C 304/38 Euroopan unionin virallinen lehti 15.12.2009 KERTOMUS Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston tilinpäätöksestä varainhoitovuodelta 2008 sekä viraston vastaukset (2009/C 304/08) SISÄLLYS Kohta. Sivu JOHDANTO............................................................. 1 2 39 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUSLAUSUMA........................ 3 12 39 TALOUSARVIO- JA VARAINHALLINTOA KOSKEVAT HUOMAUTUKSET............... 13 17 40 MUUT KYSYMYKSET...................................................... 18 40 Taulukko......................................................................... 41 Viraston vastaukset................................................................ 42
15.12.2009 Euroopan unionin virallinen lehti C 304/39 JOHDANTO 1. Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (jäljempänä virasto ), joka sijaitsee Varsovassa, perustettiin 26 päivänä lokakuuta 2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004 ( 1 ). Viraston päätehtävä on jäsenvaltioiden välisen yhteistyön yhteensovittaminen ulkorajavalvonnan alalla (avustaminen operatiivisessa yhteistyössä, tekninen ja operatiivinen lisäapu sekä riskianalyysi) ( 2 ). 2. Viraston määrärahat olivat varainhoitovuonna 2008 yhteensä 71,2 miljoonaa euroa, kun ne edeltävänä varainhoitovuonna olivat olleet 42,2 miljoonaa euroa. Virastossa työskenteli vuoden lopussa 185 henkilöä, edellisenä vuonna henkilöstön määrä oli 132. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN SUMA TARKASTUSLAU 3. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut perustamissopimuksen 248 artiklan mukaisesti viraston tilinpäätöksen ( 3 ), joka sisältää tilinpäätösasiakirjat ( 4 ) ja selvityksen talousarvion toteuttamisesta ( 5 ) 31. joulukuuta 2008 päättyneeltä varainhoitovuodelta, ja tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden. 4. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma annetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 ( 6 ) 185 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Pääjohtajan vastuu 5. Tulojen ja menojen hyväksyjänä pääjohtaja toteuttaa tulot ja menot sisältävää talousarviota viraston varainhoitoa koskevien säännösten mukaisesti omalla vastuullaan ja hyväksyttyjen määrärahojen rajoissa ( 7 ). Pääjohtajan vastuulla on kehittää ( 8 ) sellainen organisaatiorakenne sekä sisäiset hallinto- ja valvontajärjestelmät ja -menettelyt, joiden pohjalta on toisaalta mahdollista laatia tilinpäätös ( 9 ), jossa ei ole petoksesta tai virheestä johtuvia olennaisesti virheellisiä tietoja, ja toisaalta varmistaa tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Tilintarkastustuomioistuimen vastuu 6. Tilintarkastustuomioistuimen vastuulla on antaa tarkastuksensa perusteella tarkastuslausuma viraston tilinpäätöksen luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. 7. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa kansainvälisten tarkastusstandardien (IFAC ja ISSAI) ( 10 ) ja eettisten ohjeiden mukaisesti. Kyseisissä standardeissa edellytetään, että tilintarkastustuomioistuin noudattaa eettisiä ohjeita ja suunnittelee ja toimittaa tarkastuksen siten, että sen avulla saadaan kohtuullinen varmuus siitä, että tilinpäätöksessä ei ole olennaisia virheitä ja että tilien perustana olevat toimet ovat lailliset ja asianmukaiset. 8. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen osana toteutettiin menettelyjä, joiden tarkoituksena oli saada todentavaa aineistoa tilinpäätökseen sisältyvistä määristä ja tilinpäätöstiedoista ja tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuimen tehtävänä on valita käytettävät menetelmät sekä arvioida, kuinka suuri on riski, että tilinpäätökseen sisältyy petoksista tai virheistä johtuvia olennaisesti virheellisiä tietoja tai laittomia tai sääntöjenvastaisia toimia. Kyseisissä riskiarvioinneissa arvioidaan tarkastuskohteen sisäistä valvontaa tilinpäätöksen laatimisen ja esittämisen kannalta, ja tämän pohjalta suunnitellaan tilanteeseen sopivat tarkastusmenettelyt. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä arvioidaan myös sovellettujen tilinpäätösperiaatteiden ja johdon esittämien kirjanpidollisten arvioiden asianmukaisuutta sekä tilinpäätöksen yleistä esittämistapaa. ( 1 ) EUVL L 349, 25.11.2004, s. 1. ( 2 ) Taulukossa esitetään tiedoksi yhteenveto viraston vastuualueista ja toiminnoista. ( 3 ) Tilinpäätökseen on liitetty mukaan varainhoitovuoden talousarvio- ja varainhallintoa koskeva selvitys, jossa muun muassa annetaan tiedot määrärahojen täytäntöönpanoasteesta sekä esitetään yhteenveto budjettikohtien välisistä määrärahasiirroista. ( 4 ) Tilinpäätös sisältää taseen, tuloslaskelman, rahavirtalaskelman, oman pääoman muutoksia koskevan laskelman sekä tilinpäätöksen liitteet, joihin sisältyy kuvaus merkittävistä tilinpäätöksen laatimisperiaatteista ja muut liitetiedot. ( 5 ) Selvitys talousarvion toteuttamisesta sisältää talousarvion toteutumalaskelman liitteineen. ( 6 ) EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1. ( 7 ) Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2343/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002 (EYVL L 357, 31.12.2002, s. 72), 33 artikla. 9. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että saatu todentava aineisto on riittävä ja sopiva jäljempänä olevien lausumien perustaksi. ( 8 ) Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2343/2002, 38 artikla. ( 9 ) Erillisvirastojen tilinpäätöksiä ja kirjanpitoa koskevat säännöt on esitetty komission asetuksen (EY, Euratom) N:o 2343/2002 VII osaston 1 luvussa, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 9 päivänä heinäkuuta 2008 annetulla komission asetuksella (EY, Euratom) N:o 652/2008 (EUVL L 181, 10.7.2008, s. 23); säännöt on liitetty sellaisenaan viraston varainhoitoasetukseen. ( 10 ) Kansainvälinen tilintarkastajaliitto (International Federation of Accountants, IFAC) ja ylimpien tarkastuselinten kansainväliset standardit (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI).
C 304/40 Euroopan unionin virallinen lehti 15.12.2009 Lausuma tilien luotettavuudesta 10. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että viraston tilinpäätös ( 11 ) antaa olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot viraston taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2008 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta viraston varainhoitoa koskevien säännösten mukaisesti. Lausuma tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta 11. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että viraston 31. päivänä joulukuuta 2008 päättyneeltä varainhoitovuodelta annetun tilinpäätöksen perustana olevat toimet ovat olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. 15. Vuonna 2008 maksettiin yli 17 miljoonaa euroa yksipuolisten, ainoastaan viraston allekirjoittamien avustuspäätösten perusteella. Tällaista välinettä ei mainittu yhteisön elimiin sovellettavissa säännöksissä. Heinäkuun 9 päivänä 2008 annetun komission asetuksen (EY, Euratom) N:o 652/2008 ( 12 ) 75 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että avustuksista on laadittava kirjalliset sopimukset yhteisön elimen ja avustuksen saajan välillä. Lisäksi virasto oli useissa tapauksissa allekirjoittanut päätöksen sen jälkeen, kun toiminta oli jo alkanut tai jopa saatu päätökseen. 16. Oikeudellisia sitoumuksia tehtiin ennen vastaavien talousarviositoumusten tekemistä. Vuoden loppuun mennessä poikkeuksia koskevaan tietokantaan oli kirjattu 49 jälkeenpäin tehtyä sitoumusta ( 13 ). Poikkeuksien suuri määrä osoittaa, että viraston sitoumusjärjestelmässä on toistuva ongelma. 12. Jäljempänä esitettävät huomautukset eivät aseta tilintarkastustuomioistuimen lausumaa kyseenalaiseksi. TALOUSARVIO- JA VARAINHALLINTOA KOSKEVAT HUO MAUTUKSET 13. Vuonna 2008 määrärahat lisääntyivät 29 miljoonaa euroa eli lähes 69 prosenttia edelliseen varainhoitovuoteen verrattuna. Kun otetaan huomioon, että vastaava määrä määrärahoja (30,3 miljoonaa euroa) jouduttiin siirtämään seuraavalle varainhoitovuodelle ja 13 miljoonan euron määrärahat peruuntuivat, virasto ei kyennyt hoitamaan asianmukaisella tavalla talousarvionsa merkittävää kasvua. 