13. U 32/2002 vp ehdotuksesta yleissopimukseksi (huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavalla merellä) I käsittely

Transkriptio

1 ESITYSLISTA 77/2002 vp Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Todetaan, että seuraava kuuleminen on klo U 32/2002 vp ehdotuksesta yleissopimukseksi (huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavalla merellä) I käsittely Kuultavina: ylitarkastaja Marja Kartila, valtiovarainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö assistentti Juha Lavapuro professori Ilkka Saraviita professori Kaarlo Tuori Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. klo HE 118/2002 vp laiksi öljysuojarahastosta annetun lain 2 ja 3 :n väliaikaisesta muuttamisesta I käsittely Kuultavina: ympäristöneuvos OlliPahkala, ympäristöministeriö lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri, oikeusministeriö professori Ilkka Saraviita professori Kaarlo Tuori Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 15. HE 98/2002 vp laeiksi yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain ja verotusmenettelystä annetun lain 88 :n muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu. Yksityiskohtainen käsittely 16. HE 95/2002 vp laiksi tullilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi valtiovarainministeriön lisäselvitys. 17. Muut asiat 1(4)

2 ESITYSLISTA 77/2002 vp 18. Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina klo (4)

3 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 77/2002 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. E 66/2002 vp toimivallanjaosta Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä Jatkettu I käsittely Kuultavana: kansanedustaja Matti Vanhanen Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 4. HE 132/2002 vp valtion talousarvioksi vuodelle 2003 Ilmoitetaan, että asia on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan. Eduskunnan työjärjestyksen 38 :n 3 momentin mukaan valiokunta voi omasta aloitteestaan antaa toimialaansa koskevan lausunnon valtion talousarvioesityksestä valtiovarainvaliokunnalle 30 päivän kuluessa siitä, kun esitys on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan. Päätetään lausunnon antamisesta. 5. E 99/2002 vp komission tiedonannoista 1) Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen; 2) Lainsäädännön parantamista ja yksinkertaistamista koskeva toimintasuunnitelma; 3) Vaikutustenarvioinnista; 4) Mietintö: Neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen - ehdotus komission konsultointiprosessiin sovellettavista yleisistä periaatteista ja vähimmäisvaatimuksista Ilmoitetaan, että asia on lähetetty valiokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. KTM:n kirje Päätetään mahdollisiin toimenpiteisiin ryhtymisestä. 6. HE 100/2002 vp vapaarahoitteiseksi asumisoikeusjärjestelmäksi ja asumisoikeusjärjestelmän muuksi kehittämiseksi I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 7. HE 91/2002 vp valitusta hovioikeuteen ja valitusasian käsittelyä hovioikeudessa koskevien oikeudenkäymiskaaren säännösten muuttamiseksi Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 3(4)

4 ESITYSLISTA 77/2002 vp 8. HE 52/2002 vp laeiksi esitutkintalain ja pakkokeinolain sekä eräiden näihin liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 9. HE 93/2002 vp laiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 10. K 3/2002 vp Hallituksen toimenpidekertomus vuodelta 2001 Jatkettu I käsittely Päätetään kirjallisen lausunnon pyytämisestä. 11. HE 99/2002 vp laiksi kasvinterveyden suojelemisesta I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 12. HE 115/2002 vp työttömyysturvalaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta I käsittely 4(4)

