Kysymyksiä ja vastauksia komission ehdotuksesta EU:n päästökauppajärjestelmän tarkistamiseksi

Transkriptio

1 MEMO/08/35 Bryssel 23 tammikuuta 2008 Kysymyksiä ja vastauksia komission ehdotuksesta EU:n päästökauppajärjestelmän tarkistamiseksi 1) Mikä on päästökaupan tarkoitus? EU:n päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on auttaa EU:n jäsenvaltioita noudattamaan sitoumuksiaan kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseksi tai vähentämiseksi kustannustehokkaasti. Kun järjestelmään osallistuvat yritykset voivat myydä tai ostaa päästöoikeuksia, päästöjen leikkaukset voidaan toteuttaa pienimmin mahdollisin kustannuksin. EU:n päästökauppajärjestelmä on kulmakivi EU:n strategiassa ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Se on maailman ensimmäinen kansainvälinen hiilidioksidipäästöjen kauppajärjestelmä. Tämän vuoden alusta sitä sovelletaan EU:n 27 jäsenvaltion lisäksi Euroopan talousalueen muihin kolmeen valtioon eli Norjaan, Islantiin ja Liechtensteiniin. EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluu nykyisin yli energiantuotanto- ja teollisuuslaitosta, jotka aiheuttavat yhteensä lähes puolet EU:n hiilidioksidipäästöistä ja 40 prosenttia kaikista kasvihuonekaasupäästöistä. Parhaillaan käydään keskusteluja lainsäädännöstä, jolla ilmailu sisällytettäisiin järjestelmään vuodesta 2011 tai ) Miten päästökauppa toimii? EU:n päästökauppajärjestelmä perustuu päästökattoihin ja päästöoikeuksien kauppaan: siinä asetetaan sallittujen päästöjen kokonaismäärälle katto, jonka rajoissa osallistujat voivat tarvittaessa ostaa ja myydä päästöoikeuksia. Nämä oikeudet muodostavat "valuutan", jonka ympärille järjestelmä rakentuu. Yksi päästöoikeus oikeuttaa sen haltijan päästämään yhden tonnin hiilidioksidia. Niukkuuden markkinoilla määrittelee päästöoikeuksien kokonaismäärän katto. Jäsenvaltiot laativat nykyisin järjestelmän kullekin päästökauppakaudelle kansalliset jakosuunnitelmat, joissa määritellään niiden järjestelmän mukaisten päästöjen kokonaismäärä ja asianomaisen valtion kunkin laitoksen saamien päästöoikeuksien lukumäärä. Jokaisen vuoden päättyessä laitosten on palautettava päästöjään vastaava määrä oikeuksia. Jos yrityksen päästöt ovat pienemmät kuin sen päästöoikeuksien määrä, se voi myydä yli jäävät oikeudet. Ne, jotka eivät saa päästöjään pysymään oikeuksien rajoissa, voivat valintansa mukaan joko vähentää päästöjä esimerkiksi investoimalla tehokkaampaan teknologiaan tai käyttämällä vähemmän hiili-intensiivisiä energialähteitä tai ostaa tarvitsemansa lisäoikeudet markkinoilta taikka yhdistää nämä kaksi keinoa. Valinnan ne tekevät todennäköisesti kustannusten perusteella. Tällä tavoin päästöjä vähennetään silloin, kun se on kustannustehokkainta. 3) Miten pitkään EU:n päästökauppajärjestelmä on ollut käytössä? EU:n päästökauppajärjestelmä aloitettiin 1. tammikuuta Ensimmäinen kolmevuotiskausi kesti vuoden 2007 loppuun. Se oli eräänlainen tekemällä oppimisen kausi ennen ratkaisevaa toista kautta. Toinen kausi alkoi 1. tammikuuta 2008 ja se kestää viisi vuotta eli vuoden 2012 loppuun. Toinen kausi on tärkeä, koska se on samanaikainen Kioton pöytäkirjan ensimmäisen sitoumuskauden

2 kanssa. Tällä viimeksi mainitulla kaudella EU:n ja muiden teollisuusmaiden on saavutettava kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamista tai vähentämistä koskevat tavoitteensa. Komissio on asettanut EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvien alojen toisen kauden päästökaton keskimäärin 6,5 prosenttia vuoden 2005 tasoa alemmaksi. Tarkoituksena on auttaa varmistamaan että sekä EU kokonaisuutena että sen yksittäiset jäsenvaltiot voivat noudattaa Kioton pöytäkirjan mukaisia sitoumuksiaan. 4) Mitkä ovat tärkeimmät kokemuksista saadut opit tähän mennessä? EU:n päästökauppajärjestelmä on hinnoitellut hiilidioksidipäästöt ja osoittanut, että päästöillä voidaan käydä kauppaa. Ensimmäisellä kaudella käynnistettiin päästöoikeuksien EU:n laajuinen vapaa kauppa, perustettiin tarvittava infrastruktuuri ja kehitettiin dynaamiset hiilidioksidimarkkinat. Ensimmäisen kauden ympäristöhyötyjä saattaa rajoittaa se, että joissakin jäsenvaltioissa ja joillakin aloilla päästöoikeuksia jaettiin liian avokätisesti, koska luotettiin liikaa päästöennusteisiin ennen kuin oli saatavilla tietoja EU:n päästökauppajärjestelmän todennetuista päästöistä. Asia kävi ilmi, kun vuoden 2005 todennettuja päästöjä koskevat tiedot julkaistiin. Silloin markkinat reagoivat odotetusti, ja päästöoikeuksien hinta laski. Todennettujen päästötietojen julkaisemisen ansiosta komissio voi varmistaa, että kansallisten päästöjen katto asetetaan toisessa vaiheessa tasolle, joka johtaa todellisiin päästövähennyksiin. Kokemus on osoittanut paitsi