14. Yhteensä 26,8 miljoonasta eurosta toimintamenoihin tarkoitettuja määrärahoja (III osasto) siirrettiin seuraavalle varainhoitovuodelle 0,85 miljoonaa euroa sellaisten päätettyjen operaatioiden kohdalla, jotka olisi pitänyt vapauttaa. 17. Henkilöstösääntöjen soveltamista koskevia sääntöjä ei ole hyväksytty. Rekrytointimenettelyjä tarkastettaessa havaittiin, että valintaperusteita ja raja-arvoja, jotka oikeuttivat valintaprosessin seuraavaan vaiheeseen pääsyn, ei ollut päätetty ennen arviointiprosessin aloittamista. Rekrytointiin liittyvät tiedostot eivät myöskään aina olleet tiedoiltaan täydellisiä. Kyseisessä tilanteessa ei voitu olla varmoja menettelyjen avoimuudesta ja tasapuolisuudesta. MUUT KYSYMYKSET 18. Virasto ei laatinut monivuotista työohjelmaa ja sen vuotuinen työohjelma ei vastannut viraston talousarviota. Budjettiin tehtiin muutoksia, ilman että työohjelmaa tarkistettiin edes silloin, kun muutosten merkitys oli merkittävä. Toimintoperusteisen budjetointijärjestelmän käyttöönotto helpottaisi selvän yhteyden luomista työohjelman ja rahoitusennusteiden välille. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. lokakuuta 2009 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA presidentti ( 11 ) Lopullinen tilinpäätös laadittiin 25. kesäkuuta 2009 ja tilintarkastustuomioistuin vastaanotti sen 2. heinäkuuta 2009. Viraston lopullinen tilinpäätös, joka on konsolidoitu komission tilinpäätökseen, julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä viimeistään päättynyttä varainhoitovuotta seuraavan varainhoitovuoden marraskuun 15. päivänä. Lopullinen tilinpäätös esitetään sivustoilla http://eca. europa.eu ja http://www.frontex.europa.eu/finance/ ( 12 ) EUVL L 181, 10.7.2008, s. 23. ( 13 ) Kokonaismäärä yli miljoona euroa.
Perustamissopimuksen mukainen yhteisön toimivalta Yhteisön politiikalla tällä alalla on tarkoitus kehittää yhteiset vaatimukset ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava ulkorajoilla tapahtuvissa henkilötarkastuksissa; lisäksi toteutetaan toimenpiteitä, joilla varmistetaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välinen sekä jäsenvaltioiden ja komission välinen yhteistyö. (Perustamissopimuksen 62 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 66 artikla) Lähde: Viraston toimittamat tiedot. Taulukko Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto Frontex (Varsova) Viraston toimivaltuudet sellaisina kuin ne on määritelty neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2007/2004 Tavoitteet Virasto perustettiin parantamaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennettyä valvontaa. Tavoitteena on: a) helpottaa ja tehostaa ulkorajavalvontaan liittyvien yhteisön nykyisten ja tulevien toimenpiteiden soveltamista b) huolehtia jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa ja edistää siten osaltaan henkilötarkastusten sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan tehokkuutta, korkeaa tasoa ja yhdenmukaisuutta c) antaa komissiolle ja jäsenvaltioille tarvittavaa teknistä ja asiantuntijaapua ulkorajojen valvonnassa ja edistää jäsenvaltioiden välillä yhteisvastuullisuutta. Keskeiset tehtävät 1) Jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön yhteensovittaminen ulkorajavalvonnan alalla 2) jäsenvaltioiden avustaminen kansallisten rajavartijoiden kouluttamisessa, mukaan lukien yhteisten koulutusvaatimusten käyttöönotto 3) riskianalyysien tekeminen 4) ulkorajavalvontaan liittyvän tutkimuksen kehityksen seuraaminen 5) jäsenvaltioiden avustaminen olosuhteissa, joissa ulkorajoilla tarvitaan teknistä ja operatiivista lisäapua 6) tarvittavan tuen antaminen jäsenvaltioille yhteisten palauttamisoperaatioiden järjestämiseksi. Hallinto 1 Hallintoneuvosto Kokoonpano: kaksi komission edustajaa yksi edustaja kustakin jäsenvaltiosta yksi rajatun äänioikeuden omaava edustaja kustakin Schengen-sopimukseen assosioituneesta maasta (Norja ja Islanti). 2 Pääjohtaja Hallintoneuvosto nimittää pääjohtajan komission ehdotuksesta. 