5 5

6 Ls HE 118/2002/IS Arvoisa puheenjohtaja Käsillä olevan hallituksen esityksen säätämisjärjestysproblematiikka muodostuu PeL 87 :n tulkinnasta. Toisin sanoen voidaanko öljysuojarahastoon kerättävän maksun toteuttava laki säätää tavallisena lakina vai vaatiiko se määräenemmistön tai peräti poikkeuslain (jos rahaston kasvattaminen on perustuslain vastaista). En tässä yhteydessä käsittele kysymystä siitä, onko öljysuojamaksu veronluontoinen maksu vai ko. palvelumaksu. Öljysuojarahastoon kerättäisiin noin viiden miljoonan euron sijasta noin 8 miljoonaa euroa kahden vuoden aikana. PeL 87 edellyttää budjetin ulkopuolisen rahaston perustamiselta välttämättömyyttä ja jos sen käyttötarkoitusta tai kokoa olennaisesti laajennetaan, 2/3 enemmistöä eduskunnassa. PeL 87 oli yksi vuoden 2000 perustuslain uutuuksista. Sen sisältö ja tavoitteet määriteltiin melko tarkoin hallituksen esityksessä 1/1998 (liitteessä ote perusteluista) ja rahastoja koskevan sääntelyn tulkintaa tiukennettiin perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 20/HE 1/1998). Rahastoinnin perusteita koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 s. 139) kirjoitettiin mm, että valtion pysyvien tehtävien hoitaminen saattaa säännöksen edellyttämällä tavalla ehdottomasti edellyttää rahaston perustamista silloin, kun tehtävän hoitamiseen liittyvien määrältään huomattavien menoerien toteutuminen on vaikeasti ennakoitavissa... "myös huomattavien rahamäärien kerääminen tuleviin, ennakoitavissa oleviin tarpeisiin saattaa edellyttää rahastointia.'" Lähtökohtaisesti rahastojen perustamiseen ja niiden merkittävään laajentamiseen on suhtauduttava pidättyväisesti. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan kysymyksessä ovat tiedossa olevat välttämättömät hankinnat "kahden kolmen vuoden aikana". Budjettivallan kannalta näyttäisi siltä, että rahastointi voitaisiin toteuttaa valtion talousarvion kautta vuosittaisina siirtoina rahastolle. Näyttäisikin siltä, että perussyy esillä olevan hallituksen esityksen antamiseen onkin se. että öljysuojamaksu on määrältään sidottu lakiin ja maksua halutaan nyt korottaa. Se taas on mahdollista vain lailla. Vaikka siis rahaston tilapäinen kasvattaminen sinänsä ei näytä kaikissa suhteissa soveltuvan rahastointia tarkoittavien valtiosääntöoikeudellisten perusteiden yhteyteen, huomiota on kiinnitettävä edellä siteerattujen, hallituksen esityksestä ilmenevään "lainsäätäjän tahtoon", jonka perustuslakivaliokunta vahvisti mietinnössään 20 viittauksessa hallituksen esityksen perusteluihin, jotka se siten hyväksyi. Näin ollen lienee katsottava, että tiedossa olevien määräaikaisten rahoitustarpeiden tähdenkin rahastoa voidaan laajentaa. Tulkintakysymykseksi * * *

