Lausunto 1 / 8 10.5.2016 Dnro EOAK/972/2016 Oikeusministeriö PL 25 00023 VALTIONEUVOSTO Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 6.4.2016 (OM 3/61/2010) Lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi yhdistelmärangaistusta kosk e- vaksi lainsäädännöksi Oikeusministeriön kriminaalipoliittinen osasto on viitekohdassa main i- tulla kirjeellään varannut eduskunnan oikeusasiamiehelle tilaisuuden lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi yhdistelmärangaistust a koskevaksi lainsäädännöksi. Lausunnon antamiselle annettiin lisäa i- kaa 12.5.2016 saakka. Lausuntonani esitän kohteliaimmin seuraavan. Yleistä Oikeusministeriö esittää, että lainsäädäntöön lisättäisiin säännökset uudenlaisesta rangaistuksesta, joka koos tuisi ehdottomasta vanke u- desta ja sen jälkeisestä valvonta - ajasta. Seuraamus olisi nimeltään yhdistelmärangaistus. Yhdistelmärangaistus voitaisiin tuomita vak a- van rikoksen uusijalle, jota on pidettävä erittäin vaarallisena toisen hengelle, terveydelle tai vapaudelle. Yhdistelmärangaistus korvaisi voimassa olevan rikoslain 2 c luvun 11 :n, joka mukaan rikoslaissa määritellyn vakavan rikoksen uusinut voidaan tuomita suorittamaan koko rangaistusaika vankilassa. Yhdistelmärangaistuksen täytäntöönpanosta annetussa laissa sä ä- dettäisiin yhdistelm ärangaistuksen valvonta - ajasta. Valvonta - aika olisi osa yhdistelmärangaistusta koskevaa tuomiota, ja sen aikana valvo t- tavalla olisi erilaisia velvo llisuuksia. Valvonta - aika olisi yksi vuosi. Va l- vonnan sisältö määrite ltäisiin vangin yksilöllisen riskiarvion perustee l- la. Keskeisimmät lakisääteiset velvollisuudet olisivat asunnossa p y- syminen, päihteettömyysvelvollisuus, toimintaan osallistuminen ja valvontaan sitoutuminen. T ällä hetkellä koko rangaistusaikaa suorittavat vangit vapautuvat pääsääntöisesti vankilasta yhteiskuntaan vailla tukea ja valvontaa. Esitykse ssä pidetään ongelmallis ena sitä, että kaikkein vaarallisi m- miksi toisen hengelle ja terveydelle todetut vangit vapautuvat il man vaihetta, jonka ai kana seurattais iin heidän sopeutumistaan yhteisku n-
2 taan ja joka valmentaisi heitä rikoksettomaan elämään. Esityksessä katsotaan, että tämän vankiryhmän suhteellisen korkea uusimisalttius ja erityisesti uusittavien tekojen törkeys puoltavat intensiivistenkin valvontakeinojen käyttöönottoa. Esityksen mukaan yhdistelmävankeus olisi ankarampi kuin voimassa oleva seuraamus, koska tarkoituksena on, että tuomioistuinten tuomitseman vankeusrangaistusten pituudet pysyisivät ennallaan ja ehdotettu vuoden valvonta-aika seuraisi vankeutta. Esitys on nykyistä seuraamusta ankarampi myös siten, että tuomitut eivät enää voisi vapautua suoritettuaan vankeusrangaistuksesta 5/6 ja heitä ei myöskään voitaisi sijoittaa valvottuun koevapauteen tätä ennen. Pidän nykyistä tilannetta, jossa koko rangaistusta suorittavat vangit vapautuvat säännönmukaisesti vankilasta yhteiskuntaan vailla mitään valvontaa, erittäin ongelmallisena. Aikaisemmin rikoslain 2 c luvun 12 :ssä oli säännös koko rangaistusta suorittavien sijoittamisesta pakolliseen valvotun koevapauteen kolme kuukautta ennen rangaistusajan päättymistä. Säännös kuitenkin kumottiin valvotusta koevapaudesta annetun lain säätämisen yhteydessä. Tämä johtui siitä, että pakollista koevapautta koskeva järjestelmä oli osoittautunut käytännössä hyvin ongelmalliseksi tilanteissa, joissa vanki ehdottomasti kieltäytyi osallistumasta koevapauden valmisteluun ja sitoutumasta koevapauden tavoitteisiin. On hyvä, että oikeusministeriössä on etsitty muuta ratkaisua asialle. Toivottavaa on, että esitetty toimintamalli toimisi myös käytännössä ja että vangit eivät kieltäytyisi nyt ehdotetusta valvonnasta, jolloin esityksen tavoitteet eivät toteutuisi. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi useita eri lakeja. Seuraavassa keskityn kuitenkin ehdotettuun uuteen lakiin yhdistelmärangaistuksen täytäntöönpanosta. Valvonta-ajan valvonnan sisältö Valvonnan sisällöstä säädetään 2 :ssä. Sen mukaan valvonta-ajan sisältönä on valvottavalle rangaistusajan suunnitelmassa asetettu velvollisuus pysyä asunnossaan, noudattaa päihteettömyysvelvollisuutta, osallistua hänelle määrättyyn toimintaan, sitoutua valvontaan sekä noudattaa muita tässä laissa säädettyjä velvollisuuksia. Rangaistusajan suunnitelmassa (8 ) voidaan antaa määräyksiä, joilla rajoitetaan valvottavan liikkumista tietyllä alueella tai tiettyjen henkilöiden tapaamisia. Liikkumis- ja tapaamisrajoituksissa voi olla kyse merkittävistä rajoituksista valvottavan toimintaan. Niiden sisältymisestä seuraamukseen olisi syytä nimenomaisesti mainita myös valvonnan sisältöä koskevissa 1 luvun yleisissä säännöksissä.
3 Valvonta-ajan muuttaminen vankeudeksi Esityksessä päihteettömyysvelvollisuus (5 ) on varsin lievä ja rajattu. Valvottavan päihteidenkäyttöä rajoitetaan ainoastaan siten, että huumausaineiden käytön kiellon lisäksi hän ei saa olla valvontatapaamisissa tai täytäntöönpanoon liittyvissä toimipaikoissa päihdyttävän aineen vaikutuksen alaisena. Valvottavan päihteettömyysvelvollisuus on siten paljon lievempi kuin valvotussa koevapaudessa ja vastaa lähinnä yhdyskuntapalvelua suorittavan päihteettömyyden valvontaa. Esityksen mukaan ehdotusta valmisteltaessa on harkittu päihteiden käytön kieltämistä kokonaan, koska väkivaltarikosten tekeminen ja päihteiden erityisesti alkoholin käyttö ovat selvästi sidoksissa toisiinsa. Alkoholin käytön täydellisen kieltämisen katsottiin kuitenkin johtavan tilanteisiin, joissa valvonta-aika olisi muunnettava vankeudeksi vähäisenkin alkoholin käytön vuoksi, vaikka valvonta-aika muuten olisi sujunut moitteettomasti. Tällaisia muuntoja ei pidetty valvonta-ajalle asetettujen tavoitteiden kannalta mielekkäinä. Käsitykseni mukaan päihteettömyysvelvollisuudessa ja sen laajuudessa on kyse esityksen tavoitteiden kannalta erittäin oleellisesta asiasta. Valvottavan päihteettömyys valvonta-aikana on merkittävin yksittäinen väkivaltarikoksen uusimiseen vaikuttava seikka. Voin sinällään ymmärtää päihteettömyysvelvollisuuden rajoitukselle esitettyjä perusteluja. Toisaalta mikään ei estäne säännösten muotoilua siten, että vähäisen alkoholinkäytön ei tarvitsisi johtaa valvonta-ajan muuttamiseen vankeudeksi. Esitys tarkoittanee sitä, että vaikka Vankiterveydenhuoltoyksikkö arvioisi päihteiden käytön erittäin merkittäväksi tekijäksi valvontaan sijoitettavan vangin riskiin syyllistyä uuteen väkivaltarikokseen, tällä arviolla ei olisi merkitystä valvottavan päihteettömyysvelvollisuuden sisällölle. Esityksen perusteella valvottavan säilöönotossa päihtymyksen