Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2. Jyrki Tala Marjukka Litmala (toim.

Transkriptio

1 Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2 Jyrki Tala Marjukka Litmala (toim.) Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 9/2006

2

3 Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2 Jyrki Tala Marjukka Litmala (toim.) Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 9/2006 1

4 2

5 Julkaisija: VALTIONEUVOSTON KANSLIA Tekijät: Jyrki Tala ja Marjukka Litmala sekä tutkimusryhmä KUVAILULEHTI Julkaisun laji: Työryhmämietintö Toimeksiantaja: Valtioneuvoston kanslia Toimielimen asettamispäivä: Julkaisun nimi: Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2 Julkaisun osat: - Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 1 - Hallinnonalakohtaiset selvitykset lainsäädännön kehityksestä Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 3 Tiivistelmä: Turun yliopistossa ja Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa laaditut artikkelit sisältävät yleisluontoisen kuvauksen lainsäädännön tilasta ja muutoksista vuosina , erilliskatsaukset viideltä indikaattorilainsäädäntölohkolta sekä selvityksen lainsäädännön toimivuudesta kansalaisen ja sosiaalisen turvallisuuden näkökulmista ja erillisselvitykset valikoiduilta neljältä sääntelyalueelta vuosina Julkaisu 1: Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 1: Paremman sääntelyn toimintaohjelman projektiryhmä on toimeksiantonsa mukaisesti laatinut paremman sääntelyn toimintaohjelman, joka sisältää oikeusjärjestyksen kehittämisen säädöspoliittiset periaatteet ja linjaukset ottaen huomioon erityisesti yritysten toimintakyvyn ja kansalaisten toimintamahdollisuuksien turvaamisen sekä lainvalmisteluprosessissa noudatettavat periaatteet ja menetelmät voimassa olevan lain säädännön laadun ja toimivuuden jatkuvalle arvioinnille. Toimintaohjelman puitteissa on laadittu lainsäädännön tilaa ja kehitystä vuosina kuvaavia tutkimuksia ja selvityksiä. Julkaisu 2: Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2 Julkaisu 3: Hallinnonalakohtaiset selvitykset lainsäädännön kehityksestä Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 3: Julkaisu sisältää kolme oikeusministeriössä laadittua selvitystä sekä yhden Stakesissa laaditun artikkelin. Julkaisu sisältää selvityksen säädösten määrästä ja säädöstason kehityksestä vuosina , toimintaohjelman laadinnan yhteydessä suoritettuun kyselyyn perustuvan yhteenvedon ja selvityksen eri alojen lainsäädännön kehityksestä vuosina sekä selvityksen EU-lainsäädännön vaikutuksesta kansalliseen lainsäädäntöön. Stakesissa laadittu artikkeli käsittelee kunnallisen toimintaympäristön muutoksia sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämisen taustalla asiakkaan näkökulmasta. Avainsanat: lainvalmistelu, säädöspolitiikka, säädösympäristö, kilpailukyky, hyvinvointi, parempi sääntely, Lissabonin strategia Sarjan nimi ja numero: Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 9/2006 Kokonaissivumäärä: 378 Julkaisun jakelu: Valtioneuvoston kanslia, julkaisut@vnk.fi ISSN: Kieli: Fi Painopaikka: Edita, 2006 ISBN: Luottamuksellisuus: Julkinen Kustantaja: Valtioneuvoston kanslia 3

