspäätökset ovat Jos päätös sisältää viranomaista sitovan ratkaisun, niin valituskelpoinen Asian palauttaminen vain täytäntöönpanotoimenpidettä varten => valituskelpoinen Varsinainen osaratkaisu => valituskelpoinen Esikysymyksen ratkaisu => jos kysymys jonkin asiaan vaikuttavan oikeuskysymyksen ratkaisusta => valituskelpoinen KHO 2011:87 (ään.) Kaupunginhallitus oli oikaisuvaatimuksen johdosta kumonnut virkavaalipäätöksen ansiovertailussa olleiden puutteiden vuoksi ja palauttanut asian uudelleen valmisteltavaksi Kaupunginhallitus oli liittänyt päätökseen muutoksenhakukiellon. KH:n mukaan päätös koski vain valmistelua. HaO poisti kiellon, tutki valituksen ja hylkäsi sen. KHO kumosi ja poisti HaO:n päätöksen ja jätti valituksen tutkimatta. KHO:n mukaan oikaisuvaatimuksen hyväksymistä koskevalla päätöksellä asian valmistelua on päätetty jatkaa KH:n päätöksellä virka on jäänyt täyttämättä eikä päätöksellä ole lopullisesti ratkaistu viran täyttämistä koskevaa asiaa KHO 2005:82 Sosiaalitoimiston toimistopäällikkö oli päättänyt jättää täyttämättä sosiaalityöntekijän viran Ltk hylkäsi oikaisuvaatimuksen. HaO hylkäsi valituksen. KHO poisti oikaisuvaatimusohjeen ja alemmat päätökset ja jätti valituksen tutkimatta KHO:n mukaan toimistopäällikön päätöksellä ei ole lopullisesti ratkaistu viran täyttämistä koskevaa asiaa. Virka voidaan julistaa uudelleen haettavaksi ja viran täyttämistä koskevasta päätöksestä voivat aikanaan valitukseen oikeutetut Sosiaalitoimiston päätös oikeudellisesti rinnastettavissa nimityspäätöksen valmistelutoimiin
KHO 2009:103 Hallintopäällikkö myöntänyt maksuttoman kuljetuksen esiopetukseen siten, että huoltajalle maksetaan joukkoliikenteen taksan mukainen saattoavustus. PeOL 32.1 :n mukaan esiopetusoppilaalla on tiettyjen edellytysten täyttyessä oikeus maksuttomaan kuljetukseen (matka yli 5 km tai matka liian vaikea, rasittava, vaarallinen) PeOL 32.1 :n viimeisen virkkeen mukaan maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus. HaO kumosi päätöksen ja palautti asian. HaO:n mukaan tulkinta, jonka mukaan kunta voisi valita saattoavustuksen ensisijaiseksi maksuttoman kuljetuksen järjestämistavaksi oli virheellinen. Hallintopäällikkö ei ole voinut hylätä hakemusta tutkimatta, ylittyykö 5 km:n matka tai onko matka vaarallinen yms. HaO liitti päätökseensä valituskiellon. KHO poisti valituskiellon, kumosi HaO:n päätöksen ja pysytti hallintopäällikön päätöksen. KHO:n mukaan HaO:n päätöksellä, jolla asia on palautettu, on ratkaistu kysymys PeOL 32.1 :n viimeisen virkkeen soveltamisesta. Päätös sisältää tähän nähden myös tältä osin HLL 5.1 :ssä tarkoitetun valituskelpoisen päätöksen. Sillä, miten hallinto-oikeus muotoilee palautuspäätöksen, on suuri merkitys Sama koskee myös viranomaista, jos oikaisuvaatimuksen johdosta palauttaa asian
Valitusoikeudesta yleisesti Päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (HLL 6.1 ) KHO 2010:11: Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöstä, jolla asia on palautettu kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen ratkaistavaksi, ei ole kohdistettu A:han. Päätöksen perustelut eivät saa oikeusvoimaa eikä perusteluista voi valittaa. Perusteluissa lausutuilla kannanotoilla ei ole kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen ratkaisua sitovaa vaikutusta eikä maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksellä sen vuoksi ole vaikutusta A:n asemaan. Valituslautakunnan päätös ei siten vaikuta välittömästi A:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 :n 1 momentin tarkoittamalla tavalla. KHO 2007:62: PAM ry:llä ei ollut valitusoikeutta asiassa, jossa lääninhallitus vähittäiskaupan aukioloajoista annetun lain nojalla antoi läänin kaupoille luvan olla auki jouluaattosunnuntaina klo 8-12. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettu päätös Oikaisuvaatimuksen tekijä Jos hallintopäätös kumottu tai sitä muutettu, alkuperäinen oikeutettujen joukko
Viranomaisen valitusoikeudesta Ei automaattista Jos laissa säädetään YVAL 19.2, KHO 2010:38 YSL 97 Lääkelain 102.3 : Myös Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksella on oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden muutoksenhaun johdosta tekemään päätökseen, jos hallinto-oikeus on ratkaissut muutoksenhaun kohteena olevan asian.
Valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen Viranomaisen yleinen valvontavelvollisuus ei vielä riitä valitusoikeuden perusteeksi (HE 217/1997 vp) Erityisen tärkeän julkisen intressin valvominen KHO 2013:188: Kaupunginhallituksella oli oikeus valittaa tietopyyntöpäätöksen epäämisen kumoamisesta. KHO 2013:161: Poliisilaitoksella oli oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla poliisilaitoksen määräämä ajokielto oli kumottu KHO 2013:28: Potilasvahinkolautakunnalla oli valitusoikeus HaO:n päätöksestä, jolla lautakunnan tietopyynnön epäämisratkaisu oli kumottu. KHO 2009:6: Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella ei ollut valitusoikeutta tahdonvastaiseen hoitoon määräämistä koskevassa asiassa KHO 2008:64: Lääninhallituksella oli valitusoikeus rahankeräyslain mukaisessa asiassa KHO 2007:17: Ylioppilastutkintolautakunnalla oli valitusoikeus asiassa, jossa lukion rehtori oli hylännyt kaikki ylioppilaskokelaan suorittamat ylioppilaskokeet KHO 2007:64: Keskusrikospoliisilla oli valitusoikeus televalvonnassa ja puhelinkuuntelussa saatujen konekielisten tietojen asianosaisjulkisuutta koskevassa asiassa KHO 2007:72: Verohallituksella oli valitusoikeus verotuksen julkisten tietojen luovutusta koskevassa asiassa KHO 2007:73: Kihlakunnan poliisilaitoksella tai lääninhallituksella ei ollut valitusoikeutta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ajokorttilupaa koskevassa asiassa, jossa hallinto-oikeus oli kumonnut poliisilaitoksen päätöksen. (Äänestys 3-2. Vähemmistö tutki lääninhallituksen valituksen.) (otsikko)
Valitusoikeuden rajoittaminen: valituskiellot Valituskiellot Säädetään erikseen esim. Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 77.3 Perusopetuslaki, ammattikorkeakoululaki PL 21.1 : Jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi Viranomaisen päätös oikeutta ja velvollisuutta koskeva silloin, kun lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille Subjektiiviset oikeudet selvästi Myös harkinnanvaraisemmat etuudet Puolustusvoimien etukäteinen yksityisen kiinteistön käyttöratkaisu, valituskielto ei mahdollinen (PeVL)
Valitusoikeuden rajoittaminen: valituslupa Valitusluvan tarve Säädetään erikseen PEVL on käytännössään todennut valituslupajärjestelmän olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely ja tähdentänyt, että järjestelmän laajentamiseen tulee suhtautua pidättyvästi (PeVL 57/2010 vp, PeVL 48/2010 vp jne.) Linjanmuutos PeVL 32/2012 vp: Valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen ei enää ole perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi Huom. PL 21.1 : ilman aiheetonta viivytystä Yhä useammin käytössä oikaisuvaatimusjärjestelmä Muutoksenhakujärjestelmää tarkasteltava kokonaisuutena Valituslupajärjestelmän soveltamisen tulisi kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta Tarkasteltava, turvaavatko KHO:a edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet
HE 230/2014 vp: Valitusluvan käyttöalaa laajennetaan merkittävällä tavalla Oikaisuvaatimuksen käyttöalaa laajennetaan PeVL 55/2015 vp: Hallituksen esitykseen ei sen perustelujen mukaan sisälly oikaisuvaatimuksen tai valitusluvan käytön laajentamista kaikissa niissä asiaryhmissä, joihin ne voivat soveltua. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että oikaisuvaatimusjärjestelmän ja valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista jatketaan. Tässä yhteydessä on myös syytä arvioida, onko tulevaisuudessa hallintolainkäyttölakia syytä muuttaa siten, että valituslupasääntely olisi pääsääntö, jolloin poikkeuksista siihen säädettäisiin erikseen. Lupakynnys Kaikki tietyn lain mukaiset asiat Osa tietyn lain mukaisista asioista Sidottu HaO:n päätöksen lopputulokseen
