Lausuntopyyntö

Transkriptio

1 Lausuntopyyntö OKM/24/010/ Jakelussa mainituille Viite Asia Luonnos hallituksen esityksestä laiksi elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä Opetus- ja kulttuuriministeriössä on valmisteltu elokuvataiteen edistämisestä annetun lain (28/2000) uudistusta. Voimassa olevan lain pääasiallinen sisältö oikeuttaa ministeriön siirtämään valtionavustuksiin liittyvät viranomaistehtävät Suomen elokuvasäätiölle. Lainuudistuksessa on otettu huomioon eduskunnan oikeusasiamiehen ja Valtiontalouden tarkastusviraston vuosina 2012 ja 2013 tekemät huomautukset nykyisen lain puutteista ja siinä olevista viittauksista jo kumottuihin lakeihin. Talvella 2014 käynnistettiin uudistamista koskevan hallituksen esityksen valmistelu. Opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta tehtiin selvitys Suomen elokuvasäätiön tukitoiminnasta. Selvityksen tuloksia on myös otettu huomioon lain valmistelussa. Selvityksen tuloksista ja hallituksen esityksen tavoitteista järjestettiin keskustelu- ja kuulemistilaisuus Opetus- ja kulttuuriministeriö pyytää vastaanottajaa esittämään kirjallisen lausuntonsa oheisesta hallituksen esitysluonnoksesta laiksi elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä. Lausunnot pyydetään toimittamaan opetus- ja kulttuuriministeriön kirjaamoon maanantaihin klo mennessä. Lisätietoja antavat kulttuuriasiainneuvos Leena Laaksonen puh ja hallitussihteeri Toni Tuomainen puh Kulttuuriasiainneuvos Leena Laaksonen

2 OKM/24/010/ (2) Liitteet Jakelu Luonnos hallituksen esitykseksi Aalto-yliopisto/ Taik/ ELO AVEK/Kopiosto ry AV-Tuottajien Tekijänoikeusyhdistys Tuotos Favex ry Kansallinen audiovisuaalinen instituutti KAVI Liikenne- ja viestintäministeriö MTV Oy Sanoma Media Finland Oy Suomen audiovisuaalisen alan tuottajat SATU ry Suomen Elokuvaohjaajaliitto, SELO ry Suomen Elokuva- ja Videotyöntekijäin liitto Set ry Suomen elokuvasäätiö Suomen Elokuvateatteriliitto Seol ry Suomen Elokuvatoimistojen Liitto - Finlands Filmbyråers Förbund Ry Suomen Elokuvatuottajien Keskusliitto SEK ry Suomen Näytelmäkirjailijat ja Käsikirjoittajat Finlands Dramatiker och Manusförfattare ry Suomen Näyttelijäliitto ry Taiteen edistämiskeskus Valtion elokuvataidetoimikunta Taiteen edistämiskeskus, taideneuvosto Valtiovarainministeriö Yleisradio Oy Työ- ja elinkeinoministeriö Oikeusministeriö Valtiontalouden tarkastusvirasto

3 1 LUONNOS Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä. Laissa säädettäisiin Suomen elokuvasäätiölle annettavasta tehtävästä myöntää tukea elokuvataiteelle ja audiovisuaaliselle kulttuurille valtion talousarvioon vuosittain varattujen määrärahojen puitteissa. Laissa olisivat säännökset tukien myöntämisen käyttötarkoituksista, edellytyksistä ja esteistä sekä menettelystä tukea haettaessa. Lailla kumottaisiin nykyinen elokuvataiteen edistämisestä annettu laki. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.

4 ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Sisällys YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö 2.3 Nykytilan arviointi 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 4 Esityksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan 4.3 Ympäristövaikutukset 4.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset 5 Asian valmistelu 5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto 5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen 6 Riippuvuus muista esityksistä YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Lakiehdotusten perustelut 2 Tarkemmat säännökset ja määräykset 3 Voimaantulo 4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys 2

5 3 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Elokuvataiteen edistämistä koskevat säännökset sisältyvät 1 päivänä maaliskuuta 2000 voimaan tulleeseen elokuvataiteen edistämisestä annettuun lakiin (28/2000). Lain perusteella Suomen elokuvasäätiö on voinut toimia valtionapuviranomaisen tehtävissä ja jakaa opetus- ja kulttuuriministeriön sille osoittamia varoja edelleen tukina kotimaisten elokuvien ja muiden kuvaohjelmien valmistamisen ja jakelun sekä elokuvakulttuurin tukemiseen. Laki on ollut voimassa 14 vuotta, jonka aikana on tullut voimaan valtionsavustuslaki (688/2001) ja Euroopan unionin komissio on tarkentanut valtiontukien soveltamisen määräyksiä ja arviointiperusteita elokuva- ja audiovisuaalisille teoksille myönnettäviin valtiontukiin. Edellinen vaatii elokuvataiteen edistämisestä annettuun lakiin täsmennyksiä. Jälkimmäinen on vahvistanut Suomen elokuvasäätiön asemaa viranomaistehtävän hoitamisessa, minkä johdosta elokuvataiteen edistämisestä annetun lain säännöksiä on tarpeen uudistaa. Ennen elokuvataiteen edistämisestä annetun lain voimaantuloa elokuvien ja muiden kuvaohjelmien tuotannon tukemisesta ei ollut lain tasolla säännöksiä. Elokuvan tuotantotuesta annetussa valtioneuvoston päätöksessä (206/1973) säädettiin kotimaiselle elokuvan tuottajalle myönnettävästä tuotantotuesta. Päätöksen mukaan kotimaisen elokuvan monipuolistamiseksi, tason kohottamiseksi ja vapaan kehityksen edistämiseksi voitiin valtion talousarviossa olevan määrärahan rajoissa myöntää kotimaiselle elokuvan tuottajalle tuotantotukea. Tuotantotuki jaettiin opetusministeriön määräämissä rajoissa ennakkotukena ja laatutukena. Ennakkotuen jakoi Suomen elokuvasäätiö opetusministeriön antamien ohjeiden mukaisesti. Suomen elokuvasäätiö on vuonna 1969 perustettu yksityisoikeudellinen säätiö, jonka toimintaan sovelletaan säätiölain (109/1930) säännöksiä. Sen perustajia ovat opetusministeriön lisäksi Suomen elokuvateatterinomistajain liitto ry, Suomen Elokuvatoimistojen liitto ry ja Suomen Filmivalmistajien liitto ry (Nykyisin Suomen elokuvatuottajien Keskusliitto ry). Säätiön alkuperäisenä tarkoituksena on ollut allekirjoitettu säädekirjan mukaan ensisijaisesti lainoin ja avustuksin edistää ja tukea kotimaista elokuvatuotantoa ja - taidetta. Säätiön voimassa olevien sääntöjen mukaan säätiön tarkoituksena on tukea ja kehittää suomalaista elokuva- ja audiovisuaalista kulttuuria Suomessa ja ulkomailla. Tarkoituksensa toteuttamiseksi säätiö tukee suomalaista elokuva- ja muuta kuvaohjelmatuotantoa, elokuvien ja muiden kuvaohjelmien levittämistä ja esittämistä sekä kotimaassa että ulkomailla ja muilla vastaavilla keinoilla vahvistaa elokuva- ja audiovisuaalista kulttuuria Suomessa. Elokuvan valtionavustukset ovat valtiontukea. Elokuvien ja muiden audiovisuaalisten teosten valtiontuen määräykset ja arviointiperusteet vahvistettiin alun perin Euroopan unionin komission antamassa elokuvatiedonannossa vuonna Perusteiden voimassaoloa jatkettiin vuosina 2004, 2007 ja Uuden tiedonannon elokuville ja muille audiovisuaalisille teoksille myönnettävästä valtiontuesta Euroopan unionin komissio antoi Esityksellä ehdotetaan säädettäväksi laki elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä. Esityksessä annettaisiin Suomen elokuvasäätiölle julkinen hallintotehtävä toimia valtionapuviranomaisena. Esitys ei tältä osin muuttaisi nykyistä käytäntöä. Suomen elokuvasäätiö myöntäisi edelleenkin harkinnanvaraisia tukia laissa säädettyihin tarkoituksiin. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Elokuvataiteen edistämisestä annetun lain 1 :n mukaan elokuvan ja muun kuvaohjelman valmistamisesta ja jakelusta sekä muusta elokuvakulttuurin edistämisestä aiheutuviin kustannuksiin voidaan myöntää tukea valtion talousarvioon otetuista varoista. Voimassa olevan lain 2 :n perusteella opetusja kulttuuriministeriö voi osoittaa varoja Suomen elokuvasäätiölle edelleen jaettavaksi. Suomen elokuvasäätiö voi myöntää tukea elokuvan ja muun kuvaohjelman valmistamisen ja jakelun tukemiseen sekä elokuvakulttuurin edistämiseen muulla tavoin. Elokuvan ja muun kuvaohjelman tuottajalle, tekijälle ja levittäjälle voidaan myöntää tuotantotukea. Lisäksi muuta tukea voidaan myöntää elokuvateatterin ylläpitäjälle, elokuvajuhlien järjestäjälle sekä tarvittaessa muille tahoille ja henkilöille. Tuotantotukea ei ole voitu myöntää valtion laitokselle, kunnalle, kuntayhtymälle tai seurakunnalle eikä valtioenemmistöiselle yhtiölle tai edellä mainittuihin verrattavalle yhteisölle tai laitokselle. Pykälä sisältää vanhentuneen viittauksen opetusministeriöön. Elokuvataiteen edistämisestä annettu laki on säädetty ennen valtionavustuslain voimaantuloa. Tämän vuoksi voimassa olevan elokuvataiteen edistämisestä annetun lain 3 :n perusteella Suomen elokuvasäätiö on ollut velvollinen tekemään tuen myöntämisen niin edellyttäessä sopimus tuen saajan kanssa. Suomen elokuvasäätiö on huolehtinut tuen käytön valvomisesta. Voimassa olevan lain 4 sisältää informatiiviset viittaussäännökset valtionavustuslakiin sekä hallinnon yleislakeihin. Pykälässä on viittaussäännökset hallintomenettelylakiin (589/1982), tiedoksiannosta hallintoasioissa annettuun lakiin

6 4 (232/1966) ja asiakirjain lähettämisestä annettuun lakiin (74/1954). Kyseiset lait on kumottu hallintolailla (434/2003). Pykälässä on myös viittaussäännökset kielilakiin (148/1922), joka on kumottu kielilailla (423/2003) ja saamen kielen käyttämisestä viranomaisissa annettuun lakiin (516/1991), joka on kumottu saamen kielilailla (1086/2003). Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on antamassaan päätöksessä (Dnro 4714/2/12) kehottanut opetus- ja kulttuuriministeriötä korjaamaan viittaukset vanhentuneisiin säännöksiin. Voimassa olevan lain 5 :ssä ovat muutoksenhakua koskevat säännökset. Oikeusministeriö on valmistelemassa hallituksen esitystä eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta ja lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta Tässä yhteydessä tulisi tarkistettavaksi myös voimassa olevan elokuvataiteen edistämisestä annetun lain muutoksenhakua koskevat säännökset. Voimassa olevan lain 6 sisältää informatiivisen viittauksen rikosoikeudelliseen virkavastuuseen. Pykälä ei sisällä informatiivista viittausta vahingonkorvauslakiin. Lain 7 :n perusteella laissa tarkoitettu tuki suoritetaan ensisijaisesti veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovaroista. Voimassa olevan lain 8 :n 1 momentin mukaan tarkempia säännöksiä tukitoiminnan järjestelyistä sekä tukien myöntämisperusteista ja valvonnasta voidaan antaa asetuksella. Elokuvataiteen edistämisestä annetun lain 8 :n asetuksenantovaltuutussäännöstä ei voida pitää riittävän tarkkarajaisena. Perustuslain 80 :ssä säädetään asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunta on korostanut, että valtuutussäännösten tulisi olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Asetuksenantovaltuutussäännöstä on laadittava siten, että sen sisältö ilmenee selvästi laista ja että se on rajattu riittävän tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Voimassa olevan lain 8 :n 2 momentti sisältää opetusministeriölle annettavasta valtuutuksesta antaa ohjeita. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tällaisia säännöksiä tarpeettomina, koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuuttakin (PeVL 6/2003 vp, s. 4/I, PeVL 20/2004 vp, s. 4/I). Ohjeiden antamista tarkoittavat säännökset ovat lisäksi omiaan hämärtämään lain nojalla annettavaan viranomaismääräykseen sisältyvien velvoittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa. Voimassa olevan lain 8 :n 3 momentin perusteella Suomen elokuvasäätiöllä tulee olla tukien myöntämistä varten säätiön hallituksen hyväksymä tukiohjeisto. Tukiohjeisto sisällöstä on annettu tarkempia säännöksiä elokuvataiteen edistämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen 3 :ssä, jonka mukaan tukiohjeiston tulee sisältää muun muassa ohjeet eri tukimuodoista, tuen hakemisesta ja myöntämisperusteista, tukisopimuksen tekemisestä ja sen purkamisesta sekä tuen maksamisesta. Suomen elokuvasäätiön toiminta Suomen elokuvasäätiön toimintaa säätelee säätiölaki (109/1930). Säätiön myöntäessä elokuvien tuotanto- ja muita elokuvakulttuuria edistäviä tukia säätiön toimintaa säätelee lisäksi muun muassa elokuvataiteen edistämisestä annettu laki ja valtionavustuslaki (688/2001). Säätiön toiminnasta ja organisaatiosta on määrätty tarkemmin säätiön säännöissä, työjärjestyksessä ja taloussäännössä Ṡäätiön hallintoelimiä ovat hallitus ja toimitusjohtaja. Säätiön sääntöjen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö nimittää elokuva- ja audiovisuaalisen alan keskeisiä tahoja kuultuaan säätiön hallituksen jäsenet ja varajäsenet sekä varsinaisten jäsenten keskuudesta hallituksen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Hallituksen jäsenten tulee olla elokuvan ja audiovisuaalisen kulttuurin tai toimialan asiantuntijoita tai heillä tulee olla muuta asiantuntemusta, joka edistää säätiön tarkoituksen toteuttamista. Hallitukseen nimitetään vähintään viisi ja enintään kahdeksan varsinaista jäsentä henkilökohtaisine varajäsenineen kolmeksi kalenterivuodeksi kerrallaan. Sama jäsen voi toimia enintään kaksi peräkkäistä toimikautta. Hallitus nimitetään siten, että opetus- ja kulttuuriministeriö pyytää alan keskeisiltä yhteisöiltä ehdotukset hallituksen jäseniksi. Jäsenehdotuspyyntö on toimitettu noin kymmenelle alan tekijä-, tuottaja- ja levittäjäjärjestöille, televisioyhtiöille, valtion virastoille sekä Aalto-yliopistolle. Saatujen ehdotusten perusteella ministeriö on päättänyt hallituksen kokoonpanon. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä ei ole edustajaa hallituksessa. Hallituksen tehtävänä on: 1) vastata säätiön omaisuuden huolellisesta ja taloudellisesta hoidosta; 2) valvoa säätiön hallintoa; 3) hyväksyä säätiön säännöt ja työjärjestys; 4) hyväksyä avustuksia koskevat tukiohjeet; 5) päättää säätiön strategiasta ja toimintaperiaatteista; 6) nimittää ja erottaa toimitusjohtaja; 7) vahvistaa säätiön toimintakertomus ja tilinpäätös sekä käsitellä tilintarkastuskertomus ja päättää toimista, joihin kertomusvuoden hallinto mahdollisesti antaa aihetta sekä 8) hyväksyä säätiön toimintasuunnitelma ja talousarvio sekä valita tilintarkastaja ja varatilintarkastaja. Lisäksi hallitus vuosittain päättää opetus- ja kulttuuriministeriön osoittamien määrärahojen tarkemmasta käyttösuunnitelmasta Säätiön palveluksessa on vuoden 2013 toimintaja tilinpäätöskertomuksen mukaan 23 henkilöä, joista avustusten käsittelyyn, esittelyyn ja päätöksentekoon osallistuu 12 henkilöä. Säätiö muodostuu neljästä eri osastosta, joita ovat hallinto-, tuotanto-, esitys ja levitys- sekä kulttuurivientiosasto.

