TERVËYDTN JA I-{YVINVÛINNIN LAITÛS

Transkriptio

1 TERVËYDTN JA I-{YVINVÛINNIN LAITÛS 1(s) Eeva Liukko Valtiovarain min isteriö Lausuntopyyntönne VM037:00/ Hal I ituksen es tysl uonnos edusku n nalle maaku ntau udistuksen täytäntöönpanoa sekä valt on lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorgan sointia koskevaksi lainsäädännöksi H uom iot maakunn ille si irtyvien tehtäväalojen osalta Hallituksen esitys (MAKU ll) on otsikoitu hallituksen esitykseksi eduskunnalle maakuntauudistuksen tëiytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi. Kuitenkin esitys koskee vain osaa maakunnalle määriteltyjä tehtäviä eli "maakunnalle kunnilta, aluehallintovirastoilta sekä ElY-keskuksilta ja KEHA-keskukselta siirtyviä tehtäviä siltä osin, kun tehtäviä koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi tällä hallituksen esityksellëi". Näin ollen hallituksen esityksen nimi on harhaanjohtava. Muun muassa ehkäisevä päihdetyö ja alueellinen alkoholihallinto ovat hallituksen esityksen ulkopuolella. Kokonaisuuden hahmottaminen ja vaikutusten arvioiminen on vaikeaa, koska maakuntalain 6 $:n toisiinsa liittyvillä tehtävänaloilla (esimerkiksi alkoholilupahallinto, tupakkavalvonta ja ehkäisevä päihdetyö) edetään eritahtisesti, eikä kaikkien tehtävänalojen täytäntöönpanon suunnitelmaa ole vielä tiedossa. Kun maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa koskevissa säädöksissä edetään, ehkåisevån päihdetyön järjestämistä koskevaan lakän ( ) tulisi tehdä tarvittavat päivitykset sekä luoda yhtymäpinnat sote- ja maakuntauudistuksen toimeenpanoa koskeviin lakeihin. Ehkäisevån päihdetyön järjestämistä koskevan lain ( ) 5$:n mukaiset kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät tulisi säätää kuntien f.säksi myös maakunnan järjestämien sosiaali- ja terveyspalveluiden tehtäviksi (esimerkiksi "huolehtia siitä, että päihdehaiftoja ja niiden vähentämistä koskevaa tietoa tarjotaan yksityisille henkilöille ja koko väestölle"). Ehkäisevä päihdetyö tulisi ottaa huomioon myös osana maakunnan hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen suunnittelua ja raportointia, kuten nyt on säädetty kuntien osalta ehkäisevän päihdetyön jårjestëåmistä koskevassa laissa (523/201 5, 55). Vastaavasti ehkäisevän päihdetyön järjestämistä koskevan lain ( , 45) aluehallintovirastojen tehtåviå koskevan kohdan osalta tulisi huolehtia kaikilta osin aluehallintoviraston tehtävien siirto maakunnalle, kuten on jo kirjattu hallituksen esityksessä maakuntalaiksi (2 luku,6 $). Lisäksi on tarpeen pohtia, tulisiko ehkäisevän päihdetyön kuulua myös osaksi lupa- ja valvontaviraston tehtäväksi suunniteltua hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen valvontaa ja siihen liittyvåä ohjausta (ks. HE laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain muuttamisesta, a5 S; MAKU ll lakiehdotukset s. 507). Terveyden ja hyv nvoinn n la tos. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PBIP.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

2 TËRVEYDEN JA HYVINVOINNIN LAITOS 2(5) Eeva Liukko Luku I Valtion lupa - ja valvontaviraston asema ja tehtåivät (1-4 S) 1 $:ssä todetaan viraston toiminnan olevan ennakoivaa ja riskiperusteista. Ennakoivan ja riskiperusteisen valvonnan vahvistaminen tarjoaa mahdollisuuksia kohdentaa resursseja sinne, missä niiden vaikuttavuus on suurinta. Valvontavastuun kokoaminen uuteen valvontaviranomaiseen voi edistää riskiperusteisen valvonnan menetelmien kehittämistä ja vahvistaa valvonnassa tarvittavaa asiantuntemusta. ïämä kuitenkin edellyttää vankkaa, systemaattisesti kehitettävää tietopohjaa. Jos ennakollisen valvonnan kohdentamisessa ja riskien tunnistamisessa ei onnistuta, kansalaisten oikeuksien ja yhdenvertaisuuden toteutuminen voi vaarantua. Haavoittuvimmassa asemassa olevien kansalaisten aseman turvaamiseksi tulisi huolehtia monipuolisista palautteen antamisen tai vuorovaikutteisen valvontatoiminnan keinoista. Monituottajamalliin perustuvassa sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmässä palvelujen käyttäjille tulisi olla selväå, minkä tahon puoleen he voivat kääntyä palveluissa esiintyvien puutteiden johdosta ja mitä oikeusturvakeinoja heillä on käytössään. Tästä seuraa vaatimuksia valvontatoiminnan, standardien ja menettelyjen läpinäkyvyydelle. Lisäksi on tärkeää huolehtia jälkikäteisen valvonnan toteutuksesta osana valvontaviranomaisen toimintaa. Jälkikäteinen valvonta myös tuottaa arvokasta tietoa toiminnan ohjausta ja kehittämistä varten. 