U 56/2008 vp. Ministeri Mauri Pekkarinen

Transkriptio

1 U 56/2008 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (talletussuojadirektiivin muuttaminen) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 15 päivänä lokakuuta 2008 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi talletusten vakuusjärjestelmistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/19/EY muuttamisesta talletussuojan tason ja korvauksen maksuajan osalta ja ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 30 päivänä lokakuuta 2008 Ministeri Mauri Pekkarinen Neuvotteleva virkamies Minna Aaltonen

2 2 U 56/2008 vp VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2008/1496 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI TALLE- TUSTEN VAKUUSJÄRJESTELMÄSTÄ ANNETUN DIREKTIIVIN 94/19/EY MUUTTA- MISESTA TALLETUSSUOJAN TASON JA KORVAUSTEN MAKSUAJAN OSALTA 1 Yleistä Komissio julkisti 15 päivänä lokakuuta 2008 ehdotuksen talletusten vakuusjärjestelmistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/19/EY muuttamisesta talletussuojan tason ja korvauksen maksuajan osalta. Ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 47 artiklan 2 kohta. 2 Ehdotuksen tausta ja tavoite Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto sopi 7 päivänä lokakuuta 2008 päätelmissään välittömistä toimenpiteistä rahoitusmarkkinoiden epävakaaseen tilanteeseen, että kaikki jäsenvaltiot tarjoaisivat yksityishenkilöiden suojelemiseksi aluksi vähintään vuoden ajaksi vähintään euron suuruisen talletussuojan. Neuvosto totesi myös, että useat jäsenvaltiot ovat päättäneet nostaa vähimmäistasonsa vähintään euroon. Komission tavoitteena on, että useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimiviin luottolaitoksiin sovellettaisiin samanlaisia talletussuojaa koskevia vaatimuksia. Tällä varmistettaisiin komission mukaan tasapuoliset kilpailuedellytykset, vältettäisiin sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia tarpeettomia kustannuksia rajat ylittävässä toiminnassa ja edistettäisiin yhtenäismarkkinoiden yhdentymistä. Ehdotuksen tavoitteena on edistää myös rahoitusjärjestelmän vakautta EU:ssa. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö 3.1 Yleistä Ehdotuksen mukaan direktiivin mukaista talletussuojan vähimmäistasoa nostettaisiin vuoden 2008 loppuun mennessä eurosta euroon ja vuoden 2009 loppuun mennessä vähintään euroon. Ehdotuksella annettaisiin lisäksi komissiolle täytäntöönpanovaltaa siltä osin, kun kyse on talletussuojan tason muuttamisesta. Muutoksia käsiteltäisiin tavanomaisessa komitologiamenettelyssä (neuvoston päätöksen 1999/468/EY mukainen valvonnan käsittävä sääntelymenettely). Sellaisia hätätapauksia varten, joissa tarvitaan ripeää, yhteisön tasolla koordinoitua toimintaa talletussuojan tason tarkistamiseksi, komissiolle esitetään annettavaksi valtuudet päättää talletussuojan vähimmäistason nostamisesta erityisessä komitologiamenettelyssä; toimenpiteiden kesto rajoittuisi tällöin 18 kuukauteen. Ehdotuksen mukaan korvausten maksuaika lyhennettäisiin kolmeen päivään nykyisestä kolmesta kuukaudesta. Lisäksi maksuaikaa ei voitaisi nykyiseen tapaan enää pidentää. Korvausten maksua koskeva määräaika alkaisi edelleen vasta, kun toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet luottolaitoksen olevan kykenemätön maksamaan talletuksia takaisin, tai kun oikeusviranomainen on tehnyt päätöksen, josta seuraa, että tallettajien oikeudet esittää vaatimuksia luottolaitosta vastaan lykkääntyvät. Ehdotuksen mukaan toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä päätöksensä kolmessa päivässä nykyisen 21 päivän sijaan. Lisäksi direktiivin soveltamisalaa ehdotetaan kavennettavaksi. Suoja kattaisi ainoastaan luonnolliset henkilöt, jotka toimivat muussa kuin kauppa-, liiketoimi- tai ammattitarkoituksessa. Jäsenvaltioilla olisi kuitenkin edelleen mahdollisuus sisällyttää kansalliseen soveltamisalaan myös muita tallettajia edellyttäen, ettei tämä haittaa korvausten nopeaa maksamista. Samalla selkeytettäisiin direktiivin jäsenvaltioille antamia mahdollisuuksia rajoittaa kansallisesti tietyt talletukset talletussuojan ulkopuolelle.

