VALTIOVARAINMINISTERIÖN HALLINNONALA; KANSAINVÄLINEN VEROKILPAILU

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1 (5) Eduskunta Valtiontilintarkastajien kanslia Eduskunta Lausuntopyyntönne nro 22/2004 VALTIOVARAINMINISTERIÖN HALLINNONALA; KANSAINVÄLINEN VEROKILPAILU Valtiontilintarkastajat ovat päättäneet selvittää valtiovarainministeriön hallinnonalalla kansainvälistä verokilpailua. Pyydettynä lausuntona selvityspyynnössä käsiteltävistä asioista Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry lausuu seuraavaa. Valtiontilintarkastajat ovat valinneet selvityksen kohteeksi laajan ja ajankohtaisessa talouspoliittisessa keskustelussa usein toistuvan teeman. Verokilpailukeskustelun taustalla on usein yleisempiä ja laajempia pyrkimyksiä verojärjestelmän muuttamiseen, joita saatetaan perustella kiihtyvällä kansainvälisellä verokilpailulla. Epämääräisten puheiden ja uhkakuvien sijaan suomalaisessa talouskeskustelussa kaivattaisiin objektiivista ja neutraalia tietoa kansainvälisen toimintaympäristön muutoksista, ja sen asettamista haasteista verojärjestelmällemme 1. Verokilpailua esiintyy, kun maat pyrkivät verojaan alentamalla houkuttelemaan liikkuvia tuotannontekijöitä alueelleen. Talouden globalisaation nähdään usein voimistavan verokilpailua, kun pääoma ja ihmiset siirtyvät yhä helpommin ja nopeammin maasta toiseen. Kilpailun seurauksena verorasitus pyrkii siirtymään liikkumattomille verokohteille, kuten kouluttamattomalle työvoimalle, ja tulojen uudelleenjako vaikeutuu. Varsinkin Euroopassa on kasvanut huoli hyvinvointiyhteiskuntien rahoituspohjan kestävyydestä, mikä näkyy myös valtiontilintarkastajien selvityspyynnössä. Kansainvälinen verokilpailu luo kansallisiin verojärjestelmiin muutospaineita, mutta verokilpailun merkitystä ei pidä liioitella. Monissa liittovaltioissa, kuten USA:ssa ja Sveitsissä, osavaltioilla on suuri vapaus päättää verotuksestaan, siis niiden välillä vallitsee verokilpailu. Tämä ei ole johtanut verojärjestelmien yhdenmukaistumiseen, vaan tuotannontekijöiden suuresta liikkuvuudesta huolimatta osavaltioiden järjestelmät poikkeavat suuresti toisistaan. Euroopassakaan verojärjestelmät eivät ole sisämarkkinoiden luomisesta huolimatta yhdenmukaistuneet, vaan järjestelmien erot ovat säilyneet, ja eräiden tutkimusten mukaan kasvaneetkin. Erot johtuvat siitä, että kansalliset verojärjestelmät ovat pitkän 1 Verokilpailua käsiteltiin vuonna 2002 kahdessa työryhmässä: tuloverotusta pohtineessa nk. Arvelan työryhmässä ja Talousneuvostossa. Talousneuvoston työryhmäraportti tarjoaa kiitettävän tasapainoisen katsauksen verokilpailuun (Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 2002/5).

