Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan menetelmänä

Transkriptio

1 TYÖMINISTERIÖ Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan menetelmänä Early Intervention as an Employment Policy Method Väliraportti

2 Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan menetelmänä Esipuhe Työministeriö toteuttaa Euroopan komission työllisyys- ja sosiaaliasiain pääosaston tuella projektin Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan menetelmänä vuoden 2004 aikana. Projekti on osa Euroopan työllisyysstrategian (EES) arvioinnin kehittämistä (Open call for proposals VP/2003/012). Barcelonassa vuonna 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi, että vuosina toteutetussa arvioinnissa työllisyysstrategia on osoittanut arvonsa ja että strategiaa olisi tehostettava ja sen saavutuksia olisi hyödynnettävä. Arviointikäytännön kehittämiseksi komitea julkisti haun, jossa oli kaksi tavoitetta: 1) Koota arviointiin liittyviä lisätietoja Euroopan työllisyysstrategian avulla edistetystä työllisyyspolitiikasta ja 2) Kehittää kansallisia arviointimenettelyjä, erityisesti arvioimalla jatkuvasti, miten työllisyyttä koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien osana toteutetut jäsenvaltioiden työllisyyspoliittiset toimenpiteet ovat vaikuttaneet (tulosten ja kustannustehokkuuden kannalta), sekä kehittämällä menetelmiä ja keinoja arviointikulttuurin vahvistamiseksi jäsenmaissa. Tämä projekti vastaa pääasiallisesti haun 2)-tavoitteeseen. Komissio hyväksyi työministeriön hakemuksen 15. joulukuuta, Projektin toteutusta varten työministeriö asetti projektiryhmän, johon nimettiin puheenjohtajana työmarkkinaneuvos Hannu Kauppi, jäseninä tiedottaja Kirsti Kallio, ylitarkastaja Harry Pulliainen, erikoissuunnittelija Maarit Sumuvuori ja Kuntaliiton edustajana kehitysjohtaja Pekka Linnapuomi ja projektikoordinaattorina tutkija Kari Hietala. Valvojana toimii johtaja Matti Pukkio. Tiedotusta varten projektille perustettiin kotisivu: Projekti toteutti haun, jolla pyydettiin selvityksiä varhaisen puuttumisen vaikutuksista työllisyyteen. Hakuun saatiin määräaikaan mennessä kahdeksan ehdotusta. Ehdotuksia pyydettiin erityisesti seuraavilta aihealueilta: 1 Varhaisen puuttumisen taloudellinen perustelu, 2 Kokemuksia varhaisen puuttumisen toimenpiteistä työuran alussa, työttömyyden aikana, työelämässä ja työpaikoilla sekä 3 Varhaisen puuttumisen vaikuttavuus erilaisissa työmarkkinatilanteissa. Koska kaikki aihealueet eivät tulleet riittävästi katetuiksi, hakua jatkettiin ottamalla yhteyttä projektin aihe-alueita edustaviin tutkimuslaitoksiin ja asiantuntijoihin. Haku on johtanut tähän mennessä yhteensä 22 puheenvuoropyyntöön tai erilliseen selvitykseen. Lisäksi projektissa on kuultu 20 asiantuntijaa. Projektissa tarkastellaan varhaiseen puuttumiseen luettavien toimenpiteiden vaikutuksia työuran eri vaiheissa. Varhainen puuttuminen tarkoittaa toimenpiteitä, jotka toteutetaan, ennen kuin työuraa uhkaavat riskit ovat toteutuneet. Varhainen puuttuminen sisältää myös toimenpiteitä, jotka ajoittuvat työuran alkuun tai aikaan ennen työuraa. 1

3 Projekti on järjestänyt tähän mennessä kolme seminaaria, joista aloitusseminaari oli Teemaseminaari yritysten lopettamis- ja irtisanomistapauksiin liittyvistä toimenpiteistä pidettiin Väliseminaari pidettiin Loppuseminaari pidetään Seminaareista on tiedotettu laajasti työhallinnon henkilöstölle, muille ministeriöille, viranomaisille ja tutkimuslaitoksille sekä valtakunnalliselle medialle. Projektiryhmä on pitänyt yhteensä seitsemän kokousta. Teemakohtaisia asiantuntijakokouksia on pidetty Stakesissa, Kuntaliitossa, Tilastokeskuksessa ja Tampereen yliopistossa. Projektin järjestämissä seminaareissa ja asiantuntijakokouksissa on kuultu mm seuraavia henkilöitä: Simo Aho, Työelämän tutkimuskeskus Tampereen yliopisto; Hanna Eloranta, Stakes; Esa Eriksson, Stakes; Heli Hartikainen, Stakes; Kari Hietala, Kari Hietala Oy; Hannele Häkkinen, Kuntaliitto; Kari Hämäläinen, Vatt; Sven Jonsson, Arbetsmarknadsstyrelsen, Ruotsi; Sirkka-Liisa Karhunen, Kuntaliitto; Vappu Karjalainen, Stakes; Erkki Karimaa, Kuntaliitto; Hannu Kauppi, Työministeriö; Sirkku Kivistö, Työterveyslaitos; Noora Kontiainen, Tilastokeskus; Lea Kovero, Kemi-Tornion Ammattikorkeakoulu, Terveysalan koulutusyksikkö; Päivi Keinänen, Tilastokeskus; Irja Lepola, Kemi-Tornion Ammattikorkeakoulu, Terveysalan koulutusyksikkö; Pekka Linnapuomi, Kuntaliitto; Gunnel Linnertz, Trygghetsrådet TRR, Ruotsi; Ismo Lumijärvi, Tampereen yliopisto; Birgit Mylläri, Kemi-Tornion Ammattikorkeakoulu, Terveysalan koulutusyksikkö; Anna-Kaisa Mäkinen, Pirkanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus; Lasse Oulasvirta, Tampereen yliopisto; Hannu Piekkola, Etla; Harry Pulliainen, Työministeriö; Päivi Rajala, Kuntaliitto; Marie Rautava, Stakes; Matti Rimpelä, Stakes; Jouni Röksä, Myynnin ja markkinoinnin ammattilaiset SMKJ; Urpo Salkoaho, Pirkanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus; Pirjo Salminen, Kuntaliitto; Eero Siljander, Etla; Pekka Tossavainen, Tilastokeskus; Tarja Vikman, Työvoiman palvelukeskus, Hämeenlinna; ja Jukka Vuori, Työterveyslaitos. Puheenvuorojen ohella projekti on sopinut eräiden osaselvitysten hankinnasta. Kari Hietala Oy on toimittanut selvitykset: Varhainen puuttuminen ESR-projekteissa - kokemuksia ja johtopäätöksiä sekä Työvoimatiedusteluaineiston analyysi. Työterveyslaitos toimittaa selvitystyön: Voidaanko preventiivisillä toimenpiteillä edistää terveyttä ja työkykyä työuralla. Selvityksen toteuttavat vanhempi tutkija Jukka Vuori, vanhempi psykologi Sirkku Kivistö, tutkija Kirsi Ahola ja tutkija Satu Kuokkanen. Etla toimittaa tutkimustehtävän: Varhaisen puuttumisen tehokkuus eri työmarkkinatilanteissa: työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arviointi. Selvityksen toteuttavat tutkimuspäällikkö Hannu Piekkola ja tutkija Eero Siljander. Tässä väliraportissa käsitellään projektin tähänastista toteutusta, tuodaan esille alustavia havaintoja ja johtopäätöksiä sekä kuvataan jatkotyön sisältöä. Tähänastista toimintaa koskevan muistion on kirjoittanut projektipäällikkö. Muistiossa on otettu huomioon puheenvuorot, selvitykset, saadut kommentit, eräitä kirjallisia lähteitä ja tutkimuksia ja projektiryhmässä ja asiantuntijoiden kanssa käytyjä keskusteluja. Liitemuistioista vastaavat niiden kirjoittajat. 2