3 Ulkoinen tarkastus tilintarkastustuomiois Euroopan tuin. 4 Vastuuvapauden myöntävä viranomainen Parlamentti myöntää neuvoston suosituksesta. Viraston resurssit vuonna 2008 (vuoden 2007 tiedot suluissa) Talousarvio 71,2 miljoonaa euroa (42,2 miljoonaa euroa), josta yhteisön tukea: 68,0 miljoonaa euroa (41 miljoonaa euroa) Henkilöstö 31. joulukuuta 2008 henkilöstötaulukko 94 (49) täytetyt virat: 75 (48) Muut toimet: sopimussuhteisen henkilöstön suunniteltu määrä: 50 (20) sopimussuhteisen henkilöstön toteutunut määrä: 44 (18) työkomennuksella olevien kansallisten asiantuntijoiden suunniteltu määrä: 70 (67) työkomennuksella olevien kansallisten asiantuntijoiden toteutunut määrä: 66 (61) yhteensä: 185 (132) henkilöä, joiden osalta tehtävät jakautuvat seuraavasti: operatiiviset tehtävät: 112 (103) hallinnolliset tehtävät: 73 (29) Tuotteet ja palvelut vuonna 2008 Riskianalyysin alalla laadittiin arviointeja, neljännesvuosittaisia raportteja, viikoittaisia arviointeja, yhteenvetoja, selvityksiä ja muita asiakirjoja tiedotustarkoitukseen. Operatiivisen yhteistyön alalla järjestettiin 30 yhteistä operaatiota ja 10 palautusoperaatiota. Seitsemän kokeiluhanketta käynnistettiin. Koulutus jatkui 192 koulutustoimen muodossa: koulutusta annettiin 3 200 rajavartijalle. Tutkimuksen ja kehityksen alalla laadittiin raportteja, tiedotuslehtiä ja selvityksiä sekä käynnistettiin 48 konferenssia ja 6 hanketta. Yhteistyö EU:n ulkopuolisten maiden kanssa käsitti työskentelytavoista sopimisen Albanian, Serbian, Montenegron, Bosnia ja Hertsegovinan, USA:n, Brasilian, Kroatian, Moldovan, Georgian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa. Venäjän federaation kanssa allekirjoitettiin yhteistyösuunnitelma. Yhteistyö Europolin ja muiden merkittävien organisaatioiden sekä Euroopan komission kanssa jatkui ja tiivistyi. 15.12.2009 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 304/41
C 304/42 Euroopan unionin virallinen lehti 15.12.2009 VIRASTON VASTAUKSET 13. 29 miljoonan euron lisäyksestä johtuen jäljelle jäi vain vähän aikaa lisätoimien toteuttamiseen. Määrärahojen hyödyntämisen tasoon odotetaan merkittävää edistystä vuonna 2009 ja tulevina vuosina. 14. Virasto ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen. Vuoden lopulliseen tilinpäätökseen tehtiin korjauksia. Lisäksi virasto ryhtyy toimiin eteenpäin siirrettävien sitoumusten valvonnan tehostamiseksi. 15. Jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten kanssa laadittiin uusi puitekumppanuussopimus (FPA). Uudet puitekumppanuussopimukset allekirjoitetaan kaikkien niiden rajavalvontaviranomaisten kanssa, jotka osallistuvat Frontexin koordinoituihin yhteisoperaatioihin. Uuden järjestelmän odotetaan olevan käytössä vuoden 2009 keskivaiheilta alkaen. Jos avustus on allekirjoitettu poikkeuksellisissa olosuhteissa toiminnan alkamisen jälkeen, se merkitään poikkeukset sisältävään luetteloon (ks. kohta 16). 16. Poikkeuksien määrän rajoittamiseen tähtäävien toimien käyttöönotto vuonna 2008 on johtanut havaittujen poikkeuksien määrän merkittävään vähenemiseen. Vuoden 2009 tammikuun ja saman vuoden toukokuun lopun välisenä aikana poikkeuksien määrässä tapahtui 50 prosentin vähennys edellisvuoteen verrattuna. 17. Henkilöstösääntöjen vielä puuttuvien soveltamissääntöjen hyväksymiselle on annettu ensisijainen asema vuonna 2009. Vuoden 2009 loppuun mennessä Frontex on hyväksynyt henkilöstösääntöjen tärkeimmät soveltamissäännöt. Vuonna 2009 on suoritettu korjaavia toimia henkilöstön palkkaamisessa. 18. Frontexin perustamisasetuksessa ei ole mainittu monivuotista ohjelmaa. Frontexin hallintoneuvosto sopi kuitenkin kesäkuussa 2009 monivuotisesta suunnitelmasta vuosiksi 2010 2013. Lisäksi Frontex ja hallintoneuvosto ovat laatineet Euroopan komissiolle ehdotuksen strategian tai monivuotisen suunnitelman mukaan ottamiseen liittyvän määräyksen lisäämisestä sen perustamisasetukseen. Lisäksi on pyritty huolehtimaan vuosityöohjelman, talousarvion ja henkilöstötaulukon välisestä yhdenmukaisuudesta.