Malminetsintä luonnonsuojelulain ja erämaalain mukaisilla alueilla

Transkriptio

1 Malminetsintä luonnonsuojelulain ja erämaalain mukaisilla alueilla Helsingin yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta Pro gradu -tutkielma Jenni Eriksson

2 Sisällysluettelo 1. Johdanto Tutkimuksen lähtökohdat ja tutkimuskysymysten esittely Metodi Lähteiden esittely Rajaus ja rakenteen esittely Luonnonsuojelun perustaminen ja oikeusvaikutukset luonnonsuojelulain mukaan Aluesuojelun perustaminen Aluesuojelusta yleisesti Kansallispuistot ja luonnonpuistot Muut luonnonsuojelualueet Yksityiset luonnonsuojelualueet Natura-verkosto Luontotyyppien suojelu Lajien suojelu Malminetsintä luonnonsuojelulain mukaisilla alueilla Kaivoslain mukainen järjestelmä nyt ja vanhan kaivoslain aikaan Malminetsintä kaivoslain mukaan Kaivoslain 7 :n mukainen etsintätyö Ilmoitusvelvollisuus Malminetsintäluvalla, eli 9 nojalla tapahtuva malminetsintä Malminetsinnän muotojen käyttöala Etsintätyö ja malminetsintä ja aluesuojelun piiriin kuuluvilla alueilla Kansallispuistot ja luonnonpuistot Muut suojelualueet Yksityiset suojelualueet Etsintätyö ja malminetsintä Natura-alueilla Luonnonsuojelulain mukainen Natura-arviointi Poikkeaminen Etsintätyö, malminetsintä ja luontotyyppien suojelu Etsintätyö, malminetsintä ja lajien suojelu Malminetsintä jokamiehenoikeuden nojalla Jokamiehenoikeuksista yleisesti Jokamiehenoikeutta käyttävä taho Malminetsintä jokamiehenoikeuden nojalla: oikeuden sisältö ja laajuus II

3 5. Erämaalain mukaiset alueet Sääntelyn perusta Malminetsinnän edellytykset ko. Alueilla Malminetsinnän eri muodot erämaa-alueilla Yhteenveto ja tutkimustulokset...68 III

4 Lähteet: Kirjallisuus: Haataja, Kyösti. Maa- ja vesioikeus sekä metsä- ja maatalouslainsäädäntö. 1950, Helsinki. (Haataja 1950) Hollo, Erkki J. Erityinen kiinteistöoikeus. 1984, Helsinki (Hollo 1984) Hollo, Erkki J. Jokamiehenkäytön sääntely vanhalla tolalla. Ympäristöjuridiikka 1/2004, s.3-6. (Hollo 2004) Hollo, Erkki J. Maankäyttö- ja vesioikeus. 2006, Helsinki. (Hollo 2006) Hollo, Erkki J. Johdatus ympäristöoikeuteen. 2009, Helsinki. (Hollo 2009) Husa, Jaakko; Mutanen, Anu; Pohjolainen, Teuvo. Kirjoitetaan juridiikkaa: Ohjeita oikeustieteellisten kirjallisten töiden laatijoille. 2001, Helsinki. Kallio, Pasi. Suotuisa suojelutaso luonnonsuojeluoikeudessa. 2001, Helsinki. (Kallio 2001) Kauppila, Päivi; Räisänen Marja Liisa ja Myllyoja Sari (toim.). Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt. Suomen ympäristökeskus. 2011, Helsinki. (Kauppila ym. 2011) Kokko, Kai. Kolme näkökulmaa Natura 2000 suojeluun. Ympäristöjuridiikka 3-4/2002, s (Kokko 2002) Kokko, Kai. Biodiversiteettiä turvaavat oikeudelliset periaatteet ja mekanismit. 2003, Helsinki. (Kokko 2003) Kuusiniemi, Kari. Natura 2000-verkoston oikeusvaikutukset. Ympäristöjuridiikka 2-3/2000, s (Kuusiniemi 2000) Kuusiniemi, Kari. IV Luonnon-, maiseman- ja kulttuurinsuojelu teoksessa Kuusiniemi, Kari; Ekroos, Ari; Kumpula, Anne; Vihervuori, Pekka. Ympäristöoikeus. 2005, Helsinki. Saatavilla osoitteessa &ts=jo&pos=ym111.0&offset= (Kuusiniemi 2005) Laaksonen, Kalevi. Toisen maan yleiskäytöstä. 1980, Helsinki. (Laaksonen 1980) Laaksonen, Kalevi. Kiinteän omaisuuden perustuslainsuoja. 1998, Helsinki. (Laaksonen 1998) Suvantola, Leila ja Similä, Jukka. Luonnonsuojeluoikeus. 2011, Helsinki. (Suvantola Similä 2011) Tuunanen, Pekka; Tarasti, Markus ja Rautiainen, Anne: Jokamiehenoikeudet ja toimiminen toisen alueella Lainsäädäntöä ja hyviä käytäntöjä. Ympäristöministeriö (Tuunanen ym. 2012) IV

5 Uusisuo, Maija. Kaivosteollisuuden toimialaraportti 2/2012, Työ- ja elinkeinoministeriö. (Uusisuo 2012) Malminetsintä ja kaivostoiminta suojelualueilla sekä saamelaisten kotiseutualueella ja poronhoitoalueella, opas. Kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisuja 28/2007. Löytyy osoitteesta ul28teo_2007%20a4_netti.pdf (Kauppa- ja teollisuusministeriö 2007) Ympäristöministeriö, alueidenkäytön osasto. Natura 2000-verkoston tavoitteet, oikeusvaikutukset ja toteuttaminen. 2004, Helsinki. Löytyy osoitteesta (Ympäristöministeriö 2004) Lain esityöt: HE 122/1962 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle kaivoslaiksi. HE 8/1982 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Urho Kekkosen kansallispuistosta. HE 66/1988 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle rikoslainsäädännön kokonaisuudistuksen ensimmäisen vaiheen käsittäväksi rikoslain ja eräiden muiden lakien muutoksiksi. HE 42/1990 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle erämaalaiksi. HE 79/1996 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi. PeVL 21/1996 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallituksen esitys luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi. YmVM 8/1996 vp. Ympäristövaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi. HE 184/1999 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle yksityisyyden, rauhan ja kunnian loukkaamista koskevien rangaistussäännösten uudistamiseksi HE 2009/99 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi luonnonsuojelulain muuttamisesta. HE 2009/273 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi TaVM 49/2010 vp. Talousvaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 32/2010 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. V

6 Viranomaispäätökset: Metsähallituksen päätös Syötteen kansallispuiston järjestyssäännöstä Löytyy osoitteesta Metsähallituksen päätös Oulangan kansallispuiston järjestyssäännöstä Löytyy osoitteesta tyssaanto/sivut/default.aspx Metsähallituksen päätös Kevon luonnonpuiston järjestyssäännöstä Löytyy osoitteesta puistonjarjestyssaanto/sivut/default.aspx Tarvantovaaran erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelma. Metsähallitus Löytyy osoitteesta Turvallisuus- ja kemikaaliviraston valtausoikeutta koskeva päätös Hakija Mawson Energi AB. KaivNro Turvallisuus- ja kemikaaliviraston valtausoikeutta koskeva päätös Hakija FQM Kevitsa Mining Oy. KaivNro Turvallisuus- ja kemikaaliviraston malminetsintälupaa koskeva päätös Hakija AA Sakatti Mining Oy. Lupatunnus ML2012:0036. Oikeuskäytäntö: Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu , taltio 692, vuosikirjanumero KHO 1999:14. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu , taltio 400, vuosikirjanumero KHO 2004:23, diaarinro 724/103. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu , taltio 2429, vuosikirjanumero KHO 2012:76. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu , taltio 2638, vuosikirjanumero KHO 2002:64. Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu , päätösnumero 12/0580/1. Muut internet-lähteet: ault.aspx Korouoman suojelualueen ohjeet ja säännöt VI