johdosta ei olisi kyse rangaistusajan suunnitelman määräysten rikkomisesta. Rangaistusajan suunnitelmaa voidaan muuttaa olosuhteiden olennaisen muuttumisen johdosta (15 ). Perusteluiden mukaan tällä tarkoitetaan sitä, että päihdekokeita voitaisiin lisätä, jos on syytä olettaa, että valvottava ei pysy päihteettömänä. Mielestäni voidaan kysyä antaako esitys Rikosseuraamuslaitokselle riittävät keinot puuttua päihteiden käytöstä aiheutuvan väkivaltariskin kasvuun rangaistusajan suunnitelman määräyksiä muuttamalla? Esityksestä ei oteta yksiselitteisesti kantaa siihen miten valvonta on tarkoitus käytännössä järjestää ja onko siinä tarkoitus käyttää tukipartioita, kuten käytetään valvotussa koevapaudessa olevien ja valvontarangaistusta suorittavien valvonnassa. Tukipartioilla pystytään sekä tehostamaan valvontaa että antamaan myös tukea valvottavalle. Seuraamukset ovat täysin erilaiset riippuen siitä 1) kieltäytyykö vanki aloittamasta valvonta-aikaa tai 2) jos hän jo valvonnassa ollessaan ei noudata valvonnan ehtoja tai 3) jos jo valvonnassa olevalle tulee este
4 valvonta-ajan täytäntöönpanolle. Jos vanki kieltäytyy aloittamasta valvonta-aikaa, tuomioistuimen on muutettava valvonta-aika enintään vuoden vankeudeksi (11.1 ). Jos taas valvonnassa jo oleva syyllistyy törkeään velvollisuuden rikkomiseen, tuomioistuimen on muunnettava valvonta-ajasta suorittamatta oleva osa osittain tai kokonaan ehdottomaksi vankeudeksi, jonka pituus on vähintään neljä päivää ja enintään kuusi kuukautta (19 ). Jos taas valvonta-ajan täytäntöönpanoa ei voida jatkaa esteen takia (esim. johtuen asunnon vaihdosta tai sairastumisesta), tuomioistuimen on muunnettava valvonta-ajasta suorittamatta oleva osa vankeudeksi (16 ). Edellä mainituille seuraamusten ja niiden laskentatavan eroavaisuudelle ei esityksessä ilmene perusteita. Erilaisen muuntosääntöjen käyttäminen tulisi perustella hyvin, mikäli sellaiset nähdään tarpeellisiksi. Ehdotetut säännökset näyttäisivät tarkoittavat sitä, että valvottava pääsisi lievimmällä seuraamuksella silloin, jos hän suostuu aloittamaan valvonnan, mutta rikkoo säännöksiä törkeästi heti valvonnan alussa. Valvottavan kannalta on myös edullisempaa, jos vankeudeksi muuttaminen tapahtuu törkeän velvollisuuden rikkomisen kuin täytäntöönpanon esteen vuoksi. Esityksessä jää avoimeksi myös mille seikoille tuomioistuimen pitäisi antaa merkitystä päättäessään kuinka pitkiksi vankeuksiksi valvontoja muutetaan. Valvottavien yhdenmukaisen kohtelun kannalta selvempi ratkaisu olisi, jos valvonta-ajan muuttamisessa vankeudeksi meneteltäisiin yhdenmukaisesti kaikissa tapauksissa muuntamisen syystä riippumatta. Mikäli muuntaminen tapahtuisi esimerkiksi 16 :n mukaisesti, menettelytapa olisi kaikille yksiselitteinen ja selvä. Esityksen mukaan ainoastaan silloin, jos vanki kieltäytyy aloittamasta valvonta-aikaa, Rikosseuraamuslaitoksen on otettava valvonta-ajan aloittamista koskeva asia uudelleen käsiteltäväksi viimeistään kolmen kuukauden kuluessa valvonta-ajan muuntopäätöksestä ja sen jälkeen enintään kolmen kuukauden välein (11.3 ). Tämä ei siten koskisi tilanteita, kun jo valvonnassa oleva ei noudata valvonnan ehtoja tai jos jo valvonnassa olevalle tulee este valvonta-ajan täytäntöönpanolle. Esityksestä ei ilmene syytä erilaiselle