6 Utgivare: STATSRÅDETS KANSLI Författare: Jyrki Tala och Marjukka Litmala samt forskargruppen PRESENTATIONSBLAD Typ av publikation: Arbetsgruppsbetänkande Uppdragsgivare: Statsrådets kansli Datum då organet tillsattes: Publikation (även den finska titeln): Översikter över utvecklingen av lagstiftningen i Finland Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 2 (Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2) Publikationens delar: - Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 1 - Utredningar om lagstiftningen på olika förvaltningsområden Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 3 Referat: Artiklarna som sammanställts vid Åbo universitet och Rättspolitiska forskningsinstitutet innehåller en allmän beskrivning av situationen för och ändringarna av lagstiftningen åren , särskilda översikter från fem indikatorsektorer inom lagstiftningen samt en utredning av hur väl lagstiftningen fungerar ur medborgarnas och den sociala trygghetens synvinklar samt särskilda utredningar ur denna synvinkel från fyra regleringsområden åren Publikation 1: Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 1: Projektgruppen för åtgärdsprogram för en bättre reglering har i enlighet med sitt uppdrag sammanställt ett åtgärdsprogram för en bättre reglering. Åtgärdsprogrammet innehåller de författningspolitiska principerna och linjedragningarna för utveckling av rättsordningen och de principer som skall iakttas vid lagberedningsprocessen med beaktande av särskilt tryggande av företagens verksamhetsförmåga och medborgarnas verksamhetsmöjligheter samt metoder för en kontinuerlig utvärdering av kvaliteten på den gällande lagstiftningen och hur väl den fungerar. Inom ramen för åtgärdsprogrammet har sammanställts undersökningar och utredningar som beskriver situationen för och utvecklingen av lagstiftningen åren Publikation 2: Översikter över utvecklingen av lagstiftningen i Finland Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 2 Publikation 3: Utredningar om lagstiftningen på olika förvaltningsområden Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 3: Publikationen innehåller tre utredningar som sammanställts inom justitieministeriet och en artikel som sammanställts inom Stakes. Publikationen innehåller en utredning över författningarnas antal och utvecklingen av nivån på författningarna åren , ett sammandrag som grundar sig på en enkät som genomfördes i samband med att åtgärdsprogrammet sammanställdes och en utredning över utvecklingen av lagstiftningen inom olika områden samt en utredning över EU-lagstiftningens inverkan på den nationella lagstiftningen. Artikeln som sammanställts inom Stakes behandlar förändringar inom den kommunala verksamhetsmiljön mot bakgrund av privatiseringen av social- och hälsotjänster ur kunderns synvinkel. Nyckelord: lagberedning, författningspolitik, författningsmiljö, konkurrenskraft, välfärd, bättre reglering, Lissabonstrategin Seriens namn och nummer: Statsrådets kanslis publikationsserie 9/2006 ISSN: ISBN: Sidantal: 378 Distribution: Statsrådets kansli, julkaisut@vnk.fi Språk: Fi Tryckort: Edita, 2006 Sekretessgrad: Offentligt Förlag: Statsrådets kansli 4

7 ESIPUHE Valtioneuvoston kanslia käynnisti keväällä 2005 kansallisen hankkeen paremman sääntelyn toimintaohjelman valmistelemiseksi. Hankkeen yhtenä osatehtävänä päätettiin laatia katsaus eri oikeuden- ja hallinnonalojen nykytilaan. Jotta nykyistä oikeustilaa voidaan selvittää ja ymmärtää, on välttämätöntä tuntea ainakin pääkohdin se kehitys, joka siihen on johtanut. Käsillä oleva artikkelikokoelma on tarkoitettu palvelemaan paremman sääntelyn toimintaohjelman laadintaa mainitun osatehtävän täyttämiseksi. Artikkelikokoelma kattaa Suomen lainsäädäntökehitystä vuosilta vain valikoiduin osin, mutta kuitenkin suhteellisen laajasti ja lainsäädännön eri osa-alueilta. Kirjoitusten aihepiirit, niin sanotut indikaattorilainsäädäntölohkot, täsmentyivät paremman sääntelyn toimintaohjelmaa laativan ryhmän aloitteesta, tosin vuorovaikutuksessa tutkijoiden kanssa. Tavoitteena on ollut tarkastella sekä yksityisoikeudellista että julkisoikeudellista sääntelyä ja sekä yksityishenkilöiden että yritysten kannalta keskeistä lainsäädäntöä. Kansainvälisten impulssien aste sääntelyn muotoutumiseen on ollut yksi lainsäädäntölohkojen valintaa ohjannut periaate. Tämän vuoksi hankkeessa on mukana edelleen vahvasti kansallisiin lähtökohtiin nojaavaa sääntelyä, mutta myös olennaisesti kansainvälisten vaikutteiden, etenkin Euroopan unionin leimaamia lain säädäntö lohkoja. Artikkelien päätavoitteena on ollut vastata kahteen pääkysymykseen: 1) millainen on ollut lainsäädäntökehityksen yleiskuva tarkasteltavalla ajanjaksolla ja 2) millaiset eri tekijät ja impulssit ovat keskeisesti määrittäneet tätä kehitystä. Hankkeen edetessä ilmeni, että lainsäädäntökehityksen pitkän ajan erittelyjä on tehty Suomessa melko vähän. Tämä on hieman yllättävää, koska myös käytännön lainvalmistelutyössä on tuntuvaa tarvetta eri lainsäädäntöolojen kehityksen ja kokonaiskuvan käsittäville tarkasteluille. Lainvalmistelussa tarvitaan informaatiota erityisesti aiemman sääntelyn toimivuuden, sen uudistamistarpeen ja harkinnanarvoisten erilaisten sääntelykeinojen selvittelyä ja arviointia varten. Aiemman sääntelykehityksen ja sen vaiheiden tunteminen on edellytyksenä myös yhä tarpeellisemmiksi käyville sääntelyn yksinkertaistamishankkeille. Näiden hankkeiden tarvetta on korostettu myös paremman sääntelyn toimintaohjelmaa laadittaessa. Artikkelien laadinta annettiin Turun yliopiston ja Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen yhteyteen kootun tutkijaryhmän tehtäväksi. Ryhmää ovat ohjanneet professori Jyrki Tala Turun yliopiston oikeustieteellisestä tiedekunnasta ja tutkimusjohtaja Marjukka Litmala Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta. Ohjaajien ohella tutkijaryhmässä ovat työskennelleet yliassistentti Antti Aine (Turun yliopisto), professori 5

