Kunnan poliittisen johtamisen vahvistaminen ja itsehallinto

Transkriptio

1 Kunnan poliittisen johtamisen vahvistaminen ja itsehallinto Asko Uoti, kunnallisoikeuden prof., HTT, YTM Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu Kuntalaki uudistuu: Miten poliittista johtamista vahvistetaan? Kuntatalo AU /

2 ESITYKSEN SISÄLTÖ ALUKSI MITÄ ON KUNNALLINEN ITSEHALLINTO? KUNNALLINEN ITSEHALLINTO OIKEUSKIRJALLISUUDESSA OIKEUSVALTIO JA KUNTA MIKÄ ON MUUTTANUT / VESITTÄNYT KUNTALAIN 1.2 :n SISÄLLÖN? VALTUUSTON ASEMA KUNNANHALLITUS JA POLIITTINEN JOHTAMINEN KUNNAN MUUT TOIMIELIMET KUNNALLISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA KUNNAN POLIITTINEN JOHTAMINEN JA PALVELUJEN KÄYTTÄJÄDEMOKRATIA LOPUKSI AU /

3 ALUKSI MITÄ ON KUNNALLINEN ITSEHALLINTO? PL 11 luku: Hallinnon järjestäminen ja itsehallinto PL 121 : Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto PL : Suomi jakaantuu kuntiin joiden hallinnon tulee perustua itsehallintoon Mutta mitä kunnallisella itsehallinnolla tarkoitetaan? Yksiselitteistä vastausta ei löydy oikeussäännöistä PL ja PL KuntaL 1.1 :ssä ( Suomi jakaantuu kuntiin, joiden asukkaiden itsehallinto on turvattu perustuslaissa ) Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan sisältyy art. 3: Paikallisen itsehallinnon käsite ( Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. ) AU /

4 KUNNALLINEN ITSEHALLINTO OIKEUSKIRJALLISUUDESSA Heuru Mennola Ryynänen: KUNTA Kunnallisen itsehallinnon perusteet 2011 / Kunnallisen itsehallinnon käsite: Lähtökohtana kunnan käsite: Kansainvälisessä katsannossa kuntaa pienemmät lähiyhteisöt sekä kuntaa laajemmat seutukunnat, maakunnat ja muut eriasteiset alueelliset itsehallintoyhteisöt ovat nekin monesti oikeudellisessa mielessä kuntia Oikeus itsehallintoon sitoo yhteen kaikki ne erilaiset rakenneosat, joista kunta kokonaisuutena muodostuu. Se antaa kokonaisuudelle toimintakyvyn ja määrittelee sen rajat - kunnallinen itsehallinto on oikeudellinen käsite AU /

5 OIKEUSVALTIO JA KUNTA PL 2.2 : Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen Kunnat ovat yhteiskunnallisia hallintoyksiköitä ja palvelulaitoksia, mutta ne ovat ennen muuta ruohonjuuritason poliittisia yhteisöjä, joiden kautta ja joiden avulla oikeusvaltio osaltaan saa voimansa ja legitimaatioperustansa LEGITIIMI JA YLEISEN EDUN MUKAINEN KUNTA EDELLYTTÄÄ AITOA POLIITTISTA JOHTAMISTA Kunnallinen päätöksenteko ja viranomaistoiminta perustuu dualismiin, luottamushenkilöpäätöksenteon ja viranomaistoiminnan vuorovaikutukseen ja yhteistyöhön Keskeinen väline tämän yhteistyön organisoinnissa on kunnallislaki (nyk. kuntalaki 365/1995) Lähtökohta kuntalain mukaiselle päätöksenteolle on KuntaL 1.2 :n muotoilu kunnan päätösvallan käyttämisestä ( Kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. AU /

6 MIKÄ ON MUUTTANUT / VESITTÄNYT KUNTALAIN 1.2 :n SISÄLLÖN? Valtuuston tosiasiallinen päätösvalta on vähentynyt: Sääntelyn lisääntyminen, erityisasiantuntemuksen käyttötarve ja kunnanhallitukselle kuuluva valmistelupakko kh:n vallan kasvu Talousarvion rakennemuutos, tuloksellisuusajattelu ja tulosjohtaminen Kokonaismäärärahat valuttavat vallan valtuustolta muille toimielimille ja viranhaltijoille Samoin tekee palvelu- ja asiakasorientoituneisuus Myös kunnalliset liikelaitokset ja yhtiöittäminen muuttavat (ja mahdollisesti myös heikentävät) valtuuston asemaa kunnan ylimpänä päätöksentekoelimenä Kuntien itsehallinnollisen ytimen, kehittämistoiminnan ja elinkeinopolitiikan, hoitaminen erilaisin projektein (mm. EU-rahoitteiset) projektien ohjaus- ja seurantavalta on lisännyt viranhaltijoiden valtaa ja vähentänyt poliittisen ohjauksen mahdollisuuksia Palvelutoiminnan ulkoistaminen on lisännyt valmistelu- ja päätöksentekojärjestelmän vaikeaselkoisuutta (osittain myös moniportaisuutta) ja ennen kaikkea epätransperenttia luonnetta (mm. julkisuus- ja salassapitokysymykset) AU /

7 VALTUUSTON ASEMA Kunnan ylimpänä itsehallinnon toimielimenä valtuusto on eräänlainen edustuksellinen hallintoinstrumentti Se ei pelkästään määritä paikallista politiikkaa vaan se voi tehdä myös sitä koskevia yksittäisratkaisuja Kuntatasolla ei vallitse (eikä oikeusvaltiollisessa mielessä täysin voikaan vaalita) vallanjakoa legislatiiviin ja eksekutiiviin Myös valtuutettujen asemassa on sekä parlamentaarisoikeudellisia että virkamiesoikeudellisia piirteitä Valtuusto on voimassa olevan oikeuden mukaan lähtökohtaisesti suvereeni päätöksenteossaan, mutta käytännössä se on sitä vain ohuesti tavoitteenasettelussaan (ks. KuntaL 1.2 :n tarkastelu) Voimassa olevaa oikeustilaa voi luonnehtia jopa eräänlaiseksi fiktioksi julkisesta tahdonmuodostuksesta Miten valtuuston asemaa ja sitä kautta kunnallisen päätöksenteon legitimiteettiä voisi vahvistaa? Parhaat eväät näyttäisivät olevan sellaisilla malleilla, joissa valtuutetut sidotaan tiiviisti päätösten valmisteluun (ja täytäntöönpanoon) Käytännössä modifioitu valiokuntamalli näyttäisi kaikkein kehityskelpoisimmalta valtuuston asemaa vahvistavalta mallilta AU /

8 KUNNANHALLITUS JA POLIITTINEN JOHTAMINEN Kunnanhallituksella vahva asema normatiivisesti ja tosiasiallisesti - päätösvallan laaja delegointi on korostanut entisestään hallinnon kokonaisuutta johtavan kunnanhallituksen asemaa Ruotsissa kunnanhallitus rinnastuu lähinnä lautakuntiin ja Tanskassa se on ennen muuta vain kunnan taloutta koordinoiva talousvaliokunta Suomessa kunnanhallituksella on kollegiaalinen kokonaisvastuu kunnan toiminnasta, mutta poliittista vastuuta ei ole kohdennettavissa toimielimen yksittäiseen jäseneen Kunnanjohtaja määrittää kunnanhallituksen agendan ja vähentää siten valtuuston voimasuhteiden kautta määräytyvän poliittisen prosessin painoarvoa kunnallisessa päätöksenteossa kh on sidottu yhteistyöhön kunnan johtavan viranhaltijan kanssa Kunnanhallituksen ja viranhaltijavalmistelun asema ongelmallinen kunnallisen itsehallinnon uskottavuuden kannalta perustelut kansanvaltaisen paikallisen itsehallinnon puolesta jäävät helposti ontoiksi, jos päätöksenteon valmistelu ja ongelmanmääritys - lähtökohtaisesti siis poliittinen tahdonmuodostus - tapahtuu johtavien viranhaltijoiden toimesta Valtuustoasioiden valmistelupakon osalta kunnanhallituksen valmisteluvaltaa rajoittaisi lautakuntien ja/tai valiokuntien tiiviimpi edustuksellinen yhteys kunnanhallitukseen tärkeää myös päätöksenteon vaihtoehtojen jonkinasteinen selvittely-/valmistelupakko AU /

9 KUNNAN MUUT TOIMIELIMET KUNNALLISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA Lautakuntien ja muiden toimielinten osalta kansanvaltavaatimus ja päätöksenteon legitimiteetti voi olla ongelma. Syinä mm.: Riippumattomuus valtuustosta ja epäsuora suhde äänestäjiin Toimielinten kokouskäytännöt ja päätösvaihtoehtojen puuttuminen Kehittämisajatuksia: Toimielinten infotilaisuudet ja kyselytunnit kuntalaisille Toimielinten yhteiskokoukset (esim. perla + koula tai tekla + rakla) Lähete- ja evästyskeskustelut toimielinten johtaville viranhaltijoille AU /

10 KUNNAN POLIITTINEN JOHTAMINEN JA PALVELUJEN KÄYTTÄJÄDEMOKRATIA Miksi käyttäjädemokratiaa? PL 2.2 ja 14.4 :t, KuntaL 27, kuntapalvelujen ulkoistaminen Käyttäjädemokratia mahdollistaa lähipalveluyhteisöjen ja verkostojen integroinnin kunnallisen päätöksenteon valmisteluun entä tällöin viranhaltijavalmistelijan oikeudet ja velvollisuudet? Kuntalaisten omaehtoisten valintojen ja asiakaslähtöisyyden (erityislakien sallimissa puitteissa) lisääminen Kuntalaiset mukaan heitä koskevien palvelujen suunnitteluun ja toteuttamiseen varhemmin Virkavalmistelun ja käyttäjädemokratian yhteensovittamisen solmukohtia: Käyttäjädemokratian tuotosten integrointi osaksi päätöksentekoa Viranhaltijan velvoittaminen ottamaan huomioon käyttäjädemokratian muodot päätösvalmistelussa virkavastuun problematiikka Hallintosääntö ja johtosäännöt laajan käyttäjädemokratian kannalta Kunnallinen säädösvalta/lainsäädännön soveltamisohjeet ja käyttäjädemokratia AU /

11 LOPUKSI Kuntalain muutos- ja uudistamistarpeita on kunnan poliittisen johtamisen vahvistamisessa, mutta maltti on silti valttia, kun pohditaan lakitasoisen sääntelyn lisäämistä kunnallisen itsehallinnon keskeisellä osa-alueella AU /