2 LAUSUNTO 2 (5) Selvityspyynnön osat historiallisen kehityksen tuotteita, ja ne sisältävät erityispiirteitä, joita ei tarvitse kansainvälisessäkään toimintaympäristössä muuttaa. A) Verokilpailun vaikutus kokonaisverokertymään ja verotuksen rakenteeseen Verokilpailun vaikutusta verokertymään on mahdotonta tarkasti ennustaa. Taloustutkimuksessa jonkinlaisen paradoksin muodostaa se tosiasia, että yhteisöverojen tuotto OECD-maissa ei ole laskenut vapaiden pääomaliikkeiden aikana, vaikka verokilpailun perusteoria näin ennustaakin. Tämä ei tarkoita, etteikö verokilpailusta pitäisi huolestua, mutta kaikkein suoraviivaisimmat näkemykset verokilpailun luonteesta se kyseenalaistaa. Verokilpailu voi johtaa verotuksen rakenteen uudelleenarviointiin. Verokilpailun seurauksena verotuksen painopiste pyrkii siirtymään liikkumattomille verokohteille. Omaisuusverojen merkitys on Suomessa huomattavasti vähäisempi kuin EU- ja OECD-maissa keskimäärin. Suomessa on näin ollen paljon liikkumatilaa siirtää verotuksen painopistettä omaisuuteen. OECD:n määritelmän mukaan omaisuusveroja ovat muun muassa kiinteistö-, perintö-, lahja- ja varallisuusverot. Varallisuusvero on Suomessa säilytettävä. Se edistää pääomien tehokasta käyttöä ja tukee näin talouskasvua. Varallisuustietojen ilmoittamisvelvollisuudella on myös merkitystä verovalvonnalle. Varallisuusveron veropohjan on oltava laaja, jotta keinottelua voidaan ehkäistä. SAK:n mielestä veropohjaa voitaisiin laajentaa ottamalla nykyisin verovapaat säästötuotteet veron piiriin. Kiinteistöveron merkitys on Suomessa poikkeuksellisen vähäinen. Koska sen veropohja on liikkumaton, on verokilpailun oloissa luontevaa, että sen merkitys kasvaa. Kiinteistövero olisi ulotettava koskemaan myös maa- ja metsätalousmaata. Tällaisella uudistuksella olisi myös metsätalousvaltaisten kuntien rahoitusasemaa parantava vaikutus. B) Ansiotuloverotus Korkeimpiin marginaaliveroihin on esitetty kevennyksiä kansainväliseen verokilpailuun, lähinnä nk. avainhenkilöiden sijoittumiseen, vedoten. Verotus ei kuitenkaan yksin selitä muuttoliikkeitä, ja toisaalta kouluttautumisen tuotto yksilölle on Suomessa maailman huipputasoa. Todennäköisimpiä poismuuttajia ovat korkeasti koulutetut nuoret, joiden tärkeimpiä motiiveja lähtöön ovat uran edistäminen ja kokemuksen kartuttaminen. Kansantalouden kannalta tällainen muutto on kannatettavaa, sikäli kun nuoret palaavat Suomeen myöhemmin. Tämän ryhmän muuttoliikkeisiin on järkevintä vaikuttaa kohdennetuilla toimenpiteillä, eikä kalliilla yleisillä veronalennuksilla. Nuorten työmarkkina-asemaa parantamalla ja kilpailukykyisiä palkkoja tarjoamalla paluumuuttoa voidaan edistää. Kansainvälisesti vertailtuna Suomen työtuloverotus on kaikilla tulotasoilla melko kireää. Työllisyysasteen näkökulmasta mahdollisten kevennysten on kohdistuttava pienija keskituloisille. Verolinjauksissa on otettava huomioon kansainvälisen talouden ja muuttuvan tuotantoteknologian vaatimukset. Talouskasvu perustuu aiempaa enemmän inhimilliseen osaamiseen, ja osaamisen kasvattaminen ja ylläpitäminen edellyt-