8 Pentti Arajärvi (Joensuun yliopisto), erityisasiantuntija Kaijus Ervasti (oikeusministeriö), yliassistentti Anu Lähteenmäki-Uutela (Turun yliopisto ja Turun kauppakorkeakoulu), erikoistutkija Vesa Muttilainen (Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos), professori Kalle Määttä (Joensuun yliopisto), tutkija Kristina Stenman (Åbo Akademi) ja professori Kauko Wikström (Turun yliopisto). Tutkijaryhmä on pyrkinyt yhteisten suuntaviivojen ja keskustelujen avulla siihen, että eri lainsäädäntölohkoja tarkasteltaisiin niiden olennaisista eroista huolimatta samansuuntaisin kysymyksenasetteluin. Käsillä oleva artikkelikokoelma lukeutuu lainsäädäntötutkimuksen alaan. Tämä tarkastelutapa on ollut viime vuosina kasvavassa määrin esillä yliopisto- ja sektoritutkimuksen piirissä, samoin kuin yliopisto-opetuksessakin. Lainsäädäntötutkimuksen laajentamisen ja vahvistamisen tarve on noussut esiin lakien ja lainvalmistelun laadun kehittämistyössä, kuten myös paremman sääntelyn toimintaohjelmassa painotetaan. Vastaavasti myös oikeustutkimuksen ja oikeustieteen opetuksen kehittämistarpeet edellyttävät lainsäädäntötutkimuksen vahvistamista Jyrki Tala Marjukka Litmala 6

9 SISÄLLYS ESIPUHE... 5 JYRKI TALA: LAINSÄÄDÄNTÖTOIMINNAN KEHITYSPIIRTEITÄ SUOMESSA Johdanto Taustatekijöitä lainsäädäntötoiminnan muutoksille Lainsäädännön määrällinen kehitys Suomen lainsäädäntö Euroopan unionin lainsäädäntö Päätelmiä lainsäädännön määrällisestä kehityksestä Muutoksia lainsäädäntötoiminnan institutionaalisissa kehyksissä Vuoden 2000 perustuslakiin liittyviä muutoksia Euroopan unioni ja lainsäädäntötoiminta Julkisen organisaation kehityspiirteet osana lainsäädäntötoiminnan muutosta Lainvalmisteluresurssit Lainvalmistelijoiden käsityksiä ja arvioita lainsäädäntötoiminnan kehityksestä Aluksi Lainsäädäntötoiminnan perusote: aktiivista kehittämistä vai jälkikäteistä mukautumista? Lainsäädäntötoiminnan strategisia kysymyksiä Lainsäädännön alan laajentuminen vs. deregulaatio Lainsäädännön vaihtoehdot sekä julkisen ja yksityisen sääntelyn vuorovaikutus Sääntelyn yleispiirteisyys vs. eriytyneisyys ja yksityiskohtaisuus Lainvalmistelijoiden kokemuksia ja kriittisiä arvioita Euroopan unionin lainsäädäntötoiminnasta Havaintoja unionin lainsäädännön laadusta Näkökohtia unionin lainvalmistelutoiminnan piirteistä Lainsäädäntökehityksen pääkohtia tietyillä lainsäädäntö lohkoilla vuosina Aluksi Elintarvikelainsäädäntö Ulkomaalaislainsäädäntö Kuluttajansuojalaki Kilpailunrajoituslainsäädäntö Yritys- ja pääomaverolainsäädäntö Perhelainsäädäntö Velkaongelmien hallintaa koskeva lainsäädäntö Siviiliprosessilainsäädännön kehitys Toimeentulotuen sääntely Päätelmiä Suomen lainsäädäntökehityksestä