7 5 Säätiö käsittelee vuosittain noin hakemusta. Säätiön työjärjestyksen 4 luvussa on määrätty tukiasioiden valmistelu- ja käsittelyprosessista. Sen mukaan niin sanotuissa tuotantotukiasioissa tuotantoneuvoja valmistelee päätösesitykset. Tuotantoneuvoja voi tarvittaessa olla yhteydessä hakijaan sekä käyttää asiantuntijoita hankkeen arvioinnissa. Ennen tukiasiasta päättämistä tuotantoneuvoja keskustelee hankkeista säätiön tuotantoja festivaalitukikoordinaattoreiden kanssa. Hankkeita käsitellään myös tukipäätöksiä valmistelevassa kokouksessa. Tukiasiasta päättää säätiön toimitusjohtaja tuotantoneuvojan päätösesityksestä. Muiden tukien osalta osaston päällikkö tai koordinaattori valmistelee tukiasian ja toimitusjohtaja päättää asiasta valmistelijan esityksen perusteella. Säätiön hallituksen jäsenet eivät osallistu tukien valmistelu- tai päätösprosessiin. Tukipäätösten tekemisen jälkeen niistä tiedotetaan hallitukselle. Ohjaus ja rahoitus Elokuvataidetta ja audiovisuaalista kulttuuria koskevien asioiden valmistelusta ja ohjauksesta vastaa opetus- ja kulttuuriministeriö. Opetus- ja kulttuuriministeriö käy vuosittain tavoitekeskustelut Suomen elokuvasäätiön kanssa. Tavoitekeskusteluissa annetaan säätiölle kirjallinen palaute edellisen vuoden toiminnasta, sovitaan seuraavan vuoden tavoitteista sekä yleisistä elokuva- ja audiovisuaalisen kulttuurin tulevista suuntaviivoista, muista tarvittavista säätiön tukitoimintaa koskevista asioista sekä arvioidaan hallitustyöskentelyyn liittyviä tekijöitä. Keskusteluissa ministeriö ohjeistaa säätiötä tarvittavissa taloudellisen seurannan ja hyvän hallintotavan toteutumiseen liittyvissä asioissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää varoja Suomen elokuvasäätiölle hakemuksesta edelleen jaettavaksi elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämiseen. Vuonna 2014 opetus- ja kulttuuriministeriö on valtion talousarvion momentilla (Veikkauksen ja rahaarpajaisten voittovarat taiteen tukemiseen) osoitettujen määrärahojen puitteissa myöntänyt Suomen elokuvasäätiölle yhteensä euroa käytettäväksi elokuvataiteen edistämiseen, josta on myönnetty säätiön toimintaan. 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö Euroopan unionin valtiontukia koskeva sääntely Elokuvan valtionavustukset ovat valtiontukea. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen artiklojen mukaan EU:n valtiontukisääntely kuuluu komission toimivaltaan. EU:n valtiontukivalvonnan perusperiaate on, että tuista tulee tehdä ennen niiden toimeenpanoa ilmoitus Euroopan komissiolle (SEUT 108 artikla 3 kohta). Euroopan komissiolla on yksinomainen toimivalta päättää, soveltuuko tuki sisämarkkinoille. Tukiohjelmia tai yksittäisiä tukia ei saa laittaa täytäntöön ennen komission hyväksyntää. Valtiontuen määritelmä perustuu artiklan 107 kohdan 1 tulkintaan. Valtiontukisäännöt koskevat toimenpiteitä, joissa julkinen sektori myöntää yrityksille tukea tai muuta etua. Tuen muodolla ei ole merkitystä. Yrityksiä ovat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt niiden oikeudellisesta muodosta riippumatta. Valtiontukisääntöjen soveltamisen edellytyksenä on se, että kaikki tunnusmerkit täyttyvät, joita ovat julkisten varojen kohdentaminen julkisiin tai yksityisiin yrityksiin, toimenpiteen kilpailua vääristävä tai kilpailun vääristämistä uhkaava uhkaa vääristää kilpailua vaikutus suosimalla tuensaajaa; myönnetyn edun valikoivuus eli se, että se kohdistuu vain tiettyihin yrityksiin sekä toimenpiteen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Elokuvien ja muiden audiovisuaalisten teosten valtiontuen arviointiperusteet vahvistettiin alun perin Euroopan komission vuonna 2001 antamassa elokuvatiedonannossa. Perusteiden voimassaoloa jatkettiin vuosina 2004, 2007 ja Suomi ilmoitti ensimmäistä kertaa vuonna 2001 komissiolle yksityiskohtaisesti elokuvatukea koskevasta järjestelmästään. Komissio on päätöksellä C(2008) 6450 hyväksynyt Suomen elokuva- ja audiovisuaalialan tukiohjelman saakka. Suomi on hakenut komissiolta jatkoaikaa nykyiselle tukiohjelmalle saakka. Euroopan komissio antoi uuden tiedonannon elokuville ja muille audiovisuaalisille teoksille myönnettävästä valtiontuesta Suomi toimitti komissiolle vahvistuksen ehdotettujen aiheellisten toimenpiteiden hyväksymisestä. Suomen tulee saattaa nykyinen elokuvien rahoittamista koskeva ohjelmansa uuden tiedonannon mukaisiksi kahden vuoden kuluessa siitä, kun tiedonanto on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä mennessä. Kansainvälinen vertailu Lähes kaikissa maailman maissa, joissa elokuvia tuotetaan, on olemassa julkinen tukijärjestelmä. Kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa elokuvan ja audiovisuaalisen tuotannon ylläpitämiseen myönnetään julkista tukea. Tukien myöntämisestä ja niiden järjestelyistä on useimmissa Euroopan unionin maissa säädetty lailla. Tukitoiminnan institutionaalinen järjestäminen on organisoitu Euroopassa neljällä eri tavalla. Rahoitus voidaan kanavoida suoraan ministeriöstä, jolloin alan tukitoiminnasta vastaa ministeriön osasto tai yksikkö, esimerkiksi Kyproksella, Italiassa ja Liettuassa. Suurimmassa osassa Euroopan maita tukitoimintaa hoitaa ministeriön suorassa alaisuudessa toimiva taloudellisesti ja hallinnollisesti itsenäinen toimija, kuten Rankassa, Espanjassa, Norjassa ja Tanskassa. Kolmas tapa on