LSL 62 HE 230/2014 LSL 27 Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jos päätös koskee: 1) 18 :n 2 momentissa tarkoitettua kieltoa tai rajoitusta; 2) 24 :n 1 ja 3 momentissa tarkoitettua luonnonsuojelualueen perustamista; 3) 27 :ssä tarkoitettua luonnonsuojelualueen rauhoituksen lakkauttamista; 4) 33 :ssä tarkoitettua maisema-alueen perustamista; 5) 49 :n 3 momentissa tarkoitettua Euroopan unionin lajisuojelua koskevista erityissäännöksistä poikkeamista; taikka 6) 55 :n 1 momentissa tarkoitettua määräaikaista kieltoa. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallintooikeus myöntää valitusluvan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi alueen omistajan tai sen, jolla asiassa on intressi, hakemuksesta taikka ympäristöministeriön esityksestä kokonaan tai osittain lakkauttaa yksityisen omistaman alueen suojelun tai lieventää sen rauhoitusmääräyksiä, jos alueen luonnonarvot ovat oleellisesti vähentyneet tai jos alueen rauhoitus estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. ELY-keskus päättänyt lieventää luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksiä, HaO hylännyt valituksen, tarvitaanko valituslupaa?
Pääsäännön mukaiset myöntämisen perusteet (HLL 13 ) Lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi; Asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai Valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Poikkeukselliset myöntämisperusteet Toimeentulotukiasiassa lupa voidaan myöntää ainoastaan, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtäläisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia KHO:n tutkittavaksi (SHL 49.3 ) VML 70 : muuten samat kuin HLL paitsi 3) valitusluvan myöntämiseen on painava taloudellinen tai muu syy UlkML 196 : samat kuin HLL 13.2,1 ja 3 Huom. Lupa on myönnettävä, Vrt. OK: lupa voidaan myöntää
Valitus
Valitusosoitus Hallinnossa Päätökseen liitettävä: HL 46 : oikaisuvaatimusohjeet HL 47 : valitusosoitus HL 48 : ilmoitus valituskiellosta tai valituskelvottomuudesta Valitusosoituksen korjaaminen KL 94 Hallintolainkäytössä Valituskelpoiseen päätökseen on liitettävä valitusosoitus (HLL 14 ) Osoituksessa mainittava valitusviranomainen; viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava; sekä valitusaika ja mistä se lasketaan. Valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta Valitusluvan tarve mainittava Jos valitus on puuttuneen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta (HLL 30.1 )