10 MARJUKKA LITMALA: PERHEOIKEUDEN KEHITYSLINJOJA Perheoikeus oikeudenalana Yleistä Lapsioikeus Lapsen elatus Sääntelyn sisältö ja tausta Tulevaisuuden kehitysnäkymiä Elatuksen empiriaa Lapsen huolto ja tapaamisoikeus Sääntelyn sisältö ja tausta Tulevaisuuden kehitysnäkymiä Huollon empiriaa Parisuhdelainsäädäntö Avioliittolainsäädäntö Avopuolisoiden oikeusasema Samaa sukupuolta olevien parisuhteiden sääntely Yhteenvetoa KALLE MÄÄTTÄ: KULUTTAJANSUOJA SUOMESSA KULUTTAJIEN ETUJEN AJAJASTA SISÄMARKKINOIDEN VAHVISTAJAKSI Kuluttajansuojasta ja sen lähikäsitteistä Kuluttajansuojalainsäädännön kehitysvaiheet Kuluttajansuojalainsäädännön funktioista Kuluttajansuojalainsäädäntöä koskevista muutoksista Kuluttajansuojalainsäädännön muutosten syistä EU-sääntely kuluttajansuojalainsäädännön taustalla Kotimaiseen oikeustilaan palautuvat muutokset Ulkoiset olosuhdemuutokset uudistusten taustalla Periaatteellisia sääntelyvaihtoehtoja Kokoavia näkökohtia VESA MUTTILAINEN: VELKAONGELMIEN HALLINTAPOLITIIKAN KEHITYSLINJOJA Johdanto Velkaongelmien hallintapolitiikan uudistamisen taustaa Luottojen säännöstelystä velkojen järjestelyyn Velallisen aseman vahvistumista edistäneitä tekijöitä Velkajärjestelylain synty ja keskeiset periaatteet Velkajärjestelylain valmistelu ja tavoitteet Velkajärjestelylain sisältö ja tärkeimmät muutokset

11 4 Velkajärjestelylakiin perustuvan uuden sääntelystrategian vaikutuksia Lain välittömät vaikutukset velallisten asemaan Lain välilliset vaikutukset velkaongelmien järjestelyyn Velkaneuvonnan läpimurto Velkojien toiminnan keskeisimmät muutokset Velkajärjestelylaki ja velkaongelmien hallintakeinovalikoiman täydentyminen Kehittymättömästä monipuoliseen keinovalikoimaan Esimerkkejä velkaongelmien hallintapolitiikan uudistuksista 2000-luvulla Velkaongelmien hallinnan kansainvälisiä kehityspiirteitä Yksityishenkilöiden maksukyvyttömyyssääntelyn läpimurto Esimerkkejä velkaongelmien hallintaohjelmista Länsi-Euroopassa Uuden sääntelystrategian sisällön ja ajoituksen arviointia ANU LÄHTEENMÄKI-UUTELA: ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖN KEHITYS Kokonaiskuva elintarvikelainsäädännöstä vuoden 2006 alussa Aluksi EY-lainsäädäntö Suomen elintarvikelaki Lakia alemmanasteiset säädökset Keskeiset lainsäädäntömuutokset Suomessa vuosina Alkuperäisen elintarvikelain aika luvun uudistukset (ETA- ja EU-jäsenyydet) Uusi elintarvikelaki Hygienialaki Terveydensuojelulaki Kokoavaa tarkastelua 1990-luvun muutosten merkityksestä ja taustalla olleista erimielisyyksistä Uusi elintarvikelaki 2006 alkaen Taustaa vuoden 2006 uudistukselle Uuden lain valmisteluprosessi Uuden lain sisältämät tärkeimmät muutokset Vuoden 2006 muutosten merkityksestä ja taustalla olleista erimielisyyksistä Elintarvikelainsäädännön kehityksen arviointia Kansainvälistymisen vaikutuksesta Suomen elintarvikelainsäädäntöön Euroopan unioni YK:n Codex Alimentarius ja WTO Sääntelytason valinnasta Käsityksiä Suomen ja EU:n elintarvikelainsäädännön suhteesta Uudet sääntelykohteet: alan innovaatioiden sääntely Uudet sääntelykeinot: omavalvonta