8 6 Suomen ja Ruotsin malli, jossa vastuu on delegoitu yksityiselle säätiölle, jonka hallituksen jäsenet ministeriö nimittää. Neljännessä mallissa tukijärjestelmää liittyviä toimintoja varten on perustettu yritys. Euroopan valtiot myöntävät elokuvatukea vuosittain yhteensä noin 3 miljardia euroa yli 600 kansallisen, alueellisen ja paikallisen tukiohjelman kautta. Tuen ansiosta Euroopan unionista on tullut yksi suurimpia elokuvantuottajia maailmassa Ėurooppalaiset ensimmäiset elokuva-alan tukijärjestelmät kehitettiin jo ja 30-luvuilla. Vuoteen 1970 mennessä useimpiin läntisiin Euroopan maihin oli perustettu julkinen tukijärjestelmä elokuvakulttuurin edistämiseksi. Seuraavalla vuosikymmenellä joidenkin maiden tukijärjestelmää laajennettiin koskemaan myös televisioohjelmatuotantoa. Viimeisimpiä tukijärjestelmiä koskevia uudistuksia ovat kansalliset alueelliset tukijärjestelmät sekä tukijärjestelmän rahoituspohjaa koskevat laajennukset, kuten teleoperaattoreiden osallistuminen tietyllä maksuosuudella järjestelmän rahoittamiseen muiden alan eri osapuolten, kuten elokuvateattereiden ja televisiotoimijoiden lisäksi. Tukijärjestelmät ovat eri maissa erityyppisiä. Useimmiten valtiontuki on jakautunut suoraan tukeen, veroina kerättävään tukeen ja lainaperusteiseen tukeen. Harvoin valtiontuki on pääosaltaan Suomen mallin mukaista suoraa tukea. Suuressa osassa Euroopan unionin-maita tukijärjestelmiin sisältyy myös erilaisia kannustinjärjestelmiä (joko veroluonteisia tai rahastoja), joilla pääasiassa houkutellaan ulkomaisia tuotantoja omaan maahan. Lisäksi monissa Euroopan unionin jäsenmaiden tukijärjestelmissä, toisin kuin Suomessa, on alueellisia ehtoja, joiden mukaan myönnetystä tuesta tietty prosenttiosuus on käytettävä siinä maassa tai sillä alueella, jossa tuki on myönnetty. Ruotsi Ruotsin elokuvainstituutti on perustettu vuonna Sen perustajia ovat Ruotsin valtio ja Ruotsin elokuvateollisuus. Instituutin toiminnan perustana ovat asetus elokuvasopimuksesta sekä Ruotsin kulttuuriministeriön vuosittaiset avustuspäätökset. Elokuvasopimuksessa ovat osapuolina Ruotsin valtio, elokuvaalan levittäjät, esittäjäyhdistykset, kuten elokuvateatterit, tuottajat sekä viisi televisioyhtiötä. Sopimuksen tärkeimpänä tarkoituksena on sopia elokuvan rahoituksesta ja sen tavoitteista Kaikki sopimuksen osapuolet sitoutuvat rahoittamaan elokuvatuotantoa sopimuksessa määriteltyjen ehtojen mukaisesti. Nykyinen sopimus on kolmevuotinen, ja sen voimassa olo päättyy vuoden 2015 lopussa. Ruotsin elokuvasopimus on ainutlaatuinen tukitoiminnan järjestely Euroopassa. Instituutin tehtävänä on tukitoiminnan lisäksi elokuvien arkistointi, ruotsalaisen elokuvan tunnetuksi tekeminen, yleinen elokuvakulttuurin tutkimus-. ja kehittämistyö sekä tilastointi ja elokuvakasvatus. Norja Norjan elokuvainstituutti on perustettu 1955 Norjan parlamentin päätöksellä. Elokuvainstituutti on uudelleen organisoitu useita kertoja sen historian aikana. Viimeisin organisaatiota koskeva uudistus tuli voimaan 1 päivänä huhtikuuta Instituutti ja sen toiminta rahoitetaan Norjan valtion talousarviosta. Instituutin nykyisiin tehtäviin kuuluvat elokuvan kehittäminen, tuotannon, jakelun sekä elokuvakulttuurin tukeminen ja edistäminen kansallisesti ja kansainvälisesti sekä asiantuntijaelimenä toimiminen Norjan kulttuuriministeriölle. Toisin kuin muissa Pohjoismaissa Norjan elokuvainstituutissa toimii myös Norja elokuvakomissio. Tanska Tanskan julkinen tukijärjestelmä on peräisin vuodelta Voimassa oleva lainsäädäntö on vuodelta Sitä ollaan parhaillaan uudistamassa. Lain tarkoituksena on edistää elokuvataidetta ja elokuvakulttuuria Tanskassa. Laissa säädetään Tanskan elokuvainstituutista, sen tehtävistä, hallintoelimistä, tukitoiminnasta ja tuen myöntämisestä, sekä rahoituksesta osana valtion vuosittaista talousarviota. Instituutin tehtäviin tukitoiminnan lisäksi kuuluu elokuvien arkistointi, tanskalaisen elokuvan tunnetuksi tekeminen, yleinen elokuvakulttuurin tutkimus-. ja kehittämistyö sekä alaikäisille soveltuvien elokuvien neuvonta ja valvontatehtävät. Tanskassa on lisäksi käytössä nelivuotinen elokuvasopimus, jonka kaikki parlamentin puolueet allekirjoittavat. Sopimuksessa määritellään julkisen tuen määrä ja tuen tavoitteet. Nykyisen sopimuksen voimassa olo päättyy vuoden 2014 lopussa. 2.3 Nykytilan arviointi Yhteiskunnassa ja elokuva-alassa tapahtuneiden muutosten vuoksi on katsottu olevan tarvetta uudistaa voimassa olevaa sääntelyä. Voimassa olevat elokuvataiteen edistämisestä annetun lain (28/2000) säännökset sisältävät useita vanhentuneita viittauksia kumottuihin lakeihin, viittauksia perustuslakivaliokunnan kannanottojen vastaisen valtuutussäännöksen ohjeiden antamiseen sekä viittauksia opetus- ja kulttuuriministeriön aiempaan nimeen opetusministeriöön. Lain voimaan tulon jälkeen on tullut voimaan valtionsavustuslaki (688/2001) ja Euroopan unionin komissio on tarkentanut valtiontukien soveltamisen määräyksiä ja arviointiperusteita elokuvaja audiovisuaalisille teoksille myönnettäviin valtiontukiin.