Valituksen sisältö Valituksen muoto kirjallinen Valituskirjelmä Osoitettava valitusviranomaiselle ja ilmoitettava: päätös, johon haetaan muutosta; miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi; sekä perusteet, joilla muutosta vaaditaan. Lisäksi mahdolliset valitusluvan myöntämisen perusteet Valittajan nimi ja kotikunta Prosessiosoite Valituskirjelmän liitteiksi Päätös, johon haetaan muutosta Todistus tiedoksisaannista Vaatimusten tueksi esitetyt asiakirjat Vaatimukset (HLL 27.1 ) Valitusajan päättymisen jälkeen saa esittää vireillä ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Valittaja saa vaatia myös täytäntöönpanon kieltämistä tai tehdä muun sivuvaatimuksen. Perusteet (HLL 27.2 ) Valitusajan päättymisen jälkeen saa esittää uusia perusteita vaatimuksen tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi Tuomioistuin ei valitusasiassa voi ensi asteena tutkia vaatimuksia, joita ei ole valituksenalaisessa päätöksessä ole ratkaistu, vaikka ne sinänsä kuuluisivat hallintolainkäytön järjestyksessä ratkaistaviksi Oikaisuvaatimuksen vaikutus (HLL 26 a ) Jos hallintopäätöstä ei muuteta tai kumota, saa esittää uusia perusteita Uusia vaatimuksiakin, jos olosuhteet muuttuneet tai esille tullut uusia seikkoja
Valituksen vaikutus päätöksen täytäntöönpanoon Pääsääntö: Ei täytäntöönpanoa ennen lainvoimaa (HLL 31.1. ) Poikkeukset (HLL 31.2 ): Jos laissa tai asetuksessa niin säädetään (esim. PerusopetusL 36 a.3 ) tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä KHO 29.11.2011 t. 3464 (LRS): Poronhoitolaissa ei ole säädetty siitä, että poronhoitolain 39 :n mukaan tehtävä päätös poroaidan rakentamisesta voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei sitä voitu tehdä myöskään hallintolainkäyttölain nojalla. Jos asiassa tarvitaan valituslupa, voidaan panna täytäntöön Vrt. kuntalain 96 : Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.
Valitusviranomaisen määräys täytäntöönpanosta Kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen KHO 27.1.2006 t. 126: Katualueen haltuunottoa koskevan hallintoriita-asian yhteydessä oli vaadittu haltuunottoon liittyvien töiden kieltämistä. KHO katsoi, että myös puheena olevassa hallintoriita-asiassa voi sinänsä tulla kysymykseen täytäntöönpanoon liittyvän määräyksen antaminen. Valitus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla katualueen haltuunottoon liittyvien töiden kieltämistä koskeva vaatimus oli hylätty, kuitenkin hylättiin. KHO 2010:29 ja KHO 2010:30: Valittajat olivat kunnallisvalitus/hallintovalitusasiassa esittäneet vaatimuksen, joka koski valittajan väittämin tavoin väärin perustein yhtiölle maksettujen varojen välitöntä palauttamista jo ennen asian lopullista ratkaisemista Hallintolainkäyttölain 32 :n 1 momentti ei antanut korkeimmalle hallintooikeudelle mahdollisuutta antaa sellaisia täytäntöönpanomääräyksiä, joiden vaikutus olisi pidemmälle menevä kuin itse pääasiaratkaisun. Oikaisuvaatimuksen käsittelevä viranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi (HL 49 f )
Kunnallisasiat
Kunnallisasioiden erityispiirteitä (1) Kunnallisasiat Vireillepano kuntalain mukaan (kunnallisvalitus) keskeistä kunnallisen itsehallinnon suojaaminen Oikaisuvaatimus kunnallisvalituksen tekemisen pakollinen esivaihe (jos päätöksestä on voinut tehdä oikaisuvaatimuksen) Laaja muutoksenhakuoikeus Kunnan jäsen (kuntalain 4 ) ja asianosainen (92 ) Kunnan jäsenen valvonta- ja osallistumiskeino Oikaisuvaatimuksen jälkeen valitusoikeus vain sillä, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen ja oikaisuvaatimus on hylätty tai jätetty tutkimatta Jos oikaisuvaatimus on hyväksytty, valitusoikeus muillakin 39