todennettujen tietojen välttämättömyyden myös sen, että EU:n päästökauppajärjestelmää on yhdenmukaistettava, jotta EU voi saavuttaa päästövähennystavoitteensa siten, että kustannukset ja kilpailun vääristyminen jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Yhdenmukaistamisen tarve liittyy selkeimmin katon asettamiseen päästöoikeuksien kokonaismäärälle. Ensimmäiset kaksi kautta osoittavat myös, että päästöoikeuksien myöntämisen toisistaan poikkeavat kansalliset menettelyt uhkaavat tasavertaista kilpailua sisämarkkinoilla. Lisäksi on tarpeen yhdenmukaistaa, selkiyttää ja täsmentää järjestelmän soveltamisalaa, EU:n ulkopuolisista päästöjen vähennyshankkeista peräisin olevien hyvitysten käyttömahdollisuutta, edellytyksiä järjestelmän liittämiselle muualla sovellettaviin päästökauppajärjestelmiin sekä tarkkailu-, todentamis- ja raportointivaatimuksia. 5) Mikä on ehdotuksen tarkoitus? Ehdotuksen tarkoituksena on muuttaa EU:n päästökauppajärjestelmän perustamisesta annettua direktiiviä 1. Tavoitteena on lujittaa ja laajentaa EU:n päästökauppajärjestelmää ja parantaa sen toimintaa siten, että se on vuoden 2012 jälkeen yksi keskeisimmistä ja kustannustehokkaimmista keinoista EU:n kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoitteiden saavuttamiseksi. Eurooppaneuvosto vahvisti maaliskuussa 2007 tavoitteeksi vähentää EU:n päästöjä vuoteen 2020 mennessä vähintään 20 prosenttia vuoden 1990 tasosta ja 30 prosenttia siinä tapauksessa, että muut teollisuusmaat sitoutuvat vastaaviin tavoitteisiin maailmanlaajuisessa sopimuksessa, jolla torjutaan ilmastonmuutosta vuoden 2012 jälkeen. Päätös neuvottelujen aloittamisesta tällaisen sopimuksen aikaan saamiseksi tehtiin YK:n ilmastonmuutoskonferenssissa Balissa joulukuussa 2007, ja neuvottelut on tarkoitus aloittaa maalis- tai huhtikuussa. Direktiivin tarkistusehdotuksella haetaan tasapainoa taloudellisen tehostamistarpeen ja eri toiminnanalojen ja jäsenvaltioiden tasavertaisuuden välille sekä parannetaan teollisuudelle tärkeää ennakoitavuutta. Siinä hahmotellaan 1 Päästökauppajärjestelmää koskeva direktiivi 2003/87/EY, jota on muutettu direktiivillä 2004/101/EY. 2

3 päästökauppajärjestelmään osallistuvilta aloilta vaadittujen päästövähennysten ennakoitavissa olevia suuntauksia. Yhdenmukaisuuden lisääminen yksinkertaistaa järjestelmää ja parantaa sen läpinäkyvyyttä, mikä voi lisätä muiden maiden ja alueiden halukkuutta luoda siihen yhteyksiä. 6) Mitä ehdotukselle seuraavaksi tapahtuu? Ehdotus kuuluu yhteispäätösmenettelyyn, mikä tarkoittaa, että se voi saada lainvoiman vasta kun sekä EU:n neuvosto että Euroopan parlamentti ovat hyväksyneet sen. Ne aloittavat ehdotuksen käsittelyn piakkoin. Komissio toivoo, että lopullinen päätös päästökauppadirektiivin muuttamisesta tehdään vuoteen 2009 mennessä. 7) Mitä muutoksia päästökauppajärjestelmään ehdotetaan? Tärkeimmät muutokset ovat seuraavat: Päästöoikeuksille asetetaan 27 kansallisen enimmäismäärän sijasta vain yksi koko EU:n laajuinen katto. Vuotuista kattoa pienennetään lineaarisesti, myös kolmannen päästökauppakauden ( ) jälkeen. - Suurempi osuus päästöoikeuksista huutokaupataan aikaisemman ilmaiseksi jakamisen sijaan. - Käyttöön otetaan ilmaisjakelua koskevia yhdenmukaistettuja sääntöjä. - Osa huutokaupattavista oikeuksista siirretään jäsenvaltioilta, joissa asukasta kohden laskettu tulotaso on korkea, jaettaviksi alhaisemman tulotason valtioille. Tarkoituksena on parantaa viimeksi mainittujen taloudellisia mahdollisuuksia investoida ilmastomyötäiseen teknologiaan. - Päästökauppajärjestelmään sisällytetään uusia teollisuudenaloja (esimerkiksi alumiinin ja ammoniakin tuottajat) ja kaksi uutta kaasua (typpioksiduuli ja perfluoratut hiilivedyt). - Jäsenvaltiot saavat jättää pienet laitokset järjestelmän ulkopuolelle, jos niihin sovelletaan muita vastaavantasoisia päästövähennystoimenpiteitä. 8) Tuleeko vielä kansallisia jakosuunnitelmia? Ei. Jäsenvaltiot määrittelivät ensimmäisen ( ) ja toisen ( ) päästökauppakauden jakosuunnitelmissaan myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärän eli päästökaton sekä sen, miten oikeudet jaetaan osallistuville laitoksille. Tämä lähestymistapa johti siihen, että päästöoikeuksien jakamiseen sovellettiin erilaisia sääntöjä. Se kannusti jäsenvaltioita suosimaan omaa teollisuuttaan ja monimutkaisti jakoa. Komissio ehdottaa EU:n laajuista päästökattoa ja päästöoikeuksien jakamiseen täysin yhdenmukaistettuja sääntöjä. Näin ollen kansallisia jakosuunnitelmia ei enää tarvita. 9) Miten kolmannen vaiheen päästökatto määritellään? Ehdotuksessa vahvistetaan säännöt koko EU:ta koskevan päästökaton laskemiselle. Vuodesta 2013 lähtien päästöoikeuksien kokonaismäärän on tarkoitus laskea vuosittain lineaarisesti. Lähtökohtana pidetään jäsenvaltioiden vuosiksi myöntämien päästöoikeuksien kokonaismäärän (toisen vaiheen katon) keskiarvoa, jota tarkistetaan siten, että voidaan ottaa huomioon järjestelmän laajentaminen vuodesta Lineaarinen määrä, jolla vuotuista määrää vähennetään, on 1,74 prosenttia toisen vaiheen katosta. 3