3 LAUSUNTO 3 (5) tävät hyvää muutosturvaa. Turvattu toimeentulo ja oikeudenmukainen tulonjako edistävät laaja-alaisesti sosiaalisen pääoman kartuttamista, sekä ehkäisevät yhteiskunnallisia konflikteja ja pikavoittojen tavoittelua. C) Yritys- ja pääomatulojen verotus Kansainvälisten vertailuiden perusteella Suomen yritysverotus on kilpailukykyistä. Kilpailukykymme paranee entisestään vuonna 2005, jos yhteisövero alennetaan hallituksen esityksen mukaisesti 26 prosenttiin. Tällöin pääomatulojen ja yhteisöjen verokannat myös eriytettäisiin, ja pääomatulojen verokannaksi tulisi 28 prosenttia. Ratkaisua voidaan perustella verokilpailun näkökulmasta sillä, että yritysverotus on kilpailulle alttiimpaa. Suomen verojärjestelmää ei ole tarkoituksenmukaista verrata Itä- Euroopan maihin, jotka ovat aivan erilaisella kehitystasolla, vaan vertailuja on järkevää suorittaa esimerkiksi Pohjoismaiden välillä. Pääomaverotusta on tarkasteltava kokonaisuutena, jossa pienemmillä yksittäistekijöilläkin saattaa olla merkitystä esimerkiksi yritysten pääkonttorien sijoittumisen kannalta. Suomessa olisi pyrittävä siihen, ettei verojärjestelmässä jokin fiskaalisesti merkityksetön tekijä liiallisesti heikennä asemaamme yritysten sijaintipaikkana, ja siten aiheuta epäsuorasti tuntuvia verotulojen menetyksiä. Suomessa ollaan luopumassa osinkojen täydestä verovapaudesta, ja asettamassa ne osittain verolle. Osinkoja verotetaankin lähes kaikissa EU-maissa, joten uudistus on kansainvälisten kehityssuuntien mukainen. Uudistus ei nosta omistajien verorasitusta kansainvälisesti vertaillen kohtuuttomalle tasolle. Sen voi nähdä edistävän julkisen sektorin tulonjakotehtävää, koska nyt osinkotulosta ja suurista palkoista maksettavien verojen ero kaventuu. Yhdistettynä alempaan yhteisöverokantaan verouudistus voi myös kannustaa käyttämään voittovaroja uusiin investointeihin. D) EU:n laajeneminen, nk. Viro-ilmiö EU:n uusien jäsenmaiden ja etenkin Viron keveä verotus on lisännyt huolta hallitsemattomasta ja vanhoille jäsenmaille epäedullisesta verokilpailusta. Tuotannon siirtymistä Suomesta Viroon on alettu kutsua Viro-ilmiöksi. Viron osuus Suomesta tehdyistä suorista sijoituksista on kuitenkin erittäin pieni, noin 1 prosenttia, ja arvioiden mukaan suurin osa tuotannon siirtymästä on jo nyt tapahtunut. Investointien kasvua hillitsevät Viron osaamisvaje tietyillä aloilla (esim. yritysjohtajat, kirjanpitäjät ja tuomarit) sekä pienen maan rajalliset sijoituskohteet. Viron veroparatiisin kestävyydestä on esitetty vahvoja epäilyksiä. Maan haasteita tällä hetkellä ovat massiivinen vaihtotasevaje (n. 16 prosenttia BKT:stä), korkea työttömyys (n.10 prosenttia) ja suuret tuloerot. Viro voi olla esimerkki siitä, kuinka pieni avotalous helposti joutuu suurten tasapainottomuuksien tilaan ilman riittäviä kansantalouden vakauttajia. Itä-Euroopan maiden on havaittu menestyvän sitä paremmin investointien houkuttelussa, mitä vakaampina ja toimivampina niiden markkinatalouksia pidetään. Ne käyvät ehkä keskenään aggressiivista verokilpailua, mutta Suomen verotusta kannattaa kuitenkin ensisijaisesti vertailla muihin Pohjoismaihin, jotka ovat luonnollisimpia kilpakumppaneitamme.

4 LAUSUNTO 4 (5) E) Talouskasvu ja työllisyys SAK on esittänyt näkemyksiään työllisyysasteen nostamisesta SAK:n Puheenvuoro julkaisusarjassa (Näkemyksiä keskusteluun työllisyysasteen nostamisesta, SAK:n Puheenvuoro 7/2003, Aihepiiri on niin laaja, ettei sitä nyt tarkemmin käsitellä. F) Verotuksen koordinointi EU:ssa Suomen on yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa aktiivisesti edistettävä minimiverokantojen asettamista EU:ssa yritys- ja pääomatuloille. Pelkkä veropohjien yhtenäistäminen ei riitä, vaan myös veroasteita on koordinoitava. Verotietojen vaihtojärjestelmää on EU:ssa kehitettävä edelleen, jotta asuinvaltioperiaatetta voidaan aukottomasti soveltaa pääomatulojen verotuksessa. EU:ssa on keskusteltu verotuksen koordinoinnista vuosikymmeniä, mutta tulokset ovat olleet laihoja. Koska jäsenmaiden keskinäinen riippuvuus kasvaa taloudellisen integraation myötä jatkuvasti myös verojärjestelmien osalta, olisi EU:lle annettava lisää toimivaltaa tehdä veroratkaisuja määräenemmistöpäätöksillä. Määräenemmistöpäätösten olisi etenkin koskettava yritys- ja pääomatuloverotusta. Vaatimattomilla toimenpiteillä maiden välistä epäreilua kilpailua ei saada pois. Jos jokin veroinstrumentti yhtenäistetään, kilpailu jatkuu entistä ankarampana muilla keinoilla. Esimerkiksi pelkkä yritysveropohjien harmonisointi EU:ssa saattaa johtaa kovempaan kilpailuun itse verokannoilla, mikä olisi Suomen kannalta ongelmallista. Näin ollen työtä yritysveropohjien yhdenmukaistamiseksi on täydennettävä pyrkimyksillä asettaa minimiverokantoja EU:ssa. Pohjoismaiden ministerineuvostolle tekemässään raportissa taloustieteilijät Sørensen ja Lassen 2 esittävät laskennallisella OECDTAX-mallilla saatuja tuloksia verokoordinoinnin vaikutuksista, ja niiden perusteella etenkin Pohjoismailla olisi eniten voitettavaa verokoordinaatiosta. Suomen olisi siten luonnollista ajaa verokoordinaatiota EU:ssa yhdessä muiden pohjoisten jäsenmaiden kanssa. Sisämarkkinoiden toimivuuden takaamiseksi välillistä verotusta on EU:ssa yhtenäistetty. EU:ssa on sovittu 15 prosenttia minimiverokannasta arvonlisäverotuksessa. Lisäksi on sallittu kahden alennetun arvonlisäverokannan soveltaminen tietyille välttämättömyyshyödykkeille, joiden minimitaso on 5 prosenttia. Joillekin jäsenmaille on sallittu erityisalennettuja verokantoja liittymissopimusten nojalla. Suomessa alvkannat ovat kohtuullisen korkeita, eikä Suomi päättänyt osallistua EU:ssa meneillään olevaan työvaltaisten palvelujen alennettujen alv-kantojen kokeiluun. Kokeilun oli tarkoitus jo päättyä, mutta sitä on jatkettu koska jäsenmaat eivät ole päässeet yksimielisyyteen arvonlisäverotusta koskevasta kokonaisratkaisusta. 2 Sørensen, P. B. ja Lassen, D. D. (2002): Financing the Nordic Welfare States: The Challenge of Globalisation to the Nordic Tax Systems. Pohjoismaiden ministerineuvosto.

5 LAUSUNTO 5 (5) Alennetuilla alv-kannoilla on kannatettavia työllisyys- ja muita vaikutuksia. SAK:n mielestä EU:ssa on mitä pikimmin päästävä arvonlisäverotusta koskevaan kokonaisratkaisuun, joka mahdollistaa alennettujen alv-kantojen soveltamisen työvaltaisiin palveluihin. Erityisen tärkeää on saada ravintoloiden ja henkilöstöruokaloiden ruokatarjoilu alennetun arvonlisäverokannan piiriin. Komission viime vuonna tekemä direktiiviehdotus oli tältä osin hyvä. Ehdotus olisi kuitenkin poistanut mahdollisuuden soveltaa nollaverokantaa yleishyödyllisten yhteisöjen jäsenlehtien painotöihin. SAK:n mielestä Suomen nykykäytäntöä ei tässä asiassa pidä muuttaa, koska demokratialle tärkeän kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset on turvattava. G) Kotitalousvähennys Verotuksen kotitalousvähennyksellä kavennetaan työn verokiilaa. Kotitalousvähennys on vakiinnuttanut asemansa, ja kotityöpalvelujen kysyntä on lisääntynyt. Vähennys on luultavasti pienentänyt harmaata taloutta. Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry