TEM raportteja 18/2012

Transkriptio

1 TEM raportteja 18/2012 Innovatiiviset julkiset hankinnat Suomen kansantaloudessa Tilastollinen esiselvitys valtion ja kuntayhteisöjen hankinnoista ja hankintamarkkinoiden toimivuudesta uusien toimintatapojen ja teknologioiden kannalta Pekka Lith Elinkeino- ja innovaatio-osasto

2 2 Esipuhe Julkisilla hankinnoilla voidaan vaikuttaa yritysten innovaatiotoimintaan. Pelkkä julkisten hankintojen määrä tekee julkisesta sektorista tärkeän vaikuttajan useilla markkinoilla. Lisäksi julkisten hankintojen osuus yritysten liikevaihdoista on tietyillä toimialueilla erityisen merkittävä ja sillä miten julkinen sektori käyttää ostovoimaansa on vaikutusta alan uudistumiseen ja kehittymiseen. Julkiset hankinnat ovat lähes 20 prosenttia Suomen bruttokansantuotteesta eli niihin käytetään noin 35 miljardia euroa vuosittain. Jos tästä rahamäärästä käytettäisiin esimerkiksi 2-3 prosenttia innovatiivisten ratkaisujen hankintaan, olisi se merkittävä kannuste yrityksille ja olennainen lisäys suoriin innovaatiotoiminnan tukiin. Nykyisellään julkinen sektori ei ole hankinnoissaan kovin innovaatiomyönteinen. Muutoksen aikaansaamiseksi tarvitaan uutta asennetta, osaamista ja toimintatapoja. Tähän muutoksen tulisi panostaa ja kannustaa, sillä mahdolliset kansantaloudelliset hyödyt ovat huomattavat. Julkinen sektori hyötyy tuottavimmista ja paremmista palveluista ja samalla yritykset saavat sykäyksiä uudistumiseen. Suorien vaikutusten lisäksi julkisen sektorin hankinnoilla voi olla yrityksille myös merkittäviä välillisiä vaikutuksia esimerkiksi luotettavina referensseinä ja edesauttamassa yksityisen riskipääoman saamista. Julkisten hankintamarkkinoiden suuruudesta ja merkityksestä eri sektoreilla on yllättävän vähän tietoa. Tässä esiselvityksessä on koottu tilastotietoa julkisyhteisöjen tavaraja palveluhankintojen ja urakoiden arvosta niillä aloilla, joissa julkisilla hankinnoilla on yritysten kannalta suuri merkitys. Tällaisia toimialoja ovat osaamisintensiiviset palvelualat, sosiaali- ja terveydenhuolto, kiinteistö- ja rakentamisala, turvallisuusala, julkinen liikenne ja energia- ja ympäristöhuolto. Tämä esiselvitys sisältää hyödyllistä perustietoa julkisista hankinnoista ja auttaa osaltaan innovaatiopoliittisten toimien vaikuttavuuden mittaamisessa ja suuntaamisessa. Helsingissä Kirsti Vilén Neuvotteleva virkamies Työ- ja elinkeinoministeriö

3 3 Alkusanat Valtionhallinnon, kuntayhteisöjen ja muiden julkisyhteisöjen hankinnat ovat arviolta jo viidesosa Suomessa bruttokansantuote bkt:sta. Julkisten hankintojen välittömien ja välillisten työllisyysvaikutusten lasketaan olevan noin henkilötyövuotta. Arviot julkisten hankintojen kokonaisarvosta eivät välttämättä tarkoita sitä, että kaikki hankinnat olisivat hankintasäädösten piirissä. Hankintasäädösten ulkopuolelle jäävät esimerkiksi kuntien sisäiset hankinnat, huoneistojen ja toimitilojen vuokrat tai valtion puolella keskeisiä maan turvallisuusetuja koskevat hankinnat. Suomen kansalliset hankintasäännökset perustuvat pääosin EU:n hankintadirektiiveihin. Hankintadirektiivien perusperiaatteita ovat menettelyjen avoimuus, hankintakilpailuihin osallistuvien toimittajien syrjimättömyys, yhdenvertainen ja tasapuolinen kohtelu sekä suhteellisuusperiaate. 1 EU:n normiohjauksen taustalla on ajatus, että tehokkaasti toimivat julkiset hankintamarkkinat parantavat julkisten varojen käyttöä ja antavat kansalaisille parempaa vastinetta maksetuille veroille. Yrityksille hankintamarkkinat merkitsevät uusia liiketoiminnan mahdollisuuksia. Euroopasta on haluttu luoda alue, jossa yritykset kilpailisivat vapaasti tuotteiden hinnalla ja laadulla. Avoimen kilpailun periaatteiden mukaisesti tuotteita tulisi tuottaa siellä, missä se on suhteellisesti edullisinta, eivätkä jäsenmaat saisi vääristää tätä kilpailua omaa maata suosivilla toimenpiteillä. Siksi EU on halunnut kaventaa harmaata aluetta, joka on jäänyt julkisia hankintoja koskevien sisämarkkinavelvoitteiden ulkopuolelle. Tuorein esimerkki on turvallisuus- ja puolustushankintojen avaaminen kilpailulle, mitä asiaa koskeva hankintalaki tuli voimaan vuoden 2012 alussa. Innovatiiviset julkiset hankintamarkkinat Suomessa on kiinnitetty liian vähän huomiota siihen, että julkiset hankintayksiköt voivat omalla hankintatoiminnallaan vaikuttaa yksityisen yritystoiminnan kehittymiseen ja innovaatiotoimintaan ilman, että tarvitaan yritystoiminnan suoria rahoitustukia, verohelpotuksia tai muita erityisiä kannusteita. Julkisyhteisöt ovat suuria tai potentiaalisia asiakkaita monilla osaamisintensiivisillä ja modernia teknologiaa soveltavilla toimialoilla. Samalla lisätään uusien toimintatapojen ja teknologioiden virtaa julkiseen palvelutuotantoon, joka on mittavien haasteiden edessä. Jos tuote- ja teknologiainnovaatioita soveltava yritys voittaa julkisen hankintakilpailun, yritys voi saada uusia kasvumahdollisuuksia ja pystyy lisäämään investointejaan. Vahvat ja vaativat julkiset hankintamarkkinat antavat mahdollisuuden kasvaa yrityksenä, minkä lopputuloksena voi olla toiminnan laajentaminen koti- ja ulkomaiden markkinoilla. Julkiset hankinnat voivat tarjota investointiluonteisia hankkeita. Tämä vähentää yritysten kehittämiseen tarvittavan riskipääoman tarvetta, sillä riskipääoman puute on nähty yhdeksi yritystoiminnan kasvun esteeksi. Innovaatiopohjaisilla julkisilla hankinnoilla on suuri merkitys siihen, että viranomaistoiminta ja julkisyhteisöjen vastuulla olevan palvelutuotannon tuottavuus ja vaikuttavuus parantuvat. Tämä edellyttäisi toimintatapojen muutoksia ja uusien menettelyjen 1 Suhteellisuusperiaate tarkoittaa, että julkisissa hankinnoissa hankintamenettelyn ja tarjouspyynnön sisällölliset vaatimukset ovat oikeassa suhteessa hankinnan kokoon ja tavoiteltavaan päämäärään suhteutettuna.

4 4 käyttöönottoa julkisissa hankinnoissa, sillä kyselytutkimusten mukaan julkisten hankintojen toimivuus ei ole saanut elinkeinoelämältä kovin mairittelevia arvosanoja. Yritysten mukaan julkisissa hankinnoissa kilpaillaan usein vain hinnalla ja laadullisille kilpailutekijöille annetaan liian vähän painoa. EU:n meneillään olevassa hankintadirektiivien kokonaisuudistuksessa on kiinnitetty huomiota siihen, kuinka julkiset hankintayksiköt voisivat ostaa innovatiivisia tuotteita ja edistää kasvua sekä julkisten palvelujen tehokkuutta ja laatua. Välineeksi on tarjottu niin sanottua innovaatiokumppanuutta. Erityismenettely lisäisi neuvottelumenettelyn käyttöä julkisissa hankinnoissa. Samalla julkisten hankintojen tekemisestä halutaan tehdä aiempaa joustavampia. Kansallisissa hankintapelisäännöissä voidaan edetä vieläkin pidemmälle kuin EU:n hankintadirektiivit edellyttävät. Selvityksen tarkoitus ja keskeinen sisältö Kokonaisuudessaan voidaan todeta, että innovaatiopohjaisista julkisista hankinnoista ei ole tehty Suomessa kunnollisia selvityksiä. Pääsyynä lienee heikko tilastollinen tietopohja, sillä meillä ei laadita virallisia tilastoja julkisista hankinnoista. Olemassa olevat suppeat tilastotiedot pohjautuvat julkisten hankintojen ilmoituskanava HILMAan ja vuosien varrella tehtyihin erillistutkimuksiin. Elinkeinopoliittisten toimien vaikuttavuuden mittaamista ja suuntaamista varten olisi silti tärkeää selvittää julkisten hankintojen nykytila maassamme. Oheisen raportin tarkoituksena on tuottaa TEM:lle yritys- ja elinkeinopolitiikan valmistelun tueksi ajantasaista tilastotietoa siitä, mikä on julkisyhteisöjen tavara- ja palveluhankintojen ja urakoiden arvo olemassa olevien hallinnollisten tilastojen valossa. Mielenkiinnon kohteena ovat ne palvelu- ja jalostusalat, joissa julkisilla hankinnoilla katsotaan olevan suuri merkitys yksityisen yritysten näkökulmasta katsoen. Esimerkkejä ovat KIBS-toimialat, sosiaali- ja terveydenhuolto, kiinteistö- ja rakentamisala, turvallisuusala, julkinen liikenne ja energia- ja ympäristöhuolto. Selvityksessä on tilastoja julkisten hankintamarkkinoiden nykyisestä kokonaisarvosta eri osaamisaloilla ja julkisten hankintojen merkityksestä asianomaisia toimialoja edustaville yrityksille. Samalla identifioidaan esimerkkien valossa niitä lupaavia kasvualoja, joissa julkisten hankintojen innovatiivisuus voisi edesauttaa julkisen palvelutuotannon tehostamista ja tarjota uusia liiketoiminnan kehittämismahdollisuuksia yksityisille yrityksille. Lopuksi kartoitetaan yritysten kokemuksia julkisten hankintojen toimivuudesta ja esiin tulleista puutteista ja kehittämistarpeista. Selvityksen peruslähteinä on käytetty julkisten hankintojen ilmoituskanava HILMAn ja Euroopan tilastotoimisto Eurostatin tuottamia tilastoja julkisista hankinnoista. Laskennallisia arvioita on laadittu hyödyntämällä muun muassa Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpitoa, panos-tuotostutkimusta sekä kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastoa. Raportin on laatinut tutkija Pekka Lith (Suunnittelu- ja tutkimuspalvelut Pekka Lith). Selvitystyötä ovat ohjanneet työ- ja elinkeinoministeriön neuvotteleva virkamies Kirsti Vilén ja neuvotteleva virkamies Mikko Martikainen.

5 5 Sisältö sivu Esipuhe 2 Alkusanat 3 Yhteenveto Julkisten hankintamarkkinoiden laajuus ja kehitys Julkisten hankintojen merkitys toimialoittain Hankintamarkkinoiden toimivuus ja innovaatiot 12 2 Julkinen palvelutuotanto ja hankinnat Suomen hankintalainsäädäntö Hankintapelisääntöjen uudistus Julkisten hankintojen laajuus ja tietopohja Hankinnat EU-maissa Hankinnat Suomessa Hankintatilastojen puutteet ja kehittäminen 29 3 KIBS-palvelujen käyttö julkisyhteisöissä Toimialaryhmä kansantaloudessa Julkisyhteisöjen ostopalvelut Julkisyhteisöt palvelujen käyttäjinä Ostopalvelut panos-tuotos tutkimuksen mukaan Ostopalvelut kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastossa Valtion liikekirjanpidon mukaiset KIBS-ostopalvelut Julkisyhteisöjen tietotekniikkahankinnat Julkisten hankintojen merkitys KIBS-yrityksille Julkisyhteisöjen sisäiset KIBS-palvelut 48 4 Sosiaali- ja palvelut sekä teknologiatuotteet Sosiaalipalvelut Toimiala kansantaloudessa Ostopalvelut kunnissa ja kuntayhtymissä Palvelusetelipohjainen tuotanto Kuntien sosiaalihuollon palvelukysyntä Terveyspalvelut Toimiala kansantaloudessa Ostopalvelut kunnissa ja kuntayhtymissä Kuntien terveydenhuollon palvelukysyntä Julkisen palvelutuotannon kehittäminen Innovaatiot sosiaali- ja terveyspalveluissa Hyvinvointiteknologian yritykset 72 5 Kiinteistö- ja rakentamisklusteri Toimialan määrittely ja julkisyhteisöjen rakentaminen Rakennusyritykset kuntien rakennusmarkkinoilla Valtion rakentaminen 83

6 6 5.4 Kiinteistöpalvelut julkisissa rakennuksissa Kiinteistöjen ylläpitokustannukset Julkisyhteisöjen ostopalvelut Ruokahuolto ja ateriapalvelut 93 6 Turvallisuusteknologia Julkisyhteisöt ja yksityiset turvallisuustuotteet Puolustusmateriaalien hankinnat Joukkoliikenne ja muut kuljetuspalvelut Rautatieliikenne Maanteiden henkilöliikenne Bussiliikenne Taksiliikenne Julkisyhteisöt ja maanteiden henkilöliikenne Liikenneteknologian sovellutusalueita Jätehuolto ja ympäristöhuollon teknologia Julkisten hankintamarkkinoiden toimivuus Julkisten hankintojen merkitys yrityksille Kuntien hankintamarkkinoiden arviointia Kuntaliitosten vaikutus julkisiin hankintoihin Uudet toimintatavat: palvelualoitemenettely 135 Lähteet 137