4 Lineaarinen määrä 1,74 on määritelty siten, että tavoitteena on kasvihuonekaasupäästöjen kokonaismäärän vähentäminen 20 prosentilla vuodesta 1990, mikä vastaa 14 prosentin vähennystä vuoden 2005 tasosta. EU:n päästökauppajärjestelmältä odotetaan kuitenkin tätä suurempaa vähennystä, koska järjestelmään osallistuvilla aloilla päästöjen vähentäminen tulee halvemmaksi. Vähennyskustannukset saadaan minimoitua toteuttamalla jako seuraavasti: - EU:n päästökauppajärjestelmään osallistuvilla aloilla 21 prosentin vähennys vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä; - noin 10 prosentin vähennys vuodesta 2005 lähtien aloilla, jotka eivät osallistu EU:n päästökauppajärjestelmään. Päästöjen vähentäminen 21 prosentilla vuoteen 2020 mennessä tarkoittaa sitä, että vuonna 2020 päästöoikeuksien katto päästökauppajärjestelmässä on enintään miljoonaa. Tämän saavuttaminen edellyttää, että kolmannessa vaiheessa ( ) katto on keskimäärin miljoonaa päästöoikeutta ja vähennys toisesta vaiheesta 11 prosenttia. Kaikki esitetyt absoluuttiset luvut perustuvat järjestelmän laajuuteen toisen päästökauppakauden alussa. Näin olen niissä ei oteta huomioon ilmailua, joka sisällytetään järjestelmään toisen kauden lopulla eikä niitä muita aloja, jotka sisällytetään siihen kolmannessa vaiheessa (ks. myös vastaus kysymykseen 12). 10) Miten päästökatto määritellään kolmannen vaiheen jälkeen? Kolmannen vaiheen katon määrittelyssä käytetyn 1,74 prosentin lineaarisen määrän soveltamista jatketaan myös vuonna 2020 päättyvän kauden jälkeen sekä neljännen päästökauppakauden ( ) katon määrittelyyn että vielä senkin jälkeen. Prosenttimäärää voidaan tarkistaa viimeistään vuonna Tosiasia on, että päästöjä on vähennettävä vuoteen 2050 mennessä jopa prosenttia vuoden 1990 tasosta, jotta voidaan saavuttaa EU:n strateginen tavoite eli maailmanlaajuisen lämpötilan nousun rajoittaminen kahteen celsiusasteeseen esiteollisella kaudella vallinneesta tasosta. 11) Kun joka vuodeksi määritellään koko EU:n laajuinen päästöoikeuskatto, väheneekö osallistuvia laitoksia koskeva jousto? Ei. Jousto ei vähene vähääkään. Toimivaltaisten viranomaisten on joka vuosi myönnettävä jaettavat päästöoikeudet viimeistään 28. helmikuuta. Määräaika, johon mennessä toiminnanharjoittajien on palautettava oikeudet, on sitä vuotta seuraavan vuoden 30. huhtikuuta, jona päästöt toteutuivat. Toiminnanharjoittajat siis saavat kuluvan vuoden päästöoikeudet ennen kuin edellisen vuoden päästöjä koskevat oikeudet on palautettava. Oikeudet ovat voimassa koko päästökauppakauden, ja ylijääviä oikeuksia voi siirtää seuraaville kausille. Tässä suhteessa mikään ei muutu. Järjestelmä perustuu edelleenkin päästökauppakausiin, mutta kolmas kausi ( ) kestää kahdeksan vuotta eli pitempään kuin viiden vuoden mittainen toinen kausi ( ). Jäsenvaltiot ovat enimmäkseen päättäneet jakaa toisen kauden päästöoikeudet samansuuruisina vuotuisina kiintiöinä. Vuosittainen lineaarinen vähennys vuodesta 2013 lähtien vastaa paremmin kaudelta ennakoituja päästösuuntauksia. 12) Mitkä ovat järjestelmän päästökatot vuosina ? Vuotuiset päästökatot ovat seuraavat: Vuosi Milj. t CO 2 4

5 Luvut perustuvat päästökauppajärjestelmän toisen vaiheen ( ) soveltamisalaan sekä komission päätöksiin toisen vaiheen kansallisista jakosuunnitelmista, joiden tuloksena on Slovakian suunnitelmasta tehdyn tuomioistuimen päätöksen jälkeen miljoonaa tonnia. Näitä lukuja on tarkistettava monestakin syystä. Ensinnäkin tarkistamista edellyttää soveltamisalan laajentaminen toisessa vaiheessa, jos jäsenvaltiot perustelevat ja todentavat siitä seuraavat päästönsä. Toiseksi tarkistaminen on tarpeen komission tehtyä päätöksen päästökauppajärjestelmän soveltamisalan laajentamisesta kolmannesta kaudesta lähtien. Kolmanneksi luvuissa ei ole otettu huomioon ilmailun sisällyttämistä järjestelmään eikä Norjan, Islannin ja Liechtensteinin päästöjä. 13) Jatkuuko päästöoikeuksien ilmaiseksi jakaminen? Ilmaiseksi jaetaan edelleen osa päästöoikeuksista, mutta vähemmän kuin nykyisin. Pääosa oikeuksista on jaettu laitoksille ilmaiseksi ensimmäisellä ja toisella kaudella, mutta komissio katsoo, että kolmannesta kaudesta alkaen perusperiaatteena olisi oltava päästöoikeuksien huutokauppaaminen, sillä se on paras tapa varmistaa järjestelmän tehokkuus, läpinäkyvyys ja yksinkertaisuus. Lisäksi huutokaupalla voidaan parhaiten kannustaa investoimaan vain vähän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavaan talouteen. Huutokauppa vastaa parhaiten "saastuttaja maksaa" periaatetta, ja sen avulla voidaan ehkäistä ansiottomat voitot aloille, jotka ovat saaneet päästöoikeutensa ilmaiseksi, mutta silti siirtäneet niiden laskennalliset kustannukset asiakkailleen. Vuonna 2013 huutokaupataan arviolta noin 60 prosenttia päästöoikeuksien kokonaismäärästä, ja sen jälkeisinä vuosina osuuden on tarkoitus kasvaa. 14) Miten ilmaiseksi annettavat päästöoikeudet on tarkoitus jakaa? Päästöoikeuksien jakamiseen ilmaiseksi ehdotetaan EU:n laajuisia sääntöjä, jotka laadittaisiin myöhemmin komiteamenettelyllä ( komitologia ). Näillä säännöillä jakaminen yhdenmukaistettaisiin täysin, jolloin samaa tai samanlaista toimintaa harjoittaviin yrityksiin sovellettaisiin kaikkialla EU:ssa samoja sääntöjä. Lisäksi yhdenmukaistetut säännöt varmistaisivat mahdollisimman pitkälle sen, että jaolla edistetään vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavaa teknologiaa. Säännöissä voidaan esimerkiksi täsmentää, että jaon on perustuttava vertailuarvoihin (benchmarks) esimerkiksi niin, että päästöoikeuksien lukumäärä pohjautuu aikaisempien tulosten määrään. Siten säännöt palkitsisivat toiminnanharjoittajia, jotka ovat ryhtyneet hyvissä ajoin vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä, sekä vastaisivat paremmin saastuttaja maksaa periaatetta ja loisivat voimakkaampia kannustimia päästöjen vähentämiseen, kun jakaminen ei enää olisi sidoksissa aikaisempiin päästöihin. Kaikkien päästöoikeuksien jakamisesta päätetään ennen kolmatta päästökauppakautta, ja sen jälkeen jakoa ei enää voi muuttaa. 5

6 15) Mitkä laitokset saavat ehdotuksen mukaan ilmaisia päästöoikeuksia ja mitkä eivät? Miten vältetään negatiiviset vaikutukset kilpailukykyyn? Sähköntuotannon alalla ainoa jakotapa vuodesta 2013 eteenpäin on huutokauppa, koska sähköntuottajilla on mahdollisuus siirtää kasvaneet päästöoikeuskustannukset hintoihin. Lisäksi pelkkää huutokauppaamista olisi sovellettava hiilidioksidin talteenottoon ja varastointiin, koska kyseisellä alalla kannustin syntyy siitä, että päästöoikeuksia ei tarvitse palauttaa varastoitujen päästöjen osalta. Muilla aloilla ilmaiseksi jakamisesta luovutaan asteittain vuodesta 2013 alkaen siten, että ilmaiseksi jakaminen päättyy vuoteen 2020 mennessä. Poikkeuksena ovat kuitenkin sellaisilla aloilla toimivat laitokset. joilla katsotaan olevan merkittävä "hiilivuodon" riski. Tällä tarkoitetaan sitä, että kansainvälisen kilpailun paine voi pakottaa kyseiset alat siirtämään tuotantoa EU:n ulkopuolisiin maihin, joissa ei ole samanlaisia päästörajoituksia. Tästä olisi seurauksena vain maailmanlaajuisten päästöjen lisääntyminen ilman minkäänlaisia ympäristöhyötyjä. Komissio päättää vuoteen 2010 mennessä, mitä aloja poikkeus koskee. Tässä yhteydessä se ottaa huomioon, minkälaiset mahdollisuudet alalla on siirtää tarvittavista päästöoikeuksista aiheutuvat kustannukset tuotteiden hintoihin menettämättä merkittävää markkinaosuutta enemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttaville laitoksille EU:n ulkopuolella. Tätä varten komissio arvioi muun muassa päästöoikeuksien kustannukset suhteessa tuotantokustannuksiin sekä altistumisen kansainväliselle kilpailulle. Asianomaisten alojen laitokset voivat saada enintään 100 prosenttia päästöoikeuksistaan ilmaiseksi. Jos saadaan aikaan kansainvälinen sopimus, jolla voidaan varmistaa, että kilpailijoille muualla maailmassa aiheutuu vastaavia kustannuksia, hiilivuodon riski voi jäädä merkityksettömäksi. Sen vuoksi komissio tekee vuoteen 2011 mennessä energiaintensiivisen teollisuuden tilanteesta ja hiilivuodon riskistä perusteellisen arvion, jossa otetaan huomioon myös kansainvälisten neuvottelujen tulokset sekä mahdollisesti tehdyt sitovat alakohtaiset sopimukset. Selvitykseen liitetään mahdollisesti tarpeellisina pidettäviä ehdotuksia. Näihin ehdotuksiin voi sisältyä kansainväliselle kilpailulle erityisen alttiille teollisuuslaitoksille ilmaiseksi annettavien päästöoikeuksien määrän säilyttäminen tai tarkistaminen taikka tehokas hiilidioksidin tasausjärjestelmä tuonnin mahdollisesti vääristävien vaikutusten torjumiseksi esimerkiksi sisällyttämällä asianomaisten tuotteiden maahantuojat päästökauppajärjestelmään. 16) Kuka järjestää huutokaupat ja miten ne toteutetaan? Jäsenvaltiot toteuttavat huutokaupat. Huutokaupattavat oikeudet jaetaan jäsenvaltioille suurelta osin aikaisempien päästöjen perusteella, mutta osa oikeuksista jaetaan uudelleen rikkaammilta jäsenvaltioilta köyhemmille. Tämän tavoitteena on ottaa huomioon viimeksi mainittujen valtioiden alhaisempi asukaskohtainen BKT, hyvät kasvunäkymät ja päästöjen määrä sekä tukea niiden taloudellisia mahdollisuuksia investoida ilmastomyötäiseen teknologiaan. Huutokauppojen on noudatettava sisämarkkinoiden sääntöjä, mikä tarkoittaa, että kaikkien halukkaiden ostajien on voitava osallistua niihin ilman syrjintää. Ehdotukseen sisältyy myös perusta (komitologiamenettelyllä) hyväksyttävälle asetukselle edellytyksistä, joilla huutokaupat voidaan toteuttaa tehokkaasti ja koordinoidusti vääristämättä päästöoikeuksien markkinoita. 17) Mitä aloja ja kaasuja uusi ehdotus koskee? 6

7 Päästökauppajärjestelmä koskee tiettyjä toimintoja harjoittavia laitoksia. Siihen ovat alusta asti sisältyneet tietyn kapasiteettikynnyksen ylittävät voimalaitokset ja muut polttolaitokset, öljynjalostamot, koksaamot, valimot ja terästehtaat sekä sementti-, lasi-, kalkki-, tiili-, keramiikka-, massa-, paperi- ja pahviteollisuus. Toistaiseksi päästökauppajärjestelmä kattaa ainoastaan hiilidioksidipäästöt. Komissio ehdottaa järjestelmän laajentamista siten, että direktiivin liitteeseen 1 sisällytetään uusia aloja ja kasvihuonekaasuja: petrokemikaalien, ammoniakin ja alumiinin tuotannon päästöistä peräisin oleva hiilidioksidi sekä typpihapon, adipiinihapon ja glyoksyylihapon tuotannosta peräisin oleva typpioksiduuli ja alumiinin tuotannosta peräisin olevat perfluorihiilivedyt. Lisäksi järjestelmään sisällytetään kaikkien kasvihuonekaasujen talteenotto, kuljetus ja geologinen varastointi. 18) Jäävätkö pienet laitokset järjestelmän ulkopuolelle? Päästökauppajärjestelmä koskee nykyisin myös monia laitoksia, joiden hiilidioksidipäästöt ovat suhteellisen pieniä. Niiden järjestelmään kuulumisen kustannustehokkuus onkin asetettu kyseenalaiseksi. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot saavat jättää ne järjestelmän ulkopuolelle tietyin edellytyksin. Asianomaisten laitosten nimellinen lämpöteho on pienempi kuin 25 MW, ja niiden ilmoitetut päästöt kolmena soveltamisvuotta edeltävänä vuonna olivat vähemmän kuin hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Ne voidaan jättää järjestelmän ulkopuolelle vain, jos niihin sovelletaan muita toimenpiteitä, joilla on saavutettavissa vastaavat päästövähennykset. On arvioitu, että näiden säännösten nojalla järjestelmän ulkopuolelle jäisi noin laitosta, joiden yhteenlaskettu osuus päästökauppajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvista kaikista päästöistä on noin 0,7 prosenttia. 19) Miten uudet alat ja kaasut vaikuttavat päästökattoon? On arvioitu, että kun ehdotettuun soveltamisalan laajentamiseen yhdistetään jäsenvaltioiden mahdollisuus jättää pienet laitokset ulkopuolelle, kattavuus lisääntyy noin 6 prosenttia eli jopa miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia verrattuna nykyiseen kauteen ( ). 20) Miten päästöoikeudet jaetaan uusille aloille ja kaasuille? Komissio ehdottaa, että päästöoikeuksien jakamiseen sovelletaan EU:n laajuisia sääntöjä samalla tavoin kuin muihin teollisuudenaloihin, jotka kuuluvat jo järjestelmän soveltamisalaan. 21) Miten suuri määrä yhteisön ulkopuolelta peräisin olevia päästöhyvityksiä sallitaan? EU:n päästökauppajärjestelmässä jäsenvaltiot voivat antaa toiminnanharjoittajiensa käyttää yhteisön ulkopuolella toteutetuista päästöjä vähentävistä hankkeista saatuja hyvityksiä päästöjensä kattamiseen samalla tavoin kuin päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksia. Tällaisten hankkeiden on oltava Kioton pöytäkirjan yhteistoteutusmekanismin (joka kattaa hankkeet maissa, joissa on pöytäkirjan mukainen päästövähennystavoite) tai (kehitysmaissa toteutettavia hankkeita koskevan) puhtaan kehityksen mekanismin mukaisesti hyväksyttyjä. Yhteistoteutushankkeista peräisin olevia hyvityksiä kutsutaan päästövähennysyksiköiksi ja puhtaan kehityksen mekanismin mukaisista hankkeista peräisin olevia hyvityksiä sertifioiduiksi päästövähennyksiksi. 7

8 Ehdotuksessa esitetään kaksi hahmotelmaa näiden hyvitysten käyttämisestä vuosina Ensimmäinen perustuu ainoastaan EU:n yksipuoliseen sitoumukseen vähentää vuoteen 2020 mennessä päästöjään vähintään 20 prosenttia vuotta 1990 alhaisemmalle tasolle. Toisessa hahmotelmassa vähennystä lisätään, jos vuoden 2012 jälkeen on olemassa tyydyttävä kansainvälinen sopimus ilmastonmuutoksen torjumisesta. Jos lähtökohtana on 20 prosentin päästövähennys eli tilanne ennen tyydyttävään kansainväliseen sopimukseen pääsemistä, toiminnanharjoittajat voivat käyttää vielä käyttämättä olevia hyvityksiään, jotka ne ovat saaneet omilta hallituksiltaan kaudella Koska näitä hyvityksiä jaetaan varsin avokätisesti, on odotettavissa, että toiminnanharjoittajat voivat niitä käyttämällä saavuttaa yli kolmanneksen vuosina vaadittavista päästövähennyksistä. Käyttää saa kuitenkin ainoastaan sellaisista hanketyypeistä saatuja hyvityksiä, jotka kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kaudella Tällä rajoituksella voidaan varmistaa, että yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen hyvityksiä kohdellaan samalla tavoin koko järjestelmässä. Jos tätä sääntöä ei olisi, yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen hyvitysten markkinat jakautuisivat kaikkien jäsenvaltioiden hyväksymiin ja ainoastaan joidenkin hyväksymiin hyvityksiin. Joustavuuden lisäämiseksi energiatehokkuutta tai uusiutuvien energialähteiden käyttöä edistävistä uusista hankkeista saatuja hyvityksiä voisi käyttää yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtyjen sopimusten nojalla edellyttäen, että tällaiset uudet hyvitykset eivät lisää käytettävissä olevien hyvitysten kokonaismäärää. Tätä samaa rajoitusta noudattaen voidaan sallia myös sertifioidut päästövähennykset vähiten kehittyneissä maissa vuodesta 2013 lähtien toteutettavista hankkeista ilman, että asianomaisten maiden kanssa pitää tehdä sopimus. Tässäkin tapauksessa kelpuutetaan ainoastaan hanketyypit, jotka kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kaudella Jos tyydyttävä kansainvälinen sopimus ja siitä seuraavat tiukemmat päästörajoitukset toteutuvat, yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen hyvitysten käyttörajoja lisätään automaattisesti enintään puoleen lisävähennysten määrästä. Tämä tarkoittaa, että jos EU:n päästökauppajärjestelmän vuotuista kattoa pienennetään maailmanlaajuisen sopimuksen johdosta esimerkiksi 200 miljoonalla tonnilla (kokonaispäästöjen tiukemman vähennystavoitteen saavuttamiseksi), yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen hyvitysten käyttörajoitusta nostetaan automaattisesti 100 miljoonalla hyvityksellä. Kaudelta käyttämättä jääneiden hyvitysten määrän ylittäviä hyvityksiä hyväksytään ainoastaan, jos ne ovat peräisin hankkeista sellaisissa yhteisön ulkopuolisissa maissa, jotka ovat ratifioineet kansainvälisen sopimuksen, tai komission hyväksymistä muuntyyppisistä hankkeista. Komissio antaa tarvittaessa säännöksiä mahdollisuudesta käyttää muuntyyppisiä hankeperäisiä lisähyvityksiä ja/tai asianomaisten toiminnanharjoittajien mahdollisuudestaan hyödyntää muita kansainvälisen sopimuksen perusteella luotuja järjestelyjä. Nämä lisähyvitykset auttaisivat EU:ta saavuttamaan päästövähennystavoitteensa halvemmalla. 22) Miksi yritysten mahdollisuutta käyttää yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen hyvityksiä rajoitetaan ennen kansainvälisen sopimuksen tekemistä? Ennen kuin tyydyttävä kansainvälinen sopimus saadaan aikaan, yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen hyvitysten määrän sellainen käyttö vuoden 2012 jälkeen, joka ylittää vuoksiksi myönnetyn kyseisten hyvitysten määrän, vähentäisi yritysten kannustimia investoida hiilidioksidipäästöjä vähentävään teknologiaan. Tämä voisi vaarantaa vuoteen 2020 asetettujen päästöjä ja uusiutuvia 8

9 energialähteitä koskevien tavoitteiden edellyttämien omien riittävien päästövähennysten saavuttamisen. 23) Onko mahdollista käyttää hyvityksiä niin sanotuista hiilinieluista kuten metsistä? Ei. Komissio on tutkinut mahdollisuutta sallia hyvitykset tietynlaiseen maankäyttöön, maankäyttötapojen muutoksiin ja metsätalouteen perustuvista hankkeista, joilla vähennetään ilmakehän hiilidioksidia. Se tuli siihen tulokseen, että tämä voisi vaarantaa EU:n päästökauppajärjestelmän ympäristötavoitteiden tinkimättömyyden seuraavista syistä: - Maankäyttöön, maankäyttötapojen muutoksiin ja metsätalouteen perustuvilla hankkeilla ei voida fyysisesti saavuttaa pysyviä päästövähennyksiä. Hankkeisiin liittyvien epävarmuustekijöiden, hiilidioksidin varastoinnin pysymättömyyden ja mahdollisten päästövuotojen ongelman varalta kehitetyt ratkaisut eivät ole riittäviä. Toiminnan tilapäinen ja muuttuva luonne olisi vaaratekijä yritysten välisessä kauppajärjestelmässä ja aiheuttaisi jäsenvaltioille merkittävän vastuuriskin. - Maankäyttöön, maankäyttötapojen muutoksiin ja metsätalouteen perustuvien hankkeiden sisällyttäminen päästökauppajärjestelmään vaatisi tarkkailua ja raportointia, joiden laatu vastaisi järjestelmään nykyisin osallistuvien laitosten päästöjen tarkkailua ja raportointia. Tällaista laatua ei ole nykyisellään saatavilla, ja siitä aiheutuvat kustannukset vähentäisivät huomattavasti näiden hankkeiden mukaan ottamisen kiinnostavuutta. - Päästökauppajärjestelmän yksinkertaisuus, läpinäkyvyys ja ennakoitavuus vähenisivät huomattavasti. Lisäksi näistä hankkeista mahdollisesti seuraavien hyvitysten määrä olisi sellainen, että sen tuominen järjestelmään voisi vaarantaa hiilidioksidimarkkinoiden toiminnan, ellei kyseisten hyvitysten määrää rajoitettaisi ja siinä tapauksessa taas niiden mahdolliset hyödyt muuttuisivat marginaalisiksi. Komissio uskoo, että metsien hävittämistä voidaan estää maailmalaajuisesti tehokkaammin muilla keinoin. Osalla EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien huutokaupan tuotosta voitaisiin esimerkiksi auttaa lisäämään investointeja maankäyttöä, maankäyttötapojen muutoksia ja metsätaloutta koskevaan toimintaan sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Tätä voisi myös käyttää mallina toimien laajentamiselle tulevaisuudessa. 