Kopiosto ry:n huomiot käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen tietoyhteiskuntakaareksi (HE 221/2013 vp) Pääviestit. I: EU-oikeudellinen tausta

Transkriptio

1 Liikenne- ja viestintävaliokunnalle Kopiosto ry:n huomiot käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen tietoyhteiskuntakaareksi (HE 221/2013 vp) Kopiosto kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä HE 221/2013 vp. Kopiosto arvioi esitystä televisio-ohjelmien siirtovelvoitteen ja siihen liittyvän tekijänoikeuden täysrajoituksen (TekL 25 i ) kannalta. Pääviestit 1. Tietoyhteiskuntakaaren säännökset siirtovelvoitteesta (227 ja 26 ) tulee säätää sellaisiksi, että ne ovat yleispalveludirektiivin ja EU-tuomioistuimen päätösten mukaisia ja että ne vastaavat komission ilmaisemia kantoja. Siirtovelvoite tulee rajata Yleisradion televisiokanaviin, koska vain ne täyttävät yleispalveludirektiivin asettamat vaatimukset. 2. Tekijänoikeuslakiin tulee Tietoyhteiskuntakaaren säätämisen yhteydessä palauttaa direktiivien edellyttämä, siirtovelvoitteeseen liittyvä tekijöiden korvausoikeus (TekL 25 i ). Euroopan komissio on käynnistänyt rikkomusmenettelyn Suomea vastaan korvausoikeuden poistamisen johdosta. I: EU-oikeudellinen tausta 1. Yleispalveludirektiivin 31 artiklassa säädetään, että siirtovelvollisuus voidaan säätää vain, kun se on välttämätöntä selkeästi määriteltyjen yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi on arvioitava säännöllisin väliajoin uudelleen. 2. Euroopan komissio on puuttunut virallisella huomautuksella Suomen siirtovelvoitesääntelyyn (kirjelmä , asia 2004/4114). Komissio totesi, että toisin kuin yleispalveludirektiivin 31 artiklan 1 kohdassa Suomen siirtovelvoitejärjestelmässä ei pyritä saavuttamaan selkeästi määriteltyjä yleisen edun mukaisia tavoitteita viestintämarkkinalain 134 :n mukainen sääntely oli ristiriidassa yleispalveludirektiivin asettamien siirtovelvollisuuden tarkoittamien kanavien yksilöimisen ja sääntelyn avoimuuden vaatimusten kanssa jos siirtovelvoitteita asetetaan täsmentämättömälle ja ilmeisen rajoittamattomalle määrälle yksilöimättömiä ohjelmia, tätä ei voida pitää avoimena siirrettävien ohjelmistojen rajoittamattomasta määrästä seurasi, että Suomen laki ei taannut yleispalveludirektiivin 31 artiklan edellyttämää oikeasuhtaisuutta. 3. Unionin tuomioistuin on puuttunut yleispalveludirektiivin virheellisen soveltamisen johdosta Saksan ja Belgian kansalliseen lainsäädäntöön mm. seuraavista syistä 1 (6)

2 .. siirtovelvollisuuteen oikeutetun kanavan asema on rajoitettava tiukasti niihin kanaviin, joiden kokonaisohjelmasisältö soveltuu tavoitellun yleisen edun mukaisen päämäärän saavuttamiseen. (Asia C-134/10, Tuomion tiivistelmä 1 kohta) Sellaisen kansallisen lainsäädännön perusteella, jossa ei täsmennetä minkäänlaisia objektiivisia ja ennalta tiedossa olevia kriteerejä, joita viranomaiset käyttävät siirtovelvollisuuteen oikeutettujen ohjelmien nimeämiseksi,, joten tällainen lainsäädäntö ei ole direktiivin 31 artiklan 1 kohdan mukainen. (Asia C-134/10, Tuomion tiivistelmä 2 kohta) 4. Komission virallinen huomautus EU komissio on toimittanut Suomen valtiolle virallisen huomautuksen (2012/4097) otsikolla: Tekijänoikeuksia koskevat säännökset siirtovelvoitteen alaisten kanavien edelleenlähettämisestä II: Pääviestien perustelut 1. Siirtovelvoitepykälä on EU-oikeuden vastainen Sääntelyn edellytykset Televisiokanavien edelleenlähettämiseen liittyvä siirtovelvoite perustuu EU:n yleispalveludirektiivin 31 artiklaan, jossa määritellään ne ehdot, joiden tulee täyttyä siirtovelvoitteesta säädettäessä. Mitkään muut kuin yleispalveludirektiivin perustelut eivät ole päteviä siirtovelvoitteesta säädettäessä. Direktiivin mukaan: Jäsenvaltiot voivat asettaa tiettyjen radio- ja televisiolähetyskanavien sekä radio- ja televisiopalvelujen välittämistä koskevia kohtuullisia siirtovelvollisuuksia Tällaisia velvollisuuksia voidaan asettaa ainoastaan, jos se on välttämätöntä selkeästi määriteltyjen yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja avoimia. Velvollisuuksia on tarkasteltava säännöllisin väliajoin uudelleen. EU-tuomioistuin on yleispalveludirektiivin virheellistä soveltamista koskevassa päätöksessään todennut, että siirtovelvoite on rajoitettava tiukasti niihin kanaviin, joiden kokonaisohjelmasisältö soveltuu tavoitellun yleisen edun mukaisen päämäärän saavuttamiseen. Tarkasteltaessa yleispalveludirektiivin asettamia edellytyksiä, esitykset Tietoyhteiskuntakaaren 227 :ksi ja 26 :ksi eivät 1. yksilöi lainkaan siirtovelvollisuuden tarkoittamia televisiokanavia 2. sisällä ohjeistusta tai normia velvoitteen säännölliseen tarkasteluun 3. täsmennä lakitekstissä eikä perusteluissa yleispalveludirektiivin kriteerien kannalta riittävällä tavalla objektiivisia ja ennalta tiedossa olevia kriteerejä sille, millä perusteella siirtovelvoite määrätään. 4. määrittele yleisen edun mukaisia tavoitteita. Jotta Tietoyhteiskuntakaari täyttäisi yleispalveludirektiivin edellytykset, tulee esityksen 227 ja 26 säätää siten, että 2 (6)

3 1. siirtovelvoitteeseen kuuluvat televisiokanavat on nimettävä lain tasolla (direktiivissä specified ) 2. siirtovelvollisuuden tarpeellisuutta tulee tarkastella säännöllisesti 3. siirtovelvoitteen välttämättömyys tulee perustella 4. direktiivin edellyttämät selkeät yleisen edun mukaiset tavoitteet tulee määritellä direktiivin edellyttämällä tarkkuudella Siirtovelvoite rajattava vain Yleisradion tv-kanaviin Yleisradion toiminta perustuu lakiin Yleisradio Oy:stä, jonka 7 :ssä määritetään kattavasti ja avoimesti Yleisradion julkisen palvelun tehtävät. Yleisradion julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa vastaavan yleispalveludirektiivin asettamia ehtoja. Sen sijaan, kaupallisten kanavien siirtovelvoite ei mielestämme täytä edellä mainitun yleispalveludirektiivin asettamia edellytyksiä. Kaupallisten tv-kanavien siirtovelvoite ei ole myöskään perusteltavissa EU-oikeudessa korostetun, tv- ja radiotoiminnan yleishyödyllisten kulttuuristen, sosiaalisten ja demokraattisten tehtävien kannalta. Ruotsissa siirtovelvoite koskee ainoastaan Ruotsin yleisradioyhtiö SVT:n kanavia. Ruotsin tekijänoikeuslaissa on korvausoikeus tekijöille, ja kaupallisten kanavien edelleenlähettämisestä on sovittu osapuolten kesken. Johtopäätös Tietoyhteiskuntakaaren säännökset siirtovelvoitteesta (227 ja 26 ) tulee säätää sellaisiksi, että ne ovat Yleispalveludirektiivin 31 artiklan ja EU-oikeuden päätösten mukaisia ja että ne vastaavat komission ilmaisemia kantoja. Siirtovelvoite tulee rajata vain Yleisradion televisiokanaviin. 