7 jää tällöin se, onko rahastointia pidettävä perustuslain 87 :ssä tarkoitetulla tavalla " merkittävänä", jolloin lakiehdotus vaatisi 2/3 enemmistön. Oikeustieteen keinoin ei ole mahdollista antaa tarkkaa tulkintaa siihen, milloin rahaston laajennus on "merkittävä" Se on arvostuksen varainen seikka. Merkittävyyttä voidaan arvioida useasta näkökulmasta. Toisaalta voidaan pohtia rahaston kasvua vuositasolla, jolloin arvio rinnastuisi budjettiin. Vuositason korotus viidestä miljoonasta eurosta 8 miljoonaan euroon näyttäisi näin päätellen olevan merkittävä laajennus. Samaan tulokseen tullaan, jos huomio kiinnitetään öljysuojamaksun määrään: sehän nousee 0.37 eurosta 0,60 euroon ja ilman kaksoispohjaa olevissa tankkereissa maksu on kaksinkertainen 1. 1,20.. Toinen tarkastelutapa on suhteuttaa vuositason korotus rahaston kokonaispääomaan tai sen rasvoihin (3 ). Nytkin voitaneen todeta, että muutos rajojen muuttuminen 7/3,5 miljoonaa euroa suhteessa 11/5,5 miljoonaa euroa on yleiskielen tasolla merkittävä laajennus. Kuten hallituksen esityksessä todetaan, uuden perustuslain aikana annetuista lausunnoista 2/2001 ja 8/2002 ei ole saatavissa riittävästi johtoa tähän lakiehdotukseen. Hallituksen esityksessä viitataan uutta perustuslakia edeltäneen rahastokiellon voimassaoloaikaisiin lausuntoihin. Kuten lopussa siteeratusta lausunnosta käy ilmi, tulkintalijana oli se, että rahaston kaksinkertaistamista ei pidetty merkittävänä laajennuksena siinä tapauksessa, että laajennuksen suuruutta verrattiin valtion budjetin loppusummaan. Tästä samasta näkökulmasta tarkasteltuna nyt käsillä oleva hallituksen esitys ei vaatisi 2/3 enemmistöä. On kuitenkin kyseenalaista, voidaanko perustuslakiuudistusta edeltäneeltä' ajalta olevia lausuntoja tässä tapauksessa käsitellä ennakkotapauksina. Pääsääntö on tosin se, että v vanhatkin perustuslakivaliokunnan lausunnot "säilyivät voimassa". Tästä pääsäännöstä on tietysti poikettava silloin, kun perustuslain sääntely on muuttunut. Tässä mielessä on siis tapahtunut merkittävä muutos: vanhassa järjestelmässä uusien rahastojen perustaminen tahdottiin estää perustuslaissa. Tästä säännöstä joustettiin PeL 87 :n säännöksin. Muutoksen perusteluissa kylläkin puhutaan eduskunnan budjettivallan suojaamisesta, mutta rahaston suuruuden muutoksia ei kytketty vertaamiseen valtion talousarvion loppusummaan. Käytettävissä on siis kaksi oikeudellisesti perusteltavissa olevaa tulkintatapaa: joko sitenkin nojataan vahaan tulkintaan, jolloin määräenemmistöä ei tarvittaisi. Toinen tulkinta on lähteä liikkeelle uuden perustuslain sanontojen yleiskielen mukaisesta tulkinnasta kuten yleensä on tapana silloin kun kysymyksessä on uusi säädös. Voidaan näet olettaa, että uuden perustuslain kirjoittaja on halunnut käyttää yleiskielen käsitteitä, joiden taakse ei ole sijoitettu ns. semanttisesta tai grammatikaalisesta tulkinnasta poikkeavia tausta-ajatuksia. Tämän tulkinnan linjalla voidaan siis päätellä, että ehdotettu muutos on sillä tavoin merkittävä rahaston laajennus, että 2/3 määräenemmistövaatimus on tarpeen. Tätä tulkintavaihtoa tukee lisäksi se, että hallituksen esityksessä uudeksi hallitusmuodoksi korostettiin rahastoinnin poikkeuksellisuutta budjettirahoituksen ja vuotuisuusperiaatteen ollessa pääsääntö. Olen itse taipuvainen asettumaan tämän jälkimmäisen tulkintavaihtoehdon kannalle. Helsingissä 24 päivänä syyskuuta 2002 Ilkka Saraviita