3 U 56/2008 vp 3 Ehdotuksessa esitetään poistettavaksi mahdollisuus soveltaa kansallisesti tallettajan omavastuujärjestelmiä, joiden mukaan tietystä, enintään kymmenen prosentin tappioosuudesta vastaa tallettaja. Ehdotuksella kansallisille talletussuojajärjestelmille luotaisiin lisäksi yleinen keskinäinen yhteistyövelvoite. 3.2 Artiklakohtainen tarkastelu 1 artikla Ehdotuksen 1 artiklalla muutettaisiin nykyistä direktiiviä. Ehdotuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin 1 artiklaa muutettaisiin siten, että sen jälkeen, kun toimivaltaiset viranomaiset ovat ensimmäisen kerran todenneet, että luottolaitos ei ole maksanut erääntyneitä ja maksettavaksi langenneita talletuksia, toimivaltaisilla viranomaisilla olisi nykyisen 21 päivän sijaan kolme päivää aikaa tehdä päätös siitä, että luottolaitos ei pysty maksamaan talletuksia eikä todennäköisesti pysty tekemään sitä lähitulevaisuudessakaan. Ehdotuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin 4 artiklasta poistettaisiin vanhentunut säännös komission velvollisuudesta antaa kertomus artiklan soveltamisesta. Sen sijaan säädettäisiin, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että talletusten vakuusjärjestelmät toimivat keskinäisessä yhteistyössä tapauksissa, joissa on kyse sivukonttorien tallettajia koskevasta suojasta ja mahdollisesta lisäsuojasta. Lisäksi komissiolle asetettaisiin velvoite tarkastella 4 artiklan toimivuutta ja ehdottaa siihen tarvittaessa muutoksia. Ehdotetun 3 kohdan mukaan muutettaisiin direktiivin 7 artiklan 1, 2 ja 3 kohtaa. Artiklan 1 kohtaa muutettaisiin siten, että kaikki saman tallettajan talletukset korvataan talletussuojajärjestelmästä yhteensä vähintään euroon asti nykyisen euron sijaan. Lisäksi vuoden 1999 lopussa vanhentunut siirtymäaika korvattaisiin säännöksellä, jolla talletussuoja korotetaan vähintään euroon viimeistään vuoden 2009 loppuun mennessä. Artiklan 2 kohtaa muutettaisiin siten, että jäsenvaltiot voisivat säätää, että talletussuoja ei koske direktiivin liitteessä lueteltuja talletuksia lainkaan tai täysimääräisesti vain sillä edellytyksellä, että myös rajauksen piiriin kuuluvat korvaukset maksetaan samassa määräajassa kuin direktiivin mukaan maksettavat korvaukset. Artiklan 3 kohtaa muutettaisiin siten, että direktiivi koskisi kaikkia tallettajia, jotka ovat luonnollisia henkilöitä ja toimivat muussa kuin kauppa-, liiketoimi- tai ammattitarkoituksessa. Talletussuojajärjestelmät voisivat kattaa myös muita tallettajia edellyttäen, että korvaukset maksetaan kaikille direktiivin mukaisessa määräajassa. Nykyisessä 7 artiklan 3 kohdassa ainoastaan todetaan, että artikla ei rajoita sellaisten säännösten soveltamisen jatkamista tai antamista, jotka turvaavat talletukset paremmin tai täydellisemmin ja että tietyt talletukset voidaan erityisesti sosiaalisista syistä turvata täysimääräisesti. Artiklan 4 kohta, joka mahdollistaa tallettajien enintään kymmenen prosentin omavastuuosuuden säätämisen, poistettaisiin. Artiklan 5 kohdan mukaan komission tulisi tarkastella talletussuojan vähimmäistasoa vuosittain nykyisen vähintään joka viiden vuoden sijasta. Ensimmäinen tarkastelu suoritettaisiin viimeistään vuoden 2010 loppuun mennessä. Lisäksi 7 artiklaan lisättäisiin kaksi uutta kohtaa. Uuden 6 kohdan mukaan komissio voisi komitologiamenettelyssä tarkistaa talletussuojan vähimmäismäärää ottaen erityisesti huomioon pankkisektorin kehityksen ja yhteisön talous- ja rahapoliittisen tilanteen. Lisäksi uuden 7 kohdan mukaan komissio voisi erittäin kiireellisissä tapauksissa päättää vähimmäismäärän nostamisesta väliaikaisesti enintään 18 kuukauden pituiseksi ajaksi komitologiamenettelyä koskevien kiireellisyyssäännösten mukaisesti. Ehdotuksen 1 artiklan 4 kohdan mukaisesti direktiiviin lisättäisiin uusi 7 a artikla, jonka mukaan komissiota avustaisi komitologiamenettelyissä komission päätöksellä 2004/10/EY perustettu Euroopan pankkikomitea. Ehdotuksen 1 artiklan 5 kohdan mukaisesti muutettaisiin direktiivin 10 artiklaa. Artiklaan lisättäisiin säännös, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että talletussuojajärjestelmien käyttöön annetaan kor-