24) Voidaanko tarkistetussa päästökauppajärjestelmässä käyttää jo mainittujen lisäksi muita hyvityksiä? Kyllä. Komissio ehdottaa, että hyvityksiä voisi saada EU:n jäsenvaltioiden päästökauppajärjestelmään kuulumattomista hankkeista, joilla vähennetään kasvihuonekaasupäästöjä. Tällaisten sisäisten tasoittavien hyvitysten osalta komission olisi laadittava EU:n yhteisiä sääntöjä, jotta niillä voidaan käydä kauppaa koko järjestelmässä. Tällaisia sääntöjä annetaan ainoastaan hankkeista, joita ei voida toteuttaa sisällyttämällä ne päästökauppajärjestelmään. Säännösten tavoitteena on varmistaa, että nämä EU:n sisäiset hyvitykset eivät johda päästövähennysten kaksinkertaiseen kirjaamiseen tai haittaa muita päästökauppajärjestelmään kuulumattomia toimenpiteitä päästöjen vähentämiseksi, ja että ne perustuvat yksinkertaisiin ja helposti hallinnoitaviin sääntöihin. 25) Vaikuttaako tarkistus rajoittamattomaan oikeuteen siirtää päästöoikeuksia toisesta vaiheesta kolmanteen? 9

10 Ei. Direktiivissä säädetään rajoittamattomasta mahdollisuudesta siirtää toisen vaiheen päästöoikeuksia kolmanteen vaiheeseen. Tämä tarkoittaa sitä, että kaikki päästöoikeudet, joita ei ole palautettu tai käytetty toisella päästökauppakaudella, saa käyttää nimellisarvoisina kolmannessa vaiheessa. Teknisesti siirtäminen toteutetaan niin, että toisen vaiheen päästöoikeudet korvataan kolmannen vaiheen oikeuksilla. Siirtämisen tuloksena saadut kolmannen vaiheen päästöoikeudet lisätään tarkistuksessa päätettyyn kolmannen vaiheen päästökattoon. Komissio ei ehdota muutoksia tähän. 26) Miten muutokset vaikuttavat sähkön hintaan? Kolmannella päästökauppakaudella myönnettävien päästöoikeuksien EU:n laajuisen määrän vähentäminen lisää niukkuutta päästömarkkinoilla, ja sen vuoksi sähkön hinnan voidaan olettaa nousevan. Hinnannousu on verrannollinen tähän niukkuuden lisääntymiseen, mutta hiilidioksidipäästöjen nykyinen hinnoittelu huomioon ottaen nousun vuoteen 2020 mennessä arvioidaan rajoittuvan prosenttiin siitä, millä tasolla hinta pysyisi ilman ehdotuksen vaikutuksia. Suurempi vaikutus voi olla muilla tekijöillä kuten öljyn ja kaasun hinnalla. Sillä, että sähköntuottajat eivät enää saa päästöoikeuksia ilmaiseksi, ei sinällään arvioida oleva suurta vaikutusta sähkön hintaan, koska sähköntuottajat voivat siirtää merkittävän osan päästöoikeuksien kustannuksista asiakkailleen riippumatta siitä, saavatko ne oikeuksia ilmaiseksi vai eivät. Tärkein vaikutus ilmaisten oikeuksien jakamisen lopettamisesta sähköntuottajille on ansiottomien voittojen mahdollisuuden eliminoiminen. On mahdollista, että kotitalouksien kokonaiskustannus ei lisäänny: tämä riippuu siitä, missä määrin kotitalouksien energiatehokkuutta lisäävillä toimenpiteillä onnistutaan saavuttamaan 20 prosentin säästötavoite. 27) Onko mitään takeita siitä, että päästöoikeuksien hinta ei romahda kolmannella päästökauppakaudella? Vapailla markkinoilla ei voida taata mitään hintatasoa. Ehdotuksella tavoitellaan kuitenkin mahdollisimman ennakoitavissa olevia markkinaolosuhteita ja pyritään minimoimaan EU:n päästökauppajärjestelmän muutoksista mahdollisesti aiheutuva epävakaus. Päästöoikeuksien hinnan romahtaminen ensimmäisellä kaudella johtui siitä, että jaettiin liikaa päästöoikeuksia, joita ei voinut siirtää seuraavalle kaudelle. Toisella päästökauppakaudella sekä sitä seuraavina kausina jäsenvaltioiden on sallittava päästöoikeuksien siirtäminen kaudelta toiselle. Sen vuoksi yhden kauden päättymisen ei pitäisi vaikuttaa hintaan. 28) Onko suunnitelmia yhdistää EU:n päästökauppajärjestelmää muihin päästökauppajärjestelmiin? Kyllä. Yksi keskeisistä välineistä päästöjen vähentämiseksi entistä kustannustehokkaammin on vahvistaa ja kehittää maailmalaajuisia hiilidioksidimarkkinoita. Komissio katsoo, että EU:n päästökauppajärjestelmä on keskeinen peruselementti kehitettäessä päästökauppajärjestelmien maailmanlaajuista verkostoa. Yhteyksien luominen EU:n päästökauppajärjestelmän ja muiden päästökattoihin ja -kauppaan perustuvien kansallisten tai alueellisten päästökauppajärjestelmien välille voi auttaa saamaan aikaan isommat markkinat, jotka puolestaan voivat edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä aiheutuvien kokonaiskustannusten vähentämistä. Seurauksena oleva likviditeetin lisääntyminen ja hintojen vaihteluherkkyyden vähentyminen parantaisi päästöoikeuksien markkinoiden toimintaa. Tämä voisi johtaa sellaisen päästökauppajärjestelmien maailmanlaajuisen verkoston syntymiseen, jossa 10