7 istyskayttoa.aspx suojelun_tayden nysohjelma, Haastattelut Keskitalo, Ilkka. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Rovaniemen yksikkö. Haastattelu sähköpostitse Tiainen, Markku. Geologian tutkimuskeskus. Haastattelu Törvi, Liinu. Metsähallitus, Lapin luontopalvelut. Haastattelu sähköpostitse Säädösluettelo Rikoslaki (A: , SK:39A) Laki eräiden uusien luonnonsuojelualueiden perustamisesta valtionmaille (A: , SK: 634/1956) Laki yksityisistä teistä ( A: , SK: 358/1962) Asetus eräistä valtion omistamille alueilla perustetuista kansallispuistoista ja luonnonpuistoista (V: , SK: 932/1981) Laki Urho Kekkosen kansallispuistosta (V: , SK: 228/1983) Asetus Urho Kekkosen kansallispuistosta (V: , SK: 229/1983) Erämaalaki (A: , SK: 62/1991) Asetus Oulangan kansallispuistosta annettu (V: , SK: 582/1991) Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (A: ) Asetus lehtojensuojelualueista (V: , SK: 503/1992) Maastoliikennelaki (V: , SK: 1710/1995) Luonnonsuojelulaki (V: , SK: 1096/1996) VII

8 Suomen perustuslaki (V: , SK: 731/1999) Ympäristönsuojeluasetus (V: , SK: 169/2000) Laki Syötteen kansallispuistosta (V: , SK: 512/2000) Valtioneuvoston asetus Syötteen kansallispuistosta (V: , SK: 514/2000) Laki valtioneuvostosta (V: , SK: 175/2003) Laki Geologian tutkimuskeskuksesta (V: , SK: 167/2011) Kaivoslaki (V: , SK: 621/2011) Vesilaki (V: , SK: 587/2011) Lyhenteet ELY-keskus = Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus GTK KHO LSL RHaO = Geologian tutkimuskeskus = Korkein hallinto-oikeus = Luonnonsuojelulaki = Rovaniemen hallinto-oikeus SAC-alueet = Luontodirektiivin perusteella hyväksytyt yhteisön tärkeinä pitämät alueet (Special Areas of Conservation) SCI-alueet = Yhteisön tärkeinä pitämät alueet (Sites of Community Importance) SPA-alueet = Lintudirektiivin perusteella valitut linnustonsuojelualueet (Special Protection Areas) TUKES YSA YVA = Turvallisuus- ja kemikaalivirasto = Ympäristösuojeluasetus = Ympäristövaikutusten arviointi Liite I: Etsintätyö ja malminetsintä luonnonsuojelulain ja erämaalain mukaisilla alueilla VIII

9 1. Johdanto 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat ja tutkimuskysymysten esittely Tämän työn kirjoittamisen lähtökohtana on kaivoslainsäädännön ja luonnonsuojelua sekä erämaa-alueita koskevan sääntelyn kokonaiskuvan hahmottaminen ja yhteensovittaminen. Näillä kahdella sääntelyn kohteella pyritään hyvin erisuuntaisiin tavoitteisiin: kaivoslailla malmivarantojen hyödyntämiseen erilaisilla alueilla ja luonnonsuojelulainsäädännöllä tärkeiden luontoarvojen turvaamiseen varsinaisilla suojelualueilla ja esimerkiksi alueilla, joilla lajiensuojelua koskevat säännökset tulevat sovellettaviksi. Kaivostoiminta on luonteeltaan luontoa voimakkaasti muuttavaa ja malminetsintä edellyttää näytteiden ottoa, joka voi jättää jälkiä luontoon. Myös suojelualueilla on merkittäviä malmivarantoja, joiden hyödyntäminen edellyttää luonnonsuojelullisten intressien ja kaivostoimintaan liittyvien tavoitteiden yhteensovittamista. Sekä luonnonsuojelu että kaivostoiminnan mahdollistaminen ovat tärkeitä intressejä, joista kumpaakaan ei voi ristiriitatilanteessa sivuuttaa suoraan ilman perusteellista harkintaa ja toiminnan vaikutusten punnintaa suhteessa luontoarvoihin. Kaivostoiminta on yhteiskunnassamme välttämätöntä raaka-aineiden saamiseksi teollisuuden tarpeisiin. Luontoarvoiltaan erityisen arvokkaille suojelualueille toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat vaikutukset herättävät kuitenkin kysymyksiä. Kaivoslain esitöiden mukaan kaivoslakia olisi voitu huomattavasti yksinkertaistaa, jos sen soveltamisalan ulkopuolelle olisi rajattu esimerkiksi luonnonsuojelulaissa tarkoitetut luonnonsuojelualueet ja erämaalaissa tarkoitetut erämaa-alueet. Näin ei kuitenkaan ole tehty, koska se heikentäisi olennaisesti kaivostoiminnan edellytyksiä ja rajoittaisi malminetsintää. 1 Ympäristövaliokunnan mietinnössä hallituksen esitykseen luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi todetaan, että uusi luonnonsuojelulaki ei aseta uusia esteitä malminetsinnälle tai kaivostoiminnalle ja että toiminnan luvanvaraisuus vastaa aikaisemman lain mukaista käytäntöä. Kaivostoiminnan mahdollistamiseksi on mahdollista lakkauttaa alueen rauhoitus kokonaan tai tietyiltä osin. Alkuperäisessä hallituksen esityksessä oleva maininta, jonka mukaan kaivostoiminta ei ole luonnonsuojelualueilla mahdollista katsottiin liian yksioikoiseksi. 2 1 HE 2009/273, luku 3.3. Vaihtoehdot. 2 Ympäristövaliokunnan mietintö 8/1996, asiantuntijoiden esittämiä näkökohtia. 1

10 Myös luonnonsuojelun piiriin kuuluvilla alueilla on merkittäviä malmivarantoja ja malminetsintää tehdään Suomessa jatkuvasti esimerkiksi Natura-verkostoon kuuluvilla alueilla. Luonnonsuojelu- ja erämaalaeilla on Suomen pinta-alasta suojeltu noin yhdeksän prosenttia 3, joten suojeluun liittyvät kysymykset nousevat ymmärrettävän usein esiin malminetsintää koskevien hankkeiden yhteydessä. Luonnonsuojelullisten ja raaka-aineiden saamiseen liittyvien tarpeiden yhteen sovittaminen on välttämätöntä. Tätä työtä tehdään esimerkiksi Tekesin Green Mining ohjelman yhteydessä. 4 Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, mikä on tuon yhteensovittamisen tila tällä hetkellä oikeuslähteiden valossa. Tarkastelun kohteena on myös sääntelykokonaisuuden selkeys ja ennakoitavuus toiminnanharjoittajan kannalta. Erilaisia luonnonsuojelun piirissä olevia alueita koskeva sääntely on jo pelkästään luonnonsuojelulain sisällä hyvin erilaista suojelun tyypistä ja kohteesta riippuen. Myös malminetsinnän edellytykset ja sitä koskevat rajoitukset ovat vastaavasti erilaisia. Malminetsinnän tyyppi ja laajuus vaikuttavat arviointiin, ja toiminnan harjoittamisen edellytykset ja rajoitukset ratkeavatkin toimenpiteiden sekä alueen erityispiirteiden ja luonnonarvojen yhteisvaikutuksen perusteella. Tämän tutkimuksen yhtenä tavoitteena on selvittää erilaisilla alueilla vallitsevat rajoitukset ja toiminnalle asetettavat edellytykset sekä kaivoslain 7 :n mukaisen etsintätyön että malminetsintäluvalla tapahtuvan 9 :n mukaisen malminetsinnän kannalta. Malminetsintä kansainvälisesti on enimmäkseen pienten, muutaman hengen yhtiöiden käsissä. Näiden yhtiöiden omistus on pääosin ulkomailla, mutta ne ovat rekisteröityneet Suomeen tai niillä on yhteistyöorganisaatio Suomessa. Malminetsintä on riskialtista toimintaa ja vain pieni osa tutkituista alueista johtaa varsinaiseen kaivostoimintaan. 5 Suomessa merkittävä malminetsinnän harjoittaja on Geologian tutkimuskeskus (GTK), joka on työ- ja elinkeinoministeriön alainen tutkimuslaitos geologian alalla. GTK:n tekemällä työllä on ollut keskeinen merkitys esiintymien löytämisessä. Ainakin kaivoslain säätämisen aikaan kaikki senaikaiset ja silloin rakenteilla olleet kaivokset sekä merkittävät esiintymät olivat sen löytämiä. 6 3 Suvantola Similä 2011, s Talousvaliokunnan mietintö 49/2010, yleisperustelut. 5 Uusisuo 2012, s Talousvaliokunnan mietintö 49/2010, yleisperustelut. 2