12 3.6 Muodollisen oikeuden ja soft law -normien yhteisvaikutus Viranomaisohjeet Itsesääntely Viranomaistoiminnan laadusta ja viranomaisten roolista Sääntelyn kohdetahojen rooleista ja näkökannoista Yrittäjät Kuluttajat Elintarvikelainsäädännön säädösympäristöstä Tieteen ja tutkimustiedon hyödyntämisestä Käsityksiä elintarvikelainsäädännön tehtävistä Tiivistelmä PENTTI ARAJÄRVI: TOIMEENTULOTUKI KOHTUULLISEN ELATUKSEN AVUSTA AKTIIVISUUDEN EDISTÄJÄKSI Johdanto Toimeentulotukea koskevan lainsäädännön yleiskatsaus Sosiaalihuoltolakiin sisältynyt toimeentulotuki Laki toimeentulotuesta Sosiaalihuoltolaki Sosiaalihuollon ja toimeentulotuen tavoitteet Toimeentulotukisäännökset sosiaalihuoltolain osana Toimeentulotuen seuranta Toimeentulotukilaki Talouden ja työllisyyden muutos Vähimmäistoimeentulon mallin pohdintoja Ihmisoikeussopimukset Välttämätön toimeentulo Toimeentulotuen kokonaisuudistus Toimeentulotuen perus- ja ihmisoikeudellinen arvio Toimeentulotukilain muutokset Kokonaiskuva toimeentulotuesta vuosina KRISTINA STENMAN: ULKOMAALAISLAINSÄÄDÄNNÖN KEHITYS Johdanto Ulkomaalaisia koskevan lainsäädännön tärkeimmät uudistukset Vuoden 1983 ulkomaalaislaki Vuoden 1991 ulkomaalaislaki Maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan mietintö sekä valtioneuvoston periaatepäätös hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi Ulkomaalaislain osauudistus 2000 ja sitä edeltänyt keskustelu

13 luvun uudistukset ja uudet lait Ulkomaalaislain kokonaisuudistus Kansalaisuuslaki Syrjimättömyyden ja yhdenvertaisuuden valvonta Kehityksen taustatekijät Tärkeimmät kehityssuunnat ulkomaalaislainsäädännössä Perus- ja ihmisoikeudet ulkomaalaislainsäädännössä Turvallisuusnäkökohdat ja viranomaisten harkintamarginaali Turvapaikanhakijan aseman kehitys: ristiriitoja ja aaltoliikettä Ulkomaalaisen työntekijän aseman kehittyminen Johtopäätökset Maahanmuuton portit muuttumassa Lainsäädännön rajat ja ulkomaalaisen oikeudet KAIJUS ERVASTI: SIVIILIPROSESSILAINSÄÄDÄNNÖN KEHITYSLINJOJA Johdanto Alioikeusuudistus Uudistuksen tausta Alioikeusuudistuksen sisältö ja tavoitteet Uudistuksen vaikutukset tavoitteidensa valossa Syitä alioikeusuudistuksen ongelmille Oikeusapu-uudistukset 1998 ja Vuoden 1999 oikeudenkäyntikulu-uudistus Vuoden 2003 siviiliprosessiuudistus Tuomioistuinsovittelu-uudistus Siviiliprosessioikeudellisen sääntelyn ominaispiirteet ANTTI AINE: KILPAILULAINSÄÄDÄNNÖN KEHITYSSUUNTIA Johdanto Yleistä Kilpailuoikeudelliset periaatteet Lainsäädäntökehitys luvuilla Kilpailunrajoituslaki (709/1988) Tausta Kilpailuoikeudellisen sääntelyn tavoitteet Kilpailuoikeudellisen sääntelyn sisältö

14 3 Kilpailunrajoituslaki (480/1992) Tausta Kilpailuoikeudellisen sääntelyn tavoitteet Kilpailuoikeudellisen sääntelyn sisältö Kilpailunrajoituslain muutos (303/1998) Markkinaoikeuslaki (1527/2001) Kilpailunrajoituslain muutos (318/2004) Kehityslinjoja Yleistä Tulevat haasteet Yhteenveto KAUKO WIKSTRÖM: YRITYS- JA PÄÄOMAVEROLAINSÄÄDÄNNÖN KEHITYS Johdanto Lainsäädäntökehityksen ääriviivat Keskeiset lainsäädäntömuutokset Muutoksien pääsuuntien syyt Pääomatulon verotus Korkotulot Korkotulojen lähdeverouudistuksen valmistelusta Osingot Yhtiöveron hyvitysjärjestelmä Pääoma- ja ansiotulon eriyttäminen Verovapauksien palaaminen verouudistus Yritys- ja elinkeinotulot Yhteenveto

