Venäjän metsäpolitiikka, etupolitiikka ja metsäohjelmat: Omistussuhteet, ja hyötyjen jakautuminen Venäjän metsätaloudessa Hankekonsortion loppuseminaari 28.11.2007
Esityksen sisältö Hankkeen toimijat ja tavoitteet Lähtökohtia Venäjän metsäsektorin kehittämiseen Teoreettinen kehys: omistusoikeudet ja suhteet Venäjän metsäpolitiikan toimijoiden suhteet Uusi metsälaki Metsähallinto ja metsätalouden rahoitus Johtopäätökset
Hankkeen toimijat /metsätieteellinen tiedekunta prof. Olli Saastamoinen, Tatu Torniainen Yleisvenäläinen metsätalouden täydennyskoulutuskeskus, Pushkino prof. Anatoly Petrov, Natalia Bulygina Pietarin metsäakatemia/pietarin metsäntutkimusinstituutti/ Luoteis- Venäjän Federaatiopiirin metsähallinto prof. Vladimir Petrov
Hankkeen tavoitteet Tutkimusongelma niiden ongelmien analysointi, jotka vaikuttavat pitkäaikaisen ja kestävän metsätalouden muodostumiseen Venäjällä ml. yhteiskunnan poliittinen, taloudellinen ja sosiaalinen konteksti mitkä ovat ne keskeiset metsäsektorin sisäiset ja ulkoiset poliittiset ja taloudelliset kehityslinjat, jotka ohjaavat metsäpolitiikkaa? ja miten nämä tekijät vaikuttavat metsäpolitiikkaan ja sen muotoutumiseen? Keskeiset tutkimusalueet Metsäpolitiikan valtasuhteet Metsien omistus- ja hallintasuhteet metsien talouskäytön järjestely metsätalouden rahoitus metsäohjelmat
Teoreettinen kehys: Omistusoikeudet ja omistussuhteet Omistusoikeudet ohjaavat toimijoiden käytöstä määrittelemällä näiden välisiä suhteita oikeuksia omaisuuteen (North, 1990) Perinteinen lähtökohta: omistusoikeudet fyysiseen omaisuuteen valtiollinen, yksityinen tai yhteisöllinen tai avoin (open access) omistusmuoto oikeudet ovat kuitenkin usein jaettuja (Alchian, 1965) Todellisuudessa omistusoikeudet ovat tuskin koskaan täydellisesti määritelty, syynä mm. heikko valtio, korkeat toimeenpanokustannukset, nopea taloudellinen muutos, kamppailu hyötyjen jakautumisesta (Eggertsson, 1990) Uusi institutionaalinen taloustiede: omistusoikeudet hyötyvirtoina (esim. Bromley, 1991) tai saavutettavuutena (access) ts. kykynä hyötyä resurssista (Ribot ja Peluso, 2003) keskeistä kyky nauttia resursseista ei muodollinen oikeus
Venäjän metsäpolitiikan valtakolmio toimivaltasuhteiden valossa Federaatio: Presidentin hallinto Duuma, ministeriöt Metsävirasto Metsä politiikka Metsäteollisuus: puunkorjuu, mek. jalostus, sellu- ja paperiteollisuus Subjektit (89): aluejohtaja ja -hallinto lainsäädäntöelimet metsähallinto Muut toimijat: kunnat, ammattijärjestöt, kansalaisjärjestöt, kansalaiset
Omistusoikeudet nippuina oikeuksia (bundle of rights) uuden metsälain mukaan Haltija Omistaja Kuvernööri/ Metsänvuokraaja Käyttöoikeuden Luvaton Venäjän federaation haltija käyttö Oikeus federaatio subjekti Siirto, luovutus X (alienation) Pois sulkeminen X X (exclusion) Hallinta ja hoito X X X (management) Ansaitseminen X X X X (withdrawal) Pääsy (Access) X X X X X (kirjoittajien muotoilema lähteenä: Schlager ja Ostrom, 1992 ja Glück, 2002)
Vallan jaon kehitys eri hallintotasojen kesken Neuvostojärj estelmä Metsälaki 1993 Metsälaki 1997 Lakimuutos 2004 Metsälaki 2007 Federaatio Subjektit Lainsäädäntö + + + + + Päätösvalta + +)* + Valvonta + + + + + Lainsäädäntö + Päätösvalta +)* + Valvonta Lainsäädäntö Kunnat Päätösvalta + Valvonta )* Jaettu toimivalta