7 7 1 Yhteenveto 1.1 Julkisten hankintamarkkinoiden laajuus ja kehitys Julkisten hankintojen arvo oli EU:n tilastotoimisto Eurostatin kokoamien laskelmien mukaan 35 miljardia euroa vuonna Summa oli 1,5 prosenttia EU:n julkisten hankintojen kokonaisarvosta (2 407 mrd. euroa). EU:n hankintadirektiivit ja kansalliset hankintasäännökset säätelevät vain osaa julkisista hankinnoista. Niiden ulkopuolelle jäävät muun muassa pienhankintoja, julkisyhteisöjen sisäisiä hankintoja ja valtioiden turvallisuuden kannalta tärkeitä hankintoja. Bruttokansantuote bkt:sta julkiset hankinnat olivat Suomessa 19,4 prosenttia vuonna Julkisten hankintojen arvo lisääntyi Suomessa neljänneksellä varsin lyhyessä ajassa eli vuosina Samanaikaisesti niiden bkt-osuus kasvoi kolme prosenttiyksikköä. Julkiset hankinnat ovat lisääntyneet nopeammin kuin maamme kokonaistuotannon arvo suhdanteista riippumatta. Edes talouden taantuma ei ole pysäyttänyt kehitystä. Toteutunut kehitys on ollut tulosta ostopalvelujen kasvusta ja viime vuosina yleistyneestä toimintojen kokonaan ulkoistamisesta etenkin kunnissa, sillä kuntayhteisöjen osuus julkisista kulutusmenoista on meillä miltei kaksi kolmasosaa. Hankintatavat ja yksityistäminen Ostopalvelut ja palvelutuotannon kokonaan ulkoistaminen eroavat käsitteellisesti toisistaan. Ostopalveluissa julkinen hankintayksikkö hankkii materiaaleja, välituotepalveluja tai investointihyödykkeitä omaa palvelutuotantoaan varten, eikä toimintaan sisälly liikkeenluovutusta, kuten johtamisen, henkilöstön tai toimintojen siirtymisiä. Tosin julkinen organisaatio voi kokonaan ulkoistaa palvelutuotantoaan, jolloin sille jää vain järjestämis-, rahoitus- ja valvontavastuu. Periaatteessa ulkoistamista on myös toimintojen siirtäminen julkisomisteisille yhteistyöorganisaatioille. 2 Valtio-organisaatiossa markkinaehtoistaminen on edennyt pidemmälle kuin kuntayhteisöissä, sillä viranomaistoimintojen ulkopuolelle jäävä palvelutuotanto on jo pitkälti ulkoistettu tai yksityistetty. Valtio on kuitenkin yhä suuri tekijä julkisilla hankintamarkkinoilla, sillä valtio vastaa yleisten teiden ja muiden liikenneväylien rakentamisesta ja ylläpidosta sekä yleisestä turvallisuudesta. Valtiolla on merkittävä rakennuskanta ja myös valtion tietojärjestelmien ylläpito ja IT-arkkitehtuurin kehittäminen vaativat runsaasti tietotekniikkatoimintoihin liittyviä hankintoja. Uusimpia toimintatapoja ulkoistamisessa ovat julkisten ja yksityisten toimijoiden kumppanuuteen perustuvat ratkaisut. Kumppanuus voi olla mikä tahansa julkisyhteisön palvelutuotannon tai urakoinnin järjestely koskien rahoitusta, omistusta tai itse tuotantoa. Kumppanuus tarjoaa eri toimijoille mahdollisuuden tehdä sitä, mitä parhaiten osaavat. Toinen viime vuosina asemansa vakiinnuttanut tapa tuottaa julkisesti rahoitettuja palveluja on kunnallinen palvelusetelipohjainen palvelutuotanto, jota voidaan hyödyntää määrätyissä sosiaali- ja terveyspalveluissa. 2 Esimerkkeinä voidaan mainita kuntien perustamat kuntayhtymät ja yhteiset osakeyhtiöt.

8 8 Ostopalvelut ja ulkoistaminen eivät tarkoita palvelutuotannon yksityistämistä. Nämä käsitteet on pidettävä lujasti erossa toisistaan. Yksityistäminen on määritelmällisesti toimintaa, jossa palvelukokonaisuus siirretään tai myydään kokonaan yksityiseen omistukseen ja julkisyhteisön tätä palvelua varten mahdollisesti omistama omaisuus myydään. Yksityistäminen merkitsee julkisen organisaation kannalta lopullista luopumista tehtävästä. Yksityistää voidaan vain sellaisia tehtäviä, joista huolehtiminen ei ole julkisyhteisöjen lakisääteistä velvollisuutta, eli viranomaistehtävää. 1.2 Julkisten hankintojen merkitys toimialoittain Osaamisintensiiviset liike-elämän palvelut Osaamisintensiivisiä liike-elämän palveluja (KIBS-palvelut) tuottavat yritykset soveltavat uusinta teknologiaa, yhdistävät monialaista osaamista sekä välittävät uusia toimintamalleja ja ideoita organisaatiosta toiseen. 3 Monet KIBS-palvelut ovat eri toimialoilla horisontaalisesti käytettäviä tukipalveluja (tietotekniikkapalvelut, yms.), joita ilman julkisyhteisöjen toiminta ei olisi lainkaan mahdollista. Osa KIBS-palveluista tuotetaan sisäisesti käyttäjäorganisaatioissa, mutta käytännössä käyttäjät yhdistelevät ulkoa ostettuja ja sisäisesti tuotettua palveluja toisiinsa. Arviot osaamisintensiivisten liike-elämän KIBS-palvelujen hankinnoista julkisyhteisöihin vaihtelevat tilastollisesta peruslähteestä riippuen. Tilastokeskuksen kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastojen ja valtion liikekirjanpidon perusteella laskien KIBSostopalvelujen hankinnat asettuvat noin kahteen miljardiin euroon. Samaan suuruusluokkaan päästään, kun katsotaan Tilastokeskuksen yritysten rakennetilastojen mukaista julkisen alan osuutta KIBS-yritysten liikevaihdosta. Panos-tuotos tutkimuksen mukaan päästään noin 2,5 miljardin euron arvioon. Julkisyhteisöjen tietotekniikkapalvelujen hankinnoista on saatavilla tarkempaa tietoa kuin muista KIBS-palvelujen ostoista. Kuntayhteisöt ja valtion organisaatiot ostivat tietotekniikkapalveluja vuonna 2010 noin 1,0 miljardilla eurolla, josta valtionhallinnon ITpalvelujen ostot olivat vajaat 60 prosenttia, kun atk-ohjelmistojen liittyvät hankinnat lasketaan mukaan. Teknisellä suunnittelualalla (arkkitehti- ja insinööritoimistot) julkisyhteisöjen hankinnat olivat noin miljoonaa euroa. Muilla KIBS-toimialoilla hankinnat olivat noin 300 miljoonaa euroa. Julkisten hankintojen suhteellinen osuus ohjelmisto- ja tietopalvelualan sekä teknisen suunnittelualan yritysten liikevaihdosta nousi noin viidennekseen vuosina Alatoimialoittain katsottuna hankintojen merkitys voi nousta teknisessä suunnittelussa edellä mainittua paljon korkeammaksi. Esimerkiksi yhdyskuntatekniikassa kotimaisten julkisyhteisöjen laskutusosuus on melkein 60 prosenttia ja talonrakennusteknisessä suunnittelussa neljännes. Konsultti- ja henkilöstöpalveluissa julkisten hankintojen liikevaihto-osuus oli noin prosenttia. 3 KIBS-palvelut (Knowledge Intensive Business Services) jaetaan kahteen pääryhmään: teknologiaperusteiset KIBSpalvelut ja liiketoiminnan asiantuntijapalvelut. Teknologiaperusteisia palveluja ovat ohjelmisto- ja tietopalveluala sekä tekninen palveluala. Liiketoiminnan asiantuntijapalveluja ovat lainopilliset ja taloudelliset palvelut, yritysmuotoinen tutkimus- ja kehittämistoiminta, mainos- ja markkinointipalvelut sekä konsultti- ja henkilöstöpalvelut.