Kunnallisasioiden erityispiirteitä (2) Valitusperusteet esitettävä ennen valitusajan päättymistä (90.3 ) vrt. HLL 27.2 : valittaja saa esittää uusia perusteita valituksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi KHO 2010:6: Z ja Y eivät ole hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet A:n kunnan ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen 27.7.2009 saapuneessa vastaselityksessä mainitsemaansa saukon elinpiiriin liittyvällä perusteella. Tämän vuoksi valitus mainitulla perusteella tehtynä on jätettävä tutkimatta. Ratkaisevaa valitusaika hallinto-oikeuteen (30 pv tiedoksisaannista) Iura novit curia periaatteen esitetyt valitusperusteet Valitusperusteet - valitusperustelut ei sidottu oikaisuvaatimuksen perusteisiin, jotka vapaamuotoiset (esim. KHO 29.9.2000/2433) Valitusviranomaisen rajoitettu tutkimis- ja ratkaisuvalta Tutkimisvalta vain niihin perusteisiin, joihin ensiasteen valituksessa on vedottu Ns. kassatorinen muutoksenhakukeino: virheellistä päätöstä ei voida korvata uudella päätöksellä Virheellinen päätös kumotaan (ja palautetaan kunnan viranomaisen uudelleen käsiteltäväksi?) Jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä KHO:een Jos valitus on hylätty tai jätetty tutkimatta, valitusoikeus hallinto-oikeuteen valittaneella Jos valitus hyväksytty eli päätös on kumottu, valitusoikeus määräytyy kuntalain 92 :n mukaan: kunnan jäsen tai asianosainen Valitusoikeus myös kunnalla, jonka puhevaltaa käyttää kunnanhallitus kuntalain 23 :n mukaisesti Päätöksen kumoamisen vaikutus täytäntöönpanoon 40
Oikaisuvaatimuksen tarve Epäselvyys siitä, tarvitaanko oikaisuvaatimusta vai ei Säännöksessä valittamalla hallinto-oikeuteen => ei oikaisuvaatimusta Säännöksessä ei saa valittamalla hakea muutosta => saa tehdä oikaisuvaatimuksen Ongelmatilanne, jos oikaisuvaatimuksen teko sidottu delegointiin viranomaiselta (päätöksentekijä kunta, valitusmuoto hallintovalitus) KHO 2004:97 MRL 187 :n mukaan viranhaltijan päätökseen asiassa, joka kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta tai muulta kunnan viranomaiselta on siirretty hänen ratkaistavakseen, ei saa hakea muutosta valittamalla. (Tulee tehdä oikaisuvaatimus) Erillisen tonttijaon laatii ja hyväksyy kunta (MRL 79.2 ) Kunnan asiana on päättää siitä kunnan toimielimestä tai viranomaisesta, jonka toimivaltaan erillisen tonttijaon hyväksyminen kuuluu. Kaupungingeodeetille oli johtosäännössä annettu ratkaisuvalta tonttijaon hyväksymistä koskevassa asiassa. => Toimivaltaa ei ole siirretty hänelle viranhaltijana kunnan viranomaiselta => Ei oikaisuvaatimusta Toimivalta oli siis määrätty suoraan viranhaltijalle
KHO 30.12.2011/3978 MRL 130 :n mukaan maisematyöluvan ratkaisee kunnan rakennusvalvontaviranomainen Johtosäännössä maisematyölupatoimivalta oli siirretty mm. lupa-arkkitehdille Lupa-arkkitehti oli myöntänyt maisematyöluvan Lupa-arkkitehdin toimivalta perustui siihen, että hänelle oli siirretty kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta toimivalta ratkaista lupa-asioita => Oikaisuvaatimus KHO 2012:57 --kunnalla on oikeus periä kaavan laatimisesta ja käsittelystä aiheutuneet kustannukset (MRL 59) Kaavoituspäällikkö oli päättänyt periä kaavakustannukset Kun otetaan huomioon MRL 59 ja kaupungin johtosääntö, kaavoituspäällikön toimivaltaa ei ole siirretty hänelle viranhaltijana kunnan viranomaiselta Tilanteet, joissa toimivalta on siirretty kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta (MRL 158 ja MRL 161 on mahdollista siirtää) Tilanteet, joissa toimivaltaa ei ole suoraan laissa osoitettu viranomaiselle vaan kunnalle yleisesti Oikaisuvaatimus ei tule käytettäväksi sellaisissa viranhaltijapäätöksissä, joissa ratkaisuvalta on osoitettu viranhaltijalle suoraan johtosäännössä
Valitusoikeuden erilaisia muotoja Kunnallisvalitus, jossa kunnan jäsen ei saa valittaa: suppea Vähäiset asemakaavat (MRL 191.3 ) Kehittämiskorvauspäätökset (MRL 189.1 ) Kunnallisvalitus, jossa saa valittaa muu kuin kunnan jäsenenä oleva kansalaisjärjestö: laaja Esim. kaavat (MRL 191 ) Hallintovalitus, jossa saa valittaa kunnan jäsen, mutta ei kansalaisjärjestö Esim. Maisematyölupa, ja rakennuksen purkulupa (MRL 128, 192 :t) Hallintovalitus, jossa valittaa saa kansalaisjärjestö Esim. monet ympäristöasiat
Kunnallisvalituksen valitusperusteet (1) 1. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä Käsittelyvirheet: esteellisyys, päätöksentekojärjestys ym. menettelyvirheet Kunnallishallinnon moniportainen päätöksenteko: valtuuston lopullisesti päättämässä asiassa virhe on voinut sattua asian lautakuntakäsittelyssä ja sekin on valitusperusteena relevantti Muut valmisteluvirheet esim. asianosaisen kuulemisessa relevantteja Valmistelun riittävyys usein toimielimen harkinnassa esim. KHO 23.1.1997/81: valtuuston toimivaltaan kuului arvioida, pitikö sen suoritettua valmistelua sisällöllisesti riittävänä 44
Kunnallisvalituksen valitusperusteet (2) Päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa Kunnan toimialan vastaisuus: hallinnon periaatteet, yritystuet, kunnallinen puoluetuki, kansainvälinen osallistuminen jne. Valtiontukisäännösten huomioon ottaminen Väärä viranomainen: kunnallishallinnon toimivaltarajat jäykkiä 45
Kunnallisvalituksen valitusperusteet (3) Päätös on muuten lainvastainen Aineellisoikeudellisten säännösten vastaisuudesta Myös samanaikaisesti muiden valitusperusteiden kanssa Soveltaminen melko ongelmatonta, kun kysymys hallintooikeudellisten normien vastaisuudesta Ongelmana yksityisoikeudellisten säännösten vastaisuus valitusperusteena Ongelmallisia myös asiat, jotka ratkaistaan muussa järjestyksessä Esimerkkinä kunnan viranomaisen kannanotto vahingonkorvausvaatimukseen Kunnan päätökseen liitettävä normaali muutoksenhakuohjaus Hallinto-oikeus ei ota kantaa korvausvastuuseen, mutta päätös voidaan kumota esim. menettelyvirheen johdosta Asianosaisen ohjaaminen oikeaan prosessijärjestykseen oikaisuvaatimusvaiheessa 46
KHO 2007:4: Kaupunginhallitus oli hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen, joka koski tontin ostamista kaupungilta. Hallinto-oikeudessa tehdyssä valituksessa oli vaadittu tutkittavaksi, oliko kaupunginhallitus päätöstä tehdessään noudattanut yhdenvertaisuudesta annettuja säännöksiä. Valitus tuli tältä osin tutkia kuntalain 90 :n 2 momentin 3 kohdan mukaan kunnallisvalituksena eli hallintolainkäytön järjestyksessä. KHO 2006:98 Kaupungin liikennelaitos oli päättänyt, että se ei tee yhdistyksen kanssa yksityisoikeudellista sopimusta mainostilan vuokraamisesta kaupungin linja-autoihin. Yhdistys valitti päätöksestä sillä perusteella, että päätöksellä loukattiin yhdenvertaisuutta sekä yhdistyksen sananvapautta ja uskonnon vapautta ja päätös oli siten lainvastainen. Kun valitus sisälsi kuntalain 90 :n 2 momentissa tarkoitetun valitusperusteen, valitus tutkittiin hallintolainkäytön järjestyksessä. Valitus hylättiin. 47