1 $:ssä säädettäisiin viraston toiminnan asiakaslähtöisyydestä. Ennakoivassa ja riskiperusteisessa valvontakulttuurissa asiakaslähtöisyyden ja vuorovaikutteisen toiminnan edistäminen ovat vaikuttavan valvonnan olennaisia piirteitä. Asiakaslähtöisyyden toteuttamisen tapoja on syytä täsmentää ja kehittää siten, että palvelujen paikallisuus otetaan riittävällä tavalla huomioon. 4 $:ssä todetaan Valtion lupa- ja valvontaviraston tehtäväalat ja tehtävät. Lupa- ja valvontavirastoon sijoitettavat eri alojen valvontatehtävät voivat tukea laaja-alaisen valvontaotteen ja monialaisen asiantuntemuksen kehittämistä, mikäli monialainen asiantuntijuus ja poikkihallinnollisuus kyetään onnistuneesti rakentamaan osaksi Valtion lupa- ja valvontaviraston toimintakulttuuria. 4 $:n yksityiskohtaisissa perusteluissa olisi aiheellista avata tarkemmin Valvirasta siirtyvät alkoholilupahallintoon ja tupakkavalvontaan liittyvät tehtävät sekä niiden suhde maakuntaan siirtyviin kyseisen alan tehtäviin (kuten tehtävänjako ja ohjaussuhde). Alkoholihallinnosta maakunnassa säädettäessä on varmistettava, että maakunnan elinkeinopoliittiset intressit eivät pääse vaikuttamaan maakunnassa myönnettäviin alkoholilupiin ja -valvontaan. Kyseiset tehtävät tulee sijoittaa organisatorisesti niin, ettå tehtävän lainmukainen hoito turvautuu. 4 $:n yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvataan, mitä Valviran ja aluehallintovirastojen sosiaali- ja terveysalan tehtäviä uudelle virastolle kuuluu, ja mainitaan erikseen, että terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen alueellinen koordinaatio eikuulu näihin tehtäviin vaan siirtyy maakunnalle. TËissä kohdin olisi syytä tuoda esiin myös ehkäisevän päihdetyön järjestämistä koskevan lain ( , 4 S) mukaisen aluehallintovirastoille kuuluneen ohjaus-, tuki- ja kehittämistehtävän siirtyminen maakunnalle. Lakiluonnoksessa ei esitetä selkeitä pykäläehdotuksia siitä, miten Valviran tehtävät siirtyvät ja mitkä ovat jatkossa Fimean tehtävät, eikä tätä käsitellä myöskään 4 $:n yksityiskohtaisissa perusteluissa. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan tulevaa kokonaisuutta on vaikea hahmottaa. Yleisperustelujen johdannossa todetaan, että Valtion lupa- ja valvontaviraston sosiaali- ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnst tutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheim ntie 166, Helsink, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinkì, puh/tel A0

3 T[RVËYDIN JA HYVINVÛ'NNiN LAITOs 3(5) Eeva Liukko terveysalan tehtävistä ehdotetaan pääasiassa erillisellä hallituksen esityksellä. Lisåiksi asiaa avataan yleisperustelujen luvussa Luku 2 Valtion lupa- ja valvontaviraston organisaatio (5 $) Aluehallintovirastojen ja Valviran väliseen työnjakoon ja vastuihin liittyy tulkinnanvaraisuutta, tehtävät ovat osin päällekkäisiä ja toimivaltasuhteet epäselviå. Lisäksi aluehallintovirastojen toiminnassa, linjauksissa ja päätöksissä on eroja, joita Valviran koordinointitehtävän ja informaatio-ohjauksen avulla ei ole onnistuttu täysin poistamaan. Uudistus parantaa nykytilannetta selkeyttämällä valvonnan viranomaisrakennetta. Uudistus myös parantaa edellytyksiä toimintakäytäntöjen yhtenäisyydelle, johdonmukaisille linjauksille ja siten yhdenvertaisuudelle. Lisäksi uudistus luo hyvät edellytykset asiantuntijuuden vahvistamiselle, laaja-alaisen osaamisen hyödyntämiselle ja toimintatapojen kehittämiselle. Edellytyksenä kuitenkin on, että uudessa organisaatiossa kyetäåin varmistamaan valvontatoiminnan sisäinen koordinaatio ja substanssiosaaminen sekä valvonnan menetelmien (kuten riskiarvioinnin) ja tietopohjan jatkuva kehittäminen. Lakiluonnoksessa todetaan, että Valtion lupa- ja valvontaviraston alueellisista toimipaikoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Valtakunnallisen yhtenäisyyden ohella alueellisten olosuhteiden tuntemus on tärkeää, mikä näin olisi mahdollista turvata. 