2. Tekijöiden korvausoikeuden palauttaminen Komission virallinen huomautus Tekijänoikeuslaista on poistettu EU:n direktiivien 1 sekä Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten 2 vastaisesti tekijöiden korvausoikeus siirtovelvoitteen alaisesta edelleenlähettämisestä (TekL 25 i ). Tekijänoikeusjärjestöt Gramex, Kopiosto ja Teosto jättivät Euroopan komissiolle virallisen valituksen siirtovelvoitteeseen liittyvän tekijöiden korvausoikeuden (TekL 25 i ) poistamisen johdosta. Tämä prosessi on johtanut siihen, että komissio on käynnistänyt rikkomusmenettelyn Suomea vastaan lähettämällä Suomelle virallisen huomautuksen Tietoyhteiskuntakaaren säätämisen yhteydessä joudutaan avaamaan myös tekijöiden korvausoikeudesta säätävä TekL 25 i, koska siihen täytyy tehdä pykäläviittauskorjaus Tietoyhteiskuntakaari 227 :ään. Tässä yhteydessä TekL 25 i :ään tulee palauttaa tekijöiden 1 EU:n tietoyhteiskuntadirektiivin (2001/29) 3 artikla, EU:n vuokraus- ja lainausdirektivin (1992/100) 8(2) artikla 2 Bernin sopimuksen 11 bis artikla, Wipon tekijänoikeussopimus (WCT) 8 artikla, Wipon esitys- ja äänitesopimus (WPPT) 15 artikla 3 (6)

4 korvausoikeus. Tämä toimenpide johtaisi siihen, että direktiivien vastainen tila korjaantuisi eikä komission käynnistämälle rikkomusmenettelylle Suomea vastaan olisi enää perusteita. Tekijänoikeuslain 25 i :n täysrajoitus ja soveltamisala Siirtovelvoitteen ala on Suomessa kytketty Tekijänoikeuslain 25 i :ään, jossa siirtovelvoitteen tarkoittama edelleenlähettäminen kaapelitelevisioverkossa määritellään toiminnaksi, johon ei tarvita oikeudenhaltijoiden lupaa ja johon ei myöskään liity korvausoikeutta. Näin määriteltynä siirtovelvoite kaventaa merkittävästi tekijöiden perustuslain turvaamaa omaisuuden suojaa. Tekijänoikeuslaissa määritelty, tekijänoikeuksista vapautettu käyttöalue on rajattu perinteisiin kaapelitelevisioverkkoihin, joiden osalta yleispalveludirektiivin 31 artiklan asettamat edellytykset 3 siirtovelvoitesääntelylle sinänsä täyttyvät. Sittemmin siirtovelvoitetta kuitenkin laajennettiin Viestintämarkkinalaissa myös muihin verkkoihin, ja sama laajennus sisältyy myös ehdotetun Tietoyhteiskuntakaaren momenttiin. Käsityksemme mukaan mitkään muut verkot kuin perinteiset kaapeliverkot eivät tällä hetkellä täytä yleispalveludirektiivin asettamia edellytyksiä; merkittävä määrä loppukäyttäjiä ei käytä niitä pääasiallisena keinona vastaanottaa televisiolähetyksiä. Tämä siirtovelvoitteessa käytettävää teknologiaa koskeva laajennus on otettava huomioon myös siksi, että se antaa mahdollisuuden siirtovelvollisuuteen liittyvän tekijänoikeuden täysrajoituksen alan merkittävään laajenemiseen. Hallituksen esityksessä Tietoyhteiskuntakaareksi (HE 221/2013 vp) kaapelitelevisioverkon määritelmä ja sen perustelut on kokonaan jätetty pois. Hallituksen esitysluonnoksessa kaapelitelevisioverkon määritelmä sisältyi 2 7 kohtaan asiallisesti samansisältöisenä, kun se on tällä hetkellä Viestintämarkkinalain 2 8 kohdassa. Pidämme ratkaisua outona, varsinkin ottaen huomioon sen, että sillä, mitä kaikkia viestintäverkkoja siirtovelvoite koskee, on suora vaikutus tekijöiden perusoikeuksien toteutumiseen. Siirtovelvoitteeseen liittyvä talous Tekijöiden omaisuudensuojaa tarkasteltaessa tulee ottaa huomioon säätelyn kohteena olevaan toimintaan liittyvä talous. Tosiasiassa siirtovelvoite on kaapelioperaattorien liiketoiminnan