toimintatavalle. Säännöksen perusteella vaikuttaa myös siltä, että edes vangin pyynnöstä valvontaajan uudelleen aloittamista ei tarvitsisi ottaa käsiteltäväksi muutoin kuin edellä mainitussa tilanteessa. Valvonta-ajan muuttamisesta vankeudeksi päättää syyttäjän esityksestä tuomioistuin ja vasta sen jälkeen Rikosseuraamuslaitos voi ryhtyä toimenpiteisiin valvottavan vankilaan toimittamiseksi. Molemmat toimet vaativat oman aikansa, vaikka asian kiireellisestä käsittelystä tuomioistuimessa olisikin annettu oma säännöksestä (11.2 ). Valvottua koevapautta koskevat säännökset on muotoiltu toisin ja ne mahdollistavat sen, että ehtoja törkeästä rikkomisesta epäilty voidaan heti viedä vankilaan. Edellä pohdin kysymystä siitä, mahdollistaako
5 Valvonta-ajan lukeminen rangaistusajaksi esitys valvonnan riittävän tehostamisen silloin, jos valvottavan väkivaltariskin arvioidaan nousevan päihteiden käytön johdosta. Toinen merkittävä kysymys on, mahdollistaako esitys sen, että valvottava voidaan riittävän nopeasti siirtää vankilaan silloin, kun hän on rikkonut törkeästi velvollisuuksiaan esimerkiksi irrottamalla valvontalaitteen ja hänen väkivaltariskinsä arvioidaan olevan korkea ja nousemassa päihteiden käytön takia? Esityksestä ei käsitykseni mukaan ilmene miten valvonnasta vankeudeksi muutettu seuraamus pannaan täytäntöön ja pääseekö vanki siitä ehdonalaiseen vapauteen ja millä määräosilla. Ehdonalaista vapauttamista koskevien säännösten soveltamiskiellosta säädetään 26 :ssä, mutta perusteiden mukaan tällä tarkoitettaisiin ainoastaan yhdistelmärangaistuksen vankeusaikaa. Vangin kieltäytyessä aloittamasta valvonta-aikaa sen täytäntöönpanoa lykätään siihen asti kunnes tuomioistuin on ratkaissut asian (11.1 ). Perusteluiden mukaan vankia ei tällöin voisi vapauttaa vankilasta, mutta hänen pitämiselleen ei yhdistelmävankeustuomion nojalla olisi perusteita. Vangin jatkettu pitäminen vankilassa olisi vapaudenmenetys, jonka perustuslain 7 :n mukaan määrää tuomioistuin. Perusteluissa todetaan edelleen, että vankia ei vapautettaisi vankilasta, vaan hän jäisi sinne odottamaan, että tuomioistuin muuttaa valvonta-ajan vankeudeksi. Esityksessä puhutaan ainoastaan valvonta-ajan täytäntöönpanon lykkäämisestä. Käsitykseni mukaan tämän tapaisesta vapaudenmenetyksestä ja sen perusteesta tulisi kuitenkin nimenomaisesti ja selkeästi säätää laissa. Esityksen mukaan yhdistelmärangaistukseen kuuluvan ehdottoman vankeuden täytäntöönpanoon sovelletaan vankeuslakia (1.2 ). Vankeuslain mukaan vankeuslakia sovelletaan ehdottoman vankeusrangaistuksen ja sakon muuntorangaistuksen täytäntöönpanoon. Valvonta-ajan täytäntöönpanoa lykättäessä ei ole kyse kummastakaan edellä mainitusta tilanteesta. Esityksessä henkilön vankilastatus on jäänyt lykkäyksen aikana avoimeksi. Rangaistusajaksi lukemisesta säädetään 22 :ssä. Pykälän 2 momentissa on säännös rangaistusajaksi lukemisesta silloin, jos valvottava rikkoo 4 :n mukaista velvollisuutta pysyä asunnossaan. Tällöin rangaistusajaksi ei lueta aikaa rikkomusta seuraavan vuorokauden alusta sen vuorokauden loppuun, jolloin valvottava palaa asuntoon tai hänet otettiin kiinni asuntoon palauttamista varten. Pykälässä ei ole säännöstä valvonta-ajan hyväksi lukemisesta tai lukemattomuudesta rangaistusajaksi siltä ajalta, kun käsitellään valvonta-ajan vankeudeksi muuttamista velvollisuuden rikkomisen perusteella ja kyse ei ole 4 :n asunnossa pysymisvelvollisuuden rikkomisesta. Vastaava säännös puuttuu myös siltä osin kun kyse on valvon-