5 $:n yksityiskohtaisissa perusteluissa tuodaan esille mahdollisuus perustaa Valtion lupa- ja valvontavirastoon toimialakohtaisia toiminnallisia yksiköitä ja kahden tai useamman toimialan yhteisiä toimintoja. Onnistuneesti toteutettuina ne voivat edistää valvonnan menetelmällistä kehitystä ja valtakunnallista erikoistumista harvoin esiintyviin tai erityisen vaativiin valvontatilanteisiin. Ne voivat myös tuoda synergiaetua, jos toimialat voivat yhdistää voimavarojaan. Luku 3 Valtion lupa- ja lupa- ja valvontaviraston johtaminen (6-9 $) 7 $:ssä säädettävä yhteisen johtamisen malli edellyttää johtamiselta uudenlaisia toimintakäytäntôjä, jotta esimerkiksi toimialojen näkemyserot ja erilaiset painotukset eivät hankaloita johtamista ja toiminnan kehittämistä. Yhteisen johtamisen alaisuuteen kootussa monialaisessa virastossa on kuitenkin hyvät edellytykset yhtenäistää käytålntöjä, poistaa toimintojen päällekkäisyyksiä ja siten tehostaa ja nopeuttaa asiakkaille annettuja palveluja. Luku 4 Valtion lupa- ja lupa- ja valvontaviraston ohjaus (f 0-13 S) 10 $:ssä säädettäisiin ministeriöiden Valtion lupa- ja valvontavirastoon kohdistamasta yhteisestä ohjauksesta. Yhteistyön lisääminen yli toimialarajojen on tavoiteltava ja hyvä asia. Yhteinen ohjaus ja monialainen asiantuntijuus voivat tukea tulevan sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän edellyttämää uudenlaista osaamista. Ohjausryhmän mahdollisuus asettaa valmisteluryhmiä on keino vahvistaa asiantuntijuutta, yhtenäistä valvontakulttuuria ja toimintalinjauksia sekä valvonnan laatua ja vaikuttavuutta. Yhteisessä ohjauksessa päätettäisiin muun muassa resurssien käytöstä, kun taas toiminnallinen ohjaus toteutuisi kunkin toimialan vastuuministeriön alaisuudessa (13 $). Resurssien tasapuolinen jako eri toimialojen ja alueellisten toimintojen kesken voi osoittautua ongelmalliseksi. Lisäksi kunkin alan lainsäådännölliset uudistukset ja velvoitteet tulee ottaa ennakoivasti huomioon. Muun muassa sosiaali- ja terveydenhuoltojårjestelmän turvallinen uudistaminen edellyttää erityisesti muutosvaiheessa vahvennettuja valvontatoimia, joihin tulee varata riittävät resurssit. Terveyden jâ hyv nvo nn n laitos. ìnst tutet för hä sa och vãlfàrd. National lnst tute for Heâlth and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

4 TERVËYDËN JA HYVINVOINNIhI LAITOs 4(5) Eeva Liukko Valtakunnallisen monialaisen virastorakenteen ohjauksessa tulee lisåksi miettiä, missä määrin valvontaa voidaan ohjata keskusjohtoisesti ja hallitusohjelman mukaan. Vahva ja keskitetty poliittinen ohjaus ja tulosohjaus voivat vaarantaa tarvelähtöistä ja alueellisesta näkökulmasta rakentuvaa tavoiteasettelua. Valtion lupa- ja valvontaviraston ohjauksessa ja valvontakulttuurin uudistuksessa kasuistisen valvonnan edellytykset ja velvoitteet tulee säilyttää r ittävän vahvoina, jotta kansalaisten oikeusturva voidaan turvata. Luku 5 Sosiaali- ja terveysalan tehtävistä vastaavaa toimialaa koskevat erityissäännökset (ltt-í9 $) 16 $:n 1 momentissa tarkoitetuilla tahoilla olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus ilmoittaa asiakas- tai potilasturvallisuutta vaarantavasta tai valvottavan toiminnanharjoittajan luotettavuusarviointiin vaikuttavasta seikasta valvontaviranomaiselle. Tämä on erityisen tärkeää ennakoivassa ja riskiperusteisessa valvontakulttuurissa. On kenties aiheellista selvittää, olisiko tarpeen s iätää ammattihenkilöitä koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta (oikeuden sijaan) sellaisten riskien kohdalla, joita ei pystytå hoitamaan organisaation sisällä. 