4 Loppuraportti tulee sisältämään laajan kuvauksen kaikista hankkeen aikana suoritetuista toimenpiteistä ja yhteenvedon ehdotuspyynnön tavoitteisiin liittyvistä tärkeimmistä havainnoista, tehdyistä toimenpiteistä ja saavutetuista tuloksista Helsingissä Hannu Kauppi Projektipäällikkö 3

5 Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan menetelmänä Sisällysluettelo Projektin tähänastinen toteutus Hannu Kauppi Varhaisen puuttumisen määrittely Riskitekijät Varhaisen puuttumisen toimijat työuran eri vaiheissa Varhainen puuttuminen ennen työuraa Varhainen puuttuminen työpaikoilla Varhainen puuttuminen työttömyyden kohdatessa Varhainen puuttuminen työvoimatoimiston palveluissa Profilointi ja kohdistaminen Toimenpiteet yritysten irtisanomis- ja lopettamistapauksissa Tulosjohtamisen näkökulma Varhainen puuttuminen ESR-projekteissa Ikäkohorttien työurat Makrotason vaikutusten arviointi Ennakointien käyttö resurssien suuntaamisessa Kustannukset ja hyödyt Alustavia havaintoja ja johtopäätöksiä projektin tähänastisesta työstä Vaikuttavuuden arviointi ja arviointikäytännöt Arviointikehikko...13 Asetelma: Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan välineen, arviointikehikko...14 I Toimintatapojen ja organisaation kehittäminen...14 II Menetelmien kehittäminen...14 III Palvelun tuottajien osaamisen ja ammattitaidon lisääminen...15 IV Makrotason toimenpiteiden merkitys...15 V Eri toimintalinjojen vaikuttavuuden vertailu Jatkotehtävät...16 Liite 1 Liite 2 Liite 3a,b,c Liite 4 Liite 5 Liite 6a,b,c Liite 7a,b Liite 8 Liite 9 Liite 10 Liite 11 The role of preventive interventions in promoting health and work ability during work career, Jukka Vuori, Sirkku Kivistö, Kirsi Ahola ja Satu Kuokkanen Varhainen puuttuminen ESR-projekteissa - kokemuksia ja johtopäätöksiä, Kari Hietala Työvoimatiedusteluaineiston analyysi, Kari Hietala The municipal services in Finland support people in the construction of their job skills, Erkki Karimaa Varpu eli varhainen puuttuminen ja verkostot, Marie Rautava Syrjäytymisen ehkäisemisestä opetus- ja kulttuuritoimessa, Päivi Rajala Ennakointitieto työhallinnon varhaisen puuttumisen tukena vai varhainen puuttuminen ennakoinnin välittömänä keinona? Anna-Kaisa Mäkinen Palvelukeskuksen mahdollisuudet auttaa työuran käännekohdissa, Tarja Vikman Uudelleen sijoittamiseen valmistaudutaan varhain Ruotsissa, Työnantajat ja työntekijät yhteistyössä, Lehdistötiedote Voidaanko varhaisella puuttumisella pienentää työttömyyden riskiä? Lehti-artikkeli, Kirsti Kallio Index of persons 4

6 Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan menetelmänä Projektin tähänastinen toteutus Hannu Kauppi 1. Varhaisen puuttumisen määrittely Kun halutaan vaikuttaa kansalaisten työuraan ja sitä kautta työllisyyteen, voidaan riskitekijöihin kohdistuvat interventiot jakaa periaatteessa kolmeen eri kategoriaan siten, että erotetaan toisistaan (a) edistävät, (b) ehkäisevät ja (c) korjaavat toimenpiteet. Edistävillä toimenpiteillä ei haeta riskejä, vaan kohderyhmänä ovat ne henkilöt, joilla on potentiaalisia vahvuuksia. Ehkäisevillä toimenpiteillä pyritään tunnistamaan ja havaitsemaan riskitekijät ja puuttumaan niihin, ennen kuin riski on toteutunut ja saanut aikaan myöhempää työuraa heikentäviä vaikutuksia. Korjaavia toimenpiteitä tarvitaan, kun riski on toteutunut. Kohderyhmänä ovat tällöin sellaiset asiakkaat ja asiakasryhmät, jotka ovat jo syrjäytyneet hyvältä työuralta. Varhainen puuttuminen tarkoittaa pitkälle samaa kuin preventiivinen toiminta. Preventiiviset toimenpiteet erotetaan tällöin edistävistä ja korjaavista toimenpiteistä. Jakoa voidaan selkeyttää oheisella kaaviolla. Kaavio: Edistävät, ehkäisevät ja korjaavat toimenpiteet työuran eri vaiheissa Toimenpideryhmä Ajoittuminen Perustelu Kohdentaminen Vaikuttavuustavoite Edistävät toimenpiteet Ennen työuraa tai työuran aikana Hyödyntää mahdollisuuksia Potentiaalia omaavat Parempi työura Parempi työllisyys Ehkäisevät toimenpiteet Työuran alussa tai käännekohdassa Puuttuu riskitekijöihin ja Riskiryhmät Riskitekijät Parempi työura Parempi työllisyys Korjaavat toimenpiteet Ennen riskin toteutumista riskitapauksiin Toteutuneen riskin jälkeen Korjaa haittoja Riskin kohdannet Paluu työelämään Sosiaaliset hyödyt Varhaisessa puuttumisessa voidaan erottaa toisistaan riskien varhainen havaitseminen (early identification) ja varhainen interventio, jolla puututaan riskitapaukseen ja riskitekijään. Tässä yhteydessä varhainen puuttuminen yhdistetään riskitekijöiden tunnistamiseen, varhaiseen havaitsemiseen ja puuttumiseen. RISKITEKIJÖIDEN TUNNISTAMINEN RISKITAPAUSTEN HAVAITSEMINEN VARHAINEN PUUTTUMINEN Työllisyyspolitiikassa riski voidaan määritellä suhteessa työllisyystilanteeseen ja työuraan. Tavoitteena on hyvä työura, johon kohdistuu erilaisia riskitekijöitä. Hyvä työura voidaan määritellä pitäen lähtökohtana työvuosien kertymää. Poistuminen työvoimasta esim. työkyvyttömyyden vuoksi lyhentää tai heikentää hyvää työuraa. Hyvä työura pitää sisällään myös laadullisen näkökulman. Työssäolovuosien ja työttömyysvuosien välinen suhde kuvaa työuran vakautta. Työuran määrittelyssä rajaudutaan tässä yhteydessä kvantitatiiviseen tarkasteluun. Tarkastelun ulkopuolelle jäävät esimerkiksi työelämän laatu ja työstä saatava toimeentulo. Kvantitatiivinen määrittely tekee mahdolliseksi myös makrotason vaikutusten arvioinnin. 5

