Ministeri Ulla-Maj Wideroos

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (hallinnollinen yhteistyö valmisteverotuksen alalla). Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään Eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 18 päivänä joulukuuta 2003 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi hallinnollisesta yhteistyöstä valmisteverotuksen alalla ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen, tiettyjen valmisteverojen ja vakuutusmaksuista perittävien verojen alalla annetun neuvoston direktiivin 77/799/ETY muuttamisesta sekä valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvo n- nasta annetun neuvo ston direktiivin 92/12/ETY muuttamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 4 päivänä maaliskuuta 2004 Ministeri Ulla-Maj Wideroos Ylitarkastaja Krista Sinisalo

2 2 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2003/ EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI HALLIN- NOLLISESTA YHTEISTYÖSTÄ VALMISTEVEROTUKSEN ALALLA JA EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI JÄSENVALTIOIDEN TOIMIVALTAISTEN VIRANOMAISTEN KESKINÄISESTÄ AVUSTA VÄLITTÖMIEN VEROJEN, TIETTYJEN VALMISTEVEROJEN JA VAKUUTUSMAKSUISTA PERIT- TÄVIEN VEROJEN ALALLA ANNETUN NEUVOSTON DIREKTIIVIN 77/799/ETY MUUTTAMISESTA SEKÄ VALMISTEVERON ALAISIA TUOTTEITA KOSKEVASTA YLEISESTÄ JÄRJESTELMÄSTÄ SEKÄ NÄIDEN TUOTTEIDEN HALLUSSAPIDOSTA, LIIKKUMISESTA JA VALVONNASTA ANNETUN NEUVOSTON DIREKTIIVIN 92/12/ETY MUUTTAMISESTA 1. Yleistä Euroopan yhteisöjen komissio antoi 18 päivänä joulukuuta 2003 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi hallinnollisesta yhteistyöstä valmisteverotuksen alalla ja ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen, tiettyjen valmisteverojen ja vakuutusmaksuista perittävien verojen alalla annetun direktiivin 77/799/ETY muuttamisesta sekä valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvonnasta annetun direktiivin 92/12/ETY muuttamisesta, KOM(2003) 797 lopullinen. 2. Ehdotuksen taustaa Jäsenvaltioiden keskinäinen yhteistyö on tärkeä väline verolainsäädännön oikeassa soveltamisessa, sisämarkkinoiden toimivuuden parantamisessa ja petosten torjunnassa. Valmisteveron alalla jäsenvaltioiden keskinäisen yhteistyön mahdollistaa nykyään kaksi eri oikeusperustaa eli direktiivi 77/799/ETY jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen, tiettyjen valmisteverojen ja vakuutusmaksuista perittävien verojen alalla ja direktiivi 92/12/ETY valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvonnasta. Suomessa direktiivi 77/799/ETY on saatettu voimaan 16 päivänä joulukuuta 1994 annetulla lailla (1220/1994) keskinäisestä virka-avusta verotuksen alalla Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä. Tällä hetkellä direktiiviä sovelletaan valmisteverojen lisäksi välittömiin ja vakuutusmaksuista perittäviin veroihin, mutta ei enää arvonlisäveroon. Arvolisäverotuksen alalla on annettu hallinnollista yhteistyötä koskeva neuvoston asetus (EY) N:o 1798/2003, joka tuli vo i- maan 1 päivänä tammikuuta Asetus on pitkälti vastaavanlainen kuin nyt komission antama valmisteverotusta koskeva asetusehdotus. Eräät valmisteveroon sovellettavat hallinnolliseen yhteistyöhön liittyvät säännökset sisältyvät direktiiviin 92/12/ETY. Nämä säännökset liittyvät hallinnollisen yhteistyön käynnistämiseen tai helpottamiseen kuten esimerkiksi valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisen tarkastusta koskevat