6 ta-ajan muuttamisesta vankeudeksi esteen johdosta. Asiassa on myös epäselvää luetaanko valvonta-ajat rangaistusajaksi tuomioistuimen päätöspäivään asti ja kuka päättää niiden rangaistusajaksi lukemisesta. Muita kommentteja Vankiterveydenhuoltoyksiköltä pyydettävästä arviosta valvontaan sijoitettavan vangin riskistä syyllistyä väkivaltarikokseen säädetään 9.3 :ssä. Esityksessä ei oteta kantaa siihen, miten on suhtauduttava ja meneteltävä silloin, jos vanki kieltäytyy kyseisen arvion tekemisestä. Kriminaalipoliittista arviointia Päihteettömyyden valvontaa koskevassa säännöksessä (13 ) ei ole säännöstä menettelytavasta silloin, kun valvottavan päihtymys on ilmeinen. Tällainen säännös on mm. vankeuslaissa, valvotusta koevapaudesta annetussa laissa ja yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annetussa laissa. Päätösvaltaa koskevassa säännöksessä (24.3 ) päätösvaltaa käyttävien virkamiesten määrä on erittäin laaja. Sen mukaan vankilan johtaja, yhdyskuntaseuraamustoimiston johtaja tai työjärjestyksessä määrätty apulaisjohtaja voi päättää esimerkiksi syyttäjälle 16 ja 19 :n mukaan tehtävästä esityksestä silloin kun tulee este valvonta-ajan täytäntöönpanolle tai valvottava rikkoo törkeästi velvollisuuksiaan. Toisaalta valvontaa sovelletaan hyvin pieneen vankiryhmään. Esityksestä ilmenee, että vuosittain vapautuu keskimäärin kolme koko rangaistusta suorittamaan määrättyä vankia. Valvonnassa olevien yhdenmukaisen kohtelun varmistamisen kannalta olisi parempi, jos päätöksentekijöiden määrä olisi pienempi. Oikaisuvaatimuksia koskevan 30 :n 2 momentin viittaussäännöksissä on virheitä. Täytäntöönpanojohtajan tekemästä rangaistusajaksi lukemista koskevan päätöksen muutoksenhausta on säädetty eri tavalla kuin vankeuslaissa. Vankeuslain mukaan täytäntöönpanojohtajan tehdessä itse rangaistusaikaa koskevan päätöksen, tällöin asiassa valitetaan suoraan hallinto-oikeuteen ilman oikaisuvaatimusmenettelyä. Esityksestä puuttuu selkeä säännös oikaisuvaatimuksen ja valituksen vaikutuksesta täytäntöönpanoon. On epäselvää mitä on tarkoitettu 30 ja 31 :ssä olevalla viittauksella yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annetun lain 91 :ään. Lakiehdotuksen 4 :ssä säädettäisiin asunnossa pysymisvelvoitteesta. Pykäläehdotuksessa aikaväli on klo 22 6. Yksityiskohtaisissa perusteluissa (4 ja 8 ) aikaväli on kuitenkin 21 6. Esityksen lähtökohtana on havainto siitä, että kaikkein vaarallisimmiksi toisen hengelle ja terveydelle todetut vangit vapautuvat ilman
7 vaihetta, jonka aikana seurattaisiin heidän sopeutumistaan yhteiskuntaan ja joka valmennettaisiin heitä rikoksettomaan elämään. Kriminaalipoliittisten tutkimustulosten näkökulmasta kysymys on olennainen. Viime vuonna julkaistussa Sasu Tynin väitöskirjassa Vankeinhoidon vaikuttavuus käytiin laajasti lävitse kansainvälisiä tutkimuksia. Tässä yhteydessä todettiin, että toiminta tulisi kohdistaa rikoksentekijän arvioidun riskitason mukaan. Korkean riskitason rikoksentekijöille on suunnattava intensiivistä toimintaa ja matalan riskitason rikoksentekijöille vähemmän intensiivisempää