9 7 Valtionavustuslain, joka on tullut voimaan elokuvataiteen edistämistä koskevan lain jälkeen, säännösten ja elokuvataiteen edistämistä koskevan lain säännöksissä on jonkinasteista päällekkäisyyttä, mikä on johtanut lain soveltamisessa epäselviin tilanteisiin. Suomen elokuvasäätiö on yksityinen säätiö, jolle elokuvataiteen edistämisestä annetun lain nojalla on myönnetty viranomaistehtävä- Lain 3 :n nojalla säätiön on tehtävä tuensaajan kanssa sopimus. Vastaavasti valtionavustuslain 7 :n 2 momentissa edellytetään sopimuksen tekemistä. Edellisen johdosta elokuvataiteen edistämisestä annettua lakia tulisi tältä osin täsmentää Euroopan unionin komission valtiontukien soveltamisen arviointiperusteet ja määräykset ovat vahvistaneet Suomen elokuvasäätiön asemaa tukien myöntämisessä erityisesti siitä syystä, että säätiön tukiohjeet muodostavat osan Suomen komissiolle ilmoittamasta tukiohjelmasta. Tämän johdosta tukiohjeiden muuttamista koskevaa säännöstä on tarpeen täsmentää. Valtiontalouden tarkastusvirasto on laillisuustarkastuskertomuksessaan (tarkastuskertomus 14/2012) pitänyt ongelmallisena, ettei voimassa olevassa laissa ole säännöksiä, miten ministeriö korvaa Suomen elokuvasäätiölle valtionapuviranomaisena toimimisen kustannukset. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuitenkin Suomen elokuvasäätiön toiminta-avustuspäätöksissään viitannut lakiin elokuvataiteen edistämisestä. Lisäksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on havainnut, että Suomen elokuvasäätiö ei ole noudattaneet avustuksen käyttöaikaa myöntäessään tukea edelleen. Palautuneita avustuksia, joiden käyttöaika on päättynyt, on tuloutettu tilikauden kirjanpitoon tai siirtovelkoihin kirjattuja avustuksia on maksettu avustuksen käyttöajan jälkeen. Elokuvien valmistaminen ja tuottaminen on monivuotinen prosessi, minkä johdosta tuotantotukien maksatus elokuvasäätiön maksuperiaatteen mukaisesti useimmiten jaksottuu usealle vuodelle. Tästä syystä opetus- ja kulttuuriministeriö on valtionavustuspäätöksissään, joilla se myöntää säätiölle varoja edelleen jaettavaksi, myöntänyt avustuksen käyttöajaksi pääsääntöisesti kaksi tai kolme vuotta. Säätiö on antanut päätöksen mukaisesti opetusja kulttuuriministeriölle selvityksen avustuksen käytöstä päätöksessä mainittuun määräpäivään mennessä, joka on pääsääntöisesti ollut myöntöpäivää seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä, jollei säätiö ole hakenut selvityksen jättämiseen jatkoaikaa. Säätiön selvityksistä ei kuitenkaan ole ilmennyt, että sille myönnettyjä määrärahoja olisi jäänyt käyttämättä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on antamassaan päätöksessä (Dnro 4714/2/12) saattanut opetus- ja kulttuuriministeriön tietoon ohjaavan käsityksensä rakenteellisesta esteellisyyden mahdollisuudesta Suomen elokuvasäätiön hallituksen jäsenten valinnassa sekä kehottanut korjaamaan laissa olevat vanhentuneet viittaukset kumottuihin säännöksiin. Edellä lueteltujen laissa olevien puutteiden ja Suomen elokuvasäätiön tukitoiminnan prosesseissa ilmenneiden epätäsmällisyyksien johdosta opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta on tehty selvitys Suomen elokuvasäätiön tukitoiminnasta. Tammikuussa 2014 julkaistun selvityksen mukaan sekä Suomen elokuvasäätiö että elokuvaala pitävät voimassa olevaa lainsäädäntöä lähtökohtaisesti onnistuneena ja tarkoitukseensa soveliaana, mutta näkee sen tarvitsevan uudistusta. Elokuva-ala on kokenut hallinnon yleislakien soveltamisen raskaaksi ja resursseja hukkaavaksi toiminnaksi. Muutoksenhakua koskevien säännösten osalta Suomen elokuvasäätiö pitää tarkoituksenmukaisena, että valituksen voisi tehdä ainoastaan laillisuusperusteella. Elokuva-ala on selvityksen mukaan ollut pääsääntöisesti tyytyväinen Suomen elokuvasäätiön toimintaan. Tukiprosessien osalta elokuva-ala on pitänyt tärkeimpänä sitä, että Suomen elokuvasäätiön tukiohjeiston soveltamisessa tulisi noudattaa yhdenvertaisuusperiaatetta eikä säätiön tulisi käyttää tukiohjeiston rinnalla muita kirjaamattomia sääntöjä tukea myöntäessään. Voimassa olevaa sääntelyä voidaan pitää lähtökohtaisesti onnistuneena. Kuitenkin edellä mainittujen vanhentuneiden säännösten ja puutteiden johdosta on välttämätöntä uudistaa lakia. Uudistus voitaisiin toteuttaa joko muuttamalla voimassa olevan lain säännöksiä tai kokonaisuudistuksella. Arvioitaessa toteuttamisvaihtoehtoja on pidetty tarkoituksenmukaisempana vaihtoehtona kokonaisuudistusta, koska muutostarpeet edellyttäisivät muutoksia lähes kaikkiin voimassa olevan lain säännöksiin. 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Esityksessä ehdotetaan elokuvataiteen edistämisestä annettu laki korvattavaksi uudella elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämisestä ja tukitoiminnan järjestämisestä annetulla lailla. Ehdotetulla lailla uudistettaisiin Suomen elokuvasäätiön ohjausta ja rahoitusta koskevia säännöksiä sekä valtionavustuslain ja hallinnon yleislakien soveltamista koskevat viittaussäännökset. Laissa olisivat säännökset tukien myöntämisen käyttötarkoituksista, edellytyksistä ja esteistä sekä menettelystä tukea haettaessa. Suomen elokuvasäätiö vastaisi jatkossakin opetus- ja kulttuuriministeriön sille osoittamien varojen edelleen jakamisesta harkinnanvaraisina tukina. Suomen elokuvasäätiön jakamat harkinnanvaraiset tuet ovat luonteeltaan sellaisia, ettei niitä ole tarkoituksenmukaista siirtää opetus- ja kulttuuriministeriön tai muun valtion viranomaisen myönnettäviksi. Tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista jättää kyseinen tehtävä Suomen elokuvasäätiölle. Ehdotettu laki sisältäisi säännökset Suomen elokuvasäätiön velvollisuudesta laatia tukiohjeisto, jotka opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaisi. Tukiohjeiston vahvistamismenettely olisi perusteltua, koska tukiohjeisto ei saa olla ristiriidassa

10 8 Euroopan unionin kilpailulainsäädännön kanssa. Tukiohjeisto sisältäisi ohjeet tuen hakemisen ja myöntämisen perusteista. Ohjeisto tulisi olla yleisön saatavilla Suomen elokuvasäätiön toimipaikassa sekä sähköisesti. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset koskevat ennen muuta julkiseen hallintotehtävään liittyvää päätöksentekoa. Tällöin on kiinnitettävä huomiota muun muassa yhdenvertaisuuteen, yksilön kielellisiin perusoikeuksiin, oikeuteen tulla kuulluksi ja vaatimukseen päätösten perustelemisesta. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimuksia on yleisesti tulkittava yhteydessä perustuslain 21 :ään ja muihin perusoikeussäännöksiin. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 :n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (esimerkiksi ks. PeVL 37/2010 vp, PeVL 13/2010 vp ja PeVL 42/2005 vp). Hallinnon yleislakeja ja kielilakia (423/2003) sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää ja yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Lakiin ei perustuslakivaliokunnan edellä mainitun lausunnon mukaan enää nykyisin ole välttämätöntä perustuslain 124 :n takia sisällyttää viittaussäännöstä hallinnon yleislakeihin. Sääntelyn selkeyden vuoksi se on valiokunnan mukaan sinänsä kuitenkin edelleenkin mahdollista. Tämän vuoksi pykälässä säädettäisiin hallinnon yleislakien noudattamisesta Suomen elokuvasäätiön toiminnassa. Laissa olisivat informatiiviset viittaukset rikosoikeudelliseen virkavastuuseen sekä vahingonkorvausvastuuseen. Muutoksenhakua koskevia säännöksiä tarkistettaisiin siten, että Suomen elokuvasäätiön tuen myöntämistä koskevaan päätökseen tyytymätön voisi hakea oikaisua Suomen elokuvasäätiöltä. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen tyytymätön saisi hakea muutosta valittamalla. Valituksen saisi tehdä vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätökseen tyytymätön saisi hakea muutosta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntäisi valitusluvan. Laissa olisivat tavoitteiden asettamista sekä seurantaa ja raportointia koskevat säännökset, joiden perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö ohjaisi Suomen elokuvasäätiötä. Laki sisältäisi asetuksenantovaltuutuksen, jonka perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö voisi tarvittaessa antaa tarkempia säännöksiä tukimuodoista ja niiden käyttötarkoituksista, tukien myöntämisen edellytyksistä, tuen enimmäismääristä, tukitoiminnan järjestelyistä, tuen hakemista ja myöntämistä koskevista ajankohdista ja valvonnasta. 4 Esityksen vaikutukset Opetus- ja kulttuuri ministeriö osoittaisi Suomen elokuvasäätiölle varoja edelleen jaettavaksi harkinnanvaraisina tukina valtion talousarvioon varattujen määrärahojen rajoissa. Valtion vuoden 2014 talousarviossa on momentin (Veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovarat taiteen tukemiseen) selvitysosassa osoitettu Suomen elokuvasäätiön kautta jaettavaksi euroa elokuvataiteen ja elokuvakulttuurin edistämiseen. Vuonna 2014 Suomen elokuvasäätiölle on myönnetty valtionapuviranomaisena toimimisesta aiheutuneisiin kustannuksiin valtionavustusta yhteensä euroa. Esitys ei vaikuttaisi valtion talousarviossa tukeen varatun määrärahan suuruuteen eikä esityksestä aiheutuisi tältä osin valtiolle lisäkustannuksia. Harkinnanvaraisten tukien myöntämiseen voitaisiin käyttää myös arpajaislaissa (1047/2001) tarkoitettuja rahaarpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuottoja. Esityksellä ei ole organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia eikä esityksellä ole vaikutuksia tuen saajiin. 5 Asian valmistelu Esitys on valmisteltu virkatyönä opetus- ja kulttuuriministeriössä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on valmistelun yhteydessä järjestänyt yhden keskustelutilaisuuden. Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausunnon valtiovarainministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, oikeusministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, valtiontalouden tarkastusvirastolta, Suomen elokuvasäätiöltä sekä alan keskeisiltä järjestöiltä (tarkennetaan). 5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto 5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen 6 Riippuvuus muista esityksistä

11 9 1. Lakiehdotuksen perustelut YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1. Lain tarkoitus ja soveltamisala. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin tarkoituksesta. Lain tarkoituksena olisi elokuvataiteen ja audiovisuaalisen kulttuurin edistäminen ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden vahvistaminen. Lisäksi tarkoituksena on vahvistaa kulttuurillista ja kielellistä monimuotoisuutta. Lain tarkoituksen toteuttamiseksi valtion talousarvioon varattaisiin vuosittain elokuva- ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämiseen tarkoitettujen määrärahojen lisäksi määräraha lain 2 :n 4 momentissa Suomen elokuvasäätiölle laissa annettujen tehtävien hoitamisesta aiheutuneiden kustannuksien korvaamiseen. Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin lain soveltamisalasta. Lakia sovellettaisiin myönnettäessä harkinnanvaraista tukea elokuvan ja audiovisuaalisen teoksen tuotannon ja jakelun sekä elokuvaja audiovisuaalisen kulttuurin edistämiseen. Jaettavan tuen määrä olisi riippuvainen valtion talousarvioon otettavasta määrärahasta. 2. Rahoitus. Ehdotetussa 1 momentissa mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voisi myöntää eduskunnan päättämien valtion talousarvioon otettavien määrärahojen rajoissa Suomen elokuvasäätiölle varoja edelleen jaettavaksi laissa tai opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksessa tarkemmin säädettyihin käyttötarkoituksiin. Ehdotetun 2 momentin mukaan varoja voitaisiin myöntää Suomen elokuvasäätiölle edelleen jaettavaksi myös arpajaislaissa (1047/2001) tarkoitetuista raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuotoista. Ehdotetussa 3 momentissa säädettiin Suomen elokuvasäätiölle palautettujen tukien ja käyttöaikana käyttämättä jääneiden varojen sekä näiden korkotuottojen käyttämisestä. Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää valtionavustuspäätöksellä Suomen elokuvasäätiölle hakemuksesta varoja edelleen jaettavaksi tukina. Valtionavustuspäätöksessä on valtionavustuksen käyttöaikaa koskeva määräys. Suomen elokuvasäätiön myöntämien tuotantotukien maksatus jaksottuu usealle vuodelle. Tästä seuraa, ettei Suomen elokuvasäätiö voi käyttää kaikkia sille osoitettuja varoja opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksessä määriteltynä käyttöaikana. Suomen elokuvasäätiö valvoo tukien asianmukaista käyttöä. Valvonnan yhteydessä osa tuista palautuu Suomen elokuvasäätiölle. Tämän vuoksi onkin perusteltua, että Suomen elokuvasäätiö voisi myöntää palautettuja tukia ja valtionavustuspäätöksessä määritellyn käyttöajan päättymisen jälkeen käyttämättä jääneitä varoja sekä näiden korkotuottoja lain 3 :ssä säädettyihin tarkoituksiin. Suomen elokuvasäätiön tulisi käyttää palautetut tuet ja käyttöaikana käyttämättä jääneet varat viimeistään viiden seuraavan vuoden kuluessa siitä kun opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt varat Suomen elokuvasäätiölle. Viiden vuoden käyttöaika laskettaisiin siitä, kun opetusja kulttuuriministeriö on myöntänyt Suomen elokuvasäätiölle tukitoimintaan varatut varat. Esimerkiksi vuonna 2015 opetus- ja kulttuuriministeriön Suomen elokuvasäätiölle tukitoimintaan myöntämät varat on käytettävä viimeistään vuonna Mikäli palautettuja tukia tai käyttämättä jääneitä varoja ei ole käytetty säädettynä aikana, tulisi Suomen elokuvasäätiön palauttaa varat opetus- ja kulttuuriministeriölle. Ehdotetussa 4 momentissa säädettäisiin, että opetus- ja kulttuuriministeriö korvaa Suomen elokuvasäätiölle laissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta aiheutuneet kustannukset valtion talousarvioon otettujen määrärahojen rajoissa. Suomen elokuvasäätiön tehtävänä olisi myöntää harkinnanvaraisia tukia. Näihin tehtäviin liittyvät kaikki viranomaistehtävät käsittely- ja työvaiheineen kustannetaan valtion talousarvioon varatuista määrärahoista, muut ministeriön ja säätiön erikseen tavoitekeskusteluissa sopimat tehtävät ja opetus- ja kulttuuriministeriön säätiötä koskevissa valtionavustuspäätöksissä hyväksymät muut tehtävät, joilla edistetään elokuva- ja audiovisuaalista kulttuuria. Muista Suomen elokuvasäätiön tehtävistä, kuten esimerkiksi Suomen elokuvasäätiön hallituksen määräämistä ja säätiön sääntöjen mukaisista tehtävistä aiheutuneet kustannukset jäisivät Suomen elokuvasäätiön vastattavaksi eikä opetus- ja kulttuuriministeriö osallistuisi näiden kustannuksien korvaamiseen. 3. Tuen myöntäminen. Pykälässä säädettäisiin siitä kenelle ja mihin tarkoituksiin harkinnanvaraista tukea voitaisiin myöntää. Suomen elokuvasäätiö voisi myöntää harkinnanvaraista tukea elokuvan ja audiovisuaalisen teoksen valmistamiseen ja jakeluun sekä muuhun elokuva- ja audiovisuaalisen kulttuurin edistämiseen. Tukea voitaisiin myöntää elokuvan ja audiovisuaalisen teoksen tuottajalle, tekijälle ja levittäjälle, elokuvateatterin ylläpitäjälle, elokuvajuhlien järjestäjälle sekä tarvittaessa muille yhteisöille ja henkilöille. 4. Tuen myöntämisen edellytykset. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin tuen myöntämisen edellytyksistä elokuvan ja audiovisuaalisen teoksen valmistamiseen ja jakeluun, mikäli elokuvaa tai audiovisuaalisen teosta pidettäisiin kulttuurituotteena. Elokuvaa tai audiovisuaalisen teosta pidettäisiin kulttuurituotteena, jos se täyttäisi kaikki ehdotetun momentin 1-3 kohdissa säädetyt edellytykset. Ensimmäinen edellytys asettaa hankkeen taiteellista ulottuvuutta koskevan vaatimuksen tuotannon sisältökuvauksen ja käsikirjoituksen arviointiin. Toinen edellytys puolestaan edellyttää tuotannon sisällön muiden kulttuuristen ulottuvuuksien arviointia; nämä kytkennät liittyvät globaaliin, eurooppalaiseen, kansalliseen, alueelliseen tai

12 10 paikalliseen kulttuuriperustaan tai kieleen, tai ryhmien tai yksilöiden kulttuurisiin ominaisuuksiin ja identiteetteihin, joita tarina tai aiheen käsittely ilmentää tai luonnehtii. Kolmas edellytys muodostuu tuotantoon osallistuvien ammattilaisten tai muiden henkilöiden luovan ja taiteellisen panoksen arvioinnista ja tämän panoksen taloudellisen merkittävyyden arvioinnista. Vaatimus taloudellisesta merkittävyydestä ei edellytä, että luovien tekijöiden ja esittävien taiteilijoiden palkkioiden tulisi esimerkiksi olla yli puolet koko tuotannon kustannuksista. Joskus taiteellisen henkilöstön prosentin osuus tuotantokustannuksista voi Suomen oloissa olla erittäin merkittävä. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon tuotantojen kustannusrakenteiden erilaisuus. Ehdotettu 1 momentti vastaa teknisiä tarkistuksia lukuun ottamatta sisällöllisesti voimassa olevan elokuvataiteen edistämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen 1 :n säännöstä. Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin muiden tukien käyttötarkoituksista. Harkinnanvaraista tukea voitaisiin myöntää sellaiselle toiminnalle, jonka voidaan katsoa edistävän monimuotoista elokuva- ja audiovisuaalista kulttuuria ja suomalaisten elokuva- ja audiovisuaalisten teosten kansainvälistä näkyvyyttä. Tukea voitaisiin myöntää muun muassa elokuvateattereille, koska näiden päätehtävänä on elokuvien esittäminen. Tukea voitaisiin myöntää myös elokuvafestivaaleille ja suomalaisten elokuva- ja audiovisuaalisten teosten vientiin, koska sillä edistetään suomalaisten elokuva- ja audiovisuaalisten teosten kansainvälistä näkyvyyttä. 5. Myönnettyä tukea koskeva sopimus. Pykälässä säädettäisiin myönnettyä tukea koskevan sopimuksen laatimisesta. Suomen elokuvasäätiön myöntäessä taloudellisesti merkittävän tuen, tulisi Suomen elokuvasäätiön tehdä tuen saajan kanssa sopimus. Sopimuksessa olisivat tarkemmat ehdot, jotka koskisivat tuen maksamista, tuen käytön kannalta hyväksyttäviä kustannuksia, tuotannon aikana tehtäviä tarkastuksia sekä tuen käyttöä koskevan selvityksen antamista. Käytännössä Suomen elokuvasäätiö laatisi sopimuksen ainoastaan tuotannon ennakkotukea saavan tuottajan kanssa. Säännöksellä on tarkoitus keventää Suomen elokuvasäätiön hallinnollista taakkaa. Säännöksen tarkoituksena on rajata sopimuksentekovelvollisuuden ulkopuolelle harkinnanvaraisista tuista ne tuet, joiden taloudellinen merkitys on vähäinen. 6. Tuen myöntämisen esteet. Ehdotetun 1 momentin mukaan tukea ei voida myöntää valtion virastolle, laitokselle, kunnalle, kuntayhtymälle, kunnalliselle liikelaitokselle tai seurakunnalle eikä valtioenemmistöiselle yhtiölle tai edellä mainittuihin verrattavalle yhteisölle. Ehdotettu säännös vastaa sisällöllisiä tarkistuksia lukuun ottamatta voimassa olevaa elokuvataiteen edistämisestä annetun lain 2 :n 3 momentin säännöstä. Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin edellä 1 momentista poikkeamisesta tilanteessa, jossa kunta, kuntayhtymä tai kunnallinen liikelaitos olisi elokuvateatterin ylläpitäjä. Suomessa on muutamia kuntien ylläpitämiä elokuvateattereita, joiden ylläpidon tukemisesta on tarkoituksenmukaista säätää lailla. Tukea voitaisiin myöntää samoilla perusteilla, kuin yksityisille elokuvateatterin ylläpitäjille elokuvateatterin ylläpitoa varten. 7. Valvonta. Ehdotetun 1 momentin mukaan Suomen elokuvasäätiö valvoisi harkinnanvaraisten tukien asianmukaista käyttöä. Valvontatehtävää varten Suomen elokuvasäätiöllä olisi oikeus saada tuen saajilta korvauksetta valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot ja asiakirjat. Säännöksellä täydennetään valtionavustuslain valvontaa koskevia säännöksiä. Valvonnan kannalta olennaisia asiakirjoja voisivat olla muun muassa tuen saajan kirjanpitoa, hallintoa, tuen loppuselvittämistä koskevat asiakirjat sekä muut asiakirjat, joilla tuen saaja voi osoittaa esimerkiksi kirjanpidon tai muun selvityksen luotettavuuden. Säännöstä on tulkittava laajasti, koska tyhjentävän luettelon laatimista valvonnan kannalta tarpeellisista tiedoista ja asiakirjoista on pidettävä epätarkoituksenmukaisena. Valvonnan yhteydessä Suomen elokuvasäätiö voisi periä takaisin käyttämättä jääneitä tai epäasiamukaisesti käytettyjä tukia. Suomen elokuvasäätiön tuen takaisinperintää koskevan päätöksen muutoksenhakuun sovellettaisiin valtionavustuslain muutoksenhakua koskevia säännöksiä. 8. Tukiohjeisto. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin Suomen elokuvasäätiön velvollisuudesta laatia tukien myöntämistä varten tukiohjeisto. Tukiohjeiston valmistelu kuuluisi Suomen elokuvasäätiölle. Tukiohjeisto voitaisiin ottaa käyttöön vasta Opetus- ja kulttuuriministeriön vahvistamisen jälkeen. Vahvistamismenettelyä voidaan pitää perusteltuna, koska tukiohjeiston vahvistamisen yhteydessä tulisi arvioitavaksi muun muassa tukiohjeita koskevien muutosten tai uudistusten soveltuvuuden arviointi suhteessa Euroopan komission määräajaksi hyväksymän Suomen elokuva- ja audiovisuaalisen alan valtiontukiohjelmaan, koska Suomen valtio vastaa suhteessa unioniin yhteisöoikeuden moitteettomasta täytäntöönpanosta hallinnossa. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan valtiontuista tulee tehdä ilmoitus Euroopan komissiolle (SEUT 108 artikla 3 kohta). Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tukiohjeiston sisällöstä. Tukiohjeistossa tulisi olla ohjeet tuen hakemisen ja myöntämisen periaatteista. Tukiohjeiston tulisi sisältää ohjeet eri tukimuodoista, tuen hakemisesta ja myöntämisperusteista, tukisopimuksen tekemisestä ja sen purkamisesta, tuen maksamisesta, tiliselvityksen tekemisestä, tuen takaisinperinnästä ja tuen valvonnasta. Säännöstä ei ole tarkoitus tulkita suppeasti ja tavoitteena on ottaa huomioon yhteiskunnassa tapahtuvat muutokset ja sen mahdollisesti aiheuttamat tarpeet tukiohjeiston muutoksille. Suomen elokuvasäätiölle kanssa säännöllisesti käytävien tavoitteiden

13 11 asettamista koskevien neuvottelujen yhteydessä sekä tarpeen mukaan voitaisiin käsitellä tukiohjeistoa ja sen sisältöä. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin Suomen elokuvasäätiölle asetettavasta velvollisuudesta pitää opetus- ja kulttuuriministeriön vahvistama tukiohjeisto yleisön saatavilla toimipaikassaan ja Internet-verkkosivuillaan. 9. Valtionavustuslain ja hallinnon yleislakien soveltaminen. Ehdotetussa 1 momentissa olisi informatiivinen viittaus valtionavustuslakiin, jota sovellettaisiin laissa tarkoitetussa tukitoiminnassa. Ehdotetussa 2 momentissa olisi informatiivinen viittaus hallinnon yleislakeihin, joita Suomen elokuvasäätiö olisi velvollinen noudattamaan hoitaessaan julkista hallintotehtävää. Suomen elokuvasäätiö käyttäisi julkista valtaa myöntäessään laissa säädettyihin tarkoituksiin harkinnanvaraista tukea. Tällöin Suomen elokuvasäätiön olisi noudatettava sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003), hallintolakia (434/2003), arkistolakia (831/1994), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999), kielilakia (423/2003) ja saamen kielilakia (1086/2003). 10. Rikosoikeudellinen virkavastuu. Ehdotetussa 1 momentissa olisi informatiivinen viittaus rikosoikeudelliseen virkavastuuseen. Ehdotettu säännös vastaa teknisiä tarkistuksia lukuun ottamatta voimassa olevan elokuvataiteen edistämisestä annetun lain 6 :n säännöstä. Ehdotetussa 2 momentissa olisi informatiivinen viittaus vahingonkorvauslakiin. Voimassa olevassa elokuvataiteen edistämisestä annetussa laissa ei ole säännöstä vahingonkorvausvelvollisuudesta. Vahingonkorvausvastuusta koskeva säännös on tarpeen, sillä perustuslain virkavastuuta koskevan 118 :n mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Pykälän mukaan Suomen elokuvasäätiön työntekijöiden olisi korvattava vahinko, jonka hän on julkista hallintotehtävässään tahallaan tai huolimattomuudesta aiheuttanut Suomen elokuvasäätiölle. Esimerkiksi päätöksen tekemättä jättäminen tai muu tarpeellisen toiminnan laiminlyönti voisi aiheuttaa vahingonkorvausvastuun. 11. Muutoksenhaku Suomen elokuvasäätiön päätöksestä. Pykälän 1 momentin mukaan tuen hakija saisi vaatia oikaisua tukea koskevaan päätökseen elokuvasäätiöltä siten kuin hallintolaissa säädetään. Säännös vastaisi sisällöllisesti nykyistä säännöstä, mutta oikaisuvaatimuksen tekemistä koskevat menettelysäännökset korvattaisiin viittauksella hallintolakiin. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haettaisiin muutosta hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisessa järjestyksessä. Muutoksenhakuelimenä toimisi hallinto-oikeus. Esityksen mukaan valitus voitaisiin tehdä sillä perusteella, että päätöstä pidetään lainvastaisena. Hallintoasioiden muutoksenhaussa yleislakina sovellettavassa hallintolainkäyttölaissa ei säädetä erikseen siitä, millä perusteella hallintopäätökseen saa hakea muutosta. Vakiintunut lähtökohta kuitenkin on, että hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta. Viranomaisten harkintavalta päätöksenteossa rajautuu yleensäkin lainmukaisuuteen ja hallintooikeudellisten periaatteiden noudattamiseen. Valituksen perusteena voi tämän vuoksi olla vain päätöksen lainvastaisuus. Lainvastaisuuden tutkiminen käsittää esimerkiksi esteellisyystilanteet sekä muut menettelyvirheet. Laillisuusperusteella voidaan tutkia myös sitä, onko asiassa menetelty hallintolain 6 :ssä tarkoitettujen hallinto-oikeudellisten periaatteiden, kuten esimerkiksi yhdenvertaisuuden, vastaisesti. Sen sijaan tuomioistuin ei valituksen johdosta ota kantaa esimerkiksi siihen, onko sinänsä lainmukainen päätös onnistunut, olisiko sille parempia vaihtoehtoja tai onko sen lopputulos tarkoituksenmukainen. Tukien myöntäminen perustuu hankkeiden taiteellisten ansioiden ja taloudellisten seikkojen arviointiin, jonka Suomen elokuvasäätiön asiantuntijat suorittavat. Taiteellisia ansioita koskeva päätöksenteko perustuu sellaisiin arviointeihin, jotka eivät luontevasti sovi muutoksenhaun kautta tuomioistuinten oikeudellisesti harkittavaksi. Näistä syistä on perusteltua, ettei päätöksen tarkoituksenmukaisuutta ja taiteellisia ansioita koskevaan osuuteen edelleenkään saisi hakea muutosta valittamalla. Sääntely selkeyttää tietoisuutta siitä, ettei tuomioistuimen tehtävänä ole arvioida esimerkiksi päätöksen onnistuneisuutta, parempia vaihtoehtoja tai lopputuloksen tarkoituksenmukaisuutta. Näin tuen hakijoille ei jää virheellistä käsitystä hallintotuomioistuimen toimivallan laajuudesta, mikä puolestaan saattaisi johtaa tarpeettomiin valituksiin ja kustannuksiin niin hakijoille itselleen kuin tuomioistuinlaitoksellekin. Hallinto-oikeuden päätöksestä olisi valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ainoastaan niissä tilanteissa, joissa korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetussa laissa (701/1993) säädetään oikeudenkäyntimaksuista. Tähän lakiesitykseen liittyvien asioiden käsittely hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa olisi maksullista. Kenelläkään hakijalla ei ole subjektiivista oikeutta saada harkinnanvaraista tukea. Tästä näkökulmasta Suomen elokuvasäätiön päätöksiin nykyisin liittyvä valituskielto olisi perusteltu. Päätöksen täytäntöönpanosta muutoksenhakutilanteissa säädetään valtionavustuslain 35 :ssä.