Muuttuvat rakenteet staattiset verkosto. Suomalaisen liikunta- ja urheilujärjestelmän rakenteelliset muutokset

Lectio praecursoria Muuttuvat rakenteet staattiset verkosto. Suomalaisen liikunta- ja urheilujärjestelmän rakenteelliset muutokset 2008 2015 Kati Lehtonen Kuluvan vuoden toukokuussa Helsingin Sanomien urheilusivuilla oli näyttävä uutinen. Sen otsikko kuului seuraavasti: Valon pitää palauttaa etenkin lasten liikuntaan liittyviä avustuksia ministeriö ja urheilujärjestöt ovat täysin eri mieltä takaisinperinnästä. Otsikko ja jutun sisältö eivät tulleet liikuntajärjestöjen kanssa työtä tehneille yllätyksenä. Lähes tarkalleen vuotta aikaisemmin otsikkoihin oli päässyt Olympiakomitea samansuuntaisella teemalla. Uutisointien taustalla olivat opetus- ja kulttuuriministeriössä normaalisti tehdyt taloustarkastukset, joiden kohteena olivat useat valtionavustusta saaneet järjestöt ja yhteisöt. Liikunnan ja urheilun keskusjärjestöt eli Valtakunnallinen liikunta- ja urheiluorganisaatio Valo ja Suomen Olympiakomitea olivat näiden mukana. Hämmennystä herätti julkisuudessa moni asia, kuten Valon ja Olympiakomitean rahan käyttö ja epäselvyydet kirjanpidossa. Yhtä lailla oudolta tuntui se, että uutisten mukaan avustusten käytöstä oli tasan kaksi eri mielipidettä. Toinen avustuksen myöntäjän ja toinen avustuksen saajan. Miten tähän tilanteeseen oli tultu? Valtio ja kansalaisyhteiskunta ovat eläneet Suomessa tiiviissä suhteessa jo ennen itsenäisyyden aikaa. Vuosisadan taitteessa esimerkiksi kansanvalistusseurat, vapaapalokunta-, nuorisoseuraja raittiusliike ottivat paitsi kantaa moniin yhteiskunnallisiin ongelmiin, myös omalta osaltaan rakensivat suomalaista yhteiskuntaa siksi, mitä se on nyt. Liikunta ja urheilu muovautuivat itsenäisiksi, mutta poliittisesti oikeistoon ja vasemmistoon jakautuneiksi liikkeiksi vuosisadan alussa. Suomen Valtakunnan Urheiluliitto SVUL ja Työväen Urheiluliitto TUL hallitsivat vahvoina keskusjärjestöinä ja samalla yhteiskunnallisina vaikuttajina liikuntaa ja urheilua aina 1990-luvun alkuun asti. Organisoituminen pohjautui kansanliikkeille ominaiseen kolmiportaiseen jakoon eli urheiluseuroihin, piirijärjestöihin ja keskusjärjestöön. Yhteinen arvo- ja aatepohja sitoi eri tasot yhteen. Valtio oli tässä rakenteellisessa mallissa sivusta seuraaja ja käytännössä keskusjärjestöjen johtajat ilmoittivat virkamiehille liikuntapolitiikan suunnan ja resurssien jaon. Käytännöt olivat 1

siis erittäin korporatiivisia, mutta kommunikaatio helppoa systeemisellä tasolla: päätöksentekijöitä oli vähän ja poliittinen ohjaus vahvaa. 1980-luvun loppupuolella suomalaiseen valtionhallintoon alkoi levitä kuitenkin uusia tuulia. Raskasta hallinnollista koneistoa ja byrokratiaa haluttiin keventää ja samalla saada julkinen talous uuteen nousuun. Taikasana oli uusi julkisjohtamisoppi, New Public Management, jonka myötä liikkeenjohdon oppeja ryhdyttiin soveltamaan julkiselle sektorille. Liikunta- ja urheilujärjestelmälle tämä tarkoitti radikaalia muutosta, siirtymää keskitetystä mallista kohti hajautettua, monikeskuksista rakennetta. Se pohjautui toimiala- ajattelulle, jossa yksittäiset valtakunnalliset organisaatiot alkoivat vastata omaan toimialaan, kuten esimerkiksi lasten ja nuorten liikuntaan liittyvien palvelujen