toimintaa. Tutkimusten mukaan rikollista käyttäytymistä voidaan parhaiten vähentää vaikuttamalla muun muassa rikoksentekijän antisosiaalisiin asenteisiin, yhteyksiin rikolliseen vertaisryhmiin, itsekontrolliin, aggressiivisuuteen ja päihdeongelmaan (s. 59 60). Kuten edellä käy ilmi, tämä tavoite on erittäin tärkeä. Kysymys on nyt siitä, millä keinoin tavoite voitaisiin parhaiten saavuttaa. Esityksessä on valittu ratkaisu, jonka mukaan aikaisempien valvontamuotojen, valvotun koevapauden ja valvontarangaistuksen rinnalle lisättäisiin kolmas, yhdistelmärangaistuksen valvonta. Ratkaisumalli edustaa rohkeaa tuotekehittelyä tilanteessa, jossa kokemukset koevapaudesta ja valvontarangaistuksesta eivät ole kovin pitkäaikaisia ja laajaalaisia. Valvottu koevapaus otettiin käyttöön alkuperäisessä muodossaan vuoden 2006 lopulla. Tällä hetkellä koevapaudessa on noin 200 vankia. Koevapauden valvontamallit ovatkin vakiintuneet ja määrällisesti suoritusluvut jo niin suuria, että vaikutuksia voidaan tutkimuksellisesti arvioida. Sen sijaan valvontarangaistuksen suhteen tilanne on toinen. Se tuli käyttöön vuoden 2011 lopulla. Määrät ovat kasvaneet hitaasti. Valvontarangaistuksen suorittajien päivittäinen määrä on liikkunut Rikosseuraamuslaitoksen viimeisimpien tilastojen mukaan 50:n tasolla. Ehdotettu yhdistelmärangaistuksen valvonta eroaisi pituudeltaan olennaisesti valvotusta koevapaudesta ja valvontarangaistuksesta. Esityksen mukaan yhdistelmärangaistuksen valvonta-aika olisi enimmillään yksi vuosi, kun se koevapaudessa ja valvontarangaistuksessa on kuusi kuukautta. Kysymys suoritusajan pituudesta ei ole vain lainsäädäntötekninen vaan myös kriminaalipoliittinen kysymys. Kyse on siitä, miten pitkä mielekäs siviiliin siirtymävaihe voi olla. Tämän empiirinen arvioiminen edellyttäisi esimerkiksi sen analysointia, miten pitemmissä, kuutta kuukautta lähenevissä valvotuissa koevapauksissa on onnistuttu. Toisaalta on huomattava, että valvontarangaistuksissa on kokemusta pitkistä puolen vuoden suoritusajoista. Tällöin kyse on kuitenkin lähinnä niin sanotuista totaalikieltäytyjistä, jotka ryhmänä poikkeavat monella merkittävällä tavalla muista vangeista. Lopuksi on vielä palattava esityksen lähtökohtaan. Alkuperäisessä vankeuslaissa säädettiin, että koko rangaistusta suorittava tuli sijoittaa pakolliseen valvottuun koevapauteen kolme kuukautta ennen rangaistusajan päättymistä. Sittemmin ongelmaksi todettiin, että jotkut
8 vangit kieltäytyivät tästä, minkä vuoksi säännös kumottiin. Nyt ehdotetaan toisenlaista ratkaisumallia, jossa valvonta tapahtuisi vankilasta vapautumisen jälkeen. Perusongelma kuitenkin jäisi. Jos vanki kieltäytyisi ehdotetusta valvonnasta, tuomioistuimen olisi muutettava valvonta-aika enintään vuoden vankeudeksi. Samaan tulokseen olisi päästy huomattavasti yksinkertaisemmin muuttamalla aikaisempaa järjestelmää niin, että Rikosseuraamuslaitoksen velvollisuutena olisi ollut järjestää valvottu koevapaus, mutta vangille olisi säädetty oikeus kieltäytyä tästä ja suorittaa rangaistuksensa loppuun vankilassa. Tällöin olisi voitu toimia jo testatussa järjestelmässä, jossa menettely olisi prosessuaalisesti yksinkertaista. Apulaisoikeusasiamies Jussi Pajuoja Oikeusasiamiehensihteeri Matti Vartia Tämä asiakirja on allekirjoitettu koneellisesti.