4 4 U 56/2008 vp vausvaatimusten varmistamiseksi tarvittavat tallettajia ja talletuksia koskevat täsmälliset tiedot. Lisäksi määräaikaa, jonka kuluessa talletussuojajärjestelmien on kyettävä maksamaan tallettajille talletuksia koskevat korvausvaatimukset, lyhennettäisiin nykyisestä kolmesta kuukaudesta kolmeen päivään. Direktiivistä poistettaisiin mahdollisuus saada pidennystä korvausten maksuaikaan poikkeuksellisissa olosuhteissa ja erityistapauksissa. Ehdotetussa 6 kohdassa direktiivin 12 artiklaa muutettaisiin siten, että vanhentuneet, vuoden 1999 loppuun saakka voimassa olleet siirtymäsäännökset korvattaisiin säännöksellä, jonka mukaan komission olisi toimitettava vuoden 2009 loppuun mennessä Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus talletussuojajärjestelmien rahoitusmekanismien yhdenmukaistamisesta ja talletussuojajärjestelmän mahdollisesta käyttöönotosta yhteisön tasolla sekä näitä koskevat ehdotukset. Lisäksi säädettäisiin, että jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava komissiolle ja Euroopan pankkikomitealle aikomuksistaan muuttaa talletussuojan kattavuutta tai tasoa sekä kaikista kohtaamistaan vaikeuksista yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Ehdotuksen 1 artiklan 7 kohdan mukaisesti direktiivin liitteestä I, jossa luetellaan poikkeukset, joita jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa kansallisesti rajoittaakseen talletussuojaa, poistettaisiin kohdat, jotka koskevat yrityksien ja julkisyhteisöjen talletuksia, luottolaitosten johtajien, omistajien ja kirjanpitäjien sekä näiden lähisukulaisten talletuksia sekä sellaisia talletuksia, joista tallettaja on saanut poikkeuksellisia etuja, joiden voidaan katsoa myötävaikuttaneen laitoksen rahoitustilanteen vaikeutumiseen. 2 artikla Ehdotuksen 2 artikla koskee täytäntöönpanoa. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden olisi saatettava ehdotuksen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta artikla Ehdotuksen 3 artikla koskee direktiivin voimaantuloa. 4 Vaikutukset Suomessa 4.1 Vaikutukset lainsäädäntöön Suomessa talletussuojajärjestelmästä säädetään luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (121/2007, luottolaitoslaki) ja ulkomaisten pankkien Suomessa olevia sivukonttoreita koskevat säännökset sisältyvät lakiin ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa (1608/1993). Hallitus antoi 10 päivänä lokakuuta 2008 eduskunnalle esityksen laeiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain 105 :n sekä ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetun lain 7 a ja 9 a :n muuttamisesta (HE 158/2008 vp). Hallituksen esityksessä ehdotetaan voimassa olevan lain mukainen talletussuojan enimmäismäärä nostettavaksi eurosta euroon. Korotettua talletussuojaa sovellettaisiin 8 päivästä lokakuuta 2008 lukien. Vähimmäistason nostaminen euroon vaatisi vastaavia muutoksia samoihin säännöksiin. Lisäksi luottolaitosten kansainvälisen kilpailuneutraliteetin säilyttäminen saattaisi mahdollisesti edellyttää talletussuojarahaston kannatusmaksuja, niiden määräytymisperusteita sekä talletussuojarahaston lainanottoa koskevien säännösten uudelleenharkintaa. Toimivaltaisille viranomaisille annetun määräajan ja talletussuojajärjestelmälle korvauksien maksamista varten annetun määräajan muuttaminen aiheuttaisivat muutoksia luottolaitoslain 104 :ään ja 106 :ään. Lisäksi luottolaitoslain 7 lukuun tulisi lisätä säännös talletussuojarahaston velvollisuudesta tehdä yhteistyötä muiden talletussuojajärjestelmien kanssa. 4.2 Taloudelliset ja yritysvaikutukset Suomen laissa ei ole säännöksiä valtion osallistumisesta talletussuojarahaston rahoittamiseen, eikä myöskään valtion varojen käytöstä talletusten korvaamiseksi. Järjestelmä perustuu pankkien rahastolle maksamiin kannatusmaksuihin luottolaitoslain 98 :n mukaisesti. Alustavien suuntaa-antavien arvioiden mukaan talletussuojarahaston jäsenpankeille aiheutuisi suojan korotuksesta euroon miljoonan euron