17 $:ssä säädettäisiin Valtion lupa- ja valvontaviraston arviointitehtävistä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa olisi hyvä tuoda esille myös aluehallintovirastolle asetettava velvoite laatia vuosittain raportti palvelujen yhdenvertaisesta saatavuudesta (laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä, 30 $). Valtion lupa- ja valvontavirastoa koskevat yleisperustelut ja muut huomiot Luvussa on kuvattu sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan sosiaali- ja terveysalan nykyiset tehtävät, joissa on virheellisesti mainittu alkoholihallinto ainoastaan Valviran valtakunnallisena tehtävänä. Alueellinen alkoholihallinto on nykyisellään myös aluehallintovirastojen tehtävä, ja tätä tulisi avata vastaavalla tavalla kuin Valviran tehtäviä. (Ks. alkoholilaki , 42$ ; asetus alkoholijuom ista ja väkivii nasla I ) Luvussa todetaan, että laajoja yhteiskunnallisia vaikuttavuustavoitteita sisältävien politiikkakokonaisuuksien valmistelu ja toimeenpano edellyttää yhteistyön lisäämistä yli hallinnonalarajojen. Lisäksi luvussa todetaan, että ehdotettavalla valtakunnallisella monialaisella virastorakenteella pyrittäisiin ehkäisemään toimintojen sektoroitumista sekä luomaan rakenne poikkihallinnolliselle ohjaukselle ja tavoiteasetannalle. YhteistyÖn lisääminen yli hallinnonalarajojen on tavoiteltava ja hyvä asia. Valvonnan priorisoinnin ohjaaminen keskusjohtoisesti hallitusohjelman mukaisesti voi myös sisältää riskejä: vahva ja keskitetty poliittinen ohjaus ja tulosohjaus voivat liikaa vaikuttaa valvontatoimintaan ja vaarantaa valvonnan tavoitteiden asettamisen havaittavien tarpeiden mukaisesti. Yleisperusteluissa olisikin hyvä tuoda esille myös tarvelähtöisen ja alueellisista olosuhteista nousevan tavoiteasettelun merkitys vaikuttavalle ja oikein kohdentuvalle valvontatoiminnalle. Luvussa todetaan, että tavoitteena on siirtää valvonnan painopistettä vuorovaikutteiseen ja asiakkaiden yhdenvertaisia toimintaedellytyksiä turvaavaan oma-aloitteiseen valvontaan jälkikäteisen ja kasuistisen valvonnan sijaan. Tältä osin yleisperusteluja olisi syytä tarkentaa ja todeta, että valvonnan yksi keskeinen tarkoitus on asiakkaiden oikeusturvan takaaminen. Kasuistinen valvonta on välttämåtöntä tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Oma-aloitteinen valvonta toímii vain niissä tilanteissa, joissa toimintayksikössä (tai muussa organisaatiossa) on vahva tahtotila toimia oikein. Niissäkään tapauksissa se ei yksin riitä. Terveyden.,a hyvinvo nnin la tos. lnstitutet för hälsa och välfärd. Natìonal lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30. Fl Helsink, puh/tel

5 Eeva Liukko TERVEYDEN JA HYV NVOINNIN LAITOS (5) Luvussa todetaan, että uudistuksessa Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimealle koottaisiin sen nykyisiin tehtäviin kytkeytyvät kokonaisuudet, muun muassa terveydenhuollon laitteiden ja tarvikkeiden valvonta. Terveydenhuollon ammattilaiset käyttävät laitteita ja tarvikkeita terveydenhuollon toimintayksiköissëi, joten niiden käytön valvonta liittyy olennaisella tavalla ammattihenkilöiden ja toimintayksiköiden valvontaan. Terveydenhuollon laitteiden ja tarvikkeiden käytön valvonta tulisikin toteuttaa osana terveysalan toiminnan valvontaa ja siirtää siten Valtion lupaja valvontaviraston tehtåväksi. Kun valvonta toteutuisi toimintayksiköiden ja ammattihenkilöiden valvonnan yhteydessä, laitteiden ja tarvikkeiden ammattimainen käyttö ja yhteys poti lasturvall isuuteen voitaisiin varm istaa. Pääjohtaja ni Johtaja rinen Terveyden ja hyvinvoinnin Iaitos. lnstìtutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Hels nk, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel