Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Transkriptio

1 Lausunto 1 (6) Lausuntopyyntönne VM 121:00/2017 Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Valtiovarainministeriö on pyytänyt oikeusministeriön lausuntoa otsikossa mainitusta hallituksen esitysluonnoksesta. Oikeusministeriö toteaa lausuntonaan seuraavaa. Henkilötietojen käsittelystä säätäminen Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus edellyttää, että käsittelyllä on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 sekä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen osalta 9 artiklan ja rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien tietojen osalta 10 artiklan mukainen oikeudellinen perusta. Kansallinen yleistä tietosuoja-asetusta tarkentava lainsäädäntö on mahdollista, kun henkilötietojen käsittely perustuu 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohtiin, eli silloin, kun käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, tai kun käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Tarkentava lainsäädäntö voi sisältää erityisiä säännöksiä tietosuoja-asetuksen säännösten soveltamisen mukauttamiseksi määrittelemällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevia erityisiä vaatimuksia, kuten yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta, käsiteltävien tietojen tyyppiä, rekisteröityjä, yhteisöjä, joille ja tarkoituksia, joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa, säilytysaikoja, käyttötarkoitussidonnaisuutta ja käsittelytoimia ja menettelyitä koskevia säännöksiä. Valmisteltaessa kansallista henkilötietojen käsittelyyn liittyvää sääntelyä on arvioitava, voidaanko ehdotettuja lainsäädäntötoimenpiteitä toteuttaa yleisen tietosuoja-asetuksen kansalliselle lainsäädännölle jättämän liikkumavaran puitteissa. Asetuksen säännöksiä tai määritelmiä ei lähtökohtaisesti saa toistaa kansallisessa lainsäädännössä. Asetusta ei myöskään saa selittää kansallisella sääntelyllä eikä asetuksen termejä muotoilla uudelleen. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyä nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa myöhemmin käsitellä näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla. Jos kansallisella lailla poiketaan edellä kuvastusta käyttötarkoitussidonnaisuudesta, tulee ehdotetun lainsäädännön muodostaa demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön ja oikeasuhteinen toimenpide tietosuoja-asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa mainittujen seikkojen turvaamiseksi. Rekisteröidyn oikeuksista säädetään tietosuoja-asetuksen III -luvussa. Rekisteröityjen oikeuksista ei voida säätää kansallisen liikkumavaran puitteissa. Rekisteröidyn oikeuksia on kuitenkin mahdollista rajoittaa tietosuoja-asetuksen 23 artiklassa säädetyin edellytyksin. Perustuslakivaliokunta on arvioinut tuoreessa kansallista tietosuojalakiehdotusta koskevassa lausunnossaan PeVL 14/2018 vp tarvetta kansalliseen henkilötietojen käsittelyä koskevaan erityislainsääntöön. Lausunnossa perustuslakivaliokunta on tietosuoja-asetuksen soveltamisen

2 Lausunto 2 (6) alkamisen johdosta tarkistanut aiempaa kantaansa henkilötietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista. (ks. PeVL 14/2018 vp). Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä lähtökohtaisesti riittävää on, että henkilötietojen suojaa ja käsittelyä koskeva sääntely on yhteensopivaa tietosuoja-asetuksen kanssa. Myös sääntelyn selkeyden vuoksi kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee jatkossa suhtautua pidättyvästi ja rajata sellaisen säätäminen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen antaman kansallisen liikkumavaran puitteissa (PeVL 14/2018 vp.). Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Erityisesti perustuslakivaliokunta katsoo tällä seikalla olevan merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on edelleen syytä arvioida myös aiemman sääntely lakitasoisuutta koskevan käytännön pohjalta. (Ks. PeVL 14/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (ks. PeVL 42/2016 vp). Merkityksellistä on ollut, että valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa henkilötietojen käsittelystä säädettäessä erityisesti se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy perustuslain 10 :n samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Valiokunta on tämän vuoksi arvioinut erityisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp), minkä johdosta esimerkiksi tällaisia tietoja sisältävien rekisterien perustamista on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden, kannalta (PeVL 29/2016 vp ja esimerkiksi PeVL 21/2012 vp, PeVL 47/2010 vp sekä PeVL 14/2009 vp). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim. PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 14/2018 vp, PeVL 1/2018 vp, PeVL 26/2017 vp, PeVL 2/2017 vp, PeVL 44/2016 vp). Perustuslakivaliokunnan mielestä valtiosääntöisessä arviossa painopiste on henkilötietojen suojan ja käsittelyä määrittävien säännösten sisällöllisessä arvioinnissa. Kansallisen liikkumavaran käyttöön kohdistuvassa valtiosääntöisessä arvioinnissa ovat merkityksellisiä esimerkiksi paitsi yksityiselämän ja henkilötietojen suojan asettamat sisällölliset vaatimukset myös muiden informaatioon liittyvien perusoikeuksien suojan suhde yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Valtiosääntöisiä kysymyksiä liittyy myös esimerkiksi kansallista sääntelyä edellyttäviin oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeisiin. (PeVL 14/2018 vp.) Esityksessä on otettava huomion edellä todettu sekä muutkin perustuslakivaliokunnan lausunnossa 14/2018 vp esiin nostetut esityksen näkökulmasta olennaiset seikat. Esityksen säätämisjärjestysperustelut on myös täydennettävä vastaamaan edellä todettua. Seuraavassa on lisäksi joitakin henkilötietojen käsittelyyn liittyviä yksityiskohtaisempia huomioita, jotka olisi syytä ottaa jatkovalmistelussa huomioon.

3 Lausunto 3 (6) Rikosepäilyihin ja rikostuomioihin liittyvien henkilötietojen käsittely Sijoituspalvelulakiin (3. lakiehdotus) ja maksulaitoslakiin (4. lakiehdotus) ehdotetaan säännöstä väärinkäytösrekisteristä. Säännökset olisivat viittaussäännöksiä luottolaitoslain 15 luvun 18 a :ään. Toisin kuin säätämisjärjestysperusteluissa todetaan, mainittu luottolaitoslain lainkohta on vasta säännösehdotus, joka on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä (HE 52/2018 vp). Tietosuoja-asetuksen 10 artiklassa asetetaan vaatimukset rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien henkilötietojen käsittelylle. Sen mukaan rikostuomioita, rikkomuksia ja niihin liittyviin turvaamistoimiin liittyvien henkilötietojen käsittely on sallittua, jos se suoritetaan viranomaisen valvonnassa tai silloin, kun se sallitaan unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säädetään asianmukaisista suojatoimista rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Ehdotettu säännös olisi kummassakin laissa uusi. Maksulaitoksilla ei nykyään ole ollut edes tietosuojalautakunnan lupaan perustuvaa oikeutta ylläpitää väärinkäytösrekisteriä. Esityksessä ei ole esitetty perusteluita sille, miksi sääntely ehdotetaan toteutettavaksi viittaussäännöksellä luottolaitoslakiin. Esityksessä ei myöskään ole tehty selkoa väärinkäytösrekisterin ylläpitoon liittyvistä käsittelyperusteista. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan väärinkäytösrekisterin ylläpidon osalta perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin, erityisesti hyväksyttävyyteen ja oikeasuhtaisuuteen tekemättä kuitenkaan selkoa siitä, miten ehdotetut säännökset täyttävät mainitut edellytykset. Maksulaitosten osalta viitataan ainoastaan mahdolliseen tarpeeseen mainitun rekisterin ylläpitämiseksi, asiaa tai mainittua tarpeellisuutta tarkemmin perustelematta. Säätämisjärjestysperusteluissa kuvataan luottolaitoslakiin hallituksen esityksessä 52/2018 vp ehdotetun säännöksen sisältöä. Ehdotukset edellyttävät näiltä osin huolellista jatkovalmistelua. Rekisteröidyn oikeuksien rajoittaminen Esityksen 1. lakiehdotuksen 6 :n 3 momentissa ehdotetaan rajattavaksi rekisteröidyn oikeutta saada pääsy rekisterin tietoihin, jos tietojen antaminen voisi haitata epäilyjen rikkomusten selvittämistä. Rikkomuksilla viitataan pykälän 1 momentin mukaisiin finanssimarkkinoita koskevien säännösten ja määräysten rikkomiseen. Vastaavaa säännöstä on ehdotettu myös 2. lakiehdotuksen 71 a :ään, 5. lakiehdotuksen 3 luvun 3 :ään, 6. lakiehdotuksen 22 luvun 9 :ään, 8. lakiehdotuksen 2 luvun 22 :ään sekä 9. lakiehdotuksen 150 :ään. Rekisteröidyn oikeutta on mahdollista rajoittaa, jos rajoittaminen toteutetaan tietosuoja-asetuksen 23 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja siinä säädetyin edellytyksin. Rajoituksessa tulee noudattaa keskeisiltä osin perusoikeuksia ja -vapauksia ja sen tulee olla demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön ja oikeasuhteinen toimenpide, jotta voidaan taata jokin 23 artiklan 1 kohdassa luetelluista seikoista. Ehdotettujen rajoitusten 23 artiklassa säädettyjä perusteita ja niiden täyttymistä ei ole arvioitu esityksessä. Esitystä on syytä täydentää näiltä osin. Ehdotettu sääntely on mahdollinen vain jos 23 artiklan edellytykset täyttyvät. Rajoituksiin liitettävien 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisten säännösten tarpeen osalta luottolaitoslain 6 :n yksityiskohtaisten perustelujen lopussa todetaan, että momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan rekisteröity voisi momentissa tarkoitetussa tilanteissa pyytää tietosuojavaltuutettua tarkistamaan henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuuden. Pykälässä ei ole perusteluissa mainittua säännöstä. Oikeusministeriö huomauttaa, että mainitun sisältöinen säännös on kuitenkin ehdotettu tietosuojalain 34 :n 4 momenttiin. Muuta arviota erityisten säännösten tarpeesta ei esityksessä ole tehty.

4 Lausunto 4 (6) Tietojen luovuttamista koskevat poikkeukset salassapitovelvollisuuteen Esityksen 1. lakiehdotuksen 15 :ään ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan tietojen luovuttaminen pykälässä mainittuihin tarkoituksiin on salassapitovelvollisuuden estämättä sallittu, jollei tietosuojaasetuksesta muuta johdu. Säännöksen perustelujen mukaan säännös on tarkoitettu poikkeukseksi pankkisalaisuusvelvoitetta koskevaan lainsäädäntöön. Säännöksen perusteella luovutettaisiin sekä henkilötietoja että salassa pidettäviä muita tietoja. Henkilötietojen luovuttamista ei suoraan säännellä tietosuoja-asetuksessa, lukuun ottamatta tiedon siirtoja kolmansiin maihin. Sen sijaan käyttötarkoitussidonnaisuus ja käsittelyn lainmukaisuuden vaatimukset asettavat ehtoja tietojen luovuttamiselle. Henkilötietojen luovuttamisesta kansallisesti säätäminen on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan nojalla mahdollista silloin, kun tietosuoja-asetuksen mukaiseen käsittelyperusteeseen liittyy kansallista sääntelyliikkumavaraa. Säännöksen perusteluissa ei ole tehty selkoa siitä mihin käsittelyperusteeseen