11 1.2 Metodi Tutkimuksen metodina on lainopillinen tutkimus. Tavoitteena on siten selvittää voimassaolevan oikeuden sisältö tutkimuskysymysten osoittamissa tilanteissa. Voimassaoleva oikeus koostuu tässä tapauksessa lainsäädännöstä, lain esitöistä, kirjallisuudesta ja oikeuskäytännöstä. Voimassaolevan oikeuden sisällön selvittämiseksi on tutustuttu aihetta koskevin oikeuslähteisiin ja haastateltu alan asiantuntijoita. Voimassaolevan oikeuden sisällön selvittämisen lisäksi lainopin yhtenä tavoitteena on tutkimuskohteen systematisointi, eli jäsentäminen 7, mikä on myös yksi tämän työn tavoitteista. Malminetsintää ja luonnonsuojelua koskevan sääntelyn muodostama kokonaisuus on siinä määrin moniulotteinen, että sen systematisointi on tarpeellista. Työssä pyritään myös hahmottamaan kokonaiskuva aiheen kokonaisuudesta. Näkökulma on vahvasti käytännönläheinen, mikä ilmenee tarkastelutapana ja lähteiden valinnassa. Tutkimuksen kohteena on nimenomaisesti aihetta koskevan sääntelyn soveltaminen käytännön toimintaan, sen edellytyksiin ja rajoituksiin. Käytännöllinen tarkastelutapa tulee esiin työn kaikissa osissa jo lähtökohtaisesti. 1.3 Lähteiden esittely Malminetsintävaihe on kaivostoimintaa edeltävä vaihe ja sitä koskeva sääntely löytyy pääosin kaivoslaista. Luonnonsuojelualueita koskeva sääntely taas löytyy luonnonsuojelulaista ja erityislaeista. Erämaa-alueita koskeva sääntely eroaa jo tavoitteidensa osalta merkittävästi luonnonsuojelulainsäädännöstä. Tutkimuskohteeseen liittyvää sääntelyä on useissa eri laeissa, mutta niiden luomasta kokonaiskuvasta ei ole oikeuskirjallisuudessa juurikaan kirjoitettu malminetsinnän näkökulmasta. Tämän työn yhtenä tavoitteena on osoittaa lainsäädännön asettamat puitteet malminetsintätoiminnalle. Käytännöllinen näkökulma näkyy myös lähdemateriaalin käytössä. Tutkimuksen aiheistona on käytetty viranomaisten ratkaisukäytäntöä ja tärkeän osan lähteistä muodostavat asiantuntijahaastattelut, joiden vuoksi tutkielmassa näkyy Geologian tutkimuskeskuksen näkökulma toiminnanharjoittajana, Metsähallituksen näkökulma valtion mailla sijaitsevien luonnonsuojelualueiden hallinnasta vastaavana tahona ja poikkeuslupien myöntäjänä sekä Turvallisuusja kemikaaliviraston (TUKES) näkökulma lupaviranomaisena. 7 Husa ym. 2001, s

12 Luonnonsuojelun eri keinot eivät ole käytännössä niin selkeästi erotettavissa kuin luonnonsuojelulain sisällöstä voisi päätellä. Tällä hetkellä kaikki erämaa-alueet kuuluvat Naturaverkostoon, joten luonnonsuojelulain Natura-arviointia koskevat säännökset tulevat noudatettavaksi myös erämaalain mukaisilla alueilla. Lisäksi Natura 2000-verkostoon perustuva suojelu voidaan toteuttaa useilla eri laeilla ja esimerkiksi lajiensuojelua koskevat säännökset tulevat usein sovellettavaksi rinnakkain Natura-alueita koskevan sääntelyn kanssa. Kansallispuistojen osalta käsitellään esimerkinomaisesti kahden eri kansallispuiston järjestyssääntöjä. Käsittelyyn on valittu Oulangan ja Syötteen kansallispuistot. Kyseiset kansallispuistot on valittu maantieteellisestä lähtökohdasta, koska malminetsinnän kannalta kiinnostavimmat alueet sijaitsevat Pohjois- ja Itä-Suomen alueella. Lisäksi näiden kahden kansallispuiston malminetsintää koskeva sääntely on hieman erilaista, joten ne tuovat esiin sääntelyn erilaisia lähtökohtia ja toteutustapoja. 1.4 Rajaus ja rakenteen esittely Alueellisesti tämän tutkimuksen pääasiallisena tarkastelukohteena ovat luonnonsuojelulain ja erämaalain mukaiset alueet. Tarkastelun ulkopuolelle on rajattu pelkästään kaavoihin sisältyvät suojelualueet, metsälain 8 ja vesilain mukaiset kohteet. Lisäksi pois on rajattu pienialaisimmat suojelun kohteet, kuten luonnon muistomerkit, koska niitä koskevan suojelun vaikutusten arviointi ei juurikaan nouse malminetsintähankkeiden yhteydessä esiin, sekä muinaismuistolain mukaiset kohteet. Tarkoituksena on selvittää malminetsintään tavallisimmin vaikuttavien suojelun kohteiden merkitystä oikeuslähteiden ja lupakäytännön valossa. Luonnonsuojelulain osalta tämän tutkimuksen käsittelyn ulkopuolelle on rajattu lisäksi maisemansuojelu, koska malminetsinnän vaikutukset luontoon eivät tavallisesti tule arvioitavaksi maisemansuojelun kautta. Malminetsinnän vaikutukset ympäristöön harvoin ovat niin laajoja, että niiden voitaisiin katsoa kohdistuvan maisemaan. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston edustajan mukaan valtaosa malminetsinnässä käytettävistä menetelmistä ei aiheuta vaaraa tai merkittävää heikkenemistä arvokkaille maisemille, joten luonnonsuojelulain mukainen maisemansuojelu vaatii harvoin erityisiä lupamääräyksiä malminetsinnän osalta. 9 8 Metsälain mukainen suojelu eroaa muutenkin huomattavasti luonnonsuojelulain mukaisesta suojelusta. Tästä lisää esim. Suvantola Similä 2011, s Keskitalo, haastattelu

13 Johdantoluvun jälkeen työn toisessa luvussa esitellään lyhyesti tässä työssä käsiteltävät luonnonsuojelulain mukaiset luonnonsuojelun keinot, joita ovat aluesuojelu, Natura verkostoon perustuva suojelu, luontotyyppien suojelu ja lajien suojelu. Aluesuojelun piiristä käsitellään kansallis- ja luonnonpuistoja, muita suojelualueita, ja yksityisiä suojelualueita. Toisessa luvussa tarkastelun kohteena on suojelun perustamisen edellytykset, siinä noudatettava menettely ja suojelun oikeusvaikutukset. Kolmannessa luvussa perehdytään aluksi kaivoslain mukaiseen järjestelmään yleisesti ja sitten etsintätyötä ja malminetsintää koskevaan sääntelyyn tarkemmin. Luvun loppuosassa malminetsintää koskevat kaivoslain säännökset ja luonnonsuojelulain asettamat rajoitukset kootaan yhteen ja malminetsinnän rajoitukset suojelualueilla esitellään. Jokamiehenoikeudella tapahtuva malminetsintä ei ole kaivoslaissa säännelty, joten se käsitellään omana osionaan neljännessä luvussa kuten myös malminetsintä erämaalain mukaisilla alueilla luvussa viisi. Kuudennessa luvussa esitetään tutkimuksen yhteenveto ja tulokset. Malminetsinnän ja uuden kaivoslain mukaisen etsintätyön käsitteet eivät ole yksiselitteisesti määriteltävissä. Voidaan esittää myös näkemys, jonka mukaan etsintätyö ei lainkaan kuulu malminetsinnän piiriin. Kun puhutaan malminetsinnästä, tarkoitetaan monesti vain malminetsintäluvalla tai valtauksella tehtävää malminetsintää. Tässä vaiheessa on jo tieto, että alueella on malmipotentiaalia, mutta tavoitteena on selvittää mineraalien määriä alueella. Tässä tutkimuksessa malminetsinnällä tarkoitetaan sekä etsintätyötä että varsinaista malminetsintäluvalla tapahtuvaa malminetsintää. Jos tekstissä käsitellään vain toista näistä malminetsinnän muodoista, siihen viitataan nimenomaisesti kaivoslain 7 :n tai 9 :n mukaisena malminetsintänä. Vanhalla kaivoslailla työssä tarkoitetaan kaivoslakia (503/1965) ja uudella kaivoslakia (621/2011). 2. Luonnonsuojelun perustaminen ja oikeusvaikutukset luonnonsuojelulain mukaan Luonnonsuojelulaki (1096/1996) on keskeisin laki luonnonsuojelun alalla. Usein luonnonsuojelun keskeisimmäksi tavoitteeksi määritellään luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen. Monimuotoisuutta voidaan tarkastella niin lajien runsauden kuin elinympäristöjen monimuotoisuuden näkökulmasta. 10 Monimuotoisuus tuodaan esiin myös luonnonsuojelulain 10 Suvantola Similä 2011, s

14 tavoitteita koskevan 1 :n 1 kohdassa. Muita lain tavoitteita ovat esimerkiksi luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen sekä luonnonvarojen ja ympäristön kestävän käytön tukeminen. Tässä työssä käsitellään luonnonsuojelulain mukaisista suojelun keinoista aluesuojelua, Natura-alueiden suojelua, luontotyyppien suojelua ja lajien suojelua sekä niiden suhdetta malminetsintään sen eri vaiheissa. Natura-verkostoon kuuluvat alueet kuuluvat aluesuojelun piiriin, mutta niitä käsitellään omassa jaksossaan, koska Natura-alueisiin liittyvä sääntely poikkeaa muusta aluesuojelusta merkittävästi. Tässä luvussa käsitellään suojelun perustamista ja siinä noudatettavaa menettelyä. Suojelun keinoja käsitellään luvussa kolme seikkaperäisemmin malminetsinnän suorittamisen kannalta. 2.1 Aluesuojelun perustaminen Aluesuojelusta yleisesti Luonnonsuojelulain 10 :n mukaan luonnonsuojelualueisiin kuuluvat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet. Tämän lisäksi luonnonsuojelualueisiin luetaan tavallisesti kuuluviksi myös yksityiset suojelualueet. Alueiden tuominen luonnonsuojelualueiden piiriin tapahtuu yleensä joko kertaluontoisilla menettelyillä, luonnonsuojeluohjelmilla, ehdotuksella Natura 2000-verkostoon tai ns. METSO-keinoilla, joilla tarkoitetaan Etelä- Suomen metsien monimuotoisuuden suojelemiseen tähtäävää ohjelmaa. Vanhoilla suojeluohjelmilla tarkoitetaan ohjelmia, jotka on perustettu 1970-luvun puolivälin ja 1990-luvun puolivälin välisenä aikana, kuitenkin ennen vuotta 1996, jolloin uusi luonnonsuojelulaki (1096/1996) tuli voimaan. Näitä ovat esimerkiksi kansallis- ja luonnonpuistojen perustamissuunnitelma ja kehittämisohjelma, soidensuojeluohjelma, lintuvesien suojeluohjelma, lehtojensuojeluohjelma, harjujensuojeluohjelma, rantojensuojeluohjelma ja vanhojen metsien suojeluohjelma. 11 Luonnonsuojelulain 77 :n mukaan eräitä luonnonsuojelulain säännöksiä sovelletaan myös säännöksessä lueteltuihin vanhoihin suojeluohjelmiin kuuluviin alueisiin. Säännöksessä viitataan oikeuteen perustaa luonnonsuojelualue ilman maanomistajan suostumusta (24.3 ) ja lunastusoikeuteen ilman valtioneuvoston lupaa (52.2 ). Ennen uuden luonnonsuojelulain voimaantuloa luonnonsuojeluohjelmat hyväksyttiin valtioneuvoston periaatepäätöksillä. Ohjelmien merkitys on ollut periaatteellinen ja niiden toteut- 11 Suvantola Similä 2011, s

15 taminen on riippunut luonnonsuojelulle osoitettujen määrärahojen suuruudesta. 12 Määrärahojen puuttumisen vuoksi suojeluohjelmiin sisältyvät alueet ovat joissain tapauksissa jääneet toteuttamatta vuosikausiksi. 13 Periaatepäätökset eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia, eikä niillä ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia kansalaisiin. 14 Tämä johti ongelmiin yksityisten maanomistajien näkökulmasta, koska periaatepäätöksen nojalla ei ollut mahdollista saada korvauksia mutta toisaalta toimenpidekiellon uhka vaikeutti alueiden käyttöä. Periaatepäätös ei aina sitonut edes viranomaisia: esimerkiksi lehtojensuojelualueelle on osoitettu kaivospiiri suojeluohjelman hyväksymisen jälkeen. 15 Uusia luonnonsuojeluohjelmien laatimista koskevat säännökset löytyvät luonnonsuojelulain 2 luvusta ja ohjelmien toteuttamista koskevat säännökset luvusta 7. Lain uudistamisen yhteydessä pyrittiin maanomistajan aseman parantamiseen useilla tavoilla. Maanomistajalla on 51 :n mukaan oikeus vaatia alueen lunastusta neljän vuoden kuluttua luonnonsuojeluohjelman hyväksymisestä ja valtiolla on 53 :n mukaan korvausvelvollisuus luonnonsuojeluohjelmasta tai siihen liittyvästä kiellosta aiheutuneesta vahingosta. Asianosaista on lisäksi kuultava paitsi hallintolain myös suoraan luonnonsuojelulain 8 :n nojalla. Asianosaisten piiri määräytyy hallintolain säännösten mukaisesti. Luonnonsuojelulain 2 luvun mukaan luonnonsuojeluohjelman laatii ympäristöministeriö ja ohjelma voidaan laatia valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen turvaamiseksi. Valtioneuvosto hyväksyy ohjelman. Luonnonsuojeluohjelman laatiminen ei ole välttämätöntä alueen perustamiseksi vaan luonnonsuojelualue voidaan perustaa myös siinä tapauksessa, että joku 10.2 mukaisista edellytyksistä täyttyy. Ohjelman perustamisen edellytyksenä taas on valtakunnallisesti merkittävä luonnonarvo, jonka turvaamiseksi ohjelma voidaan perustaa. Ohjelma ei kuitenkaan välttämättä tarvitse olla koko valtakunnan laajuinen. 16 Luonnonarvon edellytetään siis olevan valtakunnallisesti merkittävä, mutta ohjelma voi koskea myös rajatumpaa aluetta. Uuden lain mukaisia suojeluohjelmia ei ole toukokuuhun 2013 mennessä vielä laadittu. Tällä hetkellä ympäristöministeriö valmistelee soidensuojelun täydennysohjelmaa, joka on luonnonsuojelulain mukainen suojeluohjelma Suvantola Similä 2011, s HE 1996/79, otsikko Suvantola Similä 2011, s HE1996/79, yksityiskohtaiset perustelut nysohjelma,

16 Yleiset perustamisedellytykset ovat samat kaikille suojelualueille niiden tyypistä riippumatta. Luonnonsuojelualueiden yleiset perustamisedellytykset ovat luonnonsuojelulain 10.2 :n mukaan seuraavat: 1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö tai ekosysteemi; 2) alueella on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja; 3) alueella on erikoinen tai harvinainen luonnonmuodostuma; 4) alue on erityisen luonnonkaunis; 5) alueella on harvinaistuva perinneluontotyyppi; 6) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai saavuttaminen sitä vaatii; tai 7) alue on muutoin niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi. Yleiset edellytykset liittyvät alueella esiintyviin eliölajeihin, alueen erityispiirteisiin luonnonmuodostumien, luonnonkauneuden tai perinneluontotyyppien kannalta, suotuisaan suojelutasoon tai muuhun 7 kohdan mukaiseen syyhyn. Nämä edellytykset tulevat sovellettaviksi luonnonsuojelualueita perustettaessa, luonnonsuojeluohjelmia laadittaessa tai toimenpidekiellon asettamisen yhteydessä. 18 Valtioneuvoston hyväksymisen jälkeen ohjelman oikeusvaikutuksina ovat toimenpiderajoitus ja valtion viranomaisten velvollisuus katsoa, ettei niiden suunnittelemilla ja toteuttamilla toimenpiteillä vaikeuteta ohjelman toteuttamista. Toimenpiderajoitus tulee voimaan välittömästi valtioneuvoston päätöksen antamisesta, eikä voimaantulo siis edellytä ohjelmapäätöksen lainvoimaisuutta. Toimenpiderajoitus lakkaa siinä vaiheessa, kun suojelu on toteutettu ja suojelun toteuttamista koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Toisaalta toimenpiderajoitus päättyy myös silloin, jos ympäristöministeriö päättää kyseisen alueen suojelusta luopumisesta tai jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ja maanomistaja tekevät luonnonsuojelulain 25 :n mukaisen alueen määräaikaista rauhoittamista koskevan sopimuksen. Toimenpiderajoitus on yleinen ja se koskee kaikkia, myös valtion viranomaisia, joille asetetaan erikseen lojaliteettivelvollisuus 9.3 :ssa. Lojaliteettivelvollisuus tulee sovellettavaksi vain siltä osin, kun sen soveltamisala on laajempi kuin 9.1 : mukaisen toimenpiderajoituksen, erityisesti tämä koskee ohjelmien huomioimista jo suunnitte- 18 Suvantola Similä 2011, s

17 luvaiheessa. 19 Kuntia koskeva lojaliteettivelvollisuus luonnonsuojelualueiden huomioon ottamiseen ilmenee esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista kaavojen sisältövaatimuksista. Luonnonsuojeluohjelmaan hyväksyttyä aluetta koskee 9 :n mukainen toimenpiderajoitus, joka kieltää toimenpiteet, jotka voivat vaarantaa suojelun tarkoituksen. Toimenpiderajoituksen tarkempi sisältö määrittyy valtioneuvoston kyseistä aluetta koskevassa päätöksessä, mutta toimenpide voi olla kielletty 9.1 mukaisen yleiskiellon perusteella, vaikka sitä ei mainittaisikaan valtioneuvoston päätöksessä. 20 ELY-keskus voi myöntää luvan poiketa toimenpiderajoituksesta, jos suojelun tarkoitus ei poikkeamisen vuoksi mainittavasti vaarannu. Poikkeamisen edellytykset määrittyvät yksittäisen ohjelman tavoitteiden ja tilanteen mukaan. 21 Suojelun tavoitteet on voitava olennaisin osin saavuttaa toimenpiderajoituksesta poikkeamisesta huolimatta. 22 Toimenpiderajoitus voi estää myös luvan saaneet toimenpiteet, joita ei ole vielä toteutettu. 23 Toimenpiderajoitus koskee luonnonsuojeluohjelmaan kuuluvia alueita eikä sillä ole vaikutusta alueen ulkopuolisiin toimenpiteisiin, vaikka tällaisella toimenpiteellä olisi vaikutuksia suojeluohjelmaan kuuluvalla alueella. Suojelun lakkauttaminen tulee kyseeseen tapauksissa, joissa suojelun ja käytön intressejä ei voida muulla tavalla sovittaa yhteen. Valtion maalle perustettavat suojelualueet lakkautetaan samassa järjestyksessä kuin ne on muodostettu, eli lain tai asetuksen muuttamisella tai kumoamisella. Lakkauttamisen edellytyksiä ei ole säädetty laissa valtiolle kuuluvien maiden osalta, vaan kyseessä on poliittinen päätös. 24 Yksityisten suojelualueiden osalta lakkauttamisesta on säädetty luonnonsuojelulaissa Kansallispuistot ja luonnonpuistot Kansallispuistot perustetaan lailla ja aina valtion omistamalle maalle. Mahdollisesti yksityisomistuksessa oleva alue on ennen kansallispuistoon sisällyttämistä hankittava valtion omistukseen. Kansallispuistoja koskee lisäksi 1000 hehtaarin minimikokovaatimus, joka johtuu kansainvälisen luonnonsuojeluliiton määritelmästä, jonka mukaan alle 1000 hehtaa- 19 Suvantola Similä 2011, s Suvantola Similä 2011, s HE 1996/79, yksityiskohtaiset perustelut Suvantola Similä 2011, s Hollo 2009, s Suvantola Similä 2011, s

18 rin kokoista aluetta ei voi kutsua kansallispuistoiksi. 25 Kansallispuistolla on oltava merkitystä yleisenä luonnonnähtävyytenä tai muutoin luonnontuntemuksen lisäämisen tai yleisen luontoharrastuksen kannalta. Kansallispuistojen keskeinen merkitys on siten luonnonsuojelun lisäksi virkistyskäytössä. Luonnonpuiston perustamisesta on säädettävä lailla, jos alueen koko ylittää 1000 hehtaarin rajan. Tätä pienemmän luonnonpuiston perustamisesta säädetään asetuksella. Myös luonnonpuisto voidaan perustaa ainoastaan valtion omistamalle alueelle. Jos kansallispuistojen merkitys liittyy etupäässä virkistyskäyttöön, luonnonpuistolla on oltava merkitystä luonnonmukaisen kehityksen turvaamiselle, tieteelliselle tutkimukselle tai opetukselle. Alueiden tarkoituksena on säilyttää luontokohteita mahdollisimman koskemattomina ja esimerkiksi liikkuminen alueilla on tarkoin rajoitettua. 26 Kansallispuistot ja luonnonpuistot poikkeavat perustamistapansa vuoksi muista luonnonsuojelualueista. Lailla perustettujen suojelualueiden osalta tarkemmat määräykset alueella sallituista ja kielletyistä toiminnoista löytyvät alueen rauhoitussäännöksistä. Alemmanasteisia rauhoitusta koskevia normeja kutsutaan rauhoitusmääräyksiksi. Vuoden 1996 jälkeen perustettujen kansallis- ja luonnonpuistojen rauhoitussäännökset ovat yhteiset kaikille kansallisja luonnonpuistoille ja löytyvät luonnonsuojelulaista. Tätä aikaisemmin perustettuja kansallis- ja luonnonpuistoja koskevat rauhoitussäännökset löytyvät kyseisiä alueita koskevista rauhoitussäännöksistä ja -määräyksistä. Rakenteellisesti rauhoitussäännökset voidaan jakaa seuraavasti: yleisesti kielletyt toiminnot (13 ), alueen käytön ja hoidon edellyttämät poikkeukset (14 ), luvanvaraiset poikkeukset (15 ) ja liikkumisen rajoittamista koskevat säännökset. 27 Rauhoitussäännöksiä käsitellään malminetsinnän kannalta tarkemmin seuraavassa luvussa. Saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa on LSL 16 :n mukaan turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Säännös turvaa perustuslain (Suomen perustuslaki 731/1999) 17.3 :n mukaisen oikeuden toteutumista. Samankaltainen kotiseutuun kytkeytyvä peruste on taustalla samassa lainkohdassa turvatulla kuntalaisten metsästysoikeudella. Ylä-Lapissa sijaitsevat kansallis- ja luonnonpuistot, muut luonnonsuojelualueet ja erämaa-alueet kattavat yhteensä jo yli 80 prosenttia 25 HE 1996/79, yksityiskohtaiset perustelut Suvantola Similä 2011, s Suvantola Similä 2011, s

19 saamelaisten kotiseutualueesta. Saamelaiseen kulttuurimuotoon katsotaan kuuluvaksi perinteiset elinkeinot kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. 28 Näiden elinkeinojen turvaaminen edellyttää erityisten käyttöoikeuksien antamista saamelaisten kulttuurimuodolle myös kansallis- ja luonnonpuistojen alueella. Kansallispuistoa varten on luonnonsuojelulain 19 ja 20 :n mukaan laadittava hoito- ja käyttösuunnitelma sekä järjestyssääntö. Hoito- ja käyttösuunnitelman tarkoituksena on alueen hoidon ja käytön eri osa-alueiden suunnittelu viranomaisten kesken eikä siihen lähtökohtaisesti liity ulkopuolisiin ulottuvia julkisoikeudellisia oikeusvaikutuksia. Järjestyssääntö sen sijaan on suunnattu alueen käyttäjille ja kävijöille. Alueen käytön rajoitusten on kuitenkin aina perustuttava alueen perustamissäädökseen ja luonnonsuojelulakiin. 29 Kansallis- ja luonnonpuistot eroavat muista suojelualueista, koska ne perustetaan aina valtion maalle. Perustaminen tapahtuu lain nojalla lukuun ottamatta alle 1000 hehtaarin kokoisia luonnonpuistoja Muut luonnonsuojelualueet Luonnonsuojelulain mukaisessa luonnonsuojelualueiden ryhmittelyssä valtion omistamille alueille perustettaviin alueisiin kuuluvat luonnon- ja kansallispuistojen lisäksi muut luonnonsuojelualueet. Muu luonnonsuojelualue perustetaan perustamisasetuksella, joka on valtioneuvoston antama, tai jos alueen koko on enintään 100 hehtaaria, ympäristöministeriön antama. Luonnonsuojelulain 10 :n mukaiset yleiset perustamisedellytykset koskevat myös muita luonnonsuojelualueita. Hoito- ja käyttösuunnitelman sekä järjestyssäännön laatiminen on vapaaehtoista. Muut luonnonsuojelualueet voivat olla esimerkiksi soidensuojelualueita, lehtojensuojelualueita tai vanhojen metsien suojelualueita. Kansallis- ja luonnonpuistoja koskevat rauhoitussäännökset (13-15 ) ja saamelaisten oikeuksien turvaamista koskeva 16.1 koskevat myös muita luonnonsuojelualueita, jos ei niitä koskevassa perustamisasetuksessa ole toisin säännelty. Metsästystä koskeva 16.2 sen sijaan ei tule sovellettavaksi tällaisella alueella. Metsästyslain 8 :ssä mainituille Pohjois- Suomen kunnille on annettu erityisasema metsästyksen osalta. Etelä-Suomen alueella sijaitsevilla muilla luonnonsuojelualueilla vallitsee lähtökohtaisesti metsästyskielto. 28 HE 2009/99, yksityiskohtaiset perustelut Suvantola Similä 2011, s

20 2.1.4 Yksityiset luonnonsuojelualueet Yksityisillä luonnonsuojelualueilla tarkoitetaan muilla kuin valtion mailla, siis valtiota lukuun ottamatta myös muiden julkisyhteisöjen kuten kuntien tai kirkkojen omistamilla alueilla, sijaitsevia luonnonsuojelualueita. 30 Yksityisten suojelualueiden perustamista koskevat yleiset luonnonsuojelulain 10 :n säännökset luonnonsuojelualueen perustamisesta. Jos yleiset perustamisedellytykset täyttyvät, yksityinen luonnonsuojelualue voidaan muodostaa ELY-keskuksen päätöksellä. Edellytyksenä on luonnonsuojelulain 24 :n mukaan, että maanomistaja antaa suostumuksensa alueen perustamiselle ja että maanomistaja ja ELYkeskus sopivat rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista. Maanomistajan suostumusta ei edellytetä, jos alue kuuluu valtioneuvoston hyväksymään luonnonsuojeluohjelmaan. Tällöin edellytetään maanomistajan kuulemista asiaan liittyen, mikä koskee luonnonsuojelulain 77 :n mukaan myös vanhoja luonnonsuojeluohjelmia. Järjestelmän pohjana on kuitenkin vapaaehtoisuuteen perustuva menettely eikä rauhoitusmääräyksillä saa rajoittaa alueen käyttöä sen enempää, kuin mitä ohjelmasta johtuu. 31 Tällä rajoituksella ja 53 :n korvausäännöksellä pyritään turvaamaan maanomistajan oikeusasemaa. 32 Luonnonsuojelulain 24.1 :n mukaan alueen perustamista harkittaessa on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Tällä tarkoitetaan muuta kuin luonnonsuojeluun liittyvää yleistä etua, kuten esimerkiksi alueella liikkumiseen tai rakentamiseen liittyvää tarvetta. Tällä pyritään estämään maanomistajan pyrkimykset tarpeettomasti vaikeuttaa muita hankkeita tai liikkumista luonnossa. 33 Yksityistä luonnonsuojelualuetta perustettaessa tulevat harkittavaksi niin maanomistajan kuin yleiseen etuun liittyvät intressit. Yksityisillä alueilla on mahdollista myös sopimusperusteisesti rauhoittaa alue kokonaan tai tiettyjen toimenpiteiden osalta määräajaksi, kuitenkin enintään 20 vuodeksi kerrallaan. Alueen tulee täyttää joku luonnonsuojelulain 10.2 mukaisista yleisistä perustamisen edellytyksistä. Määräaikaisen rauhoittamisen tarkoituksena on luonnonsuojelulainsäädännön uudistamisen yhteydessä tarjota kevyempi vaihtoehto esimerkiksi uhanalaisen eläinlajin elinympäristön säilymisen turvaamiseksi. Tämänkaltaisia sopimuksia on tehty jo ennen lain säännösten uudistamista, mutta vasta uudistuksen myötä sopimus sitoo myös uutta alueen 30 Suvantola Similä 2011, s HE 1996/79, yksityiskohtaiset perustelut Perustuslakivaliokunnan lausunto 21/1996, Luonnonsuojelualueen perustaminen yksityisen alueelle. 33 Suvantola Similä 2011, s

21 luovutuksensaajaa. 34 Määräaikainen rauhoittaminen on varsinaista suojelualueen perustamista kevyempi keino suojelun toteuttamiseksi. Sen oikeusvaikutuksia ei tässä työssä käsitellä perusteellisemmin. Kun tehdään päätös yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisesta, päätökseen on luonnonsuojelulain 24.2 :n mukaan otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Rajoituksia liikkumiseen voidaan asettaa vain sillä edellytyksellä, että eläimistön tai kasvillisuuden säilyttäminen sitä vaatii. Rauhoitussäännösten asettamisessa voidaan ottaa huomioon myös alueen omistajan erityistarpeet, jos ne eivät vaaranna suojelun tarkoitusta. 35 Rajoitukset sisältyvät siis perustamispäätökseen eikä erillisen järjestyssäännön antaminen ole välttämätöntä. Yksityisen suojelualueen lakkauttamisesta on säädetty erikseen luonnonsuojelulain 27 :ssä, jonka mukaan yksityisen suojelualueen lakkauttamisen syynä voi olla alueen luonnonarvojen olennainen vähentyminen tai tilanne, jos rauhoitus estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Suojelun vähentäminen voidaan tehdä myös lieventämällä rauhoitusmääräyksiä, jos rauhoituksen lakkauttaminen ei ole tarpeen. ELY-keskus voi tehdä asiassa päätöksen alueen omistajan, intressitahon tai ympäristöministeriön esityksestä. Intressinhaltija voi olla esimerkiksi taho, jonka tavoitteena on alueen käyttäminen toiseen tarkoitukseen. Asiassa on aina hankittava ympäristöministeriön lausunto ja lisäksi kuultava omistajaa, jos ei tämä ole itse laittanut asiaa vireille. Suojeluarvojen häviäminen voi tapahtua luonnollisista syistä tai alueella tapahtuvan toiminnan seurauksena. Yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttaminen saattaa myös aiheuttaa rauhoituksen lakkauttamisen. Yksityinen etu ei ole riittävä, vaan hankkeella tai suunnitelmalla on oltava yleistä merkitystä, jonka tulee olla poikkeuksellisen voimakas ja suojeluintressiin nähden ylivertainen. ELY-keskus suorittaa yleisten etujen vertailun ratkaisua tehdessään. 36 Yleisen edun punninta tulee ajankohtaiseksi paitsi alueen perustamisen myös suojelun lakkauttamisen yhteydessä. Yksityiset luonnonsuojelualueet eroavat edellä mainituista kansallis- ja luonnonpuistoista sekä muista suojelualueista omistuksensa suhteen. Niiden perustamista koskevat suurilta osin samat edellytykset kuin valtion maalle perustettaviakin suojelualueita. Yksityisissä 34 HE 1996/79, yksityiskohtaiset perustelut Suvantola Similä 2011, s Suvantola Similä 2011, s

22 suojelualueissa korostuu maanomistajan intressien huomioiminen, mikä näkyy esimerkiksi perustamisedellytyksissä ja rauhoitusmääräyksissä. 2.2 Natura-verkosto Natura verkosto on luonnonsuojeluohjelman laji, jonka perusta on Euroopan unionin antamassa sääntelyssä. Natura-järjestelmän keskeisimmät erot kansallisiin suojeluohjelmiin nähden liittyvät toimenpiderajoitusjärjestelmään ja jäsenvaltioiden tiukkaan velvollisuuteen toteuttaa suojeluohjelman tavoitteet. 37 Jäsenvaltiot ovat velvollisia toteuttamaan suojelun tietyllä tasolla, jos alue täyttää verkostoon kuulumisen edellytykset eikä tarkoituksenmukaisuusharkinnalle ole sijaa samalla tavalla kuin kansallisissa suojelualueiden perustamisedellytyksissä. Natura-alueita koskeva sääntely löytyy luonnonsuojelulaista, lähinnä sen 10 luvusta. Luonnonsuojeluohjelman perustamista koskevat yleiset säännökset tulevat sovellettaviksi soveltuvin osin. Natura verkosto koostuu Suomessa lintudirektiivin perusteella valituista linnustonsuojelualueista, eli SPA-alueista (Special Protection Areas) ja luontodirektiivin perusteella hyväksytyistä yhteisön tärkeinä pitämistä alueista, eli SAC-alueista (Special Areas of Conservation). Tavoitteena on suotuisan suojelutason saavuttaminen tai säilyttäminen. Jäsenvaltioiden on pyrittävä tavoitteen saavuttamiseen sen mukaan, kuinka paljon niiden alueilla on kyseisiä luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä. SPA-alueiden perustamismenettelyssä jäsenvaltiot ilmoittavat, mitkä alueet ovat suojelualueita lintudirektiivin soveltamisalan piiriin kuulumisen perustella. Nämä alueet tulevat osaksi Natura 2000-verkostoa pelkästään jäsenvaltion ilmoituksella. Yhteisön tärkeinä pitämien, SCI-alueiden (Sites of Community Importance), perustamismenettelyssä taas unionin tärkeinä pitämät alueet vahvistetaan EU-tasolla. Osasta SCI-alueita muodostetaan myöhemmin erityisten suojelutoimien SAC-alueita ja samalla nämä alueet tulevat osaksi Natura 2000-verkostoa. Muiden SCI-alueiden suojelu toteutetaan muulla tavalla kuin suojelualueeksi muodostamalla. 38 Luonnonsuojelulain mukaan Suomen Natura 2000-verkosto muodostuu SCI ja SPA-alueista. Käytännössä Natura-verkosto muodostuu alueista, jotka ovat keskenään hyvin erilaisia. Suojelu voi kohdistua esimerkiksi vanhoihin metsiin, lehtoihin, soihin tai harju- ja kallioalueisiin. Alueet, joiden suojelu on tarkoitus toteuttaa luonnonsuojelulain kautta, kuuluvat 37 Hollo 2009, s Suvantola Similä 2011, s