11 osallistuja paikallisyhteisöt mukaan luettuina voivat ostaa päästöoikeuksia noudattaakseen omia vähennyssitoumuksiaan. Nykyinen direktiivi mahdollistaa EU:n päästökauppajärjestelmän yhdistämisen muiden sellaisten teollisuusmaiden järjestelmien kanssa, jotka ovat ratifioineet Kioton pöytäkirjan. Komissio ehdottaa, että tätä periaatetta laajennetaan siten, että se kattaisi kaikki maat ja hallintoyksiköt (esimerkiksi osavaltiot tai osavaltioryhmät), joissa on päästökattoihin ja -kauppaan perustuvia järjestelmiä, jos näihin järjestelmiin ei sisälly piirteitä, jotka voisivat vaarantaa EU:n päästökauppajärjestelmän ympäristötavoitteiden tinkimättömyyden. Jos näihin järjestelmiin sisältyy absoluuttinen päästökatto, niiden ja EU:n päästökauppajärjestelmän mukaisesti myönnetyt päästöoikeudet voitaisiin tunnustaa vastavuoroisesti. 29) Mikä on yhteisön rekisteri ja miten se toimii? Rekisterit ovat standardoituja sähköisiä tietokantoja, joilla varmistetaan, että päästöoikeuksien myöntäminen, hallussapito, siirtäminen ja peruuttaminen kirjataan täsmällisesti. Koska yhteisö on allekirjoittanut Kioton pöytäkirjan omasta puolestaan, sen on myös pidettävä rekisteriä. Tämä yhteisön rekisteri on erillinen jäsenvaltioiden rekistereistä. Tammikuun 1. päivästä 2013 alkaen myönnetyt päästöoikeudet kirjataan kansallisten rekisterien sijasta yhteisön rekisteriin. 30) Muuttuvatko päästöjen tarkkailua, raportointia ja todentamista koskevat vaatimukset? Komissio aikoo antaa (komiteamenettelyllä) uuden asetuksen direktiivin liitteessä I lueteltujen toimintojen aiheuttamien päästöjen tarkkailusta ja raportoinnista. Lisäksi on tarkoitus antaa päästöraporttien todentamista ja todentajien akkreditointia koskeva asetus, jossa säädetään todentajien akkreditoinnin, vastavuoroisen tunnustamisen ja akkreditoinnin peruuttamisen edellytyksistä sekä tarvittaessa valvonnasta ja vertaisarvioinnista. 31) Mitä säädetään markkinoiden uusien osallistujien osalta? Viisi prosenttia päästöoikeuksien kokonaismäärästä varataan uusille laitoksille tai lentoyhtiöille, jotka sisällytetään järjestelmään vuoden 2013 jälkeen ("uudet osallistujat"). Tämän reservin päästöoikeuksien jakamisen olisi heijastettava olemassa olevien vastaavien laitosten päästöoikeussääntöjä. Jos reserviin jää päästöoikeuksia, ne jaetaan jäsenvaltioille huutokaupattaviksi. Jako toteutetaan samoin perustein kuin kaikkien muiden huutokaupattavien päästöoikeuksien jakaminen. 32) Miten komissio on ottanut huomioon eturyhmien esittämät kommentit? Komissio tapasi useita eturyhmiä EU:n päästökauppajärjestelmää valmisteltaessa. Se otti huomioon niiden ehdotukset, jotka on monissa tapauksissa otettu huomioon myös ehdotuksen tekstissä sekä ehdotuksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa. 33) Mikä on kansainvälisen sopimuksen asema ja sen mahdollinen vaikutus EU:n päästökauppajärjestelmään? Jos kansainvälinen sopimus tehdään, komissio joko tarkistaa EU:n laajuisia sääntöjä tai kumoaa ne edellyttäen, että päästöoikeuksia jaetaan ilmaiseksi vain silloin, kun se on täysin perusteltua kansainvälinen sopimus huomioon ottaen. 11

12 Koko EU:n päästöoikeuksien määrää vähennetään samassa suhteessa kuin päästövähennyssitoumusten taso nousee. EU:n päästökauppajärjestelmän alojen ja järjestelmän ulkopuolisten alojen vähennysten välinen suhde pysyy entisellään. Yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen mekanismin hyvitysten käytön vaikutusten osalta katso vastausta kysymykseen ) Komissio hyväksyi syyskuussa energiamarkkinoiden vapauttamista koskevan kolmannen toimenpidepaketin. Eikö hintojen alentamiseen tähtäävä markkinoiden vapauttaminen ole ristiriidassa päästökauppajärjestelmästä seuraavan, hintoja todennäköisesti korottavan hiilidioksidipäästöjen hinnoittelun kanssa? Ei näiden välillä ole ristiriitaa. Päinvastoin, mitä paremmin ja kilpailukykyisemmin EU:n sähkömarkkinat toimivat, sitä selkeämpiä ja vähemmän vääristyneitä hintasignaaleita EU:n päästökauppajärjestelmä antaa. Markkinoiden vapauttamisen yleisenä tavoitteena on aina ollut mahdollisimman tehokas energiansaanti ja ansiottomien monopolivoittojen ehkäiseminen. Tämä voi alentaa energian hintaa, mutta ei välttämättä sitä tee, sillä energian hinta on aina tulosta hankintakustannuksista. EU:n päästökauppajärjestelmä määrittelee hiilidioksidille hinnan, joka toimii signaalina taloudelle. Parhaiten tämä onnistuu, jos sähköä toimitetaan kilpailuun perustuvilla markkinoilla, joilla ansiottomat monopolivoitot on estetty. Lisätietoja: 12