15 JYRKI TALA: LAINSÄÄDÄNTÖTOIMINNAN KEHITYSPIIRTEITÄ SUOMESSA Johdanto Tämän katsauksen tavoitteena on kuvata ja eritellä suomalaisen lainsäädäntötoiminnan keskeisimpiä kehityspiirteitä vuosina Päähuomio kohdistuu kahteen asiaryhmään. Ensiksi pyritään kuvaamaan sitä institutionaalista kehystä, jossa oikeussääntöjä laaditaan, ja tämän kehyksen tärkeimpiä muutoksia tarkasteltavana ajanjaksona. Toisena kysymysryhmänä tarkastellaan yleisellä tasolla säädetyn oikeuden huomionarvoisia määrällisiä ja laadullisia kehityspiirteitä. Lainsäädännön laajuuden vuoksi tässä katsauksessa ei ole mahdollista eritellä tarkasti yksittäisten oikeudenalojen tai lainsäädäntölohkojen sisällöllistä kehitystä; näiltä osin viitataan niihin yhdeksään artikkeliin, joita tämän tutkimushankkeen yhteydessä on laadittu ja joita on hyödynnetty myös tämän katsauksen laadinnassa. Tässä katsauksessa ei käsitellä laajasti lainvalmistelun tilaa, toimintatapoja ja niiden kehittämistarpeita. Tätä aihepiiriä on tarkasteltu viimeksi kuluneen runsaan kymmenen vuoden aikana useissa valtioneuvoston piirissä eri yhteyksissä laadituissa selvityksissä, tutkimustoiminnassa ja OECD:n Suomeen kohdistamassa ns. maatutkimuksessa. 1 Hiljattain valmistuneessa ns. kansliapäällikkötyöryhmän mietinnössä on eritelty melko monipuolisesti nykyisen lainvalmistelun tilaa, ongelmia ja kehitystarpeita. 2 Perussävyltään melko kriittinen mietintö antanee paljon aineksia lainvalmistelun laadun parantamiselle. 2 Taustatekijöitä lainsäädäntötoiminnan muutoksille Lainsäädäntökehityksen sisältöä ja muutoksia selittävät merkittävällä tavalla yleisluonteiset taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset taustatekijät. 3 Ne määrittävät eri lainsäädäntöaloilla toteutettujen lakiuudistusten sisältöä ja suuntaa, kuten käy ilmi tämän tutkimushankkeen osana laadituissa, eri aloja koskevissa erillistarkasteluissa. Jos tätä yleisemmällä tasolla pyritään ymmärtämään lainsäädäntötoiminnan muutoksia viimeksi kuluneiden vuosikymmenten kuluessa, huomio kohdistuu neljään taustatekijään. Ne ovat 1) instrumentalistisen suhtautumisen vakiintuminen ja valta-asema, 2) oikeudellisen sääntelyn syvälle käyvä kansainvälistyminen, 1 Regulatory Reform in Finland. OECD Tehokkaampaa, suunnitelmallisempaa ja hallitumpaa lainvalmistelua. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 13/ Ks. esimerkiksi Osaava, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/

16 3) perus- ja ihmisoikeusajattelun leviäminen ja vakiintuminen osaksi oikeusjärjestelmän perusrakennetta, myös kansainvälisesti ja 4) pysyväluonteisen arvioinnin ja kehittämistyön kohdistaminen lainsäädäntötoimintaan lakien ja lainvalmistelun laadun parantamiseksi. Ydin instrumentalistisessa suhtautumisessa oikeudelliseen sääntelyn on ymmärtää säädetty oikeus päätöksentekijän välineeksi edistää tavoitteitaan, ohjata ihmisten ja yritysten toimintaa sekä ratkoa esiin nousseita ongelmia. Kehittyneissä valtioissa ja keskeisissä kansainvälisissä organisaatioissa instrumentalistisesta suhtautumisesta oikeudelliseen sääntelyyn on tullut vallitseva, jopa miltei itsestään selvä ajattelu- ja toimintatapa. Säädetyllä oikeudella nähdään olevan monia etuja muihin julkisen vallan käytettävissä oleviin toimintavälineisiin verrattuna, kuten sitovuus, täsmällisyys ja ennakoitavuus. Näiden ansiosta sääntelyn uskotaan olevan tehokas toimintaväline. Lainsäädännöstä on tullut tärkein ja laajimmin hyödynnetty julkisten vallankäyttäjien toimintaväline. Tehokkuusperustelun ohella lainsäädännön laajamittaista käyttöä julkisten organisaatioiden toiminnassa ovat edistäneet myös muun muassa vallitseva oikeusvaltioajattelu sekä pyrkimykset varmistaa perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Säädetyn oikeuden asemaa ja merkitystä on lisäksi korostanut se, että se on tärkeimpiä toimintavälineitä myös keskeisille kansainvälisille organisaatioille, kuten Euroopan unionille tai Maailman kauppajärjestö WTO:lle. Instrumentalistisen suhtautumisen myötä säädetyn oikeuden määrä on kehittyneissä valtioissa jatkuvassa kasvussa. Tämä on puolestaan nostanut esiin kahtalaista kritiikkiä. Sääntelytulvaa tai sääntelyinflaatiota koskevassa keskustelussa on tuotu esiin erilaisia, lainsäädännön määrästä tai oikeudellistumiskehityksestä johtuvia epäkohtia ja vääristymiä. Toisaalta on pyritty löytämään muunlaisia, vaihtoehtoisia toimintavälineitä, joilla saavutettaisiin päätöksentekijöiden tarkoittamia tuloksia paremmin, joustavammin tai alhaisemmin kustannuksin kuin perinteisillä sääntelytavoilla. Perus- ja ihmisoikeuksien vakiintuminen ja niiden aseman vahvistuminen oikeusjärjestelmässä ovat niin ikään muokanneet lainsäädäntökehitystä niin kansallisesti kuin kansainvälisesti. Suurin merkitys tällä kehityksellä on ollut maapallonlaajuisesti, kun perus- ja ihmisoikeuksista sekä niihin liittyvästä oikeusvaltioperiaatteesta (Rule of Law) on tullut yhä laajemmalti omaksuttu, oikeusjärjestelmän sisältöä ja hyväksyttävyyttä koskeva standardi. Tällä kehityskululla on kuitenkin ollut vaikutuksia myös kehittyneiden eurooppalaisten valtioiden samoin kuin Euroopan unionin oikeuskehitykselle 1900-luvun lopulla ja edelleenkin, vaikka alan keskeisimmät kansainväliset sopimukset ovat jo vanhempaa perua 4 (Euroopan ihmisoikeussopimus 1953; voimaan Suomessa 1990; YK:n sopimukset kansalais- ja 4 Ks. Hallberg 1999, Scheinin 1999, Pellonpää 2005, Hallberg

17 poliittisista oikeuksista sekä taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista 1966; voimaan Suomessa 1976). Suomen lainsäädäntökehitystä ovat leimanneet tarkasteltavana ajanjaksona kaksi merkittävää uudistusta, jo mainittu Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja siihen liittyvän valvontajärjestelmän voimaan tulo vuonna 1990 sekä hallitusmuodon perusoikeussäännösten uudistus Säännökset sisällytettiin sittemmin asiallisesti samansisältöisinä vuoden 2000 perustuslakiin. Näiden muutosten on yleisesti katsottu ilmentäneen ja edistäneen uudenlaista perusoikeuskulttuuria suomalaisessa oikeuselämässä kulttuuria, jonka vaikutuksia on pidetty valtaosalta myönteisinä 5. Kehityksessä on kuitenkin tunnistettu myös ongelmallisia piirteitä. Keskustelussa on epäilty sääntelyn painopisteen siirtyneen liiaksi lakitasolle ja lisänneen näin lakitasoisen sääntelyn määrää. Lainvalmistelijoilla on arvioitu olevan epätietoisuutta siitä, mitä vaatimuksia perustuslaki ja etenkin perusoikeussäännökset asettavat sääntelyn tasoa koskeville valinnoille. Oikeustieteen piirissä on nostettu keskusteluun kysymys politiikan liiallisesta oikeudellistumisesta ja ylikonstitutionalisoitumisesta. Huolena on tällöin, asettavatko perustuslailliset näkökohdat ja tapa, jolla niitä tulkitaan valtiokäytännössä liiallisesti rajoituksia lainsäätäjän vapaalle, poliittisluonteiselle harkintavallalle. Näin voi käydä, jos perustuslain ajatellaan määrittelevän ennalta tyhjentävästi lainsäädäntöprosessin lopputuloksia. 6 Kolmas lainsäädäntökehityksen olennainen taustatekijä on ollut sääntelyn kansainvälistyminen. Vaikka oikeusjärjestelmän peruskäsitteistö ja instituutiot ovat kautta aikojen pohjautuneet paljolti yhteiseen kansainväliseen perinteeseen (sopimus, omistus, yhtiö, tuottamus, kilpailuoikeus, keskuspankki jne.), määräysvalta lainsäädännön viimekätisestä sisällöstä on vielä pitkälle 1900-luvulla kuulunut kansallisvaltiolle. Niissä se on asettunut osaksi kansallista oikeuskulttuuria, jossa kehittyneiden eurooppalaisten valtioidenkin kesken on ollut tuntuvia eroja. Lainsäädännön kansainvälistymiskehitys yleensä ja Suomen kannalta on luvun parina viime vuosikymmenenä siirtynyt olennaisesti uuteen vaiheeseen. Merkittävin ratkaisu Suomen lainsäädännön kannalta on luonnollisesti ollut Euroopan unionin jäsenyys. Lainsäädännön ja lainsäädäntövallan kannalta keskeisimpiä muutoksia on ollut kolme. Jäsenyyden ehtona (ensiksi Euroopan Talousalueeseen 1994) on ollut kotimaisen lainsäädännön laaja-alainen mukauttaminen yhteisöjen oikeuden perusvaatimuksiin (acquis). Toiseksi unionilla on itsenäistä lainsäädäntövaltaa, jota käytetään jäsenvaltioiden unionille usealla alalla 5 Esimerkiksi Pellonpää 2005, s Aihepiiriä on käsitelty muun muassa Selvitys perustuslain toimeenpanosta 2002, s. 100; kansliapäällikkötyöryhmän mietinnössä Tehokkaampaa, suunnitelmallisempaa ja hallitumpaa lainvalmistelua 2005, s ; Tuori 2003 ja V-P. Viljanen 2005, s

18 siirtämän toimivallan nojalla. Osaksi tässä päätöksenteossa on ylivaltiollisia piirteitä sikäli, että unioni voi määräenemmistöpäätöksenteon piiriin kuuluvissa asioissa periaatteessa saattaa voimaan myös Suomen valtioelinten vastustamia sääntelyjä. Kolmanneksi unionin tuomioistuimelle on vakiintunut valta valvoa, että Suomi käyttää muillakin kuin unionin toimivallan piiriin kuuluvissa asioissa lainsäädäntövaltaa tavalla, joka on sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa. 7 Lainsäädäntökehityksen kannalta Euroopan unionin jäsenyyden merkitys on tärkein yksittäinen, kansainvälistymiseen liittyvä taustatekijä, jota käsitellään laajemmin jäljempänä. Tämän ohella kansainvälistymisen vaikutukset suomalaiseen sääntelyyn toteutuvat erityisesti kahden muun mekanismin välityksellä. Perinteinen, määrältään laajeneva mekanismi ovat julkisen kansainvälisen oikeu den alan valtiosopimukset luvulla säädöskokoelman sopimussarjassa on julkaistu vuosittain suunnilleen valtiosopimusta, joista prosenttia on saatettu valtionsisäisesti voimaan lailla eli sopimukset ovat tuolloin yleensä sisältäneet lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Kolmatta kansainvälistymismekanismia voi kuvata ei-sitovista, kansainvälisperäisistä vaikutteista koostuvaksi pehmeäksi vaikutukseksi, soft law:ksi. Sen alaan luetaan muun muassa eri hyödykealojen kansainvälisiä laatu- ja turvallisuusstandardeja, eri toimi- ja ammattialojen hyviä käytäntöjä kuvaavia sääntöjä (codes of conduct), eri ammattiryhmien eettisiä ohjeita ja monien kansainvälisten järjestöjen oikeudellisesti ei-sitovia periaatekannanottoja, ohjelmia, päätöslauselmia ja suosituksia. Lainsäädäntötoiminnan kannalta näihin liittyy kaksi kiintoisaa piirrettä. Osa mainitunlaisesta soft law -normistosta otetaan osaksi perinteistä säädettyä oikeutta tai ainakin siihen nojaudutaan tietoisesti, kun laaditaan säännöksiä ja sovelletaan niitä yksittäistapauksiin. Lainsäädäntöä käsittelevien päätöksentekoelinten kannalta on tärkeää huomata, että osa mainitunlaisesta soft law -normistosta syntyy kokonaan tyypillisten virallisten lainsäädäntöelinten ulkopuolella ja irrallaan valtioiden kontrollista. Neljäs lainsäädäntötoimintaa ohjaava taustatekijä on muotoutunut siitä, että oikeastaan kaikissa kehittyneissä valtioissa ja keskeisissä kansainvälisissä organisaatioissa on meneillään pysyväluonteisesti lainsäädäntötoiminnan ja lakien laadun kehittämistyötä. Tämän myötä lainvalmistelun toimintatapoja arvioidaan kriittisesti sekä suunnitellaan ja toteutetaan lainvalmistelun prosesseja, institutionaalisia ja organisatorisia järjestelyjä koskevia uudistuksia. Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestöllä OECD:llä on tällä alalla kansainvälisesti arvostettu asema asian tuntijana ja inspiraatiolähteenä. Tämän kehityksen myötä on monia merkkejä myös siitä, että lainvalmistelutoimintaa eriytyy yhä selkeämmin omaksi ammat- 7 Ks. Tiilikainen & Helander & Heliskoski 2005, Tala 2005a. 16