23 suurilta osin jo valmiiksi muihin suojeluohjelmiin. 39 Lisäksi Natura-alueilla tulevat usein sovellettavaksi myös lajiensuojelua koskevat säännökset. Natura verkostoon kuuluvan alueen suojelu voidaan toteuttaa useilla eri laeilla, luonnonsuojelulain lisäksi esimerkiksi metsälailla, vesilailla tai maa-aineslailla. 40 Natura-alueiden suojelua toteutetaan kolmella eri tavalla: sääntelyllä, vaikutusten arvioinnilla ja kompensointitoimilla. Suojeluarvojen heikentymistä pyritään estämään lainsäädännöllä, mutta suojelu voi tapahtua myös esimerkiksi sopimusteitse. 41 Jos hankkeella tai suunnitelmalla voi mahdollisesti olla heikentäviä vaikutuksia alueisiin, niiden vaikutukset ja suojelusta luopumisen edellytykset on arvioitava (LSL 65 ). Kompensointitoimia edellytetään siinä tapauksessa, että hanke tai suunnitelma todennäköisesti merkittävästi heikentää alueen luonnonarvoja (LSL 69 ). Näistä kolmesta keinosta käsitellään perusteellisemmin luvussa kolme vaikutusten arviointia ja sen seurauksena tehtävää poikkeamista yleisellä tasolla ja nimenomaisesti malminetsinnän kannalta. 2.3 Luontotyyppien suojelu Luontotyyppien suojelu täydentää aluesuojelua luonnonsuojelun keinovalikoimassa. Luontotyyppien suojelu on tyypiltään usein hyvin pitkäaikaista, mutta siihen ei liity pysyviä alueellisia käyttörajoituksia. Tavoitteena on rauhoittaa uhanalaisen lajin elinympäristö. 42 Luonnonsuojelulain 29 :n mukaan suojeltuihin luontotyyppeihin kuuluu yhdeksän erilaista aluetta, joiden tulee olla luonnontilaisia tai luonnontilaiseen verrattavia. Tällaisia alueita ovat esimerkiksi tervaleppäkorvet ja avointa maisemaa hallitsevat suuret yksittäiset puut ja puuryhmät. Luonnontilaisella alueella tarkoitetaan alueita, joilla ihminen ei ole muokannut kohteen olennaisia luonnonpiirteitä tai alueita, jonka luonnonpiirteitä ihminen on muokannut kauan aikaa sitten, mutta jonka nykyiset luonnonpiirteet ovat pitkäaikaisen luonnollisen prosessin tulosta. Luonnontilaiseen verrattavilla tarkoitetaan alueita, joita ihminen on muokannut, mutta jotka juuri sen seurauksena tarjoavat erinomaisen elinympäristön tietyille kasvi- ja eläinlajeille. 43 Lainkohdassa mainitut luontotyypit on suojeltu 29 :n mukaisella muuttamis- 39 Ympäristöministeriö 2004, s ja Kuusiniemi 2000, s Suvantola Similä 2011, s Hollo 2009, s Suvantola Similä 2011, s

24 kiellolla. Muuttamiskieltoa ja poikkeuksen myöntämistä tarkastellaan malminetsinnän eri muotojen kannalta luvussa kolme. 2.4 Lajien suojelu Lajien suojelua harjoitetaan monilla eri tasoilla ja sitä koskeva sääntely löytyy luonnonsuojelulain 6 luvusta. Lajien suojelulla voidaan tarkoittaa luonnonsuojelulaissa 39 :n nojalla tapahtuvaa rauhoitettujen lajien suojelua, 47 :n mukaisesti tapahtuvaa erityisesti suojeltavien lajien suojelua ELY-keskuksen tekemän päätöksen nojalla tai lain 49 :n nojalla tapahtuvaa luontodirektiivin liiteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluviin yksilöihin kohdistuvaa suojelua. Rauhoitettujen lajien osalta kielletyt toimenpiteet ilmenevät 39 :stä ja kiellettyä onkin tahallisen tappamisen ja pyydystämisen lisäksi esimerkiksi pesien tahallinen vahingoittaminen tai yksilöiden häiritseminen. Sekä 47 :n että 49 :n nojalla suojeltuja lajeja koskee hävittämis- ja heikentämiskielto. Rauhoitetuilla lajeilla tarkoitetaan eläin- tai kasvilajeja, joiden olemassaolo on käynyt uhatuksi tai joiden rauhoittaminen on muusta syystä tarpeen. Lajin voidaan rauhoittaa asetuksessa joko koko maassa tai osassa maata ja suojeltavat lajit on lueteltu luonnonsuojeluasetuksessa (160/1997). Erityisesti suojeltavilla lajeilla tarkoitetaan luonnonsuojelulain 47 :ssä uhanalaisia lajeja, joiden häviämisuhka on ilmeinen ja jotka on asetuksella säädetty erityisesti suojeltaviksi. Toisen momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Suojelu kohdistuu rajattuun lajin esiintymispaikkaan ja sen hävittämiseen tai heikentämiseen suojeltavan lajin kannalta. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma lajin suojelun toteuttamiseksi. Hallituksen esityksen mukaan ohjelman voi laatia myös ympäristöministeriön alainen Suomen ympäristökeskus. Ohjelmilla ei kuitenkaan ole tarkoitettu olevan kansalaisiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia, vaan ne ovat ainoastaan hallinnon apuvälineitä. 44 Erityisesti suojeltavien lajien suojelu tulee luonnonsuojelulain 47.3 :n mukaan voimaan ELY-keskuksen päätöksellä, jossa määritellään suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat. Päätös annetaan tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille ja siitä kuulutetaan kunnan ilmoitustaululla. Päätös on voimassa heti valitusoikeudesta riippumatta, jos ei valitusviranomainen toisin päätä. Lajien esiintymispaikkoja sisältyy useasti myös valtioneuvoston hyväksymiin suojeluohjelmiin. Hallituksen esityksen mukaan tällöin periaatteena olisi, että lajiensuojelu 44 HE 1996/79, yksityiskohtaiset perustelut

25 toteutetaan ensisijaisesti luonnonsuojelualueen perustamisella eikä esiintymispaikkojen rajojen määrittämisellä. 45 Lajiensuojelu edellyttää aina ELY-keskuksen päätöstä asiasta. Luonnonsuojelualueen perustaminen on kuitenkin rajauspäätökseen nähden ensisijainen keino suojelun toteuttamiseksi. Rajauspäätöksen tekemisen edellytyksenä on, että esiintymispaikka on lajin säilymiselle tärkeä. Tämä on keskeinen ero suhteessa luontotyypin suojeluun, jonka edellytyksenä on ainoastaan, että kyse on laissa tarkoitetusta luontotyypistä ja että esiintymä täyttää asetuksen mukaisen luontotyypin tarkemman määritelmän eikä erityistä tärkeyttä lajin säilymisen kannalta arvioida. Kaikkia suojeltavan lajin esiintymispaikkoja ei lain sanamuodon mukaisesti tulkitessa voitaisi rajata. Toisaalta asia ei ole yksinkertainen, koska jo erityisesti suojeltavan lajin käsite pitää sisällään sen, että laji on häviämisuhan alainen ja keskeisin syy lajien häviämiseen on elinympäristön muutos. Lajin esiintymispaikka voi tarkoittaa pesäpaikkoja, ruokailupaikkoja tai muita vastaavia lajin esiintymispaikkoja. 46 Lajille säilymiselle tärkeän esiintymispaikan käsite ei ole yksiselitteinen. Luonnonsuojelulain 49 :n mukaan luontodirektiivin (Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta) liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin ja lisäksi toisen momentin mukaan myös luontodirektiivin liitteessä IV (b) mainittuihin kasvilajeihin kuuluvan yksilön, sen osan tai johdannaisen osalta esimerkiksi hallussapito, myynti ja vaihtaminen on kielletty. Kielto on voimassa ilman erillistä päätöstä. Alun perin kiellossa edellytettiin, että paikan on oltava luonnossa selvästi havaittava, mutta EU:n komission vireille paneman valvontamenettelyn mukaan vaatimus ei ollut luontodirektiivin mukaan mahdollinen. Myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 2003:38 on komission kannan mukainen. 47 Luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaisia lajeja ovat esimerkiksi liito-orava, saimaannorppa ja vuollejokisimpukka. Lisääntymis- ja levähdyspaikka on ilmeisesti pinta-alaltaan jonkin verran suppeampi kuin lajin esiintymispaikka. 48 On esitetty myös näkemyksiä, joiden mukaan näiden käsitteiden sisältö olisi tarkoitettu yhteneväiseksi. 49 Erona luonnonsuojelulain 45 HE 1996/79, yksityiskohtaiset perustelut Suvantola Similä 2011, s Suvantola Similä 2011, s HE 2008/228, 2.3. Nykytilan arviointi. 49 Kallio 2001, s