5 U 56/2008 vp 5 suuruiset korotuspaineet vuotuisille kannatusmaksuille (noin prosenttia). Lisäksi korvausten maksuaikojen lyhentäminen edellyttäisi todennäköisesti nykyistä tehokkaampia tiedonhallintajärjestelmiä, joista aiheutuvista kustannuksista ei voida vielä tehdä arvioita tässä vaiheessa. 5 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotuksen vähimmäiskorvaustason nostamisesta euroon, sillä se vastaa kansallisia toimenpiteitä, joihin Suomessa on jo ryhdytty. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotus vähimmäistason kaksinkertaistamisesta euroon ensi vuoden loppuun mennessä on ongelmallinen. Komission perustelujen mukaan talletussuojan korkeampi vähimmäistaso vahvistaisi tallettajien luottamusta ja edistäisi siten rahoitusmarkkinoiden vakautta. Komissio arvioi, että nykyisen direktiivin mukainen euron vähimmäistaso kattaa 65 prosenttia suojatuista talletuksista yhteisössä, kun euron ja euron vähimmäistasojen kate olisi vastaavasti 80 prosenttia ja 90 prosenttia. Näiden arvioiden perusteella korotus euroon ei valtioneuvoston käsityksen mukaan kuitenkaan merkittävästi vahvistaisi rahoitusmarkkinoiden vakautta, sillä se koskisi suhteellisen pientä osuutta talletusten lukumäärästä/tallettajista; korkeampi, keskimääräiset bruttovuositulot selkeästi ylittävä talletussuoja olisi luonteeltaan pikemminkin sijoittajansuojaa kuin talletussuojajärjestelmän tavoitteena pidettyä kuluttajansuojaa. Samalla ehdotuksesta kansallisille talletussuojajärjestelmille potentiaalisesti aiheutuvat lisäkustannukset olisivat kuitenkin merkittävät. Ne jäisivät nykyiseen tapaan kansallisesti hoidettaviksi. Ehdotuksen perusteluissa todetaan ainoastaan, että jäsenvaltioiden on taattava, että talletussuojajärjestelmillä on käytössään tarpeelliset varat. Perusteluissa ei oteta lainkaan kantaa siihen, miten tämä olisi sovitettavissa yhteen talous- ja rahaliiton julkista alijäämää koskevien kriteerien kanssa. Vähimmäistason korottaminen merkitsisi Suomessa talletussuojarahaston jäsenpankkien vuotuisten kannatusmaksujen kasvua samalla kun se kasvattaisi myös talletussuojan piiriin kuuluvien talletusten kokonaismäärää. Jos talletussuojarahaston varat eivät riittäisi korvauksien kattamiseen, edellyttäisi valtion mahdollinen osallistuminen aina eduskunnan päätöstä. Korvaustason noston voidaan kuitenkin sanoa kasvattavan merkittävästi sitä riskiä, että talletusten suojaus edellyttää käytännössä verovarojen käyttöä jossakin muodossa. On myös mahdollista, että talletussuojajärjestelmän rahoitusperusteita jouduttaisiin arvioimaan uudestaan suomalaisten luottolaitosten kansainvälisen kilpailukyvyn takaamiseksi. Suojan kaksinkertaistaminen ei valtioneuvoston mielestä poistaisi jäsenvaltioiden kansallisten lainsäädäntöjen välisistä eroista aiheutuvia kilpailun vääristymiä, sillä kyse olisi edelleen vähimmäistasosta, jonka jäsenvaltiot voisivat halutessaan ylittää. Käytännön kokemusten perusteella ainoa tapa poistaa kilpailun vääristymät tehokkaasti olisi valtioneuvoston käsityksen mukaan sekä vähimmäis- että enimmäisrajan vahvistaminen pelkän vähimmäisrajan sijaan. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotus talletussuojan vähimmäistason nostamisesta euroon on puutteellisesti perusteltu myös siksi, että se vääristäisi kilpailua eri sijoitustuotteiden kesken, sillä talletussuojan nosto suosisi selkeästi pankkitalletuksia muiden sijoitustuotteiden, esimerkiksi sijoitusrahastojen ja säästöhenkivakuutusten, kustannuksella. Valtioneuvosto ei voi hyväksyä ehdotusta vähimmäiskorvaustason mukauttamista koskevan täytäntöönpanovallan siirtämisestä Euroopan komissiolle. Täytäntöönpanovallan siirtämisestä komissiolle tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY mukaan lainsäätäjän vahvistaman säädöksen keskeisiä osia voi muuttaa ainoastaan lainsäätäjä perustamissopimuksen nojalla. Täytäntöönpanovaltuus voi siten koskea vain muita kuin säädöksen keskeisiä osia. Valtioneuvosto katsoo, että direktiivissä säädettyä talletussuojan vähimmäistasoa olisi äärimmäisen vaikea pitää muuna kuin kyseisen säädöksen keskeisenä osana, erityisesti siitä kansallisella tasolla aiheutuvien kustannuksien vuoksi. Valtioneuvosto yhtyy komission näkemykseen siitä, että nykyisen direktiivin mukaiset määräajat eivät selvästikään enää vastaa ny-

6 6 U 56/2008 vp kyisiä tarpeita, eivätkä ole omiaan vahvistamaan tallettajien luottamusta. Valtioneuvosto kuitenkin toteaa, että komission ehdottamat määräajat edellyttäisivät huomattavia muutoksia nykyjärjestelmiin. Jotta talletussuojajärjestelmä kykenisi suorittamaan maksut kolmessa päivässä, käytössä tulisi olla erittäin tehokkaat, käytännössä lähes reaaliaikaiset tiedot tallettajista ja suojatuista talletuksista. Järjestelmien käyttöönotto vaatisi todennäköisesti merkittäviä investointeja, joita varsinkaan nykyisessä markkinatilanteessa ei voida tehdä välittömästi, kuten ehdotus edellyttäisi. Määräaikojen lyhentäminen olisi haaste erityisesti rajat ylittävissä korvaustilanteissa, joissa maksuviiveet ovat yleensä olleet pisimmät. Lisäksi on tärkeää ottaa huomioon, että edes ennakkoon kerättäviin kannatusmaksuihin perustuvissa talletussuojajärjestelmissä, kuten Suomen talletussuojarahastossa, järjestelmän varat eivät ole käytettävissä välittömästi. Määräajan merkittävä lyhentäminen kasvattaisi siten osaltaan sitä todennäköisyyttä, että rahasto ei selviytyisi itsenäisesti velvoitteistaan vaan tarvitsisi valtion apua. Tästä syystä valtioneuvosto kannattaa periaatteessa määräaikojen lyhentämistä, mutta pitää komission ehdottamia määräaikoja liian tiukkoina. Direktiivistä ehdotetaan poistettavaksi jäsenvaltioille annettu mahdollisuus soveltaa talletussuojaan kymmenen prosentin omavastuuperiaatetta, jolla talletussuojajärjestelmästä tallettajalle suoritettavan korvauksen määrää voidaan rajoittaa 90 prosenttiin suojatusta vähimmäistasossa. Optiota hyödyntäneissä maissa vähimmäissuoja on siten tosiasiassa ollut euroa. Lisäksi talletussuojadirektiivi kattaisi jatkossa ainoastaan luonnolliset henkilöt, jotka toimivat muussa kuin kauppa-, liiketoimi- tai ammattitarkoituksessa. Jäsenvaltioilla säilyisi kuitenkin edelleen mahdollisuus ulottaa talletussuoja kansallisesti kattamaan myös muut tallettajaryhmät. Edellytyksenä kuitenkin olisi, että näihin sovelletaan samaa korvausten maksuaikaa. Samalla vähennettäisiin nykyiseen direktiiviin sisältyviä jäsenvaltioille annettuja optioita, joiden mukaan ne voivat rajata tietyt talletukset talletussuojan ulkopuolelle tai alentaa niiden vähimmäissuojaa. Suomi ei ole soveltanut tallettajien omavastuuta eikä soveltamisalan rajoittamista koskevia optioita. Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotetut muutokset tältä osin. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan nyt ehdotetun osittaisratkaisun sijaan unionissa tulisi tasavertaisten kilpailuedellytysten takaamiseksi kiirehtiä talletussuojadirektiivin pikaista kokonaisuudistusta, johon sisältyisi myös uudelleenarviointi talletussuojajärjestelmien rahoitusmekanismeista.