8 Talousarvion ulkopuoliset rahastot (Alkuun) Ote HE 1/1998 Nykyisin talousarvion ulkopuolisten rahastojen perustaminen ei ole mahdollista tavallisella lailla, vaan se edellyttää perustus lain säätämisjärjestyksen käyttämistä. Ehdotuksen mukaan valtion rahaston jättämisestä talousarvion ulkopuolelle voitaisiin säätää lailla, jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä ehdottomasti edellyttää. Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamista taikka tällaisen rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaista laajentamista tarkoittavan lakiehdotuksen hyväksymiseen vaadit täisiin kuitenkin vähintään kahden kolmasosan enemmistö annetuis ta äänistä (87 ). Uudistettaessa perustuslakien valtiontaloussäännökset vuonna 1991 hallitusmuodosta poistettiin säännös, jonka mukaan talousarvion ulkopuolelle oli mahdollista perustaa rahastoja lailla muita kuin valtion vuotuisia tarpeita varten. Jo perustetut rahastot jäivät kuitenkin edelleen voimaan. Nykyinen rahastotalous on laajuudeltaan huomattava. Rahastojen laajentamisen ja uusien rahastojen perustamisen myötä niiden suhteellinen merkitys budjettitalouteen verrattuna on entisestään kasvanut. Vuoden 1991 uudistuksen jälkeen on perustettu kaksi uutta rahastoa, valtion vakuusrahastoja maatalouden interventiorahasto. Talousarvion ulkopuolisia rahastoja on nykyisin kaikkiaan 11, ja niiden taseiden loppusumma oli vuoden 1996 valtion tilinpäätöksessä 100,2 miljardia markkaa. Rahastoja on perustettu hyvin erilaisia tehtäviä varten ja erilaisista syistä. Rahastoinnin etuina pidetään toiminnan itsenäisyyttä ja varain käytön joustavuutta nopeasti vaihtelevissa ja ennalta arvaamattomissa tilanteissa sekä mahdollisuutta sitoa tietyt tulot ja menot toisiinsa. Talousarvion ulkopuoliset rahastot merkitsevät poikkeusta talousarvion täydellisyysperiaatteeseen, ja niiden katsotaan kaventavan eduskunnan budjettivaltaa. Lähtökohtana tulee olla, että talousarvio sisältää kaikki valtion tulot ja menot, ja että rahastojen perustaminen on poikkeuksellista. Tarve talousarvion ulkopuoliseen rahastotalouteen on kuitenkin olemassa, ja tämän vuoksi on perusteltua saattaa rahastojärjestelmä perustuslain kanssa yhteensopivaksi. Ehdotetun säännöksen mukaan talousarvion ulkopuolelle voidaan lailla perustaa rahasto, jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä ehdottomasti edellyttää. Perustamista koskeva rajoitus poikkeaisi aikaisemmin sovelletuista perustamisedellytyksistä, jotka ovat tulkintakäytännössä osoittautuneet ongelmallisiksi ja joiden nykyistä käyttökelpoisuutta voidaan pitää vähäisenä. Tehtävän hoitamisen voidaan katsoa ehdottomasti edellyttävän rahaston perustamista lähinnä silloin, kun tehtävä kuuluu pysyvästi valtion hoidettavaksi eivätkä budjettitalouden piirissä olevat keinot, kuten nettobudjetointi, monivuotinen budjetointi taikka arvio- tai siirtomäärärahat soveltuisi tehtävän hoitamiseen. Erityisesti toiminnot, jotka edellyttävät varautumista määrältään huomattaviin ja vaikeasti ennakoitaviin, ehkä kokonaan toteutumatta jääviin menoihin, saattavat edellyttää rahaston perustamista. Tällaisia ovat esimerkiksi erilaiset vakuutusluontoiset toiminnot ympäristönsuojelun alalla. Koska rahastojen perustaminen talousarvion ulkopuolelle merkitsee aina poikkeusta talousarvion täydellisyysperiaatteeseen ja nain ollen myös eduskunnan budjettivallan rajoitusta, on rahastojen perustamisen tai laajentamisen kynnystä katsottu kuitenkin tarpeelliseksi korottaa asettamalla rahaston perustamista tai olennaista laajentamista tarkoittavan lakiehdotuksen hyväksymiselle määräenemmistövaatimus. Kysymys ei olisi poikkeuslaista, vaan erityistyyppisestä laista, jonka lopulliseen hyväksymiseen vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä. Jos rahasto ei täyttäisi vaatimusta, jonka mukaan valtion pysyvän tehtävän on ehdottomasti edellytettävä sitä, olisi sen perusta mistä koskeva lakiehdotus sen sijaan käsiteltävä 73 :ssä tarkoitetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä.

9 Rahastojen perustamisesta tai laajentamisesta aiheutuvaa rajoitusta eduskunnan budjettivaltaan tulisi pyrkiä vähentämään eri tavoin. Rahastosta suoritettavat menot voitaisiin määritellä tyhjentävästi rahastoa koskevassa erityislaissa. Rahastolta voitaisiin kieltää itsenäinen lainanottoja rahaston varojen sijoittamista voitaisiin rajoittaa. Talousarviokäsittelyn yhteydessä eduskunnalle annettaisiin tarpeelliset tiedot rahastotaloudesta. Eduskunnalle voitaisiin myös antaa mahdollisuus päättää talousarvion käsittelyn yhteydessä rahaston toiminnan päälinjoilta. - koska suojataan budjettivaltaa ja budjettivuosi on yksi vuosi, niin määräaikaiset muutokset ovat merkittäviä

10 PeVL 2/2001 vp - HE 215/2000 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 2/2001 vp Hallituksen esitys laiksi valtion vientitakuista Talousvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 6 päivänä helmikuuta 2001 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi valtion vientitakuista (HE 215/2000 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina apulaisosastopäällikkö Risto Paaermaa vanhempi hallitussihteeri Jorma Immonen, kauppa- ja teollisuusministeriö lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri, oikeusministeriö professori Mikael Hiden professori Olli Mäenpää HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki valtion vientitakuista, jolla kumotaan nykyinen vientitakuulaki. Vientitakuut myönnetään viennistä tai ulkomaille suuntautuvasta investoinnista syntyvän tappionvaaran varalle. Vientitakuutoiminnassa tulee ottaa huomioon Suomea sitovat kansainväliset säännökset ja määräykset vientitakuista, kansainväliset kilpailutekijät ja taattava hankkeen ympäristövaikutukset osana hankkeen kokonaisarviota. Valtion vientitakuut myöniäajatkossakin valtion erityisrahoitusyhtiö, Finnvera Oyj, joka myös hallinnoi niitä. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksyttyjä vahvistettu. Esityksessä ei ole erityistä jaksoa säätämisjärjestyksestä. Esityksen yleisperusteluissa käsitellään kuitenkin uuden perustuslain vaikutuksia, "sillä lainsäädäntövallan siirtämistä ja hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan sääntelyn perusteet ovat muuttuneet kokonaisuudessaan perustuslain 80 ja 124 :n säännöksillä". VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Perustuslain 124 Perustuslain 124 koskee julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Lakiehdotuksen 11 :n perusteella vientitakuiden myöntäminen ja hallinnointi kuuluu valtion erityisrahoitusyhtiölle, Finnvera Oyj:lle. Vientitakuut ovat varallisuusar-voisia etuuksia, joita myöntämällä mainittu yhtiö tai viime kädessä valtion talousarvion ulkopuolella oleva, mutta siitä rahoitusta saava valtiontakuurahasto (PeVL 11/1998 vp) sitoutuu korvaamaan tietystä toiminnasta aiheutuvat tappiot tai menetykset. Valtion vientitakuiden myöntäminen on valiokunnan käsityksen mukaan vahvoista yksityisoikeudellisista piirteistään huolimatta sellainen julkinen hallintotehtävä kuin perustuslain 124 :ssä tarkoitetaan. Tässä perustuslainkohdassa tarkoitetusta merkittävästä julkisen vallan käytöstä ei

11 kuitenkaan ole kysymys, kun otetaan huomioon päätöksentekoon kykeytyvä varsin laaja harkinnanvaraisuus ja sekin, että vientitakuut ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia. Perustuslain mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle "vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia". Vientitakuutoiminnan hoitaminen yhtiömuodossa on valiokunnan mielestä tarkoituksenmukainen järjestely ennen muuta toiminnan erityisluonteen vuoksi. Muiden edellytysten osalta perustuslakivaliokunta korosti perustuslain säätämisen yhteydessä, että uskottaessa hallintotehtävä suoraan laissa muulle kuin viranomaiselle tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa (PeVM 10/1998 vp, s. 35/11). Keskeisenä on pidetty hallintomenettelystä, viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja viranomaisessa käytettävästä kielestä annettujen yleisten säännösten saattamista sovellettavaksi (PeVL 23/2000 vp, s. 5/H). Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä näin ollen on, että lakiehdotukseen lisätään tarvittavat säännökset kyseisten yleissäännösten soveltamisesta valtion vientitakuutoiminnassa. Perustuslain 80 Lakiehdotuksen 12 :n mukaan tarkemmat säännökset vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista annetaan tarvittaessa valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 1 momentissa on luonnehdittu näiden periaatteiden alaa. Lisäksi 2 momentin perusteella valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkemmat säännökset lain täytäntöönpanosta. Perustuslain 80 :n 1 momentin perusteella asetuksia voidaan antaa perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Yleisellä tasolla on tarpeen huomata, että tämä perustuslainkohta jo suoraan rajoittaa annettavien asetusten sallittua sisältöä ja vastaavasti myös valtuutussäännösten tulkintaa. Tällä seikalla on merkitystä erityisesti lakiehdotuksen 12 :n 2 momentin sisällöltään yleisluonteisen valtuutuksen kannalta. Pykälän 1 momentin yksilöidyt asetuksenantovaltuudet liittyvät kukin lakiehdotuksen eri säännöksiin, joiden kautta valtuudet täsmentyvät perustuslain kannalta riittävästi. Perustuslain 87 Perustuslain 87 :ssä säädetään valtion talousarvion ulkopuolisesta rahastosta. Käsiteltävänä oleva lakiehdotus ei suoraan koske nykyistä valtiontakuurahastoa. Vientitakuiden enimmäismäärän sääntely lakiehdotuksen 10 :ssä saattaa periaatteessa vaikuttaa siihen, kuinka suuriksi valtiontakuurahaston vastuut voivat kasvaa ja kuinka suureksi tämä rahasto voi siten laajeta. Ehdotus ei kuitenkaan laajenna merkittävästi takuiden enimmäismääriä nykyisestä. Myöskään ne tarkoitukset, joihin vientitakuita voidaan myöntää, eivät muutu oleellisesti ehdotetun lain perusteella. Lakiehdotus ei näistä syistä ole ongelmallinen perustuslain 87 :n säännösten kannalta. Perustuslain 81 Perustuslain 81 :n 2 momentin mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Lakiehdotuksen 8 :n 1 momenttia on asianmukaista tarkastella tämän perustuslainkohdan sisältämien periaatteiden kannalta, koska vientitakuiden myöntämisessä on kysymys julkisen hallintotehtävän hoitamisesta perustuslain 124 :n mielessä (vrt.pevl7/1994vp). Perustuslaista johtuu ensiksikin vaatimus, että lailla tulee säätää yleisesti siitä, mistä virkatoimista ja palveluista maksuja voidaan periä tai millaiset suoritteet ovat kokonaan maksuttomia (HE 1/1998 vp, s. 135/1). Lain tasolla ei siten ole välttämätöntä säätää, mistä toimista ja palveluista maksuja todella peritään (PeVM 17/1990 vp, s. 4/1). Lakiehdotus on näiden seikkojen kannalta asianmukainen. Esitykseen liitetyssä asetusluonnoksessa ei kuitenkaan kosketella toiminnan maksullisuutta ja maksuttomuutta, mikä on puute. Ehdotetusta maksujen suuruuden sääntelystä ei ole huomautettavaa, koska yleisenä maksuperusteena noudatetaan toiminnasta aiheutuneiden kustannusten kattamista (PeVL 14/1993 vp ).

12 Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan lakiehdotuksesta hyvän hallinnon ja oikeusturvan takeiden johdosta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Helsingissä 14 päivänä helmikuuta 2001 Pe VL 2/2001 PeVL 1/1997 Valiokunnan kannanotot Vuonna 1992 tuli voimaan perustuslakien valtiontaloussäännösten uudistus, joka merkitsi muun muassa kieltoa perustaa valtion talousarvion ulkopuolisia rahastoja. Uudistuksen voimaantulosäännöksestä johtui, että silloisia rahastoja koskevat säännökset ja siten itse rahastotkin jäivät voimaan. Uudistuksen yhteydessä kuitenkin katsottiin, että tällaisien rahastojen tehtäviä tai varoja ei voida ainakaan merkittävästi laajentaa tavallisella lailla (PeVM 17/1990 vp, s. 5/11). Perustuslakivaliokunta on arvioinut budjetin ulkopuolisia rahastoja useassa yhteydessä valtiontaloussäännösten uudistamisen jälkeen (ks. PeVL 5/1996 vp). Öljysuojarahaston toimialaa ehdotetaan esityksessä muutettavaksi niin, että rahaston varoista voidaan korvata öljyn saastuttamien maa-alueiden puhdistushankkeita. Kysymyksessä on valiokunnan käsityksen mukaan vähäinen, lähinnä lain tulkintaa koskevana täsmennyksenä pidettävä toimialan laajennus, joka ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Öljysuojarahaston pääoman ylä- ja alarajan ternistä voidaan arvioida suhteessa voimassa olevien säännösten mukaiseen rahaston suuruuteen. Rahaston koon kaksinkertaistumista on pidettävä merkittävyydeltään sinänsä huomattavana laajennuksena. Uusien rahastojen perustamiskielto kuitenkin omaksuttiin valtiontaloussäännösten uudistuksessa eduskunnan budjettivallan suojaamiseksi (HE 262/1990 vp. s. 46/ID. Tämän perusteella valiokunta katsoo, että jonkin rahaston varojen laajentamisen valtiosääntöistä merkittävyyttä ei pidä arvioida vain rahastokohtaisesta lähtökohdasta käsin vaan ensisijaisesti sen kannalta, mitä rahaston laajennus merkitsee eduskunnan budjettivallan kannalta. Öljysuojarahastoon peritään öljysuojamaksua Suomeen tuodun ja Suomen kautta kuljetetun öljyn määrän mukaan siten kuin nyt muutettavaksi ehdotetun lain 2 :ssä säädetään. Öljysuojarahaston nykyiset ylä- ja alarajat on säädetty jo vuonna 1989 (PeVL 19/1989 vp). Ottaen nämä seikat huomioon sen lisäksi, että rahaston yläraja nousisi markkamäärältään verraten vähän esimerkiksi rahastotalouden kokonaisarvoon verrattuna, valiokunta katsoo, ettei ehdotetunlainen öljysuojarahaston volyymin lisäys muodostu merkittäväksi eduskunnan budjettivallan kannalta. Lakiehdotus on siten tältäkin kannalta arvioituna käsiteltävissä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Esityksen perusteluissa mainitaan, että öljysuojarahastolain 12 :n nykyisen valtuuden nojalla asetuksella säädettäisiin korvauspäätökseen liitettävistä ehdoista ja menettelystä näiden ehtojen rikkomisen varalta. Tämän valtuuden käytön rajoituksena valiokunta hallitusmuodon 6 a :ään viitaten huomauttaa, ettei asetuksella voida antaa kriminalisointisäännöksiä (PeVM 25/1994 vp, s. 8/1). Muunkinlaiset asetuksentasoiset seuraamussäännökset saattavat joutua ristiriitaan sen periaatteen kanssa, että oikeuksiin ja velvollisuuksiin välittömästi liittyvistä asioista tulee säätää lailla. Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta esittää kunnioittavasti, että lakiehdotus voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä.

13 13 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi öljysuojarahastosta annetun lain 2 ja 3 :n väliaikaisesta muuttamisesta (HE 118/2002 vp). Vuoden 1919 hallitusmuodon alkuperäinen 69 :n 2 momentti mahdollisti tietyin edellytyksin budjetin ulkopuolisten rahastojen perustamisen tavallisella lailla. Kun valtiontaloudesta säätänyt hallitusmuodon VI luku uudistettiin voimaan tulleella lailla (1077/1991), rahastoja koskeva säännös kumottiin, mikä merkitsi kieltoa perustaa uusia rahastoja. Rahastoja pidettiin ongelmallisina eduskunnan budjettivallan kannalta: niillä valtion varoja siirrettiin täydellisyysperiaatteen vastaisesti vuotuisen talousarvion (aiemmin: tulo- ja menoarvion) ulkopuolelle ja näin kavennettiin eduskunnan budjettivaltaa (ks. HE 262/1990 vp, s. 46). Valtiontaloussäännösten uudistuksen voimaantulosäännöksen mukaan tuolloin olemassa olevia rahastoja koskevat säännökset - myös tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä käsitellyt säännökset - jäivät voimaan. Uudistusta koskevassa mietinnössään (17/1990 vp) perustuslakivaliokunta kuitenkin korosti, että budjetin täydellisyysperiaatteen vahvistaneen hallitusmuodon uuden 66 :n säätämisen vuoksi olemassa olleiden rahastojen tehtäviä tai varoja ei voitu ainakaan merkittävästi laajentaa tavallisella lailla. Tähän kannanottoon valiokunta tukeutui sittemmin arvioidessaan ennen perustettuja rahastoja koskevien lakien muutosehdotuksia (esim. maatilatalouden kehittämisrahastoa koskeva PeVL 12/1994 vp ja valtion asuntorahastoa koskeva PeVL 5/1996 vp). Siihen tukeuduttiin myös lausunnossa 1/1997 vp, joka koski hallituksen esitystä 265/1996 vp öljysuojarahastosta annetun lain muuttamisesta. Öljysuojarahasto on perustettu tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä käsitellyllä lailla (379/1974) tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 69.2 :n nojalla. Esityksessään 265/1996 vp hallitus ehdotti rahaston pääoman sekä ylä- että alarajan nostamista 100 %:lla, 20 miljoonasta 40

14 miljoonaan markkaan ja vastaavasti 10 miljoonasta 20 miljoonaan markkaan. Valiokunnan mukaan rahaston koon kaksinkertaistumista oli sinänsä pidettävä merkittävyydeltään huomattavana laajennuksena. Valiokunta kuitenkin kiinnitti huomiota siihen, että uusien rahastojen perustamiskielto oli omaksuttu eduskunnan budjettivallan suojaamiseksi. Siksi rahaston laajentamista ei ollut arvioitava vain rahastokohtaisesti, vaan "ensisijaisesti sen kannalta, mitä rahaston laajennus merkitsee eduskunnan budjettivallan kannalta". Valiokunta katsoi, ettei ehdotettu volyymin lisäys ollut sillä tavoin merkittävä eduskunnan budjettivallan kannalta, että se olisi vaikuttanut lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Uudessa perustuslaissa on jälleen sallittu budjetin ulkopuolisten rahastojen perustaminen lailla (PL 87 ). Edellytyksenä kuitenkin, että "valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä välttämättä edellyttää". Lakiehdotuksen hyväksyminen vaatii lisäksi kahden kolmasosan enemmistöä annetuista äänistä. Tällainen määräenemmistö vaaditaan paitsi uuden rahaston perustamiseen myös olemassa olevan rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaiseen laajentamiseen. Siitä, minkälaisin kriteerein rahaston tai sen käyttötarkoituksen laajentamista tulisi arvioida, ei vielä ole käytettävissä uuden perustuslain voimassa ollessa annettuja perustuslakivaliokunnan lausuntoja. On kuitenkin perusteltua katsoa, että lähtökohdat ovat samat kuin ne, joiden mukaisesti hallitusmuodon valtiontaloussäännösten uudistamisen jälkeen arvioitiin, voitiinko ennen perustettua rahastoa laajentaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä käsiteltävällä lailla. Uusien rahastojen perustamiskiellon tavoin myös uuden perustuslain 87 :n mukaisella vaikeutetulla säätämisjärjestyksellä pyritään suojaamaan eduskunnan budjettivaltaa. Rahaston laajentamisen olennaisuutta ei siksi pidä lähestyä vain rahastokohtaisesti vaan ensisijaisesti eduskunnan budjettivallan kokonaisuuden kannalta. Hallitus ehdottaa, että öljysuojarahastoon kerättäisiin nykyisen noin 5 miljoonan euron sijasta 8 miljoonaa euroa vuodessa. Rahaston pääoman yläraja nostettaisiin 7 miljoonasta 11 miljoonaan euroon. Eduskunnan budjettivallan kokonaisuuden näkökulmasta ehdotettua öljysuojarahaston laajennusta, joka olisi sitä paitsi luonteeltaan vain väliaikainen, ei voida pitää sillä tavoin olennaisena, että tarkasteltava lakiehdotus olisi hyväksyttävä perustuslain 87 :n edellyttämällä määräenemmistöllä. Porthaniassa / r~t--\ ( Kaarlo Tuori