säännökset. Jäsenvaltioiden tehokkaan keskinäisen yhteistyön ansiosta jäsenvaltiot voivat helposti ja nopeasti, oma-aloitteisesti tai pyynnöstä vaihtaa tietoja yksittäistapauksista, joissa jokin jäsenvaltio ei pysty toimimaan yksin vaan tarvitsee yhden tai useamman muun jäsenvaltion hallussa olevia tietoja. Direktiivi 77/799/ETY, joka on alunperin laadittu helpottamaan tietojenvaihtoa välittömien verojen alalla, ei kuitenkaan vastaa valmisteveroon liittyvän tehostetun yhteistyön vaatimuksia. Sen puutteellisuus todettiin jo valmisteveron alaisten tuotteiden, erityisesti alkoholin ja tupakan, liikkumiseen liittyviä petoksia ja petostorjunnan tehostamista selvit-

3 3 täneen tulli- ja verohallintojen edustajien työryhmän loppuraportissa, joka vahvistettiin ECOFINissa 19 päivänä toukokuuta Raportissa suositeltiin lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla vahvistettaisiin ja yhtenäistettäisiin keskinäistä virka-apua ja yhteistyötä valmisteverotuksen alalla. Direktiivin 77/799/ETY heikkoutena pidetään erityisesti toiminnan liiallista keskittyneisyyttä, riittämätöntä vaikutusalaa sekä epämääräisyyttä. Säännökset ovat osoittautuneet liian yleisiksi valmisteverojen alalla, jossa jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäiseltä tietojenvaihdolta vaaditaan nopeutta ja joustavuutta, jotta valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista voitaisiin seurata asianmukaisesti alusta loppuun sisämarkkinoilla. Jäsenvaltioiden viranomaisten väliset suorat yhteydet ovat riittämättömiä ja vastausten saaminen virka-apupyyntöihin kestää usein hyvin kauan. Lisäksi jäsenvaltioiden tietojenvaihtoa koskevat käytännöt vaihtelevat eikä toiminta ole yhtenäistä. Tietyt jäsenvaltiot määräävät hyvin tiukasti, minkälaista tietoa voi vaatia ja hylkäävät liian usein avunantopyyntöjä pelkästään muodollisin perustein. Lisäksi on käytännössä osoittautunut, että valmisteveroa koskevaan hallinnolliseen yhteistyöhön sovellettavan kahden eri oikeusperustan olemassaolo sinänsä monimutkaistaa haitallisesti järjestelmän toimintaa. Näiden kahden eri välineen yhteydessä sovelletaan erilaisia sääntöjä. 3. Ehdotuksen tavoite Asetusehdotuksen tavoitteena on perustaa keskinäistä apua ja tietojenvaihtoa koskeva tehokas järjestelmä, jolla voidaan varmistaa valmisteveron alaisten tuotteiden moitteeton liikkuminen yhteisön sisällä. Tavoitteena on määritellä ja koota yhteen oikeudelliseen kehykseen jäsenvaltioiden viranomaisten välistä hallinnollista yhteistyötä va lmisteverotuksen alalla ohjaavat selkeät ja sitovat säännö k- set. Asetusehdotuksen tarkoituksena on tehostaa ja nopeuttaa jäsenvaltioiden viranomaisten välistä keskinäistä avunantoa valmisteverojen alalla muun muassa säätämällä nykyistä suoremmista yhteyksistä viranomaisten välillä. Tarkoituksena on lisäksi mahdollistaa eri maiden viranomaisten sekä niiden ja komission välinen aiempaa nopeampi tietojenvaihto, minkä ansiosta petosten torjuntaa voidaan tehostaa. 4. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komissio ehdottaa, että direktiivin 77/799/ETY valmisteveroa koskevat säännökset ja direktiivin 92/12/ETY hallinnollista yhteistyötä koskevat säännökset yhdi stettäisiin ja nykyaikaistettaisiin uudella asetuksella, jota sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa sellaisenaan. Yhteistyön tehostamiseksi ja nopeuttamiseksi esitetään muun muassa nykyistä suorempia yhteyksiä jäsenvaltioiden viranomaisten välille, selkeytettäisiin toisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten virkamiesten läsnäolooikeutta tarkastuksissa sekä useassa jäsenvaltiossa suoritettavia samanaikaisia tarkastuksia koskevia säännö ksiä. Nykyisin kaiken tietojenvaihdon on periaatteessa tapahduttava toimivaltaisen viranomaisen kautta. Jos tätä menettelyä ei noudateta, toimitetut tiedot katsotaan arvottomiksi eikä niitä voida käyttää petostorjunnassa. Komissio ehdottaakin asetuksessa selkeästi hallinnollisen yhteistyön hajauttamista. Viranomaisten välisissä suorissa yhteyksissä on huomattavia etuja. Tarkoitus olisi, että tietojenvaihto tapahtuisi edelleenkin nykyiseen tapaan toimivaltaisten viranomaisten kautta, mutta vastedes kussakin jäsenvaltiossa tulisi olla vain yksi tällainen viranomainen. Jokainen toimivaltainen viranomainen nimeäisi yhden yhteistyöstä vastaavan keskusyhteystoimiston, jonka kautta kaikki tiedot välittyisivät. Toimivaltainen viranomainen voisi lisäksi nimetä myös muita yhteysviranomaisia ja toimivaltaisia virkamiehiä, jotka asetuksen säännösten nojalla olisivat suorassa yhteydessä toisten jäsenvaltioiden virkamiesten kanssa. Keskusyhteystoimisto pitäisi tietojenvaihdosta vastaavista yhteysviranomaisista ja toimivaltaisist a virkamiehistä ajantasaista luetteloa ja asettaisi sen muiden jäsenvaltioiden keskusyhteystoimistojen käyttöön. Pyynnöstä tapahtuvan tietojenvaihdon osalta ehdotuksessa aikaisemmasta poiketen erotetaan toisistaan tietopyyntö, hallinnollisen tutkimuksen suorittamista koskeva pyyntö,

4 4 pyyntö saada olla läsnä virastoissa ja osallistua hallinnollisiin tutkimuksiin, samanaikaisten tarkastusten käyttö sekä tiedoksi antamista koskeva pyyntö. Tietopyynnöt saattavat olla riittämättömiä petoksiin liittyvissä tapauksissa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että pyynnön esittänyt viranomainen voisi myös pyytää suorittamaan tarkoituksenmukaisia hallinnollisia tutkimuksia. Olipa kyseessä yksinkertainen tietopyyntö tai hallinnollisen tutkimuksen suorittamista koskeva pyyntö, pyynnön vastaanottanut viranomainen toimii asiassa ikään kuin se toimisi omaan lukuunsa tai toisen oman maansa viranomaisen pyynnöstä. Nykyisestä poiketen komissio ehdottaa tietojen toimittamiselle kolmen kuukauden määräaikaa. Nykyisinkin jäsenvaltioiden on ollut mahdollista sallia toisten jäsenvaltioiden virkamiesten läsnäolo alueellaan tarkastusten yhteydessä, mutta useimmat jäsenvaltiot ovat sallineet läsnäolon vain verovelvollisen suostumuksella. Toisten jäsenvaltioiden virkamiesten läsnäolo hallintovirastoissa voi kuitenkin olla hyödyllistä samoin kuin heidän osallistumisensa hallinnollisiin tutkimuksiin etenkin tapauksissa, joissa on merkkejä väärinkäytöksistä tai merkittävistä, useita jäsenvaltioita koskevista monimutkaisista petoksista. Asetuksessa sallittaisiin toisen jäsenvaltion virkamiesten läsnäolo toisen jäsenvaltion alueella, jos nämä molemmat jäsenvaltiot niin toivovat. Samalla tarkennettaisiin kaikkien osapuolten oikeudet ja velvollisuudet sekä menettelyt, joita toisessa jäsenvaltiossa tutkimuksia suorittavien kansallisten virkamiesten on noudatettava. Asetusehdotukseen sisältyy myös jäsenvaltioiden periaatteellinen velvoite suorittaa samanaikaisia tarkastuksia aina, kun ne arvioidaan kansallisia tarkastuksia tehokkaammiksi. Direktiivin 76/308/ETY nojalla voidaan antaa tiedoksi saatavaan ja sen perintään liittyviä asiakirjoja, mutta nykyisin ei ole säännöksiä verotuksellisten asiakirjojen tiedoksiannosta muissa tilanteissa. Tämän vuoksi ehdotukseen sisältyy uusi säännös verotuksellisten asiakirjojen ja päätösten tiedoksi antamisesta niissä tilanteissa, kun kyse ei ole vielä saatavasta. Nykyisin jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta toimittaa tietoja oma-aloitteisesti tai ilman erillistä pyyntöä. Tällaista oma-aloitteista tietojenvaihtoa tapahtuu käytännössä vähän, vaikka useimmat jäsenvaltiot kannattavat tarpeellisten tietojenvaihdon tehostamista. Asetusehdotuksessa määriteltäisiin milloin tällaista tietojenvaihtoa olisi harjoitettava. Yhteisökauppoihin liittyvien petosten jäljittämiseksi ja torjumiseksi jäsenvaltioiden olisi toimitettava toisilleen tietoa, kun a) oletetaan, että toisessa jäsenvaltiossa on tapahtunut petos, b) petoksen uhka jossakin toisessa jäsenvaltiossa on merkittävä, c) jäsenvaltion alueella on todettu tapahtuneen rikkomus, jolla voi olla vaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa. Kyse on nimenomaan niiden tietojen oma-aloitteisesta välittämisestä, jotka ovat jo toimivaltaisen viranomaisen käytössä. Asetusehdotukseen on sisällytetty direktiivistä 92/12/ETY kaikki ne säännökset (15 a, 15 b ja 19 artiklan 6 kohta), jotka koskevat hallinnollisen yhteistyön käynnistämistä tai tietojenvaihdon helpottamista mukaan lukien toimija- ja varastorekisterejä (SEED) sekä ennakkotietojärjestelmää (EWSE) ja tarkastusjärjestelmää (MVS) koskevat säännökset. Tarkoituksena olisi korostaa niiden merkitystä hallinnollisessa yhteistyössä ja niiden asemaa yhteistyön välineinä. Ehdotuksen säännöksissä vahvistetaan erityisesti yhteisöliiketoimiin liittyvien tietojen säilyttämisedellytyksiä ja -määräaikoja koskevat yleiset periaatteet. Niissä määritetään myös yksityiskohtaiset säännöt säilytettyjen tietojen vaihdosta. Tarkoituksena olisi muun muassa, että jonkin jäsenvaltion keskusyhteystoimisto voisi asetuksen nojalla pyytää tietoja toisen jäsenvaltion keskusyhteystoimistolta aikana tai sen jälkeen. Lisäksi kehitteillä oleva ja vuonna 2009 lopullisesti käyttöön otettava tietokoneistettu valvontajärjestelmä (EMCS) tulee olemaan merkittävä myös keskinäisessä virka-avussa, koska sen avulla voidaan yksinkertaistaa automatisoitua tietojenvaihtoa. Tietokoneistettu valvontajärjestelmä onkin huomioitu asetuksen tietojenvaihtoa koskevissa säännöksissä. Toimija- ja varastorekisteri, ennakkotietojärjestelmä ja liikkumisen tarkastusjärjestelmä tulevat olemaan osa tätä tietokoneistettua jär-

5 5 jestelmää. Ehdotuksen mukaan komissio valvoisi hallinnollisen yhteistyön toimivuutta, mutta sillä ei olisi tutkintaan tai veronkierron torjuntaan liittyviä tehtäviä. Jäsenvaltioilla olisi päävastuu moitteettoman toiminnan varmistamisesta ja komissio toimisi koordinoijana. Jäsenvaltioiden tulisi tämän vuoksi ilmoittaa komissiolle koordinoinnin kannalta tarpeelliset tiedot, joita ovat muun muassa tiedot valmisteverolainsäädännön rikkomiseen käytetyistä menetelmistä. Jos valmisteveropetos liittyy tuontiin tai vientiin, on mahdollista hyödyntää tulliyhteistyön välineitä. Kuitenkin voi olla hyödyllistä saada yhteisön ulkopuolisista maista joitakin tietoja, jotka täydentävät kansallisella tasolla käytössä olevia tietoja. Nykyiset säännökset eivät muodosta riittävää oikeusperustaa tällaiselle tietojenvaihdolle. Asetusehdotuksessa annetaan tämän vuoksi oikeusperusta yhteisön ulkopuolisesta maasta kahdenvälisen sopimuksen perusteella saatavien tietojen toimittamiselle kaikille jäsenvaltioille. Ehdotukseen sisältyvät tietojenvaihdon edellytykset, tietojen antamisen kieltäytymisen perusteita koskevat periaatteet ja salassapitosäännökset vastaavat pitkälti nykyisiä säännöksiä. Ehdotuksen mukaan tiedot toimitetaan mahdollisuuksien mukaan sähköisessä muodossa komiteamenettelyllä vahvistettavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Ehdotuksen mukaan asetuksessa täsmennettäisiin, että missä tahansa muodossa annetut tiedot ovat luottamuksellisia. Kaikissa tapauksissa näitä tietoja voidaan kuitenkin käyttää valmisteverolainsäädännön rikkomisesta johtuvassa oikeudellisessa tai hallinnollisessa menettelyssä, joka voi johtaa seuraamusten määräämiseen. Tietoja voidaan käyttää myös verojen määräämiseen, kantoon tai valvo n- taan sekä valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisen valvontaan. Ehdotetun asetuksen täytäntöön panemiseksi tarvittavien sääntöjen vahvistamisessa komissiota avustaisi valmisteverokomitea neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 artiklassa säädettyä sääntelymenettelyä noudattaen. Direktiiviin 77/799/ETY ja direktiiviin 92/12/ETY ehdotetaan tehtäväksi lisäksi ne muutokset, jotka johtuvat siitä, että valmisteverojen osalta keskinäistä avunantoa ja tietojenvaihtoa koskevat säännökset sisällytettäisiin ehdotettuun asetukseen. Asetus ehdotetaan annettavaksi perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla noudattaen 251 artiklassa määrättyä menettelyä. Asetuksen ja direktiivimuutosten olisi tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta Asian käsittely Euroopan unionin toimielimissä Euroopan parlamentin sekä talous- ja sosiaalikomitean lausuntoja asetus- ja direktiiviehdotuksesta ei ole vielä annettu. Neuvoston verotyöryhmä on aloittanut ehdotuksen käsittelyn 3 päivänä helmikuuta Ehdotuksen vaikutukset Suomelle Ehdotus edellyttää toteutuessaan lain keskinäisestä virka-avusta verotuksen alalla Suomen ja muiden Euroopan unionin toimivaltaisten viranomaisten välillä (1220/1994) muuttamista siten, että sen soveltamisalasta poistettaisiin valmistevero. Neuvoston asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta. Asetusehdotuksessa esitetyt hallinnollisen yhteistyön tehostamistoimenpiteet eivät edellytä muita muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Ehdotus ei aiheuta muutoksia henkilötietolakiin (523/1999). Ehdotuksella ei arvioida olevan valtion menoja lisääviä vaikutuksia. Tehokkaamman yhteistyön myötä valmisteverokertymä voisi pikemminkin kasvaa. Ehdotuksessa on eräitä kohtia toimija- ja varastorekisteriin sisällytettävien tietojen osalta, jotka liittyvät kiinteästi valmisteveron alaisten tuotteiden tietokoneistetun valvo ntajärjestelmän kehittämiseen. Nämä kohdat tulisi käsitellä tietokoneistettua valvontajärjestelmää käsittelevässä työryhmässä (EMCS - työryhmässä). Näin ollen esityksellä ei arvioida olevan hallinnollisia vaikutuksia.

6 6 7. Hallituksen kanta Hallitus tukee pyrkimyksiä tehostaa ja nopeuttaa jäsenvaltioiden välistä hallinnollista yhteistyötä valmisteverotuksen alalla. Hallitus kannattaa yhtenäistä oikeudellista kehystä, jossa määritellään jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä valmisteverotuksen alalla ohjaavat selkeät ja sitovat säännöt. Komission ehdotus on hyväksyttävissä. Hallitus ei näe estettä perustaa asetusta komission ehdotuksen mukaisesti perustamissopimuksen 95 artiklaan. Oikeusperustaksi voidaan hyväksyä myös perustamissopimuksen 93 artikla.