KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2018) 169 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25 päivänä marraskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EY (Solvenssi II) III osaston soveltamisesta samaan ryhmään kuuluvien vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten valvonnan osalta sekä henkivakuutuslaitosten ammatillisia lisäeläkkeitä koskevaan liiketoimintaan sovellettavan siirtymäkauden arvioinnista FI FI

2 I. Johdanto Solvenssi II -direktiiviä 1 alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2016, ja se on siitä lähtien tarjonnut luotettavan ja vankan vakavaraisuuskehyksen vakuutusyhtiöille EU:ssa. Se perustuu kunkin yksittäisen vakuutusyhtiön riskiprofiiliin, ja sillä pyritään edistämään vertailtavuutta, avoimuutta ja kilpailukykyä. Solvenssi II -direktiivin III osastossa käsitellään samaan ryhmään kuuluvien vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten valvontaa. Tämä direktiivi kuvastaa innovatiivista valvontamallia, jossa ryhmävalvojalla on keskeinen asema samalla kun myös tunnustetaan ja säilytetään yrityskohtaisen valvojan tärkeä asema. Solvenssi II sisältää myös ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia koskevan direktiivin 2 säännöksiä. Etenkin henkivakuutuslaitosten ammatillisia lisäeläkkeitä koskeva liiketoiminta on tietyin ehdoin vapautettu Solvenssi II:n mukaisen vakavaraisuuspääomavaatimuksen täysimääräisestä soveltamisesta siirtymäkauden aikana. Solvenssi II -direktiiviin tehtiin IORP II -direktiivillä muutos, jolla tätä siirtymäaikaa jatkettiin vuoden 2019 lopusta vuoden 2022 loppuun. Solvenssi II -direktiivissä komissio velvoitetaan antamaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus III osaston ryhmävalvontasäännöksistä 3 ja lisäeläketoimintaa harjoittaviin henkivakuutusyrityksiin sovellettavasta siirtymäkaudesta. Tässä kertomuksessa täytetään yksinkertaisuuden vuoksi nämä molemmat (toisiinsa liittymättömät) velvoitteet yhdessä asiakirjassa. II. Solvenssi II -direktiivin III osastossa käsitellään samaan ryhmään kuuluvien vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten valvontaa. Solvenssi II -direktiivin 242 artiklan 1 kohdan mukaan komission on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus Solvenssi II -direktiivin III osaston (ryhmävalvonta) toiminnasta: Komissio laatii 31 päivään joulukuuta 2017 mennessä arvion III osaston soveltamisesta, erityisesti valvontaviranomaisten kollegioon kuuluvien valvontaviranomaisten yhteistyöstä ja kollegion toimivuudesta ja lisäpääomavaatimusten asettamista koskevista valvontakäytännöistä, sekä antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen ja liittää siihen tarvittaessa ehdotuksia tämän direktiivin muuttamiseksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/138/EY, annettu 25 päivänä marraskuuta 2009, vakuutusja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II) (EUVL L 335, , s. 1), muutettu sittemmin direktiivillä 2011/89/EU (finanssiryhmittymädirektiivi), direktiivillä 2012/23/EU, neuvoston direktiivillä 2013/23/EU, direktiivillä 2013/58, direktiivillä 2014/51/EU (Omnibus II -direktiivi) ja direktiivillä 2016/2341/EU (IORP II -direktiivi ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavista laitoksista).- Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/2341, annettu 14 päivänä joulukuuta 2016, ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta (EUVL L 354, , s. 37). Direktiivi tuli voimaan 12. tammikuuta 2017, ja se on saatettava osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä 13. tammikuuta 2019 mennessä. Solvenssi II -direktiivin 242 artiklan 2 kohdan mukaan komission on laadittava 31. joulukuuta 2018 mennessä arvio ryhmävalvonnan ja pääoman hallinnan tehostamisen hyödyistä vakuutus- tai jälleenvakuutusyritysten ryhmässä. Komissio esittelee kyseisen arvioinnin Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 30. kesäkuuta

3 Komissio pyysi 1. kesäkuuta 2017 Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiselta (EIOPA) tietoja kertomusta varten. Tätä kertomusta laadittaessa on hyödynnetty suurta osaa EIOPAn 24. tammikuuta 2018 toimittaman raportin 4 sisällöstä (mutta ei koko raporttia). (a) Ryhmävalvontaa koskevat yleiset seikat Solvenssi II -direktiivin III osaston I luvun keskeiset asiat ovat ryhmän määritelmä ja ryhmävalvonnan laajuus. EIOPAn mukaan 212 artiklan 1 kohdan mukainen ryhmän määritelmä on joiltain osin ongelmallinen: on vaikea arvioida, onko yrityksellä keskitetyn koordinoinnin kautta tosiasiallinen määräävä vaikutus muiden ryhmään kuuluvien yritysten päätöksiin, myös taloudellisiin päätöksiin, useassa ETA-maassa toimivien kolmannen maan ryhmien osalta on vaikea tietää, milloin on otettava käyttöön ryhmävalvonta ja nimettävä ryhmävalvoja, ja kansallisilla valvontaviranomaisilla on rajalliset valtuudet asettaa lisäpääomavaatimuksia vakuutusyritysryhmille, joilla on huomattavaa ETA-maiden ulkopuolista toimintaa, kun havaitaan muiden ryhmään kuuluvien ETA:n ulkopuolisen yritysten aiheuttama olennainen riski, ja rajoittaa ryhmänsisäisiä liiketoimia. EIOPAn mukaan EU:hun on perustettu useita ETA:n ulkopuolisia rakenteita, joilla on sijoitusrahastoja ja jotka investoivat eri ETA-maissa sijaitseviin vakuutusyrityksiin. Näitä rakenteita ei pidetä Solvenssi II -direktiivissä tarkoitettuina ryhminä. EIOPA kehottaa perustamaan protokollegioita sellaisten tietojen vaihtamista varten, joiden perusteella voidaan arvioida ETA:n ulkopuolisessa maassa sijaitsevan perimmäisen emoyhtiön toiminnan ja sen strategiaan liittyvän epävarmuuden mahdollisesti aiheuttamia riskejä. Mahdollinen ongelma on myös johdonmukaisuuden puute ryhmään kuuluvien yritysten ja ryhmävalvonnan laajuuden välillä suhteessa kolmannen maan vakuutusyrityksiin, vakuutushallintayhtiöön, rahoitusalan sekaholdingyhtiöön tai sekavakuutushallintayhtiöön. Vaikka tällaiset yritykset voivat kuulua ryhmään, 214 artiklassa säädetään, että ryhmävalvonnan harjoittaminen 213 artiklan mukaisesti ei merkitse sitä, että valvontaviranomaisten olisi valvottava näitä kolmannen maan yrityksiä, lukuun ottamatta 257 artiklan mukaisia sopivuutta ja luotettavuutta koskevia vaatimuksia. Tämä hallintayhtiöön kohdistuvien valvontatoimien mahdollinen puuttuminen voi olla ongelmallista, kun omistusyhteyksien arvostusta pidetään riittämättömänä. Lisäksi ryhmän vakavaraisuuden valvonnan soveltamisalan osalta 218 artiklassa säädetään, että ryhmän vakavaraisuutta valvottava vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten osalta 213 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, mutta 214 artiklan mukaan ryhmävalvoja voi tapauskohtaisesti supistaa ryhmävalvonnan laajuutta. (b) Valvontaviranomaisten kollegioon kuuluvien valvontaviranomaisten yhteistyö ja kollegion toimivuus Solvenssi II -direktiivillä vahvistetaan valvontaviranomaisten yhteistyötä ja säädetään ryhmävalvojan ja muiden valvontaviranomaisten kollegioon kuuluvien valvojien oikeuksista ja velvollisuuksista. Kuhunkin valvontaviranomaisten kollegioon kuuluvat ryhmävalvoja, kaikkien sellaisten jäsenvaltioiden valvontaviranomaiset, joissa tytäryritysten pääkonttorit the%20Application%20of%20Group%20Supervision.pdf 2

4 sijaitsevat, sekä EIOPA. EIOPAn toimittamien tietojen mukaan vuonna 2016 kollegioita oli 92. Ne tarjosivat kansallisille valvontaviranomaisille mahdollisuuden vaihtaa säännöllisesti tietoja sekä keskustella jäsenten lähestymistapojen eroista ja puuttua niihin. Yleisesti ottaen kollegioiden arvioidaan toimivan hyvin, ja mahdollisia eroja esiintyy lähinnä niillä aloilla, joilla voidaan käyttää harkintaa. Tällainen on esimerkiksi vakuutusyritysten laskemien vakuutusteknistä vastuuvelkaa vastaavien varojen valvonta. Yhteistyön tehostamiseksi kehyksessä mahdollistetaan yhteiset paikan päällä tehtävät tarkastukset, joihin EIOPA voi osallistua asetuksen (EU) N:o 1094/ (EIOPA-asetus) 21 artiklan nojalla. Tällaiset tarkastukset ovat yleistymässä, mikä EIOPAn raportin mukaan osoittaa, että kansallisten valvontaviranomaisten yhteistyö sujuu hyvin, kun ne suunnittelevat ja suorittavat yhteisiä paikan päällä tehtäviä tarkastuksia. EIOPAn raportissa mainitaan yksi ongelma, joka koskee tarkastusten aikana käytettävää kieltä: joissakin tapauksissa yrityksen johdon tarvitsee paikallisen lainsäädännön mukaan vastata kysymyksiin ja antaa tietoja vain paikallisella kielellä. (c) Alaryhmien valvonta Solvenssi II -direktiivin 215 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yleissääntö, jonka mukaan unionin tason ryhmävalvontajärjestelmä perustuu perimmäiseen emoyritykseen. 6 Tästä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat 216 artiklan 1 kohdan mukaan kuitenkin sallia, että niiden valvontaviranomaiset päättävät, kuultuaan ryhmävalvojaa ja kyseistä unionin tason perimmäistä emoyritystä, ottaa ryhmävalvonnan kohteeksi kansallisen tason perimmäisenä emoyrityksenä olevan vakuutus- tai jälleenvakuutusyrityksen, vakuutushallintayhtiön tai rahoitusalan sekaholdingyhtiön. Tätä kutsutaan alaryhmien valvonnaksi. EIOPAn toimittamien tietojen mukaan EU:ssa kolme valvojaa valvoo alaryhmiä kohteenaan kahdeksan rajojen yli toimivaa ryhmää. Välittömänä vaikutuksena ovat uuden kollegion perustaminen kutakin alaryhmää varten (mukaan lukien erillinen koordinointijärjestely, kriisisuunnitelma ja kaksinkertainen tietojenvaihto) ja päällekkäisyydet ryhmien ja alaryhmien raportoinnissa valvojille. Näitä lisähankaluuksia on punnittava suhteessa siihen, että alaryhmien valvonta on sitä harjoittaville jäsenvaltioille hyvin tärkeää. (d) Ryhmän sisäiset mallit Solvenssi II -direktiivin lähestymistapa vakavaraisuuspääomavaatimukseen on riskisuuntautunut, ja vakuutus- ja jälleenvakuutusyritykset voivat siksi valvontaviranomaisten suostumuksella käyttää vakavaraisuuspääomavaatimuksen laskemiseen sisäisiä malleja standardikaavan sijaan. Direktiivin 231 artiklassa määritellään sisäiset mallit ja vahvistetaan ohjeet siitä, miten asianomaiset valvontaviranomaiset tekevät hakemuksesta yhteisen päätöksen. EIOPAn raportin mukaan 11 kansallista valvontaviranomaista on hyväksynyt (kotimaisten ja rajojen yli toimivien) ryhmien sisäisiä malleja ja 17 jäsenvaltiossa käytetään yrityskohtaisia sisäisiä malleja. 5 6 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1094/2010, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/79/EY kumoamisesta (EUVL L 331, , s. 48). Jos 213 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettu osakasyrityksenä oleva vakuutus- tai jälleenvakuutusyritys taikka vakuutushallintayhtiö tai rahoitusalan sekaholdingyhtiö on itse toisen sellaisen vakuutus- tai jälleenvakuutusyrityksen taikka vakuutushallintayhtiön tai rahoitusalan sekaholdingyhtiön tytäryritys, jonka kotipaikka on unionissa, artiklaa sovelletaan ainoastaan sen perimmäisen emoyrityksenä olevan vakuutus- tai jälleenvakuutusyrityksen taikka sen vakuutushallintayhtiön tai rahoitusalan sekaholdingyhtiön tasolla, jonka kotipaikka on unionissa. 3

5 Kansalliset valvontaviranomaiset eivät pidä EIOPAa (komission delegoidun asetuksen (EU) 2015/ artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna) asianosaisena valvontaviranomaisena, kun kollegioissa tehdään yhteisiä päätöksiä sisäisistä malleista. Tästä syystä EIOPA ei yleensä ole saanut virallisia hakemusasiakirjoja. EIOPAn mukaan sen suppea rooli rajojen yli toimivien ryhmien sisäisten mallien arvioinnissa ja hyväksynnässä on toisinaan haitannut sen toimia lähentymisen arvioimiseksi ja edistämiseksi. Toisaalta EIOPA on Solvenssi II -direktiivin 248 artiklan 3 kohdan mukaan valvontaviranomaisten kollegion jäsen, ja 231 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ryhmävalvojan on viipymättä tiedotettava muut valvontaviranomaisten kollegion jäsenet ja toimitettava heille täydellinen hakemus. Vaikka monissa kollegioissa on käyty vaikeita keskusteluja, niissä on toistaiseksi saatu aikaan yhteisiä päätöksiä ryhmien sisäisistä malleista pyytämättä EIOPAn sovittelua. EIOPAn raportissa kuitenkin viitataan useisiin tapauksiin, joissa ryhmä on päättänyt jättää yhden tai useampia maita ryhmän sisäisen mallin soveltamisen ulkopuolelle pelätessään, ettei yhteistä päätöstä muuten syntyisi ajoissa, jotta malli ehdittäisiin hyväksyä ennen Solvenssi II -direktiivin soveltamisen alkamista 1. tammikuuta (e) Ryhmän lisäpääomavaatimukset Jos ryhmän riskiprofiilia ei oteta asianmukaisesti huomioon, ryhmän konsolidoituun vakavaraisuuspääomavaatimukseen voidaan määrätä lisäpääomavaatimus. EIOPAn raportin mukaan tätä toimenpidettä sovelsi vuonna 2016 yksi valvoja neljään ryhmään. 8 Kolme ryhmälle asetettua lisäpääomavaatimusta liittyi riskiprofiilin merkittävään poikkeamiseen standardikaavalla lasketuista vakavaraisuuspääomavaatimuksen perusoletuksista. Yhdessä tapauksessa lisäpääomavaatimus liittyi sisäiseen malliin, joka ei kattanut kaikkia olennaisia riskiprofiilin poikkeamia. (f) Muut ryhmävalvontaan liittyvät asiat EIOPAa ei ole pyydetty sovittelemaan valvontaviranomaisten kollegioissa EIOPA-asetuksen 19 artiklan mukaisesti. Direktiivin artiklassa säädetään ryhmän vakavaraisuuden valvonnasta sellaisten ryhmien osalta, joiden riskienhallinta on keskitetty. EIOPAn raportin mukaan valvojien välillä ei toistaiseksi ole tehty riskienhallinnan keskittämistä koskevia sopimuksia. III. Siirtymäkausi henkivakuutuslaitosten ammatillisia lisäeläkkeitä koskevaa liiketoimintaa varten Solvenssi II -direktiivin 308 b artiklan 15 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna IORP II -direktiivin 63 artiklalla, komissio velvoitetaan antamaan kertomus johdannossa mainitun siirtymäkauden toiminnasta: 15. Jos kotijäsenvaltiot tämän direktiivin tullessa voimaan sovelsivat direktiivin (EU) 2016/ artiklassa tarkoitettuja säännöksiä, ne voivat jatkaa 31 päivänä joulukuuta 2022 päättyvän siirtymäkauden ajan sellaisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, jotka ne ovat antaneet direktiivin 7 8 Komission delegoitu asetus (EU) 2015/35, annettu 10 päivänä lokakuuta 2014, vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EU täydentämisestä (Solvenssi II) (EUVL L 12, , s. 1) %20report%20on%20the%20use%20of%20Capital%20Add%20Ons.pdf 4

6 2002/83/EY 1 19 artiklan, artiklan, artiklan ja artiklan, sellaisena kuin ne ovat voimassa 31 päivänä joulukuuta 2015, noudattamiseksi. Komissio antaa viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2017 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen siitä, olisiko ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua määräaikaa jatkettava, ottaen huomioon tämän direktiivin johdosta unionin tai kansalliseen lainsäädäntöön tehdyt muutokset. Direktiivin mukaan kertomus on annettava vuoden 2017 loppuun mennessä, mutta koska siirtymäkausi päättyy vasta 31. joulukuuta 2022, vuoden 2017 lopussa voi olla hieman ennenaikaista tehdä lopullisia päätelmiä sen toiminnasta. Komission tiedossa ei tällä hetkellä ole seikkoja, joiden perusteella siirtymäkautta olisi syytä edelleen jatkaa. Se kuitenkin seuraa tilannetta edelleen sen jälkeen, kun IORP II -direktiiviä aletaan soveltaa 13. tammikuuta Tätä seurantaa hyödynnetään tarkasteltaessa kyseistä direktiiviä uudelleen viimeistään 13. tammikuuta 2023 (katso IORP II -direktiivin 62 artikla). IV. Päätelmät Solvenssi II -direktiivin 242 artiklan 1 kohdan mukaan III osan (ryhmävalvonta) soveltamista koskevaan komission kertomukseen voi liittyä lainsäädäntöehdotuksia. Koska Solvenssi II:sta on määrä tehdä yleisarviointi vuonna 2020 ja koska komissio pitää säädöskehyksen vakautta tärkeänä, se katsoo, että vain yhteen edellä mainituista aloista on tässä vaiheessa tehtävä lainsäädäntömuutos: ryhmien sisäisiin malleihin, joiden osalta on havaittu jäsenvaltioiden välisiä eroja ja EIOPAn valtuuksia on lisättävä, jotta se voi saada aikaan lähentymistä. Koska asialla on kiire ja komission ehdotuspaketti, joka koskee Euroopan valvontaviranomaisten toiminnan ja rahoituksen tarkastelua (ja joka hyväksyttiin 20. syyskuuta 2017), tarjosi siihen hyvän tilaisuuden, toimia on kuitenkin jo toteutettu. Pakettiin sisältyy Solvenssi II:n muuttamista koskeva lainsäädäntöehdotus 9, jolla pyritään lieventämään ja estämään eroja sisäisten mallien valvonnassa ja hyväksynnässä. Ehdotuksen 2 artikla sisältää Solvenssi II -direktiiviin tehtävät muutokset, joiden tarkoituksena on vahvistaa EIOPAn asemaa valvonnan lähentämisessä sisäisiä malleja koskevien hakemusten alalla (yksittäisten yritysten ja ryhmien tasolla) ja hakemuksiin liittyvien tietojen jakamisen osalta, ja valtuuttaa EIOPA antamaan asiaan liittyviä lausuntoja ja osallistumaan valvontaviranomaisten välisten riitojen sovitteluun joko valvontaviranomaisten pyynnöstä, omasta aloitteestaan tai tietyissä olosuhteissa asianomaisten yritysten pyynnöstä. Muutosten mukaisesti EIOPAn olisi myös laadittava asiasta vuosikertomuksia. Näin sisäisiä malleja koskevien hakemusten tilannetta voitaisiin seurata tarkkaan ja esille voitaisiin ottaa valvonnan lähentämiseen liittyviä, alalla mahdollisesti ilmeneviä huolenaiheita. 9 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rahoitusvälineiden markkinoista annetun direktiivin 2014/65/EU sekä vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II) annetun direktiivin 2009/138/EY muuttamisesta (COM(2017) 537 final). Ks. myös COM(2017) 536 final (ehdotus asetukseksi, jolla muutetaan useita asetuksia, myös EIOPAn perustamisasetusta). 5

7 Komissio saattaa tehdä päätöksen henkivakuutuslaitosten ammatillisia lisäeläkkeitä koskevaan liiketoimintaan sovellettavan siirtymäkauden mahdollisesta jatkamisesta lähempänä kyseisen kauden päättymistä (vuoden 2022 loppu). Jos siirtymäkautta päätetään jatkaa, lainsäädäntöehdotus voitaisiin antaa hyvissä ajoin ennen vuoden 2022 päättymistä. 6