7 Varhaiseen puuttumiseen luettavien toimenpiteiden määrittelyssä ja vaikutusten arvioinnissa lähtökohtana voi olla (1) Toimenpiteen ajoitus suhteessa riskitekijään. (2) Toimenpiteen ajoitus suhteessa työuran vaiheisiin. Kohdassa (1) päädytään tarkastelemaan varhaisia toimenpiteitä ja menetelmiä palveluprosessissa. Toimenpiteet ovat yksilökohtaisia, ja ne toteutetaan, ennen kuin työuraa uhkaava riski on toteutunut. Toimenpiteiden vaikutuksia arvioidaan pitkälle tulevaan työuraan. Kohta (2) sisältää toimenpiteitä, jotka ajoittuvat yksilöiden tai ikäkohorttien työurien alkuvaiheeseen tai työurien käännekohtiin. Työuran käännekohtia ovat mm. ammattiin johtavaan koulutukseen hakeutuminen, työelämään hakeutuminen, työttömyys, uudelleen työllistyminen, siirtyminen pois työvoimasta ja paluu työelämään. Työuran käännekohdat: Hakeutuminen koulutuksen Opintojen päättäminen Hakeutuminen työmarkkinoille Osallistuminen työelämään Työttömyyden kohtaaminen Paluu työhön Poistuminen työvoimasta Paluu työmarkkinoille Varhaisella puuttumisella tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisia pääasiassa mikrotason toimenpiteitä, joilla puututaan työuraa uhkaaviin riskitekijöihin ja parannetaan myöhempää työuraa. Riskien havaitsemisella ja varhaisella puuttumisella työuran alussa ja työuran käännekohdissa pyritään turvaamaan hyvä työura sekä estämään riskien vaikutusten kasautuminen ja työttömyyden muuttuminen pitkäaikaiseksi tai toistuvaksi. Varhaiseen puuttumiseen kuuluvat mm. terveydellisten ja sosiaalisten riskien vähentäminen, koulutuksessa, ammatinvalinnassa ja työmarkkinoille hakeutumisessa tulevien ongelmien ratkaiseminen sekä työpaikoilla esiin tulevien riskien vähentäminen. Makrotason tarkastelussa arvioidaan varhaisen puuttumisen vaikutuksia ikäkohortin mukaan. Yksilölliset työurat summautuvat ja näkyvät kohortin työvoimataseessa. Myös makrotason arvioinnissa tähtäin on tulevaisuudessa. Lähestymistapa tuo mukanaan kumulatiiviset pitkän aikavälin vaikutukset ja ennakoinnin. Ikäryhmän työurien alkuvaiheisiin sijoittuvilla toimenpiteillä on suurempi vaikutus kuin myöhempään työuraan ajoittuvilla toimenpiteillä. Lähtöolettamuksen mukaan toimenpiteiden vaikuttavuus on sitä suurempi mitä varhaisempaan työuran vaiheeseen ne kohdistuvat. Riskitekijöitä vähentävillä toimenpiteillä voidaan vaikuttaa tulevaan työvoiman tarjonnan määrään ja laatuun. Työvoiman tarjontaan kohdistuvien varhaisten toimenpiteiden vaikuttavuus riippuu työvoiman kysynnän kehityksestä. Varhaisen puuttumisen vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon työvoiman kysynnän ennakoitu kehitys ja kysynnän ja tarjonnan välinen dynamiikka. Näitä vaikutuksia selvitetään jatkotyön yhteydessä (Etlan osaselvitys, Piekkola, Siljander). 6

8 2. Riskitekijät Riskitekijät liitetään tässä yhteydessä työuraan. Riskitekijä voi olla ominaisuus tai tapahtuma, joka esiintyy tietyllä todennäköisyydellä ja aiheuttaa haittaa yksilön työuralle. Riskien toteutuminen heikentää yksilön työkykyä tai muita valmiuksia vastata työmarkkinoiden asettamiin vaatimuksiin (kommentit, Karimaa). Tutkimusten mukaan suurimmat hyvää työuraa heikentävät riskitekijät liittyvät terveyteen, puutteelliseen koulutukseen ja työttömyyden pitkittymiseen (väliseminaarin puheenvuorot, Aho, Hämäläinen). Toisaalta monet pitkittäistutkimukset, joilla on seurattu määrättyjen henkilöryhmien elämän kaarta ja työuria pitkillä aikajaksoilla, osoittavat, että monet riskitekijät voidaan havaita jo varhaisessa lapsuudessa tai nuoruudessa. Terveysongelmat ovat ehkä suurin hyvää työuraa heikentävä riskitekijä. Myös monet sosiaaliset riskitekijät ovat yhteydessä terveydentilaan. Terveysriskit yhdessä työttömyyden kanssa muodostavat koko kansantaloutta rasittavan suuren kustannustekijän (liitteenä osaselvityksen väliraportti, liite 1, Työterveyslaitos, Vuori, Kivistö, Ahola, Kuokkanen). Monet sosiaaliset ja terveydelliset riskit heikentävät myös oppimiskykyä ja -motivaatiota ja siten myös tulevaa työuraa. Riskitekijät voivat olla yksilöllisiä tai ympäristöstä johtuvia. 3. Varhaisen puuttumisen toimijat työuran eri vaiheissa Tässä projektissa keskeisenä lähtökohtana ovat yksilölliset työurat ja yksilöllisten työurien aggregoitu kehitys. Työurien tarkastelu ulottuu ajallisesti pitkälle aikavälille. Työhistoriassa erotetaan tiettyjä vaiheita ja käännekohtia, joihin liittyy useita varhaiseen puuttumiseen luettavia toimenpiteitä ja palveluja. Kun tarkastelu kohdistetaan työuraan koko sen pituudelta, toimenpiteet ja vastuut jakautuvat usealle eri toimijalle. Palvelujen moninaisuus ja toimijoiden vaihtuminen johtavat tarkastelemaan erilaisista palveluista ja toimenpiteistä muodostuvaa prosessia, joka seuraa yksilöiden työhistoriaa. Voidaan puhua asiakkuuteen perustuvasta palveluketjusta, jossa palvelut ja toimijat vaihtuvat. Toimenpiteistä ennen työuraa kunnilla on suuri vastuu (liite 4, Karimaa). Toimenpiteistä työuran käännekohdissa suuri vastuu on työhallinnolla. Työssäoloaikana esiin tulevista työuraa uhkaavien riskien ehkäisystä vastaa suurelta osin työnantaja. Työnhakijoilla ja työssä olevilla työntekijöillä on itsellään oma henkilökohtainen vastuu riskien torjumisessa. Vastuun jakautumista työuran eri vaiheissa voidaan kuvata seuraavasti: Työuran vaihe Ennen työuraa Työssä Työttömänä Keskeinen vastuutaho Kunta, kunnalliset palvelut, varhainen puuttuminen Työnantaja, henkilöstöpolitiikka, työterveyshuolto Työhallinto, työvoimapalvelut, korjaavat toimenpiteet Keskeisiä vastuutahoja ovat lisäksi mm. opetusviranomaiset sekä osittain myös työmarkkinaosapuolet. Myös vakuutusyhtiöillä, kuten Kelalla, on palveluja, joilla pyritään ehkäisemään työuraa uhkaavia riskejä. Vastuu edellyttää keinoja ja resursseja. Arvioinnin näkökulmasta yksi keskeinen kysymys koskee resurssien jakoa työuran eri vaiheisiin kohdistuvien 7

9 toimenpiteiden välillä. Allokaatio toimenpiteisiin ennen työuraa tai työpaikoilla saattaa vähentää avointa työttömyyttä ja myöhemmin työuralla eteen tulevien korjaavien toimenpiteiden tarvetta ja kustannuksia. 4. Varhainen puuttuminen ennen työuraa Varhainen puuttuminen on alun perin sosiaalityössä käytetty termi. Perhepolitiikassa toimintaa on kehitetty useissa maissa hyvin pitkälle. Suomessa mm. Stakesissa on kehitetty varhaisen puuttumisen palvelumalleja ja menetelmiä (Karjalainen, Eriksson). Stakesissa on mm. kehitetty dialogista palvelumallia, joka koskee varhaista puuttumista (liite 5, Rautava). Tässä projektissa varhaista puuttumista käsitellään työllisyyspolitiikan kannalta, ja näkökulma on laajempi kuin sosiaalipolitiikassa perinteisesti käytetty varhaisen puuttumisen käsite. Toimenpiteet, joilla puututaan keskeisiin riskitekijöihin ennen työuran alkua, kuuluvat suurelta osin kuntien toimialaan. Kuntien toimenpiteet liittyvät terveydenhoitoon, kasvatukseen, koulutukseen ja kulttuuritoimeen, sosiaalitoimeen, nuorisotoimeen jne. Peruskoulutuksessa varhainen puuttuminen voidaan nähdä erityisopetuksen volyymin kasvuna. Kehitteillä olevan koulutustakuun voidaan katsoa pitävän sisällään varhaisen puuttumisen periaatteen (liite 6a,b,c, Rajala). Varhaiseen puuttumiseen liittyviä kuntien toimenpiteitä on käsitelty yhdessä Kuntaliiton kanssa. Kuntien toimenpiteitä kuvataan tarkemmin jatkotyön yhteydessä (Linnapuomi, Häkkinen, Karhunen, Karimaa, Rajala, Salminen). 5. Varhainen puuttuminen työpaikoilla Työssäoloaikana varhainen puuttuminen on suurelta osin työnantajien vastuulla työpaikkatasolla. Toimenpiteet voivat olla projektiluontoisia (Mylläri, Kovero, Hietala) tai osa työnantajien henkilöstöpolitiikkaa. Terveyteen liittyviä riskejä työpaikoilla voidaan vähentää mm. työterveyshuollon, työsuojelun ja kuntoutuksen toimenpiteillä (liite 1, Vuori, Kivistö, Ahola, Kuokkanen). Työelämän kehittäminen pitää sisällään ajatuksen varhaisesta puuttumisesta. Panostusta työelämän kehittämiseen onkin päätetty lisätä vastaisuudessa mm lisäämällä kehittämisohjelmien ja hankkeiden rahoitusta. Myös mm. Työssä jaksamisohjelma ja Ikäohjelma lisäävät varhaista puuttumista työelämässä esiin tuleviin ongelmiin. Yrityksen kannalta varhainen puuttuminen hyvää työuraa uhkaaviin riskitekijöihin voidaan nähdä yhtenä keinona henkisen ja sosiaalisen pääoman lisäämiseen. Kokemukset eri maista osoittavat yhä selvemmin sosiaalisen ja henkisen pääoman merkityksen yritysten menestykselle. Tutkimusten mukaan Suomi on onnistunut hyvin erityisesti intellektuaalisen pääoman kehittämisessä ja hyväksi käyttämisessä (Anders Hoffman: Benchmarking Human capital performance and Framework Conditions, in Workshop on Highly Skilled Workers and Economic Performance, Stockholm, May 2004). Ristiriita on kuitenkin siinä, että näistä tuloksista huolimatta työttömyys on Suomessa edelleen korkealla tasolla eikä työllisyysaste ole noussut tavoitteiden mukaisesti. Valittu strategia on tuonut kasvua mutta ei ole vastaavassa määrin lisännyt työllisyyttä. 8

10 6. Varhainen puuttuminen työttömyyden kohdatessa Avoin työttömyys on riski myöhemmälle työuralle. Käytännön kokemusten, tilastollisten analyysien ja tutkimusten mukaan uudelleen työllistyminen muodostuu sitä epätodennäköisemmäksi mitä kauemmin työttömyys kestää. Riskinä on työttömyyden uusiutuminen ja epävakalle työuralle joutuminen. Todennäköisyys siirtymiseen epävakaalta työuralta vakaalle työuralle on pieni. Työttömyys synnyttää tilariippuvuutta, jolloin työttömyyden kohtaaminen itsessään lisää työttömyyden todennäköisyyttä (Hämäläinen). Jos voidaan todeta, että epävakaa työura on seurausta jo varhain toteutuneista riskeistä ja negatiivisesta kehityskierteestä, voidaan päätellä, että Euroopan työllisyysstrategiassa ja kansallisessa työllisyyspolitiikassa tavoitteeksi asetettu uuden mahdollisuuden tarjoaminen työttömille ei välttämättä poista terveydestä, koulutuksen puutteista tai muista vastaavista seikoista johtuvia haittoja. Työttömyyden nopea katkaiseminen ei yksistään riitä turvaamaan tulevaa hyvää työuraa. Tämä havainto puoltaa sellaisten toimenpiteiden tarvetta, joilla riskitekijöihin puututaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kun yksilö kohtaa työttömyyden ja tulee työvoimatoimiston asiakkaaksi, monet varhaisen puuttumisen mahdollisuudet on jo menetetty. Tästä seuraa vaatimuksia eri toimijoiden väliselle ennalta ehkäisevälle yhteistyölle. Riskitekijät tulisi havaita ja niihin pitäisi voida puuttua jo ennen työttömäksi joutumista, ennen työuraa, työuran alkuvaiheessa tai työpaikalla. 7. Varhainen puuttuminen työvoimatoimiston palveluissa Varhainen puuttuminen työvoimatoimistojen palveluissa edellyttää yksilöllisiä toimenpiteitä ja monialaista toimijoiden yhteistyötä. Asiantuntemus ja ammattitaito syntyvät osin kokemuksesta käytännön työssä. Kokemuksia on saatu mm. kokeiluvaiheessa olevissa palvelukeskuksissa (liite 8, Vikman). Toisaalta on näyttöä siitä, että asiantuntijoiden koulutuksella ja työmenetelmien kehittämisellä tuloksellisuutta voidaan edelleen parantaa siitä, mihin pelkällä kokemuksella on mahdollista päästä (aloitusseminaarin puheenvuoro, Vuori). Työvoimatoimistoissa varhainen puuttuminen liittyy erityisesti ammatillisen kehityksen palveluihin (Pulliainen). Myös yhteispalvelupisteiden toimintaan sisältyy varhainen puuttuminen (Vikman, Kuntaliiton edustajat). Varhainen puuttuminen liittyy myös toimenpiteisiin yritysten lopettamis- ja irtisanomistapauksissa. Paikallishallinnon organisaatiouudistus saattaa antaa uusia mahdollisuuksia varhaiseen puuttumiseen. Asiakkaiden segmentointi ja samanaikainen viranomaisyhteistyön laajentaminen antavat mahdollisuuden erikoistumiselle ja korkean asiantuntemuksen hyväksikäytölle. Varhainen puuttuminen työvoimatoimistojen palveluissa nostaa osaltaan esille kysymyksiä, jotka koskevat palvelumalleja ja työmenetelmiä, palvelujen organisointia, yhteistoimintaa ja verkottumista ja tulosjohtamisen tavoitteita. 8. Profilointi ja kohdistaminen Kustannustehokkuutta työvoimapalveluissa voidaan hakea kohdistamalla palvelut kunkin asiakkaan tilanteen ja tarpeen mukaan. Useissa maissa on kokeiltu ja saatu kokemuksia asiakkaiden profiloinnista (profiling), jolla tunnistetaan hyvää työuraa ja työllistymistä uhkaavat riskitekijät. 9

11 Tilastolliseen malliin perustuva profilointi saattaa oikein toteutettuna tuoda jossain määrin lisäarvoa ammatillisesti pätevän virkailijan asiakkaan palvelutarpeen arviointiin. (Aho) Kohdistamisen (targeting) osalta saadut kokemukset osoittavat, että tarkka kohdentaminen voi tuoda lisää vaikuttavuutta ja säästöjä palveluprosessiin. Kokemukset tilastomatemaattisten menetelmien käytöstä profiloinnissa ja kohdistamisessa ovat kuitenkin osin ristiriitaisia (Aho). 9. Toimenpiteet yritysten irtisanomis- ja lopettamistapauksissa Tuotannollisista syistä tapahtuvissa irtisanomistapauksissa nopea puuttuminen voi olla tuloksellista erityisesti, silloin kun työttömiksi joutuneilla on takanaan vakiintunut työura. Projektin teemaseminaarissa kuultiin Ruotsissa saatuja kokemuksia varhaisesta puuttumisesta työvoiman irtisanomistapauksissa. Ruotsin Trygghetsrådetin(TRR) palvelut irtisanotuille työntekijöille perustuvat eräiden työmarkkina-osapuolten väliseen sopimukseen (Linnertz). Trygghetsrådet on työmarkkinaosapuolten omistama organisaatio, joka toimii liiketaloudellisin perustein. Trygghetsrådetin palveluista saadut hyvät kokemukset perustuvat tarkoitusta varten kehitettyyn palvelukonseptiin. TRR:n vaikuttavuus on korkealla tasolla. TRR on kehittänyt työmenetelmiä ja saanut kokemuksia monien vuosien ajalta. Konsultit ovat päteviä, kokeneita ja koulutettuja henkilöitä. He ovat sitoutuneet työhönsä, ja monet ovat itse kokeneet irtisanomisen. Johtamisjärjestelmä on palkitseva. Konsultit ovat vastuussa työnsä tuloksista kaikissa neuvontatapauksissa, mutta heillä on myös vapaus valita menetelmät ja palvelut kussakin tapauksessa. Konsulteilla on suorat, luottamukselliset suhteet työnantajiin. Vakuutusperiaate on hyvin oleellinen piirre TRR:n toiminnassa. Työnantajilla on vapaus valita, käyttävätkö he TRR:n palveluksia vai eivät. Ruotsin TRR:n kokemukset ovat arvokkaita palvelujen kehittämiselle myös Suomessa. Työhallintojen toimintatavat joukkoirtisanomistapauksissa Ruotsissa ja Suomessa muistuttavat pitkälle toisiaan (Jonsson, Salkoaho). Työllisyystoimenpiteiden ajoitukseen irtisanomistapauksissa vaikuttavat muun ohella myös toimenpiteitä koskevat säännökset. Vaikuttavuuden kannalta keskeisiä kysymyksiä ovat toimenpiteiden oikea ajoitus sekä kohdistaminen niihin, jotka toimenpiteistä eniten hyötyvät. Ongelmaksi irtisanomistapauksissa voidaan kokea säännökset tai käytännöt, joiden mukaan toimenpiteet aloitetaan vasta, kun työttömyys on kestänyt määrätyn ajan. Tämä saattaa lisätä riskiä työttömyyden pitkittymiseen niiden asiakkaiden osalta, jotka on irtisanottu tuotannollisista syistä ja joilla on ennestään hyvä työhistoria (Salkoaho, Lepola). 10. Tulosjohtamisen näkökulma Vastuun jakautuminen usealle toimijalle ja vaikutusten pitkä aikaväli asettavat erityisiä vaatimuksia toiminnan ohjaukselle, toimenpiteiden koordinoinnille ja erilaisille palautejärjestelmille. Meneillään olevat työhallinnon palvelujärjestelmän uudistukset ja valtion ja kuntien yhteispalvelut voidaan nähdä yhtenä ratkaisuna vastuun jakoa ja tuloksellisuutta koskeviin kysymyksiin. Hyvän työuran turvaaminen asettaa tulosjohtamiselle monia haasteita. Vastuu hyvään työuraan vaikuttavista erilaisista toimenpiteistä jakautuu useille toimijoille ja toimenpiteiden vaikutukset näkyvät suurelta osin vasta pitkällä aikavälillä. Kustannukset aiheutuvat välittömästi, mutta hyödyt tulevat vasta myöhemmin. Vaikutusten arvioimiseksi hyödyt on pyrittävä arvioimaan etukäteen. Näitä kysymyksiä pyritään jatkossa tarkentamaan ja etsimään mahdollisia ratkaisumalleja (Lumijärvi, Oulasvirta). 10

12 11. Varhainen puuttuminen ESR-projekteissa Tässä projektissa on kuultu kokemuksia yksittäisistä hankkeista. Lisäksi on tehty selvitys varhaiseen puuttumiseen luettavista ESR-hankkeista saaduista kokemuksista. Selvitykseen sisältyy vaikuttavuutta koskeva kysely, joka on perustana toimintaa koskevalle arvioinnille. Kokemuksia ja tuloksia ESR-hankkeista selvitetään yksityiskohtaisemmin liitteessä (liite 2, Hietala). 12. Ikäkohorttien työurat Yksilöllisten työurien kehitys summautuu ikäkohorttien työurien kehitykseksi. Eri ikäkohorttien työllisyystaseet voivat eri ikävaiheissa poiketa hyvinkin paljon toisistaan mm. sen mukaan, mikä on kulloinenkin suhdannetilanne. Viime vuosikymmenen suuri lama heikensi erityisesti tuolloin työelämään hakeutuvien ikäluokkien työuria. Erot työllisyysasteissa eri ikäluokkien välillä ovat muuttuneet myös alueittain (liite 3a,b,c, Hietala). Ikäkohorttien työllisyyskehityksen seuranta ja ennakointi on yksi väline tulevien työllisyyskehitystä koskevien tavoitteiden asettamiselle. Tavoitteena on työllisyysasteen nostaminen kaikissa ikäryhmissä. Varhaisella puuttumisella nuoriin työikään tuleviin ikäryhmiin voidaan pienentää erilaisista riskitekijöistä johtuvaa poistumaa työvoimasta. Ikäkohorttien avulla voidaan seurata ja ennakoida työvoiman uusiutumista ja laskennallisesti arvioida riskitekijöiden vaikutuksia. Pienentämällä työkykyä heikentävistä riskitekijöistä johtuvaa poistumaa kustakin ikäkohortista voidaan ikäkohorttien kumulatiivista työpanosta nostaa samalla, kun työikään tulevien ikäluokkien koko pienenee (Rimpelä). 13. Makrotason vaikutusten arviointi Varhainen puuttuminen riskitekijöihin lisää potentiaalista työvoiman tarjontaa tulevaisuudessa, kun työvoiman tarjonnan määrä demograafisista syistä supistuu. Varhainen puuttuminen kuten myös muut tarjontaa sopeuttavat toimenpiteet lisäävät työn tarjontaa. Tarjontaa lisäävien toimenpiteiden vaikutus työllisyyteen voi kuitenkin jäädä toteutumatta, ellei työvoiman kysyntä kasva riittävästi. Suomessa onnistuttiin erityisesti 90-luvun lopulla hyödyntämään tehokkaasti uutta teknologiaa. Teknologiasektori kasvoi nopeasti, mutta työllisyys ei kuitenkaan parantunut tavoitteiden mukaisesti. Työvoiman kysynnän kasvu ei ollut asetettujen tavoitteiden suhteen riittävän korkealla tasolla. Kansainvälisessä vertailussa Suomessa omaksuttua strategiaa voidaan pitää teknologiaintensiivisenä. Ero on ilmeinen verrattuna erityisesti Tanskaan, jossa kasvu on ollut työllisyysintensiivisempää. Tarjonnan kehitystä ja kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutusta selvitetään jatkossa tarkemmin osatutkimuksessa, johon sisältyy toimialatarkastelu sekä työurien ikäkohorttitarkastelu. Ekonometrinen malli ottaa huomioon mm. koulutustarjonnan ja palkkakehityksen. Laskelman perusteella voidaan ennakoida tulevaa työvoiman tarjontaa ja työllisyyskehitystä ottaen huomioon erilaiset tarjontaa lisäävät politiikkavaihtoehdot. Malli antaa mahdollisuuden tarkastella rinnan sekä makrotason toimenpiteiden että työllisyystoimenpiteiden vaikuttavuutta erilaisissa työllisyystilanteissa (Piekkola, Siljander). 11

13 14. Ennakointien käyttö resurssien suuntaamisessa Varhainen puuttuminen voi tuoda ennakointiin uuden näkökulman. Varhainen puuttuminen korostaa aktiivista vaikuttamista ennakoituun tulevaan kehitykseen. TEK-tasolla tämä voi merkitä, että toiminnan ohjaukseen tulee aikaisempaa enemmän mukaan ennakoitua kehitystä ohjaavia yhteiskuntapoliittisia vaikuttavuustavoitteita. TE-keskusten ennakointimenetelmät kattavat jo nyt useita osa-alueita, ja ennakointien käyttö päätöksenteon tukena tullee lisääntymään (liite 7a,b, Mäkinen). Ennakoinnista voidaan odottaa lisäarvoa resurssien oikealle allokoimiselle erityisesti silloin, kun pyritään suuntaamaan koulutusta elinkeinoelämän tarpeiden ja elinkeinopoliittisten tavoitteiden mukaisesti. Ennakoinnin tarvetta resurssien suuntaamisessa lisää mm. muutokset ikärakenteessa ja kansainvälisessä työnjaossa. 15. Kustannukset ja hyödyt Varhaisen puuttumisen taloudellinen hyöty perustuu riskien kasautumisen estämiseen. Mitä varhaisemmassa vaiheessa riskitekijät voidaan tunnistaa ja toimia riskien vähentämiseksi sitä suuremmat ovat toimenpiteistä saatavat hyödyt. Riskien tunnistaminen ja yksilölliset palvelutoimenpiteet lisäävät palvelumenoja välittömästi. Sen sijaan hyödyt tulevat suurelta osin näkyviin vasta pitkällä aikavälillä. Tämä asettaa toiminnan suunnittelulle ja resurssien kohdentamiselle erityisiä vaatimuksia. Esikuvana toiminnan kehittämiselle voivat olla eräissä vakuutusmuodoissa käytetyt menetelmät ja niistä saadut kokemukset. Tarkasteltaessa erilaisten toimenpiteiden (interventioiden) vaikutuksia tulevaan työuraan kustannushyöty -analyysi on siihen yksi parhaimmista arviointimenetelmistä. Menetelmässä otetaan huomioon arvioidut pitkän aikavälin hyödyt ja kustannukset. Kustannus-hyöty ja kustannusvaikuttavuus -analyysia on kehitetty ja käytetty laajalti mm. Yhdysvaltain julkisessa hallinnossa (ks. esim. Circular No. A-94, Revised version, Transmittal Memo No. 64, US White House, Office of Management and Budget, October 29, 1992). Perusteellisten selvitysten ja laskelmien tekeminen eri vaihtoehtojen vertailemiseksi on teknisesti vaativaa ja edellyttää riittävän luotettavien tietojen saantia toimenpiteiden kustannuksista ja arvioiduista hyödyistä ja vaikutuksista pitkällä aikavälillä. Varhaiseen puuttumiseen liittyvien ESRprojektien kartoituksen yhteydessä on arvioitu asiantuntijoiden avulla varhaisen puuttumisen toimenpiteiden vaikutuksia ja hyötyjä (liite 2, Hietala). 16. Alustavia havaintoja ja johtopäätöksiä projektin tähänastisesta työstä Varhainen puuttuminen on yhtenä kantavana ajatuksena Euroopan työllisyysstrategiassa vuodesta 1998 lähtien. Euroopan työllisyysstrategian suuntaviivoihin (guidelines for member states employment policies) sisällytettiin mm. tavoite Tackle long-term and youth unemployment. Member States should adopt preventive and employability-oriented strategies built on early identification of individual needs and early action and ensure that -- every unemployed adult is offered a new start - in the form of a job, training, retraining, work practice or other employability measure - before reaching twelve months of unemployment -- every unemployed young person is given such a new start before reaching six months of unemployment. Tässä projektissa tarkastelu ulottuu aikaisempaa pidemmälle ajanjaksolle. Työllisyyttä tarkastellaan koko työuran pituudelta. Tarkasteltavat toimenpiteet kattavat tällöin aikaisempaa enemmän myös muita kuin työttömiin työnhakijoihin kohdistuvia toimenpiteitä. Tarkastelu laajenee kattamaan 12

14 hyvin erilaisia työuraan vaikuttavia toimenpiteitä. Samalla näkökulma laajenee pitkälle tulevaisuuteen. Perusteluna näkökulman pidentämiseen ovat mm. havainnot, joiden mukaan toistuvaan tai pitkäaikaiseen työttömyyteen johtavat riskitekijät voidaan havaita hyvin varhain työuran alussa tai jo ennen työuraa. Toinen vahva perustelu on taloudellinen. Hyvää työuraa tukevat ja riskitekijöihin jo varhaisessa vaiheessa puuttuvat toimenpiteet arvioidaan tehokkaammiksi kuin riskin toteutumisen jälkeen aloitetut korjaavat toimenpiteet. Voidaan odottaa, että elinikäinen työpanos kasvaa ja työttömyyden kustannukset vähenevät. Kun näkökulma laajenee työuran kattavaksi, myös vastuu toimenpiteistä jakautuu useammalle toimijalle. Suomessa kunnat ovat pääasiallisessa vastuussa monista sellaisista toimenpiteitä, joilla on vaikutusta yksilöiden tulevaan työuraan jo ennen työuran alkua. Resurssien ohjaaminen näihin varhaisiin toimenpiteisiin voi estää riskien toteutumista ja parantaa tulevaa työllisyyskehitystä. Myös työelämän kehittämiseltä ja työterveyshuollolta voidaan odottaa parannuksia ennakoituun työurien ja työllisyyden kehitykseen. Kun toimenpiteiden vaikutukset ovat nähtävissä vasta pitkällä aikavälillä, se asettaa vaatimuksia toiminnan johtamiselle. Johtamiseen tarvitaan tällöin määrällisiä vaikuttavuustavoitteita, jotka ottavat huomioon arvioidut vaikutukset tulevaan kehitykseen. Tämä tulisi korostamaan etukäteisarvioinnin merkitystä toimintojen suunnittelussa ja resurssien ohjaamisessa. Johtamisjärjestelmän tulisi ottaa huomioon myös ennakoidut tulevat hyödyt. Toimijoitten lukumäärä ja pitkä aikaväli puoltavat tavoitteiden sisällyttämistä poikkihallinnolliseen ohjelmaan. 17. Vaikuttavuuden arviointi ja arviointikäytännöt Varhaisessa puuttumisessa tähtäin on tulevaisuudessa. Ennakoidut kustannukset ja hyödyt tulisi voida laskennallisesti muuttaa nykyarvoon, jotta niitä voitaisiin käyttää päätöksenteon perustana. Tämä korostaa etukäteisarvioinnin merkitystä toiminnan suunnittelussa. Myös kustannus-hyöty (cost-benefit) ja kustannus-vaikuttavuus (cost-effectiveness) -analyysi tulevat tällöin nykyistä suuremmassa määrin toiminnan ohjauksen välineiksi. Strategisessa arvioinnissa mahdollisia politiikkavaihtoehtoja tai toimintalinjoja vertaillaan keskenään. Tarkoituksena on sellaisten vaihtoehtojen löytäminen, jotka tuottavat suurimman parannuksen ennakoituun työllisyyskehitykseen ja jotka ovat kustannus-hyötyjen tai kustannus-vaikuttavuuden kannalta parhaita. Keskeisenä kriteerinä olisi toimintalinjan arvioitu nettomääräinen vaikutus tavoiteajankohdan työllisyystilanteeseen. 18. Arviointikehikko Pyrittäessä lisäämään varhaista puuttumista tai yleensä preventiivistä toimintaa työllisyyspolitiikasta voidaan projektissa kuultujen alustusten, asiantuntijoiden kuulemisien, seminaarissa käytyjen keskustelujen ja kirjallisuuslähteiden perusteella päätyä alla olevaan arviointikehikkoon. Kehikko sisältää erilaisia mahdollisia toimintavaihtoehtoja, joissa pyritään tehostamaan preventiivistä toimintaa. Arviointikehikko on yhtenä lähtökohtana projektin jatkotyössä esitettäville alustuksille ja käytäville keskusteluille. 13

15 Asetelma: Varhainen puuttuminen työllisyyspolitiikan välineen, arviointikehikko I Toimintatapojen ja organisaation kehittäminen a Tulostavoitteiden asettaminen. Preventiivisten toimenpiteiden sisällyttäminen tulostavoitteisiin. Yksilöiden ja ikäkohorttien hyvä työura on yksi mahdollinen yhteiskuntapoliittinen vaikuttavuustavoite. Hyvän työuran asettaminen tavoitteeksi voi johtaa osittaiseen resurssien uudelleen kohdentamiseen pitkän aikavälin tavoitteiden suuntaisesti. b Tulosvastuun jakaminen. Tulosvastuun jakaminen eri toimijoiden kesken työuran eri vaiheisiin kohdistuvissa toimenpiteissä. Vastuu hyvästä työurasta eri toimijoiden kesken voidaan jakaa esim. poikkihallinnollisilla ohjelmilla, yhteisillä palvelupisteillä tai kehittämällä saumattomia palveluketjuja. Saumattomien palveluketjujen kehittämisessä voidaan ehkä hakea esikuvia terveydenhuollossa kehitteillä olevista palveluketjuista. Kohtiin a - b sisältyy johtamismenetelmiä koskevia näkökohtia, joita käsitellään tarkemmin projektin jatkotyön puheenvuoroissa ja selvityksissä. c Resurssien allokaatio. Resurssien uudelleen suuntaaminen työuran alkuvaiheisiin ajoittuviin toimenpiteisiin voi tuoda parannusta työurien tulevaan kehitykseen ja tulevaan työllisyyteen. Monet varhaiset toimenpiteet kuuluvat kuntien toimialaan. Varhaisen puuttumisen tavoitteita ja vaikutuksia tulisikin arvioida eri toimijoiden yhteistyönä. Mahdollinen uudelleenallokaatio on voitava perustella taloudellisilla laskelmilla ja vaikuttavuutta koskevilla tutkimuksilla. d Preventiivistä toimintaa koskevat tavoitteet palvelujen hankinnoissa. Työllisyyttä parantavien toimenpiteiden kilpailuttamiseen voidaan pyrkiä sisällyttämään tavoitteita, jotka koskevat tulevaa työllisyyskehitystä. Ratkaisuna saattaa olla sellaisten välitavoitteiden asettaminen, jotka ovat kausaalisessa suhteessa tulevaan työllisyyskehitykseen. Välitavoite voi toimia ns ajurina (driver), joka tuo haluttuja yhteiskuntapoliittisia vaikutuksia (outcomes). Tällainen välitavoite voi koskea sekä viranomaistoimintaa että ostettavia palveluja. e Toimenpiteiden ajoitus työttömyysjakson alkuun. Nopea toiminta heti työttömyyden alussa saattaa johtaa varmimmin uudelleen työllistymiseen. Työttömyyden pitkittyminen puolestaan heikentää tulevaa ennustetta. Erityisesti irtisanomistapauksissa nopea paluu työmarkkinoille voi estää työttömyyden pitkittymistä. Toisaalta esim. Ruotsin TRR:n palvelumalli osoittaa, että huolella suunniteltu ja pitkälle kehitetty palvelukonsepti voi olla tärkeämpää kuin toimenpiteen ajoitus. f Varhainen puuttuminen työpaikoilla. Varhainen puuttuminen työpaikoilla havaittaviin työsuhteiden jatkuvuutta uhkaaviin riskitekijöihin voi vähentää poistumaa työvoimasta. Mm. ESRprojekteissa on saatu kokemuksia menetelmistä, joita voidaan hyödyntää työpaikoilla. Menetelmillä voidaan parantaa työsuhteiden jatkuvuutta mutta myös lisätä organisaatioiden henkistä ja sosiaalista pääomaa. Nämä seikat puoltavat resurssien suuntaamista varhaiseen puuttumiseen työpaikoilla. II Menetelmien kehittäminen a Varhainen havaitseminen ja puuttuminen. Asiakkaiden profiloinnilla voidaan pyrkiä tehostamaan varhaista havaitsemista ja varhaista puuttumista. Tähänastiset kokemukset eri maista ovat sekä puolesta että vastaan. Tilastolliset menetelmät voivat vain osittain korvata ammattitaitoisen, asiakaspalvelussa olevan henkilön arviointia. Varhaiseen havaitsemiseen liittyy 14

16 myös riskitekijöiden tunnistaminen. Erityisesti terveyden merkitys riskitekijänä ansaitsee tähänastista suuremman huomion työllisyysstrategian kehittämisessä sekä eri toimijoiden välisessä yhteistyössä. b Yksilölliset toimenpiteet. Tehokas puuttuminen tapauksiin, joissa asiakaskohtainen riski on havaittavissa. Toimenpiteet tulisi voida kohdistaa tapauksiin, joissa tehostetusta palvelusta saatava lisähyöty arvioidaan suuremmaksi kuin palvelusta aiheutuvat kustannukset. Yksilöllisten palvelumallien kehittämisessä voidaan käyttää mm. kustannusvaikuttavuuden arviointia ja laskentaa. c Yksilötason työurien seuranta. Työurien kehityksen jatkuva seuranta työvoimatoimistoissa tai yhteispalvelupisteissä tuottaa arvokasta palautetietoa palvelujen tarpeista ja vaikutuksista. Työvoimatoimistojen asiakasseuranta on jo varsin kattavaa. Kuitenkin tiedon kulku eri toimijoiden välillä on osin puutteellista. Osittain kyse on sektorirajoista ja omaksutuista työtavoista. Osin on kysymys tietosuojasta. Myös tietojen määrittelyn tulisi olla riittävän yhdenmukaista. Työurien kehityksen seuraaminen edellyttää tiedon kulun parantamista eri toimijoiden välillä. d Työmenetelmien kehittäminen. Mm. ESR -projekteissa on pyritty kehittämään varhaiseen puuttumiseen luettavia toimintatapoja ja menetelmiä, joita voidaan siirtää jatkuvaan asiakaspalveluun. Kuitenkin projektien vetäjien toimintaedellytykset, toimeksiannot, motivaatio ja ammatillinen pätevyys voivat poiketa suuresti jatkuvassa asiakaspalvelussa olevien henkilöiden vastaavista ominaisuuksista. Palvelumallien tulisi hyödyntää sekä viranomaistoiminnan jatkuvuutta, että projektimuotoisella työllä saatua vaikuttavuutta. e Ikäkohorttien työurien seuranta ja ennakointi. Ikäkohorttien työurien seuranta ja ennakointi voi parantaa erityisesti koulutuksen suunnittelua sekä koulutuksen ja tulevien työvoimatarpeiden yhteensovittamista. Tähän liittyy myös TE-keskuksissa toteuttavia kehittämishankkeita, joilla voidaan tukea eri alueiden elinkeinopoliittisia tavoitteita. III Palvelun tuottajien osaamisen ja ammattitaidon lisääminen a Virkailijoiden osaamisen lisääminen. Varhainen puutuminen ja preventiiviset vaikutukset yleensä voi olla yksi henkilöstön koulutuksen teema. Koulutusta tarvitaan erityisesti silloin, jos preventiivinen toiminta saa nykyistä suuremman merkityksen toiminnan ohjaamisessa. b Osaamisen ostaminen. Vaihtoehtona julkisten palvelujen kehittämiselle on palvelujen ostaminen. Toisaalta myös ostaminen on ammattitaitoa vaativaa toimintaa. Tilattavan palvelun tavoitteena oleva tulos on pystyttävä määrittelemään ja mittaamaan riittävän tarkasti. c Kumppanuus. Myös kumppanuuteen perustuva eri osaamisalueita ja intressiryhmiä edustavien henkilöiden yhteistoiminta voi verkottumisen avulla tuoda lisää osaamista palveluprosessiin. IV Makrotason toimenpiteiden merkitys Edellä olevat kohdat I - III kuvaavat pääasiassa mikrotason toimenpiteiden mahdollisia vaikutuksia. Mikrotason palvelutoimenpiteillä saadaan vaikutusta vasta, jos myös työvoiman kysyntä kasvaa. Makrotason politiikan vaikuttavuus voi olla suurempi kuin se, mitä palvelujen kehittämisellä 15

17 voidaan saada aikaan. Jatkotyön yhteydessä selvitetään erikseen varhaisen puuttumisen vaikutuksia eri työmarkkinatilanteissa. V Eri toimintalinjojen vaikuttavuuden vertailu Arvioinnin keskeinen kysymys projektin jatkotyössä kohdistuu siihen, millä uudistuksilla voidaan saavuttaa yksilöllisten työurien ja työllisyyden kannalta paras tulos. Puheenvuorojen, osaselvitysten ja asiantuntijoilta pyydettävien arviointien perusteella arvioidaan, mitkä varhaiseen puuttumiseen liittyvät kehittämistoimenpiteet tai toimintamallit ovat kustannustehokkaimpia tai tuottavat suurimman hyödyn suhteessa kustannuksiin. Tarkastelu kohdistuu varhaiseen puuttumiseen sekä jossain määrin myös yleisemmin preventiiviseen toimintaan. Tarkastelun ulkopuolelle jäävät mm. erilaiset työllisyysperusteiset subventiot, työvoimapoliittinen koulutus, kannustavuutta lisäävät toimenpiteet, veroratkaisut jne. 19. Jatkotehtävät Projektin loppuvaihe kattaa osaprojektien tulokset sekä loppuseminaarin alustukset sekä näiden yhteydessä käydyt keskustelut ja asiantuntijoiden kuulemiset. Loppuseminaari pidetään Projekti päättyy Loppuraportti luovutetaan sekä työministeriölle että Euroopan komission työllisyys- ja sosiaaliasiain pääosastolle. Liitteet 16