Lähtökohtia uuden metsälain valmistelulle Luonnonvaraministeriö 2003: metsien omistus-, hallinta- ja käyttösuhteiden selkeyttäminen metsien hoidon ja ekologisen tilan parantaminen Putin 2006: metsäsektori kansantalouden kannalta tärkein sektori metsien käyttöasteen nostaminen ja metsistä saatavien tulojen lisääminen raakapuun viennin vähentäminen puun kotimaisen jalostusasteen kohottaminen laittomien hakkuiden ehkäisy toimintaympäristön vakauttaminen )* Jaettu toimivalta
Uuden metsälain pääpiirteitä Metsälainsäädäntö Federaation metsälaki ja muut metsiä ohjaavat lait subjektien lait Metsien omistus Federaation, subjektien, kuntien ja yksityisen luonnollisen tai juridisen henkilön omistus on mahdollinen Federaatio omistaa metsävarannon (Lesnoy Fond) metsät Metsävarojen hallinta Federaatio ja subjektit vastaavat omistamiensa metsien hallinnasta Federaatio delegoi osan toimivallastaan subjekteille Metsähallinnossa omaisuuden hallinta, liiketoiminta ja valvonta erotetaan toisistaan
Metsien käyttö ja hoito Taloudellinen käyttö (puunkorjuu) Metsätalouden järjestely Metsänkäyttöoikeudet myönnetään julkisin huutokaupoin, pl. strategiset investointihankkeet Käyttöoikeudet jaetaan vuokraukseen (10 49 vuotta) lyhytaikaisiin käyttöoikeuksiin (alle vuosi) Vuokratun metsäpalstan voi pantata, alivuokrata tai vuokrata edelleen Velvoitteet täyttäneellä vuokralaisella on etuoikeus uuteen sopimukseen Vuokrametsissä vuokraaja vastaa puunkorjuusta, uudistamis- ja metsänhoitotöistä, paloturvallisuudesta sekä mahdollisista investoinneista Muissa metsissä metsätaloudesta vastaa metsähallinto ja työt suorittaa tarjouskilpailun perusteella valittu toimija
Työnjako Federaation ja alueiden kesken Federaation metsäviranomaisten tehtävät metsien suojelun, hoidon ja käytön normiohjaus metsätalouden rahoitus metsänkäytön minimihintojen säätäminen valvonta luonnonsuojelualueiden metsien käytön ja hoidon ohjaus Tutkimus, koulutus kv. yhteistyö Subjekteille delegoitavat tehtävät subjektin metsäsuunnitelman ja metsätalouden ohjesäännön laadinta metsien käytön järjestäminen; palstojen luovuttaminen vuokralle ja maksuttomaan käyttöön, huutokauppojen järjestäminen sopimusten teko metsien suojelun, vartioinnin ja uudistamisen järjestäminen metsämaksujen keruu ja tilittäminen Federaation budjettiin
Metsähallinnon rakenne Luonnonvaraministeriö Metsävirasto Subjektin hallinto Subjektin metsähallinto Luonnonvaraministeriö/ Federaation Metsävirasto: rahoittaa metsähallinnon ja metsätalouden vahvistaa subjektin metsähallinnon rakenteen johtajan nimityksen Subjektin metsähallinto on osa kuvernöörin tms. johtamaa hallintoa, joka mm. ohjaa talous- ja elinkeinopolitiikkaa alueella Metsän vuokraaja Sopimus Lesnitsestvo (metsäpiiri)
Metsätalouden julkisen rahoituksen keskitetty rakenne Luonnonvaraministeriö Federaation metsävirasto (Rosleshoz) Federaation budjetti Federaatio Subventiot maksetaan alueille talous- ja suojametsien pinta-alan paloherkkyyden metsänkäytön intensiivisyyden väestöntiheyden mukaan Subjektin metsävirasto Aluehallinto/ budjetti Aluetaso Metsäpiiri (Lesnitsestvo) Metsänvuokraaja