luovutettavien tietojen käsittely perustuu. Säännöksessä ei ole sen sanamuodon mukaan ilmeisesti ole tarkoitus luoda tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa tarkoitettua kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa henkilötietojen käsittelyn perustetta. Tämä tarkoittaa, että henkilötietojen luovuttamiseksi vastaanottajan käsittelyperusteen on löydyttävä joko suoraan tietosuoja-asetuksesta tai muualta laista. Huomioitava on tällöin myös mitä asetuksen 6 art. 2-4 kohdassa säädetään käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Tietojen luovuttamisen tulisi siis olla mahdollista ilman ehdotettua säännöstäkin, jos unohdetaan salassapitovelvoitteen aiheuttama rajoitus tiedon luovuttamiseen. Ehdotettu sääntelytapa vaikuttaa soveltajalle vaikeaselkoiselta. Niiltä osin kuin henkilötietojen käsittely perustuu sellaisiin käsittelyperusteisiin, jotka eivät mahdollista kansallista tarkentavaa sääntelyä on laissa säätäminen kuitenkin perusteltavissa salassapidosta poikkeamiseen liittyvän säätämistarpeen näkökulmasta. Tällöin säännöksellä ei kuitenkaan saa olla vaikutusta tietosuojaasetuksen soveltamiseen sellaisenaan. Erityisen epäselväksi ehdotettu säännös jää suhteessa yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädettyyn kansalliseen sääntelyliikkumavaraan. Säännöksellä ei nähtävästi ole ollut tarkoitus käyttää miltään osin sääntelyliikkumavaraa, mutta jollei tietosuojaasetuksesta muuta johdu - muotoilu ei riitä poistamaan tätä epäselvyyttä. Jatkovalmistelussa olisikin syytä pohtia, miten saataisiin vältettyä epäselvään oikeustilaan johtava sääntelyratkaisu. Vastaavan kaltaista säännöstä on ehdotettu myös esityksen 3., 6. ja 9. lakiehdotuksiin. Näistä säännöksistä kuitenkin puuttuu salassapidon murtava muotoilu. Muut henkilötietojen käsittelyä koskevat säännökset Esityksen 6. lakiehdotuksen 21 luvun 14 :ssä ehdotetaan säädettäväksi henkilötietojen käsittelystä, kun Finanssivalvonta hoitaa mainitun lain mukaisin tehtäviään. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että Finanssivalvonnan on noudatettava henkilötietojen käsittelyssä, säilyttämisessä ja siirtämisessä tietosuoja-asetuksesta ja tietosuojalakia. Asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta, joten sen noudattamisesta ei tarvitse erikseen säätää. Myös kansallinen yleislaki tulee sovellettavaksi ilman erillistä viittausta. Viittaus on myös pulmallinen se sanamuodon vuoksi, jossa on lueteltu käsittely, siirtäminen ja säilyttäminen. Asetuksen mukaan henkilötietojen käsittely pitää sisällään myös mainitut säilyttämisen ja siirtämisen, mutta lisäksi monia muitakin toimia. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi säilyttämisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä enimmäissäilytysajasta. Säännös liittynee vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista annetun direktiivin toimeenpanoon. Esityksen perusteluissa tulisi tehdä selkoa säännöksen mahdollistavasta liikkumavarasta sekä kansallisen sääntelyn välttämättömyydestä perustuslakivaliokunnan

5 Lausunto 5 (6) edellyttämällä tavalla. Vastaava huomio koskee 8. lakiehdotuksen 22 :n 2 momenttia. Säilytysajasta säädettäessä on huolehdittava, ettei säilytysaikaa koskeva sääntely johda siihen, että henkilötietoja säilytetään kauemmin kuin niiden käsittelylle on tosiasiallinen tarve. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että Finanssivalvonta voi siirtää kolmanteen maahan tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan saatuja tietoja ja tiedoista laadittuja analyyseja tapauskohtaisesti, jos yleisen tietosuoja-asetuksen 5 luvussa säädetyt edellytykset täyttyvät ja on varmuus siitä, että siirto on tarpeen vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista annetun direktiivin valvonnassa. Tiedot voidaan siirtää ainoastaan sillä edellytyksellä, että niitä ei siirretä edelleen ilman Finanssivalvonnan kirjallista lupaa. Tietosuoja-asetuksen V-luvun säännöksiin ei käytännössä sisälly kansallista sääntelyliikkumavaraa. Ehdotettu säännös voinee kuitenkin olla mahdollinen 6 artiklan 2 ja 3 kohdan perusteella, sillä momentissa säädetään niistä tarkoituksista, joihin tietoja voidaan luovuttaa. Säännöksen perusteluissa olisi kuitenkin tehtävä selkoa Finanssivalvonnan käsittelyperusteesta, edellä kuvastusta kansallisesta sääntelyliikkumavarasta sekä sääntelyn välttämättömyydestä. Samalla olisi syytä harkita onko viittaus tietosuoja-asetuksen 5 lukuun välttämätön, kun jatkossa säännökset ovat näiltä osin suoraan sovellettavaa oikeutta, eikä direktiivin täytäntöönpano enää jatkossa jää näiltä osin kansallisten sääntelytoimien varaan. Informatiivinen viittaus asetukseen on sinänsä mahdollinen, mutta sellaisesta olisi syytä pidättäytyä ellei sen käyttämiselle ole selkeää ja välttämätöntä syytä. Jos viittaus on mahdollista jättää pois, voisi V-luvun soveltamisen kuvata säännöksen perusteluissa. Vähemmistöosingosta luopuminen ja sopimusten pysyvyys Esityksen 1. lakiehdotukseen sisältyy säännös, jonka mukaan luottolaitoksiin ei sovellettaisi osakeyhtiölain 13 luvun 7 :n vähemmistöosinkoa koskevaa säännöstä. Vastaava ehdotus sisältyy myös 3. lakiehdotukseen. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten osakkeenomistajilla on mahdollisuus yhtiökokouksessa vaatia vähemmistöosingon maksamista edellyttäen, että pykälässä säädetyt ehdot muuten täyttyvät. Osinkona on tällöin jaettava vähintään puolet tilikauden voitosta, jos sitä vaativat osakkeenomistajat, joilla on vähintään yksi kymmenesosa kaikista osakkeista. Tällaisesta osakeyhtiölain mukaisesta oikeudesta voidaan kuitenkin määrätä toisin yhtiöjärjestyksessä. Säännös ei siis ole kokonaan pakottava. Oikeutta vähemmistöosinkoon voidaan rajoittaa vain kaikkien osakkeenomistajien suostumuksella. Osakeyhtiölain vähemmistöosinkoa koskevan säännöksen tarkoituksena on estää osakkeenomistajien näännyttämiseksi kutsuttu tilanne, jossa yhtiö jättää voiton systemaattisesti jakamatta. Käytännössä osingon pidempiaikainen jakamatta jättäminen saattaa aiheuttaa osakkeenomistajien vähemmistölle kohtuuttomia vaikeuksia ja voisi ilman vähemmistöosinkoa koskevaa säännöstä saada nämä myymään osakkeensa alle niiden käyvän arvon. Lakiehdotuksessa esitetään poikettavaksi tästä oikeudesta siten, ettei luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten osakkeenomistajilla olisi oikeutta vähemmistöosinkoon jatkossa, mikä merkitsisi rajoitusta perustuslaissa turvattuun omaisuuden suojaan nähden. Ehdotuksella arvioidaan olevan merkittäviäkin taloudellisia vaikutuksia tilanteissa, joissa vähemmistöosinkoa voitaisiin osakeyhtiölain nojalla vaatia. Näiden vaikutusten tarkempaa arviota ei riittävän tilastoaineiston puuttuessa kuitenkaan ole pidetty mahdollisena. Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että euromääräisten kustannusvaikutusten lisäksi ehdotuksen vaikutuksia vähemmistöosakkaiden asemaan voidaan tarkastella ja kuvata myös sen perusteella, miten oikeus vähemmistöosinkoon on omiaan vaikuttamaan osakkeen hinnanmuodostukseen. Tätä seikkaa koskevat tiedot voisivat helpottaa myös omaisuudensuojaan esitetyn rajoituksen arviointia. Sopimusvapaus saa suojaa tietyssä määrin omaisuudensuojaa turvaavan perustuslain 15 :n mukaisen yleislausekkeen kautta (HE 309/1993 vp, s. 62, PeVL 15/2004 vp, s. 4 5, PeVL 33/1998 vp, s. 1). Taannehtiva puuttuminen yksityisten välisiin varallisuusoikeudellisiin sopimussuhteisiin on lähtökohtaisesti ongelmallista. Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden

6 Lausunto 6 (6) pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 63/2002 vp, s. 2, PeVL 37/1998 vp, s. 2, PeVL 34/1998 vp, s. 2, PeVL 33/1998 vp, s. 2). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 21/2004 vp, s. 3, PeVL 33/2002 vp, s. 3). Valiokunnan käytännössä oikeuden luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen on katsottu kuuluvan perusteltujen odotusten suojaan niin, että oikeuksia tai velvollisuuksia ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 42/2006 vp, s. 4, PeVL 21/2004 vp, s. 3). Perusteltujen odotusten suojan ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu korostuvan, kun kyseessä on lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (PeVL 41/2013 vp, s. 3, PeVL 25/2005 vp, s. 3, PeVL 45/2002 vp, s. 3). Toisaalta vahvasti säännellyillä markkinoilla (esimerkiksi taksipalvelut ja katsastustoiminta) toimivat eivät yleensä voi perustellusti odottaa lainsäädännön pysyvän kaikissa oloissa muuttumattomana (PeVL 22/2013 vp, s. 4/II, PeVL 31/2006 vp, s. 4, PeVL 56/2005 vp, s. 2). Tällaiseenkin omaisuudensuojaan puuttuvaa sääntelyä arvioidaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 31/2006 vp, s. 4, PeVL 56/2005 vp, s. 2). Esitykseen sisältyvä sääntely merkitsee puuttumista sopimusten pysyvyyteen, kun vähemmistöosakkaalle voidaan katsoa syntyneen edellä kuvatun kaltainen perusteltu odotus häntä suojaavan sääntelyn olemassaolosta. Säännöksen merkitsemää puuttumista omaisuudensuojaan on perusteltu esityksessä toisaalta sen kiinnittymisellä pakottavaan EU-lainsäädäntöön sekä toisaalta rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamisella ja siten myös asiakkaiden suojaamisella, joita perustuslakivaliokunta on aiemmin luottolaitostoiminnan sääntelyä arvioidessaan pitänyt perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä rajoitusperusteina (PeVL 24/2002 vp ja PeVL 16/2003 vp). Esitykseen sisältyvän omaisuudensuojan rajoituksen voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan välttämätön luottolaitostoiminnalle ominaisen yleisövarojen laajamittaisen vastaanottamisen ja rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamisen vuoksi. Tätä johtopäätöstä tukee edelleen se, että jos luottolaitosten nykyisten pääomainstrumenttien lukeminen asetuksen mukaisiksi pääomainstrumenteiksi saattaisi vaarantua, olisi se omiaan vaarantamaan tallettajien ja muiden velkojien oikeusasemaa. Rajoituksen oikeasuhtaisuuden osalta olennaiseksi muodostuu ennen kaikkea kysymys siitä, olisiko sääntelyn tavoite saavutettavissa oikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Tämän arvioiminen edellyttää ehdotetun sääntelyn vaikutusten kuvaamista ja niiden suhteuttamista sääntelyn tavoitteisiin. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden perusteluja on jatkovalmistelussa syytä laajentaa edellä esitetyt muutoksen vaikutusten arviointia koskevat seikat huomioiden. Osastopäällikkö Antti T Leinonen Lainsäädäntöneuvos Virpi Korhonen Jakelu VM Valtiovarainministeriö

7 Asiakirjan tunniste VN/261/ OM - 2 Asiakirjan kansilehti Asiakirjan MD5 tiiviste d d5 bf d a4 0d f0 af ec ef 7c 6a Allekirjoitukset Allekirjoittaja Allekirjoituspäivämäärä Varmenteen myöntäjä Virpi M Korhonen T12:38:56 C= FI, O= Vaestorekisterikeskus CA, OU=Organisaatiovarmenteet, CN= VRK CA for Qualified Certificates - G2 \ OK Antti Leinonen T12:41:44 C= FI, O= Vaestorekisterikeskus CA, OU=Organisaatiovarmenteet, CN= VRK CA for Qualified Certificates - G2 \ OK