9 9 Sosiaali- ja terveyspalvelut Yksityisten toimijoiden näkökulmasta katsoen julkisten hankintojen merkitys vaihtelee huomattavasti toimialoittain. Suurinta hankintojen merkitys on asumisen sisältävissä sosiaalipalveluissa, joissa kuntayhteisöjen palvelutuotannon ulkoistaminen, ostopalvelut tai muu sopimusperusteinen palvelutuotanto on prosenttia liikevaihdosta. Asumisen sisältäviä sosiaalipalveluja ovat lasten ja nuorten laitoshuolto ja ammatillinen perhehoito, palvelutalo- ja asumispalvelutoiminta, vanhusten ja vammaisten laitoshuolto ja päihdehuolto asumispalveluineen. Avohuollon sosiaalipalveluissa, kuten lasten päivähoidossa ja kotipalvelussa kuntayhteisöjen ostopalvelujen osuus on merkittävä (20-60 %), muttei yhtä suurta kuin asumisen sisältävissä sosiaalipalveluissa. Julkisyhteisöjen merkitys yksityisen palvelutuotannon mahdollistajana korostuu kuitenkin epäsuorasti myös muulla tavoin, kuin suorien ostopalvelujen kautta. Syynä on, että yksityistä palvelutuotantoa tuetaan verotukien muodossa (kotitalousvähennys, sairaan lapsen hoitotuki) ja Kansaneläkelaitos Kelan lasten yksityisen hoitotuen kautta, jota täydentävät kuntalisät. Rahamääräisesti kuntayhteisöjen 4 yksityisten asiakaspalvelujen ostot olivat sosiaalihuollossa 1,82 miljardia euroa vuonna Peruskuntien sosiaalihuollon palvelukysynnästä yksityiset asiakaspalvelut muodostivat 23 prosenttia. Ostopalvelujen todellista määrää nostavat palvelusetelipohjainen ja maksusitoumuksiin perustuva palvelutuotanto sekä välituotepalvelujen ostot kuntien omaan palvelutuotantoon. Palvelusetelimenot olivat vajaat 30 miljoonaa euroa. Lasten yksityisen hoidon tukea maksettiin kuntalisät mukaan lukien vajaat 80 miljoonaa euroa vuonna Terveydenhuollossa kuntayhteisöjen yksityisten asiakaspalvelujen ostot olivat runsaat 460 miljoonaa euroa vuonna Ostopalvelujen määrä on lisääntynyt terveydenhuollossa hitaasti 2000-luvulla. Ostopalvelujen määrää nostavat kuitenkin yksityisten välituotepalvelujen hankinnat, kuten sairaankuljetuspalvelujen, vuokralääkäripalvelujen, erikoislääkärikonsultoinnin sekä kuvantamis- ja muut tutkimuspalvelujen ostot kuntayhteisöjen omaan palvelutuotantoon. Terveyspalvelualan yritysten liikevaihdosta kuntayhteisöjen ostopalvelut ovat arviolta prosenttia. 6 Kuntien palvelukysynnästä yksityiset terveydenhuollon asiakaspalvelut olivat vain kolme prosenttia vuonna Perusterveydenhuollossa osuus oli suurempi (6 %) kuin erikoissairaanhoidossa (1 %), jossa yli 90 prosenttia palveluista tuotetaan erikoissairaanhoidon kuntayhtymissä luvulla on tapahtunut osittaista terveyskeskuspalvelujen ulkoistamista, jonka piirissä on jo nyt satojatuhansia suomalaisia. Sen sijaan vuokralääkäritoiminta on vähentynyt huippuvuosista terveyskeskusten parantuneen lääkäritilanteen ja toiminnan kokonaan ulkoistamisen myötä. Perusterveydenhuollossa yksityisten ostopalvelujen lisääminen on helpompaa kuin erikoissairaanhoidossa, koska erityisesti suurissa kunnissa pääosa perusterveydenhuollosta 4 Kunnat ja kuntayhtymät.. 5 Lisäksi voidaan todeta, että kotitalousvähennyksen arvo oli yhteensä 410 miljoonaa euroa vuonna Siitä sosiaalipalveluihin luettavat hoiva- ja hoitotyöt, kuten tilapäinen lastenhoitoapu ja ikääntyneiden hoiva- ja hoitotyöt muodostivat runsaat kymmenen miljoonaa euroa. 6 Yksityisessä terveydenhuollossa on toimialoja, kuten ensihoitopalvelut (sairaankuljetuspalvelut), joissa ostopalvelujen merkitys on huomattavasti suurempaa kuin terveyspalveluissa keskimäärin.

10 10 tuotetaan kuntien omana palvelutuotantona eikä kuntayhtymissä, joiden purkaminen voi olla hyvin hankala prosessi ilman kuntaliitoksia tai muita uudelleenjärjestelyjä. Ensihoitopalveluihin on tulossa vuoden 2013 suuri muutos, kun palvelujen järjestämisvastuu siirtyy sairaanhoitopiirien kuntayhtymille, minkä pelätään siirtävän sairaanhoitokuljetuksia kunnallisille organisaatioille. Rakentaminen ja kiinteistöpalvelut Julkisyhteisöt ja niiden liikelaitokset omistavat suoraan viidenneksen maamme rakennuskannasta kerrosneliöillä mitattuna, jos yksityishenkilöiden pienrakennuksia ei oteta huomioon. Kunnat ja kuntayhtymät omistavat pääosan julkisten palvelurakennusten rakennuskannasta etenkin sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetus- ja liikuntatoiminnassa. Valtion puolella virastojen ja muiden julkisten talonrakennusten omistus on keskitetty Senaattikiinteistöt liikelaitokselle lukuun ottamatta yliopistorakennuksia, joista huolehtivat erilliset yliopistojen kiinteistöyhtiöt. Julkisyhteisöillä on vahva asema myös maa- ja vesirakentamisessa ja yhteiskunnan perusinfrastruktuurin ylläpidossa. Liikennevirasto vastaa valtion puolella yleisten teiden, rautateiden ja vesiväylien rakentamisesta ja kunnossapidosta. Varsinainen valtion maaja vesirakentamisen tuotanto on siirretty ja 2000-luvuilla kolmeen eri valtioenemmistöiseen yhtiöön. Kunnat vastaavat puolestaan alueellaan paikallisteiden, katujen, vesijohto- ja viemäriverkostojen ja muiden paikallisten maa- ja vesirakennelmien (satamat yms.) rakentamisesta ja kunnossapidosta. Kunta-alan rakentamisen arvo oli kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastojen pohjalta arvioituna 3,90 miljardia euroa vuonna Summasta uudis- ja peruskorjausrakentamista oli 2,26 miljardia ja kunnossapitorakentamista 1,64 miljardia euroa. Rakennusliikkeiden osuus kunta-alan rakentamisesta oli 2,80 miljardia euroa. 7 Valtioorganisaatiossa talonrakentamisen laskennallinen arvo oli yliopistokiinteistöt mukaan lukien miljoonaa euroa vuonna Maa- ja vesirakentaminen arvo oli arviolta 1,58 miljardia euroa kunnossapitorakentaminen mukaan lukien. Julkisyhteisöjen rakennushankkeet ovat vähintään 50 prosenttia maa- ja vesirakennusalan yritysten toiminnasta, mutta yksityiset yritykset kilpailevat hankkeista valtioyhtiöiden kanssa. Lisäksi kunnilla on hieman omaa palvelutuotantoa maa- ja vesirakentamisessa. Myös julkiset talonrakennushankkeet ovat yrityksille tärkeitä, mutta niiden osuutta rakennusliikkeiden liikevaihdosta on vaikea arvioida ja se vaihtelee suhdannetilanteiden mukaan. Julkisyhteisöillä ei ole omia talonrakennuspalveluja tarjoavia yksiköitä kuntien pienimuotoista toimintaa lukuun ottamatta. Valtion ja kuntayhteisöjen rakennuksissa tarvittavien kiinteistöjen ylläpitopalvelujen laskennallinen arvo oli 1,44 miljardia euroa vuonna Kiinteistöpalveluja ovat kiinteistöjohtaminen, siivouspalvelut, kiinteistöhuolto ja tekniset palvelut, ulkoalueiden hoito ja kiinteistöjen korjaukset. Valtio on ulkoistanut pääosan kiinteistöpalveluista kiinteistöjohtamista lukuun ottamatta. Kunnissa kiinteistöjohtaminen lähes kokonaan, yli 80 7 Todellisuuden kuntayhteisöjen rakentamisen arvo ja rakennusliikkeiden osuus siitä on hieman suurempaa, mikä johtuu kuntien rakentamisesta vastaavien liikelaitostettujen ja yhtiöitettyjen yksiköiden jäämisestä tilastojen katveeseen. Yksityisten toimijoiden merkitys kunta-alan rakentamisessa kasvaa edelleen, jos rakennusliikkeiden markkinaosuuteen lisätään kuntayhteisöjen omatoimisen rakentamisen aine- ja tarvikeostot.

11 11 prosenttia siivouksesta ja prosenttia kiinteistöhuollosta, teknisistä palveluista sekä ulkoalueiden hoidosta tehdään vielä omana työtä. Kiinteistöpalveluja ovat laveasti määriteltynä myös toimitila- ja käyttäjäpalvelut, joihin luetaan esimerkiksi ruokahuolto (catering-toiminta). Vuonna 2011 julkisissa palvelulaitoksissa valmistettiin vajaat 420 miljoonaa ateriaa, josta kuntien ja kuntayhtymien järjestämisvastuulla oli noin prosenttia. Valtiolla on omaa keittiötoimintaa vain vankiloissa ja armeijassa. Julkisten palvelulaitosten ruokahuollosta prosenttia tuotetaan yksityisinä ostopalveluina. Luvuissa ei ole mukana valtion virastojen ja laitosten henkilöstöruokailu, joka on ulkoistettu jo vuosia sitten. Turvallisuuspalvelut ja maanpuolustus Yksityinen turvallisuusala on yksi maamme nopeimmin kasvavista toimialoista, joissa kysyntä on pääosin suhdanteista riippumatonta. Turvallisuusala on erilaisia riskejä, kuten onnettomuuksia ja rikollisuutta ennaltaehkäisevää toimintaa, jossa yhdistyvät osaamiseen perustuva palvelutyö ja korkeaan teknologiaan pohjautuvat tekniset järjestelmät ja muut tuotteet. Alan nopea tekninen kehitys on johtanut siihen, että vain vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toiminta on lainsäädännön piirissä, mutta muut tärkeät turvallisuustoiminnot ovat jääneet säätelyn ulkopuolelle. Yksityisen turvallisuusalan markkinoiden arvo oli arviolta 1,66 miljardia euroa vuonna Alan tuotevalikoimista tärkeimpiä ovat vartiointipalvelut, rakenteelliset turvatuotteet (ovi- ja lukitusjärjestelmät, yms.), sähköiset turvajärjestelmät ja tietoturvallisuustuotteet. Vuonna 2011 tehdyissä alan yrityskyselyissä yli 60 prosenttia vastanneista totesi, että julkisyhteisöt muodostavat niille merkittävän asiakasryhmän. Kasvupotentiaali nähdään suureksi etenkin kuntapuolella. Julkisyhteisöjen turvallisuustuotteiden ostoista ei ole kuitenkaan olemassa koottuja tilastotietoja. Myös maanpuolustus on osa yleistä turvallisuutta, jonka takaaminen on valtion ja puolustusvoimien tehtävänä. Suomen ase- ja muiden puolustusmateriaalien hankinnat olivat noin 750 miljoonaa euroa vuonna Puolustusmateriaalien hankinnat eivät olleet aiemmin julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön piirissä, mutta tilanne on muuttunut vuoden 2012 alussa muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta. Uusi puolustusmateriaalien hankintoja koskeva erityislaki kiristää kilpailua markkinoilla, jossa on osin kysymys korkean teknologian tuotteista ja asejärjestelmistä. Henkilökuljetuspalvelut Julkisyhteisöillä on tärkeä asema liikennelupien myöntäjinä sekä sopimusperusteisen joukkoliikenteen ja muihin erityislakeihin perustuvien kuljetuspalvelujen tilaajina. Sopimusperusteisten kuljetuspalvelujen laajuudesta ei ole tarkkoja tilastoja, mutta peruskuntien kuljetuspalvelujen ostot olivat arviolta vajaat 610 miljoonaa euroa vuonna Summasta paikallisen joukkoliikenteen palveluostot olivat noin 350 miljoonaa euroa. Koululaiskuljetuksiin käytettiin vajaat 130 miljoonaa ja vammaishuoltolain mukaisiin kuljetuksiin noin 120 miljoonaa euroa vuonna Summasta puuttuvat esimerkiksi kuntayhtymien suoraan ostamat kuljetuspalvelut, kuten sairaanhoidon kuljetukset. Kuntayhtymien vammaishuoltolain mukaiset kuljetusmenot olivat noin kymmenen miljoonaa euroa.

12 12 Valtiovalta osallistuu matkalippuhintojen alennuksiin ja joukkoliikenteen kehittämiseen avustusmuotoista rahoitusta myöntämällä ja tukemalla kuljetuspalvelujen ostoja valtionosuusjärjestelmän tai Kelan matkakorvausjärjestelmän kautta. Liikenne ei olisi myöskään mahdollista ilman liikenneväylien rakentamista ja ylläpitoa. Linja-autoalan liikevaihdosta kaupunkien paikallisliikenne sekä sopimus- ja palveluliikenne ovat noin prosenttia. Taksialan liikevaihdosta yhteiskunnan maksamien matkojen osuus nousee noin 30 prosenttiin Kelan korvaamat matkat mukaan lukien. Rautateillä kuntatilaajana toimivan HSL:n hankkimaa palvelua on pääkaupunkiseudun junien lähiliikenne, jota VR hoitaa toistaiseksi monopoliyhtiönä, kuten muutakin rautateiden henkilöliikennettä. Myös junien henkilöliikenne on avautumassa kilpailulle lähivuosina. Pääkaupunkiseudulla kilpailutettu liikennöinti voisi alkaa aikaisintaan vuonna Pääkaupunkiseudulta saatavien kokemusten perusteella kilpailutus voisi edetä muiden suurten asutuskeskusten taajamajuna- ja kiskobussiliikenteeseen. Viimeisenä kilpailutuksen piiriin tulisi junien kaukoliikenne. Ympäristöhuoltopalvelut Suomessa jätehuollon organisointi on suurelta osin kuntien tehtävänä. Kunnat ovat perustaneet jätehuoltotehtäviä varten alueellisia osakeyhtiö- ja kuntayhtymämuotoisia jätehuoltolaitoksia, jotka käsittelevät, kierrättävät jätteen uudelleenkäyttöä varten tai muuttavat jätemateriaalia energiaksi ja polttoaineeksi. Kunnat ja niiden jätehuoltolaitokset tekevät yhteistyötä teollisuuden ja muiden tuottajien kanssa sekä ostavat palveluja markkinoilta. Esimerkkinä kilpailutetuista palveluista on kunnallinen jätteenkuljetus, joka on tänä päivänä pitkälle kehitettyä logistiikkaa. Suomessa jätekuljetus voidaan järjestää kunnan järjestämänä ja kilpailuttamana tai sopimusperusteisena, jossa jätteen haltija tekee sopimuksen haluamansa jätteenkuljetusyrityksen kanssa. Kunta ratkaisee sen, mitä kuljetusjärjestelmää koko kunnassa tai sen osassa käytetään. Vaikka elinkeinoelämä on puoltanut sopimusperusteista järjestelmää, kunnan järjestämä jätekuljetusjärjestelmä on yleistynyt Suomen kunnissa. Toteutunut kehitys on johtanut siihen, että toimiala on keskittynyt suuriin yrityksiin ja eikä uusia jätekuljetusyrityksiä enää juurikaan perusteta. Jätteenkäsittelyssä pyrkimyksenä on, että yhä pienempi osa jätteistä viedään kaatopaikoille ja yhä suurempi osa kierrätetään uudelleenkäyttöä varten tai hyödynnetään muulla tavoin, kuten sähkö- ja lämpöenergiana. Jätteiden käsittelyyn, uudelleenkäyttöön ja muuhun hyödyntämiseen liittyy korkeaa osaamista ja teknologiaa, jolla on maailmanlaajuiset markkinat. Yksityisen ympäristöliiketoiminnan kehittymisen kannalta ongelmallista voi olla se, että useimmat suuret jäte- ja ympäristöalan toimijat ovat julkisyhteisöjen omistamia liikelaitoksia ja yhtiöitä. 1.3 Hankintamarkkinoiden toimivuus ja innovaatiot Julkisten hankintojen merkitys yritystoiminnassa vaihtelee toimialoittain, kuten edellä on todettu. Yrityskyselyjen mukaan julkisten hankintojen merkitys lisääntyy, kun keskimääräinen yrityskoko kasvaa. Myös yrityksen kasvuhakuisuudella ja julkisilla hankinnoilla on nähty olevan selvä yhteys toisiinsa. Tämä voi tarkoittaa jopa sitä, että Suomen julkisissa hankinnoissa kunnostautuneet yritykset ovat pystyneet laajentamaan

13 13 markkinoitaan muiden kansantalouksien julkisten hankintojen markkinoille tai yksityisille markkinoille koti- ja ulkomailla. Julkisten hankintamarkkinoiden toimivuudesta on tehty muutamia pääosin yrityskyselyihin perustuvia selvityksiä viime vuosina. Pari tuoretta kyselytutkimusta tehtiin Helsingin seudun kauppakamarin toimesta vuosina samassa yhteydessä, kun selvitettiin mahdollisten kuntaliitosten yritysvaikutuksia pääkaupunkiseudulla ja Keski- Uudellamaalla. Helsingin seudun kauppakamarin kyselytutkimuksista saadut tulokset vastaavat ja vahvistavat myös aiemmin 2000-luvulla tehdyissä toimialakohtaisissa ja alueellisissa selvityksissä saatuja tuloksia. Kauppakamarin selvityksestä ilmenee, että 35 prosenttia yrityksistä antoi pääkaupunkiseudun ja Keski-Uudenmaan kuntien hankintamarkkinoista kiitettäviä tai hyviä arvosanoja kouluarvosanoilla mitattuna. 55 prosenttia antoi tyydyttäviä ja kohtalaisia arvosanoja ja neljännes heikkoja arvosanoja. 9 Yritysten arviot kuntien toiminnasta eivät ole kovin mairittelevia, kun hankintojen toimivuutta tutkitaan eri tekijöiden suhteen. Keskimäärin kunnat saivat vain välttäviä arvosanoja. Kunnat noteerattiin vain hyviksi siinä, että maksut suoritetuista töistä tulevat ajallaan. Huonoimman keskiarvon sai hinnan ja laadullisten kilpailutekijöiden välinen suhde julkisissa hankinnoissa, sillä tarjouskilpailuissa ja toimittajan valinnassa painotetaan liiaksi halpaa hintaa laadun ja kokonaistaloudellisuuden kustannuksella. Hinnan merkitys voi korostua enemmän pienten kuntien hankinnoissa kuin suurten kuntien hankinnoissa. Ilmiö voi liittyä pienten kuntien rajalliseen hankintaosaamiseen. Edullinen hinta ei tietysti välttämättä merkitse heikkoa laatua eikä korkea hinta korkeaa laatua, kuten julkisista hankinnoista saadut kokemukset osoittavat. 10 Ongelmaa pahentaa se, jos tarjouspyynnöt on laadittu huonosti ja puutteellisella asiantuntemuksella. Tarjouspyyntöjen laadintavaiheella on epäsuora yhteys toimittajien arviointiin ja valintaan. Huonosti laaditut tarjouspyynnöt johtavat siihen, että tarjouksen tekijöille syntyy erilaisia mielikuvia hankinnan kohteesta. Tämän seurauksena vastaanotetut tarjoukset eivät ole vertailukelpoisia keskenään. Pahimmassa tapauksessa ainoaksi vertailukelpoiseksi valintakriteeriksi jää hinta ja tarjouskilpailun voittaa toimittaja, joka on pystynyt veikkaamaan oikein halvimman hinnan. Toisaalta hinnan suuri merkitys ja tarjouspyyntöjen vaihteleva laadullinen taso voivat olla tulosta valitusta hankintamenettelystä. Hankintalain mukaan ensisijaisia hankintamenettelyjä ovat avoin ja rajoitettu menettely. Hankintojen kohteet voivat olla kuitenkin niin monimutkaisia, että kelvollisten tarjouspyyntöjen laadinta voi olla hankalaa ilman tarjoajien kanssa käytäviä neuvotteluja. Hankintayksikkö osaa ehkä määritellä ratkaistavan ongelman, mutta ei sen ratkaisua, koska hankintayksilöllä ei ole tietämystä olemassa olevista toteutustavoista ja tekniikoista. Yrityskyselyissä onkin todettu, että tavanomaiset hankintamenettelyt ei aina tue uuden tiedon ja teknologian saamista julkiseen palvelutuotantoon. Yksi vaihtoehto olisi soveltaa kaksivaiheista kilpailullista neuvottelumenettelyä aiempaa useammissa hankinnoissa. Menettelyssä julkisesta hankinnasta kiinnostuneet toimittajat voivat toimittaa hankintayksikölle osallistumishakemuksen, jonka jälkeen hankintayksikkö neuvottelee 9 Kiitettäviä ja hyviä arvosanoja ovat 10-8, tyydyttäviä ja kohtalaisia 7-6 ja heikkoja Vrt. muun muassa paljon julkisuutta saaneet VR-Yhtymän ja valtiohallinnon tietotekniikkahankinnat.

14 14 hyväksymiensä tarjoajien kanssa ratkaisuvaihtoehdoista. Lopuksi jäljelle jääviltä toimittajilta pyydetään tarjoukset heidän ratkaisuehdotuksistaan. Palvelualoiteoikeus Asia voidaan kääntää toisinpäin siten, että aloite julkisen organisaation toimialaan kuuluvaan palvelutehtävän tuottamisesta laadullisesti paremmin tai kustannuksiltaan edullisemmin kuin tähän asti tulee ulkopuolisilta yrityksiltä, järjestöiltä tai organisaation omien työntekijöiden yhteenliittymältä. Menettelytapaa kutsutaan palvelualoiteoikeudeksi. Palvelualoiteoikeus ei tarkoita välitöntä sopimussuhteen syntymistä aloitteentekijän ja julkisen organisaation kesken, mutta organisaation tehtävänä on vastaanottaa saapuneet aloitteet sekä käsitellä ne päätöksentekoelimissään. 11 Palvelualoiteoikeuden käyttöönotto Suomen kunnissa voisi olla erinomainen kanava uusille innovaatioille kuntien järjestämisvastuulla olevassa palvelutuotannossa. Aloiteoikeuden käyttöönotolle ei ole olemassa lainsäädännöllisiä esteitä, jos se tapahtuu vapaaehtoisuuden pohjalta kunnan etukäteen rajaamissa toiminnoissa. Menettely voisi kannustaa yrityksiä kehittämään julkiseen palvelutuotantoon sopivia toimintatapoja ja lisäisi niiden kiinnostusta julkisia hankintoja kohtaan. Aloiteoikeus tarjoaisi myös yhden vaihtoehdon raskaille valtakunnallisille kehittämisohjelmille. Esimerkkejä innovaatioita sisältävistä hankinnoista Julkisyhteisöjen ja yksityisten yritysten toimittajayhteistyöhön liittyviä innovaatioita, joilla voidaan tehostaa julkista palvelutuotantoa ja edistää samalla yritystoiminnan kehitystä, on lukuisia. Esimerkki osin horisontaalisesta eri toimialoille ulottuvasta osaamisalasta on ympäristöhuoltoteknologia, joka kattaa jätteiden keruun, käsittelyn ja hyötykäytön. Ympäristöliiketoimintaa valtio ja kunnat voivat edistää lainsäädännön, verokannustimien ja sanktioiden avulla ja olemalla valistuneita tavaroiden, palvelujen ja kokonaistoimituksia sisältävien järjestelmien hankkijoita. Ympäristöhuoltoteknologialla on vaikutuksia energiatalouteen, jos aiempaa suurempi osa yhdyskuntajätteistä saataisiin muutettua sopivaksi lämmön ja sähkön tuotantoon. Jätteistä voidaan tuottaa biokaasuteknologialla vaihtoehtoisesti myös ympäristöystävällistä liikennepolttoainetta, jota on mahdollista käyttää paikallisessa joukkoliikenteessä. Liikennöitsijöitä, jotka hyödyntävät ympäristöystävällisiä liikennöintitapoja ja investoivat tarpeelliseen kalustoon, voitaisiin palkita bonusjärjestelmän avulla sitomatta heitä kuitenkaan mihinkään tiettyyn teknologiaan. Toisen samanlaisen uutta tietämystä soveltavan osaamisalan, jolla on myös maailmanlaajuiset markkinat, muodostavat turvallisuusalojen osaaminen ja tuoteteknologia. Turvallinen ympäristö lisää ihmisten hyvinvointia ja viihtyvyyttä sekä nostaa kansantalouden kilpailukykyä ja houkuttelevuutta, kun kilpaillaan uusista yrityksistä ja investoinneista tai pyritään takaamaan julkisten palvelujen häiriöttömyys. Sen sijaan rikollisuus ja yleinen turvattomuus merkitsevät negatiivista yhteiskunnallisia ulkoisvaikutuksia, mikä aiheuttaa kansantalouteen lisäkustannuksia. 11 Hyväksytty palvelualoite voi kuitenkin johtaa hankinnan kilpailuttamiseen, jonka tuloksena voi olla palvelutoiminnan ulkoistaminen, mutta aivan yhtä julkisessa organisaatiossa voidaan päätyä vaihtoehtoon, jossa ulkoistamista ei tapahdu.

15 15 Julkisyhteisöjen markkinoihin sisältyy paljon kasvumahdollisuuksia, sillä julkisella vallalla on päävastuu turvallisuuden takaamisesta valtakunnassa ja paikallisella tasolla. Muun muassa pitkälle kehitettyjen teknisin laittein ja järjestelmien avulla tapahtuvalla valvonnalla säästetään poliisin rajallisia voimavaroja, jotka voidaan kohdistaa ydintehtäviin. Automaattisella kameravalvonnalla on saavutettu menestystä, kun liikenneonnettomuudet ovat vähentyneet. Suomessa nopeasti teknistyvän turvallisuusalan korkeasta teknologiasta kertovat myös biometriset tunnistusjärjestelmät. Edellä mainitut osaamisalat ovat vain pari esimerkkiä korkean teknologian toimialoista, joissa julkisyhteisöjen merkitys tuotteiden ostajina ja toisaalta markkinoiden säätelijöinä lainsäädännön ja muiden menettelyjen kautta, on suuri. Muita vastaavia toimialoja ovat esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelut, julkinen joukkoliikenne ja muut henkilökuljetuspalvelut. Osaamisalojen sisälle, uuden tiedon välittämiseen ja hyödyntämiseen liittyy vahvasti myös erilaisten KIBS-palvelujen kirjo, joita tuotetaan julkisyhteisöjen ulkopuolisissa palveluyrityksissä ja julkisyhteisöjen sisällä. Innovaatioiden huomioonottaminen hankinnoissa Julkisten hankintojen ongelmina ovat pienten hankintayksiköiden rajalliset voimavarat ja ammattiosaamisen puute etenkin kuntapuolella sekä se, että uusien palvelu- ja teknologiainnovaatioiden saaminen julkiseen palvelutuotantoon saatikka yritystoiminnan edistäminen eivät ole kuuluneet hankintapolitiikan keskeisiin tavoitteisiin. Tätä osoittaa, että monien 2000-luvulla tehtyjen yrityskyselyjen mukaan julkisissa tarjouskilpailuissa uusien toimintatapojen ja menetelmien kehittämisestä ja soveltamisesta ei ole saatu kovinkaan paljon laadullisia pisteitä. Julkisissa hankinnoissa on yrityskyselyjen ja 2000-luvulla tehtyjen kuntakyselyjen mukaan painotettu uusia toimintatapoja enemmän olemassa olevaa osaamista ja laadullista kehitystasoa, toimittajan taloudellisia ja henkilöstövoimavaroja, aiempia referenssejä ja kokemuksia sekä toimitusvarmuutta. Tämä on suosinut vanhoja tuttuja ja suuria toimittajia, mikä on osaltaan johtanut hankintojen keskittymiseen. Nuorten yritysten vahvuuksia ovat usein uudet innovaatiot, mutta voimavarojen ja aiemmin referenssien puute voivat estää pääsyn julkisten hankintojen toimittajiksi. Julkisten hankintojen innovatiivisuutta ehkäisee sekin, että uusien tuotteiden ja toimintatapoja kehittäminen on pitkäjänteistä toimintaa, mutta julkisissa hankinnoissa sopimuskaudet ovat usein varsin lyhytaikaisia lainsäädännöstä tai hankintayksikön omista päätöksistä johtuvista syistä. Lisäksi uusien toimintamallien kehittämiseen sisältyy riskejä, jotka olisi otettava huomioon hankintasopimuksissa. Toisaalta kysymys ei tarvitse olla aina uudesta teknologiasta, vaan muilla markkinoilla hyödynnetyistä toimintamalleista, joita vain sovelletaan julkiseen palvelutuotantoon.

16 2 Julkinen palvelutuotanto ja hankinnat 16 EU-maiden julkiset hankinnat olivat runsaat miljardia euroa vuonna 2010, josta Suomen julkiset hankinnat olivat laskennallisesti 35 miljardia euroa, eli 1,5 prosenttia. Suomen bruttokansantuote bkt:sta hankintojen arvo oli noin viidennes, mikä vastaa julkisten hankintojen bkt-osuutta koko unionin alueella. Vuosina julkisten hankintojen arvo kohosi yli neljänneksellä. Julkiset hankinnat ovat tärkeä osa EU:n sisämarkkinoita ja niiden katsotaan tehostavan verovaroin rahoitettua julkista toimintaa ja tarjoavan yrityksille uusia liiketoiminnan kasvumahdollisuuksia. EU on pyrkinyt pienentämään hankintasäännösten katvealueita, mistä tuoreena esimerkkinä on EU:n uusi puolustushankintadirektiivi, joka saatettiin voimaan Suomessa vuonna EU on käynnistänyt myös hankintadirektiivien kokonaisuudistuksen. Uudistuksessa on painotettu sitä, että julkiset hankkijat ostaisivat aiempaa enemmän innovatiivisia tuotteita, mikä tehostaa julkista toimintaa ja edistää yritysten kehittämistyötä. Tämä edellyttää nykyistä joustavampia hankintamenettelyjä, joilla parannetaan kasvuhakuisten pk-yritysten mahdollisuuksia osallistua julkisiin hankintakilpailuihin. 2.1 Suomen hankintalainsäädäntö Suomen julkisten hankintojen säätely perustuu EU:n julkisten hankintojen direktiiveihin sekä Maailman kauppajärjestö WTO:n julkisten hankintojen GPA-sopimukseen. Direktiivit ja GPA-sopimus koskevat niin sanottuja (kansainväliset) kynnysarvot ylittäviä tavara- ja palveluhankintoja sekä rakennusurakoita. Suomen hankintalaki tuli voimaan vuoden 1994 alusta maamme ETA-jäsenyyden myötä. Vuoden 2007 kesään asti voimassa ollut (vanha) kansallinen hankintalaki koski kaikkia siinä määriteltyjä julkisten hankintayksiköiden tekemiä hankintoja niiden arvosta riippumatta. Uudet hankintasäädökset, hankintalaki (348/2007), erityisalojen hankintalaki (349/2007) ja lakeja täydentävä hankinta-asetus (614/2007) tulivat voimaan kesäkuussa Lakiuudistuksella saatettiin voimaan vuonna 2004 annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston hankintadirektiivi (2004/18/EY) ja erityisalojen hankintadirektiivi (2004/17/EY). Samalla uudistettiin kansallista hankintalainsäädäntöä, jonka tärkeimpiä uudistuksia oli hankintoja koskevan avoimen ilmoitusvelvollisuuden laajeneminen niin sanottuihin kansalliset kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. 12 Hankintalakia muutettiin seuraavan kerran vuonna Muutosten taustalla oli EU:n oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY). Samalla markkinaoikeus 13 sai käyttöönsä uusia seuraamuksia, jotka ovat hankintasopimuksen tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen. Samalla nostettiin reilusti kansallisia kynnysarvoja. Kansallisena oivalluksena hankintalaissa otettiin käyttöön niin sanottu hankintaoikaisu, jonka avulla hankintayksikkö voi peruttaa tekemänsä virheellisen päätöksen tai ratkaista asian uudelleen, ennen kuin hankintasopimus on tehty. 12 Joukkoliikennelaissa (869/2009) on maantieliikenteen palveluliikennesopimuksiin ja rautatieliikenteeseen sovellettavia hankintasäännöksiä. Ks. lisää luku 2.2 Hankintapelisääntöjen uudistus. 13 Markkinaoikeus on Suomessa julkisia hankintoja koskevia asioita käsittelevä erityistuomioistuin, johon tarjoajat voivat kirjallisella hakemuksella saattaa julkista hankintaa koskevan asiansa ratkaistavaksi. Markkinaoikeuden ratkaisuun voidaan hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