Tulot metsien käytöstä ja metsätalouden kustannukset 1998-2005 Million rubles 25000 20000 15000 10000 Cost Revenue Tulot: Federaatio 78% alueet 5% markkinalisä 17% Kustannukset: Federaatio 30% alueet 10% (-2005) leshozien omarahoitus 60-70% 5000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 hallintotyön laiminlyönti, metsien tilan (tuotannollisen ja ekologisen) heikentyminen rahoituksen läpinäkyvyyden puute, valvonnan hankaluus
Maksut metsävarojen käytöstä Minimitaksa on federaation asettama lähtöhinta metsien käytölle Vuokra koskee pitkäaikaisia vuokrasopimuksia 2005 huutokauppahinta oli hieman yli 2 /m 3 Alueiden välillä on selkeitä eroja: korkeimmat hinnat rajan lähellä puuta vievillä alueilla (Karjala, Lenoblast) Ruplaa/m3 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Minimitaksa Vuokra Huutokauppa
Metsätalouden tulojen ja kustannusten jakautuminen Rahoitusinstrumentti Saadut tulot metsien käytöstä Kustannusten korvaus Tulojen palautus metsätalouteen (%) Federaatio 178 031 333 221 605 236 124,5 Aluehallinnot 106 398 727 38 133 427 35,8 Budjettirahoitus yhtensä 284 430 061 259 738 664 91,3 Leshozit 438 022 845 437 924 412 99,98 Yhteensä 722 452 906 697 663 076 96,6
Omistussuhteet - hyödyt ja kustannukset Metsien omistus on keskittynyt federaatiolle Metsistä saatavien tulojen jakautuminen ei noudattele virallisia omistussuhteita hyödyt painottuvat omistushierarkian pohjalle Reformilla pyritään tasapainottamaan metsien käytön hyötyjä ja kustannuksia Toimivalta metsissä hajautetaan aluehallinnot päättävät konkreettisista kysymyksistä metsissä metsänhoito siirretään yksityisille metsänkäyttäjille Toisaalta strateginen päätösvalta säilyy Federaatiolla metsien omistuksen, normiohjauksen, valvonnan ja rahoituksen kautta
Omistussuhteiden vaikutukset metsäsektoriin Uusi laki luo puitteet metsien kestävälle hoidolle ja käytölle Valtio-omistajan kiinnostus investoida tappiolliseen toimialaan vähäinen Toisaalta yksityisille yrityksille toimintaympäristö on ollut liian epävarma laajamittaisiin investointeihin vuokrametsissä Pelkkä lainmuutos ja tehtävien siirto ei automaattisesti johda kestävään metsätalouteen Reformista puuttuvat taloudelliset kannustimet, tämä vaatii erityistä panostamista kaksiportaiseen valvontaan: Omistaja (Federaatio) omaisuuden hallinnoija (aluehallinto) resurssin käyttäjä (yksityinen metsänvuokraaja )
Kehitysehdotuksia Metsätalouden rahoituksen alueellisten mallien kokeilu: metsätulot alueille tasaavan subvention puuttuessa kannustin tehostamiseen alueet hyötyisivät suoraan kehitystyön tuloksista Metsänvuokraajan kannustaminen hyvään metsätalouteen esim. metsänuudistamisen takuurahasto, kantohintojen sopeuttaminen vuokrasopimuksen säännöllinen tarkastus metsänhoitotöiden laadun perusteella Alueellisten metsäohjelmien laatiminen osallistavan suunnittelun periaatteella kaikkien intressiryhmien mukaanotto Vaativat poliittista tahtoa
Kiitos mielenkiinnostanne! Olli Saastamoinen olli.saastamoinen@joensuu.fi Tatu Torniainen tatu.torniainen@joensuu.fi