perusta ja edellytys. Kaapelioperaattorit keräsivät perusmaksuina vuonna 2011 yhteensä 102,8 miljoonaa euroa 4. Kaapelitelevisioverkkoon liittyneiden taloyhtiöiden asukkaat saavat perusmaksua vastaan katsottavakseen siirtovelvoitteen alaiset, vapaasti vastaanotettavat peruskanavat ja operaattorikohtaisesti muutamia lisäkanavia. Varsinaisista maksukanavista on maksettava erikseen. Vuonna 2013 vapaasti vastaanotettavien kanavien osuus kaikesta television katselusta oli yli 90 %, ja 73,1 % 5 kaikesta katselusta kohdistui siirtovelvoitteen alaisiin kanaviin. Voidaan siis todeta, että Tekijänoikeuslain 25 i :ään säädetyn tekijänoikeuden täysrajoituksen takia kaapelioperaattorit hyötyvät, ja ovat jo vuosikymmeniä hyötyneet, merkittävästi siirtovelvoitteen alaisten televisiokanavien edelleenlähettämisestä, koska ne ovat voineet hyödyntää tekijöiden luomaa sisältöä ilmaiseksi markkinoilla, joista tekijät on suljettu pois. Tätä ei voida pitää millään tavalla oikeasuhtaisena tekijöiden omaisuudensuojan kannalta. 3 merkittävä määrä kyseisten verkkojen loppukäyttäjiä käyttää niitä pääasiallisena keinonaan vastaanottaa radio- ja televisiolähetyksiä 4 Tilastokeskus/Joukkoviestintätilastot, Television: Television (terrestrial + cable + satellite) revenue (Excel) ( ) 5 Finnpanel: TV mittaritutkimus (6)

5 Tietoyhteiskuntakaaressa ei ole tarkasteltu eikä arvioitu siirtovelvoitteeseen liittyvää taloudellista ulottuvuutta millään tavalla. Johtopäätös Tekijän korvausoikeuden puuttuminen tilanteessa, jossa siirtovelvoitteesta on muille markkinatoimijoille, tässä tapauksessa kaapelioperaattoreille, selvää taloudellista hyötyä on tekijöiden perustuslain omaisuudensuojasäännösten kannalta kohtuuton ja vaatii välittömän korjauksen. TekL 25 i :ään tulee palauttaa tekijöiden korvausoikeus. III: Hallituksen ja valiokuntien aikaisempia kantoja siirtovelvoitteesta Siirtovelvoitteen tarpeellisuutta on käsitelty hallituksen esityksissä kulloinkin VML 134 :ä uudistettaessa. Alla otteita siitä, miten asiaa on ennakoitu ja perusteltu viestintämarkkinalain perusteluissa: Ohjelmistojen siirtovelvoite on poikkeuksellinen järjestely ohjelmistojen edelleenlähetysmarkkinoilla. (HE 13/2010 vp, s. 8) Tästä syystä siirtovelvoitesäännös ehdotetaan sovellettavaksi kaupallisten kanavien osalta vuoden 2016 loppuun saakka. Tämän jälkeen vaihtoehtoisten jakelukanavien kehittymisen vuoksi siirtovelvoitteelle ei ole enää todennäköisesti tarvetta. (HE 13/2010 vp s. 9) Siirtovelvoite on poikkeuksellinen puuttuminen viestintämarkkinoiden toimintaan, mikä myös puoltaa velvoitteen soveltamisalan kaventamista. (HE 13/2010 vp s. 9) Vapaasti vastaanotettavat toimiluvanvaraiset kaupalliset valtakunnalliset televisio- ja radio-ohjelmistot kuuluisivat velvoitteen piiriin saakka, minkä jälkeen asia olisi arvioitava uudelleen joidenkin vapaasti vastaanotettavien toimiluvanvaraisten kaupallisten valtakunnallisten televisio- ja radio ohjelmistojen osalta. Siirtymäaika asiassa on tarpeen, jotta televisio- ja radiokanavat, kaapelitelevisioyhtiöt sekä muut mahdolliset oikeuksien haltijat voisivat sopia siitä, kuinka edelleenlähettäminen jatkossa tapahtuisi. Siirtovelvoitteen piirin ulkopuolella oleminen ei suinkaan tarkoita sitä, ettei televisio- ja radio-ohjelmistoja lainkaan lähetettäisi kaapelitelevisioverkoissa, vaan lähettäminen tapahtuisi ilman valtiovallan puuttumista sopimusperusteisesti. (HE 100/2007 vp s.3) Myös sivistysvaliokunta ja liikenne- ja viestintävaliokunta ovat lausuneet siirtovelvoitteesta käsiteltyään valtioneuvoston selontekoa sähköisen median viestintäpoliittisesta ohjelmasta vuoden 2012 lopussa (VNS 4/2012 vp ). Valiokunta pitää eduskunnan vuonna 2010 hyväksymän lausuman mukaisesti tärkeänä, että siirtovelvoitteen jatkamista arvioidaan vielä uudelleen nykyisen voimassaolojakson loppuvaiheessa ja vasta sitten ja senhetkisen markkinatilanteen ja teknologian kehityksen valossa päätetään velvoitteen jatkamisesta. Viimeistään tällöin on myös otettava lausuman mukaisesti kantaa siirtovelvoitteeseen kytketyn tekijänoikeuslain 25 i :n ilmeiseen muutostarpeeseen. (SiVL 12/2012 vp) Liikenne- ja viestintävaliokunta muistuttaa siitä, että käsitellessään hallituksen esitystä laeiksi viestintämarkkinalain 134 :n muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta, 5 (6)

6 viestintämarkkinalain 134 :n ja televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamiseksi (HE 13/2010 vp) liikenne- ja viestintävaliokunta ehdotti eduskunnan hyväksyttäväksi sittemmin hyväksytyn lausuman. Lausumassa eduskunta edellytti, että jos verkko- ja palvelutarjonta vuosina kehittyvät tavalla, jota ei voida nyt ennakoida ja kehitys johtaa tekijöiden tai kansalaisten kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, hallitus ryhtyy toimenpiteisiin tekijänoikeuslain 25 i :n muutostarpeiden arvioimiseksi. Lausumaan viitaten valiokunta katsoo, että tällä hetkellä on vielä aikaista päättää siirtovelvoitteen jatkamisesta vuoden 2016 jälkeen. (LiVM 18/2012 vp) Vastatessaan komission viralliseen huomautukseen, Suomi huomautti ( ), että siirtovelvoitetta koskeva säännös oli voimassa vuoden 2007 loppuun saakka. Lisäksi Suomi totesi vastauksessaan, että tulevaisuudessa erilaiset mahdollisuudet lähetysten vastaanottoon lisääntyvät esimerkiksi laajakaistaliittymien yleistyessä. Vastaanottomahdollisuuksien kehittyessä siirtovelvollisuuden perusteita on tarpeen tarkastella uudelleen. Siirtovelvoitteen tarpeellisuutta ja laajuutta on tarkasteltava myös televisiotoiminnan digitalisoinnin vuoksi. Eduskunta lausui vuonna 2005, hyväksyessään hallituksen esitykset laeiksi tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muuttamisesta (HE 28/2004 vp) seuraavaa: Eduskunta edellyttää, että tekijänoikeuslain 25 i :ään hyväksytyn korvaussäännöksen poistamisen vaikutuksia seurataan ja, että tekijänoikeuslain mukaiset oikeudet jatkossa turvataan Suomen kansainvälisten sitoumusten edellyttämällä tasolla tilanteissa, joissa jakeluvelvoitteen alaa mahdollisesti muutetaan tai uusia tai uudentyyppisiä televisio- tai radiolähetysten välittämistapoja otetaan käyttöön tai vastaanottotavat merkittävästi muuttuvat. (EV 100/2005 vp). Havaintoja ja johtopäätöksiä hallituksen ja valiokuntien aikaisemmista kannanotoista 1. Siirtovelvoitetta on pidetty poikkeuksellisena ja väliaikaisena järjestelynä. 2. Kaupallisten kanavien siirtovelvollisuuden lopettaminen on ollut esillä useasti. 3. Siirtovelvollisuuden ulkopuolella olevien ohjelmistojen kaapelijakelu voidaan järjestää sopimusperusteisesti. 4. Tekijänoikeuslain 25 i :ssä on ilmeinen muutostarve. Helsingissä Pekka Rislakki toimitusjohtaja Kopiosto r.y. 6 (6)