tuottamisesta muille järjestöille ja toimijoille. Samalla perustettiin uusi palvelu- ja edunvalvonta organisaatio Suomen Liikunta ja Urheilu, joka on myös yksi tutkimuksessani mukana olevista järjestöistä. Toimialarakenteeseen siirtyminen tarkoitti samalla vallan siirtymistä urheilun keskusjärjestöiltä valtiolle ja yksittäisille virkamiehille. Myös talouden ja politiikan ohjauskeinot hajosivat. Puolueiden suora ja julkinen vaikuttaminen urheilun keskusjärjestöissä siirtyi piiloisemmaksi, ja rahan jakaminen sadoiksi projekteiksi ja hankkeiksi virkamiesten pöydille. Hajaannuksen tila jatkui aina vuoteen 2012 asti. Tuolloin urheilun muutosprosessi, joka on oman tutkimukseni tulkintakehys, oli jo hyvässä vauhdissa. Vuosien 2008 2015 välisenä ajanjaksona lakkautettiin kolme liikunnan ja urheilun keskusjärjestöä: Suomen Liikunta ja Urheilu, Nuori Suomi ja Kuntoliikuntaliitto, perustettiin yksi uusi; Valtakunnallinen liikuntaja urheiluorganisaatio Valo ja Olympiakomiteaan perustettiin huippu-urheiluyksikkö. Kun listan jatkeeksi vielä totean, että Valo ja Olympiakomitea yhdistivät operatiiviset toimintansa vuonna 2014, ei liene ylimitoitettua sanoa, että liikunta- ja urheilujärjestelmän ylätason remontti on ollut melkoinen. Vauhti ei tietenkään tähän pysähtynyt, mutta Valon lakkauttaminen vuoden 2016 lopussa ja Olympiakomitean jääminen ainoaksi keskusjärjestöksi vuoden 2017 alusta ei enää sisältynyt tutkimuskohteekseni aineiston ajallisen rajaamisen vuoksi. Liikunnan ja urheilun keskusjärjestöillä ja valtion liikuntahallinnolla on ollut siis varsin pitkä ja polveileva suhde. Edellä kuvaamastani perspektiivistä katsoen uutisoinnit 2

valtionavustustenkäytöstä ovatkin paljon enemmän kuin närkästynyttä keskustelua julkisten varojen käytöstä tai loputonta pohdintaa siitä, kuka on tehnyt oikein ja kuka väärin. Itselleni otsikot tiivistävät useita tutkimukseni teemoja ja käsitteitä. Niissä on myös tärkein eli tutkimuskohteeni, liikunnan ja urheilun keskusjärjestöjen ja valtion liikuntahallinnon systeeminen kokonaisuus, jonka viitekehyksessä teen tulkintoja suomalaisen liikunta- ja urheilujärjestelmän muutoksesta vuosina 2008 2015. Tutkimuksessani tarkastelen sitä, miten ja miksi liikunta- ja urheilujärjestelmän rakenteet ovat viimeisten vuosien aikana muuttuneet ja miten verkostot selittävät muutosta. Pyrin tuottamaan tulkintoja esimerkiksi siitä, minkälainen liikunta- ja urheilujärjestelmä Suomessa on, miten se systeemisesti toimii, miten valtio asemoi itsensä suhteessa järjestelmään ja mitkä ovat järjestelmää ylläpitävät verkostolliset rakenteet. Tutkimukseni risteilee näin ollen hallinnon, politiikan ja kansalaistoiminnan rajapinnoilla. Taustateoriassa olen soveltanut luhmannilaisen systeemiteorian käsitteistöä, jonka perustana on ajatus yhteiskunnasta eri osajärjestelmistä koostuvana sosiaalisena systeeminä. Teorian käsitteellinen perspektiivi havainnollistuu hyvin Helsingin Sanomien uutisoinnin keskiössä olleissa valtionavustuksissa, jotka ovat konkreettinen osoitus talouden osajärjestelmästä ja sen toiminnasta. Ristiriitaiset näkemykset avustusten käytöstä kuvaavat osajärjestelmässä tapahtuvia kommunikaatioprosesseja ja sopimuksia, joihin koko systeemin toiminta perustuu. Tutkimuskohteeni kannalta tärkeimmät osajärjestelmät ovat talous, politiikka ja juridiikka, joiden kommunikointivälineitä ovat raha, valta ja laki. Käytännössä kommunikaation näissä eri osasysteemeissä on siis määrittänyt se, onko rahaa ollut käytössä, kenellä on ollut valtaa ja miten on toimittu ulottuvuudella laillinen-laiton. Taustateoriaan olen liittänyt neljässä eri osatutkimuksessa vaihdellen legitimaatio-, organisaatio- ja valtateorioita. Aineistona olen käyttänyt valtionhallinnon ja keskusjärjestöjen asiakirjoja, järjestöjohtajille ja valtionhallinnon virkamiehille tehtyjä teemahaastatteluja ja verkostoanalyysiaineistoa, joka koostui keskusjärjestöjen hallitusjäsenyyksistä ja liikuntapoliittisten työryhmien jäsenyyksistä vuosilta 1993 2014. Tulkinnallisena apuna olen käyttänyt myös laajaa haastattelu-aineistoa, jonka keräsin muutosprosessin dokumentointivaiheessa vuonna 2012 ennen akateemisen tutkimuksen aloittamista. Tutkimukseni poikkeaa liikuntasosiologisen tutkimuksen valtavirrasta rakenneteoreettisen näkökulman ja kriittisen tutkimusotteen vuoksi, jotka mahdollistavat paitsi liikunta- ja 3

urheilujärjestelmän kokonaisuuden hahmottamisen myös järjestelmässä olevien prosessien ja rakenteiden kyseenalaistamisen. Liikunta- ja urheilujärjestelmä on ollut akateemisen tutkimuksen kohteena usein yksittäisten osien, kuten esimerkiksi urheiluseurojen näkökulmasta. Järjestelmää on tarkasteltu myös toimijalähtöisesti, mutta kokonaisjärjestelmään liittyvät tuoreimmat tutkimukset löytyvät Suomesta 1990-luvulta. Tästä viitekehyksestä katsoen työlläni on siis oma tiedollinen ja ajallinen paikkansa. Miten ja miksi liikunta- ja urheilujärjestelmää on sitten viimeisten vuosien aikana muutettu? Valtiojohtoisesti liikkeelle lähtenyt urheilun muutosprosessi sai sysäyksensä huippu-urheilun kehitystarpeista, jonka vuoksi huippu-urheilua voi pitää koko muutoksen ideologisena liimana. Tahtotilana muutoksen tekijöille sekä valtionhallinnossa että liikuntajärjestöissä oli päällekkäisten toimintojen purkaminen, vähemmän rahaa vievä usean keskusjärjestön hallinto ja resurssien kohdentaminen urheilijoille ja liikkujille. Edettiin siis takaisin kohti keskitettyä rakennetta. Samaan aikaan oli tapahtunut myös muita, jopa huomaamattomia liikunta- ja urheilujärjestelmän sisäisiä muutoksia. Ohjelma-perustainen ajattelu oli tullut kuin varkain organisaatio-pohjaisen järjestelmän tilalle. Konkreettinen esimerkki tästä on valtakunnallinen Liikkuva koulu -ohjelma, jossa lasten ja nuorten liikunnan kehyksenä alkoikin toimia kouluinstituutio, ei siis enää toimialaorganisaatio Nuori Suomi. Ohjelmiin liittyen on myös kiihtynyt puhe verkostopohjaisista toimintatavoista ja paikallisista malleista, joiden varaan liikunta- ja urheilujärjestelmä näyttää nyt rakentuvan. Samalla valta ja raha jakaantuvat järjestelmässä yhä useammalle eri tasolle ja poliittisia intressejä on lukemattomia. Kokonaisuudessaan liikunta- ja urheilujärjestelmän viime vuosien muutos näyttäytyy sopeutumisena valtionhallinnon käytänteiden muutokseen 1990-luvun alun muutoksen tavoin. Kaukana ovat siis ajat, jossa liikunnan ja urheilun keskusjärjestö toimisi aloitteentekijänä ja muutosvoimana liikuntaan ja urheiluun liittyvissä asioissa. Muutoksen todentumista heikentää myös se, että keskusjärjestön legitimiteetti eli toiminnan hyväksymisenarvoisuus rakentuu järjestöjohtajien ja valtion hallinnon virkamiesten ristikkäisille näkemyksille. Valtio toivoisi keskusjärjestön olevan liikunnan kansalaisjärjestöjen puolestapuhuja ja edunvalvoja, joka huolehtisi siitä, että liikunnan kansalaistoiminta olisi elinvoimaista niin paikallisesti kuin valtakunnallisesti. Järjestöjohtajien 4

puheissa legitimiteetti rakentuu kuitenkin edelleen varsin markkinavetoiselle argumentoinnille, jossa äänessä ovat konsultit ja asiantuntijat, jotka tietävät parhaiten mitä tarvitsee tehdä. Fokus on yksilöissä ja heidän tarpeista rakentuvassa toiminnassa. Tilannetta ei helpota se, että keskusjärjestön sisäinen arvopohja huippu-urheilun ja liikunnan välissä toimii kitkattomasti juhlapuheissa, toimintasuunnitelmissa ja strategioissa, mutta käytännössä kyseessä on universaali ongelma, johon kukaan ei ole löytänyt ratkaisua. Ei ole helppoa yhdistää arjessa ihmisiä, asioita, organisaatioita tai järjestelmiä, joista toisia pyritään hiomaan päivä päivältä paremmiksi, nopeimmiksi ja kestävimmiksi ja toisia kannustetaan nousemaan ensin makuulta istumaan ja tämän jälkeen seisomaan. Kyse on siis erilaisista identiteeteistä, jotka vaativat organisaatiolta erilaisia toimintatapoja, rahoituskäytäntöjä, ongelmanratkaisuja, legitimiteettiä ja myös rakenteita. Legitimiteettiin liittyvien ongelmien lisäksi liikunta- ja urheilujärjestelmän muutoksen toteutumista ovat estäneet ytimeltään muuttumattomina ja kapeina pysyneet päättäjäverkostot, joita kutsun myös tutkimuksessani urheilun eliittiverkostoiksi. Nämä verkostot kuvastavat tutkimuksessani muodollista, institutionaaliseen asemaan pohjautuvaa päätöksentekojärjestelmää valtion ja keskusjärjestön välillä. Näissä verkostoissa samassa päätöksentekopositioissa on voitu olla henkilötasolla joko pitkien järjestöjohtajakausien tai virkamiesurien takia tai sitten positioita on voinut vaihtaa helposti. Verkostona keskusjärjestöjen hallitukset ja liikuntapoliittiset työryhmät muodostavat varsin erilaisen rakenteen, jossa kuvan 1 alalaidassa on keskusjärjestöjen harvasuhteinen, ympyrää muistuttava verkosto. Verkostotutkimuksen käsitteistössä sitä kutsutaan luolamiesverkostoksi, jossa luolasto rakentuu yksittäisten valtakeskittymien ympärille ja muutamat ihmiset eri luolien välillä sitovat luolaston ympyräksi. 5

Kuva 1 Keskusjärjestöjen ja liikuntapoliittisten työryhmien muodostama kokonaisverkosto. Vastaavasti ylhäällä on tiheäsuhteinen työryhmäverkosto, jossa keskeiset henkilöt sijoittuvat verkoston ytimeen ja työryhmät levittäytyvät laidoille. Näiden kahden verkoston väliin jää keskeisten toimijoiden muodostama valtaeliitti, jossa kummankin verkoston avaintoimijat ovat sitoneet valtion ja keskusjärjestöt tiiviiksi liitoksi. Tämä erittäin läheinen institutionaalinen valta-asema, joka käyttämäni Millsin valtateorian mukaan on vallankäytön näkökulmasta tehokkaampi kuin esimerkiksi ystävyyteen perustuva suhde, on ollut myös liikunta- ja urheilujärjestelmän muutoksen este. Positioihin sidottu valta pitää yllä institutionaalisia rakenteita ja toimintatapoja, jolloin kummankaan osapuolen ei tarvitse välttämättä luopua 6

mistään ja harmoninen tasapaino voidaan säilyttää. Tähän instituutioihin ja resursseihin kahlittuun tasapainohakuisuuteen suomalaisessa liikunta- ja urheilujärjestelmässä onkin mitä ilmeisimmin pyritty muutoksen kustannuksella, koska rakenteellisia esteitä systeemiä kehittävälle päätöksenteolle ei ole ollut olemassa. Päätöksenteon ytimen staattisuus takaa myös mielipidejohtajuuden säilymisen samoilla toimijoilla, mikä on jo koko liikuntakulttuurin uudistumisen kannalta kyseenalaista. Systeemisesti katsottuna verkostoista löytyy kuitenkin eri osajärjestelmissä mukana olevia toimijoita yhteiskunnan eri sektoreilta. Tämä on muutoksen avaintekijä, sillä systeemiteoreettisesti katsottuna järjestelmä voi uusintaa vain itse itsensä, mutta siihen tarvitaan osajärjestelmien samansuuntaista toimintaa. Siirrän lopuksi katseeni liikunnan keskusjärjestön asemaan ja tulevaisuuteen kokonaisjärjestelmässä ja valtion liikuntahallinnon käytänteisiin ja ohjausvälineisiin. Muutosprosessin tavoitetila, keskitetty rakenne, saavutettiin monien vaiheiden jälkeen. Sen sijaan liikunnan ja urheilun keskusjärjestön olemassa olon perusteet ja asema nykyisessä, yhä eriytyneemmäksi käyvässä liikunta- ja urheilujärjestelmässä, ovat hämärän peitossa. Strategiatasolla johdetaan kyllä suomalaista liikuntakulttuuria, aivan kuten vielä neljännesvuosisata sitten tapahtui myös käytännössä, mutta liikunta- ja urheilujärjestelmän eriytynyttä todellisuutta ei ole ymmärretty eikä siihen ole sopeuduttu. Organisaation omassa ajattelussa eletään siis aikaa, jota ei enää ole olemassa. Sama havainto on tehtävä myös valtion liikuntahallinnosta huolimatta siitä, että se mobilisoi liikkeelle liikunta- ja urheilujärjestelmän uudistamisen. Jos liikuntahallinnon tavat käyttää omia ohjausvälineitä eivät muutu muun järjestelmän mukana, ovat myös organisaatiorakenteissa tapahtuneet muutokset muodollisuuksia. Kyse on siis siitä, kykeneekö valtion liikuntahallinto itse sopeutumaan julkishallinnon muutokseen vai jäävätkö ohjauskäytännöt keskusjärjestöjen ajattelun tavoin menneisyyteen. Tästä menneisyyden ja nykyisyyden ristiriidasta on kyse myös eriävissä tulkinnoissa valtionavustusten käytössä. Tutkimuksessani olen pyrkinyt hahmottamaan suomalaisen liikunta- ja urheilujärjestelmän rakenteellisia muutoksia. Se jättää ulkopuollelleen sisällölliset muutokset, joista löytyy lukuisia jatkotutkimusaiheita. Yksi niistä koskee ohjelmaperustaisen toiminnan pohjana olevien verkostojen dynamiikkaa. Yhtälailla epävirallisten valtaverkostojen analysointi avaisi uusia näkökulmia järjestelmän toimintaan, kuten myös politiikkaprosessien ymmärtäminen. 7

Tällöin pitäisi nojautua yhä vahvemmin politiikan ja hallinnon tutkimuksen käsitteisiin ja teorioihin, jotka ovat toistaiseksi olleet erittäin marginaalissa liikuntatieteellisessä tutkimuksessa. Rajoja ja vallitsevia käytäntöjä on siis rikottava myös teoreettisesti ja menetelmällisesti, sillä tunnettua on, että usein kaukaa näkee lähelle paremmin. LitT Kati Lehtosen liikunnan yhteiskuntatieteiden alaan kuuluva väitöskirja Muuttuvat rakenteet staattiset verkostot. Suomalaisen liikunta- ja urheilujärjestelmän rakenteelliset muutokset 2008 2015 tarkastettiin 22.9.2017 Jyväskylän yliopistossa. Vastaväittäjänä toimi professori Jari Stenvall Tampereen yliopistosta ja kustoksena professori Hannu Itkonen Jyväskylän yliopistosta. 8