17 17 Julkisten hankintojen määritelmä Julkisista hankinnoista annetussa laissa määriteltyjen hankintayksiköiden, joita ovat esimerkiksi valtion, määrätyt uskonnolliset yhteisöt, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset ja niiden liikelaitokset, on noudatettava hankintalainsäädäntöä tavara- ja palveluhankinnoissaan sekä rakennusurakoissaan. Hankintalakia sovelletaan julkisoikeudellisiin laitoksiin, jotka on perustettu huolehtimaan yleisen edun mukaisista tarpeista niiden oikeudellista muodosta riippumatta. Hankintayksiköihin rinnastetaan myös julkista tukea saavat yksityiset oikeushenkilöt. 14 Hankintaa on tavaroiden ja palvelujen ostaminen, vuokraaminen tai siihen rinnastettava toiminta sekä urakalla teettäminen taloudellista vastiketta vastaan. Hankintaa ei ole omana työnä tekeminen, palkkaaminen työsuhteeseen, rakennusten tai muun kiinteän omaisuuden hankinta ja vuokraus, välimies- ja sovittelumenettelyt tai tutkimus- ja kehittämispalvelut määrätyin edellytyksin. Hankintalakia ei sovelleta keskeisiin valtion turvallisuuteen liittyviin hankintoihin, salassa pidettäviin hankintoihin tai EU:n ja ETA:n alueen ulkopuolella oleviin hankintoihin. Periaatteessa hankintalakia sovelletaan aina silloin, kun palvelut ostetaan markkinoilta rahallista vastiketta vastaan riippumatta siitä, onko toisena osapuolena yksityinen yritys tai toinen hankintaviranomainen. Tämä tarkoittaa sitä, että hankintalakia olisi noudatettava esimerkiksi kuntien välissä hankinnoissa. Tosin kyse ei ole julkisesta hankinnasta tai palvelujen hankkimisesta markkinoilta, mikäli kunnat päättävät organisoida palvelutoimintojaan ja siirtävät niiden palvelutuotannon yhteisesti omistetulle oikeushenkilölle, kuten kuntayhtymälle. 15 Julkiset hankinnat jaetaan kolmeen pääryhmään. EU-hankinnoilla tarkoitetaan EUkynnysarvot ylittäviä hankintoja. Kansallisilla hankinnoilla tarkoitetaan Suomen kansallisten kynnysarvot ylittäviä hankintoja, jotka jäävät EU-kynnysarvojen alapuolelle. EU-hankintoihin sovelletaan direktiivien mukaisia kilpailuttamismenettelyjä, ja niistä on EU-laajuinen ilmoitusvelvoite. Kansallisiin hankintoihin sovelletaan joustavampia menettelyjä, ja niistä ilmoitetaan vain kansallisesti. Pienhankinnat ovat kansalliset kynnysarvot alittavia hankintoja, joihin ei sovelleta hankintalakia. Vuonna 2012 kansalliset kynnysarvot olivat tavara- ja palveluhankinnoissa, käyttöoikeussopimuksissa ja suunnittelukilpailuissa euroa, niin sanotuissa B-palveluissa euroa ja rakennusurakoissa ja käyttöoikeusurakoissa euroa (Taulukko 1). Kansallisia kynnysarvoja korotettiin viimeksi kesällä 2010 ja niitä voidaan muuttaa vain hankintalaissa. EU-kynnysarvot muuttuvat kahden vuoden väliajoin. 16 Ne on mää- 14 Säännöksen piirissä ovat minkä tahansa tahon tekemät hankinnat, joiden tekemistä varten on saatu julkista tukea yli 50 prosenttia hankinnan arvosta. Säännös on kilpailupoliittisesti tärkeä ja se tehostaa avustusten käyttöä ja seurantaa. 15 Kuntayhtymässä on kysymys kahden tai useamman kunnan pysyvästä yhteistyöstä jollakin tehtäväalueella. Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella. Kuntayhtymät ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, ja niihin sovelletaan kuntia koskevaa lainsäädäntöä. Kuntayhtymä voi hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä käyttää puhevaltaa viranomaisessa. Yhtymän taloudesta ovat viime kädessä vastuussa jäsenkunnat. 16 Tällä hetkellä EU-kynnysarvot ovat voimassa vuoden 2013 loppuun saakka. Ne on vahvistettu komission asetuksella (EU) nro 1251/2011. EU:n kynnysarvot perustuvat Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevassa sopimuksessa sovittuihin kynnysarvoihin. Sopimuksen kynnysarvot on ilmaistu sopimuksen liiteosassa erityisnosto-oikeuksin (SDR). Euroopan komissio vahvistaa kahden vuoden väliajoin erityisnosto-oikeuksien euromääräiset arvot erityisnostooikeuksien ja euron keskimääräisen kahden vuoden vaihtokurssin perusteella.

18 18 ritelty erikseen valtion keskushallinnon hankintayksiköille, paikallishallinnon ym. hankintayksiköille sekä erityisaloja koskeville hankintayksiköille. 17 Pienet hankinnat on vapautettu hankintalain soveltamisalasta, koska niissä on haluttu pienentää hankintojen kokoon nähden kohtuutonta hallinnollista byrokratiaa, kustannuksia ja näennäiskilpailutuksia. Pienten hankintojen vapauttaminen hankintalain soveltamisalasta on vähentänyt julkisten hankintojen markkinaoikeuskäsittelystä aiheutuvaa työtä. Tämä ei tarkoittanut sitä, että kynnysarvon alittuminen vapauttaisi hankintayksikön kilpailuttamisvelvollisuudesta. Pelisäännöt määräytyvät silloin vain hankintayksikön omien hankintasääntöjen ja ohjeiden mukaan. Taulukko 1 Julkisten hankintojen kynnysarvot 2012 (Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö). EU-kynnysarvot (valtion keskushallinto) EU-kynnysarvot (kuntayhteisö, yms.) Erityisalojen EUkynnysarvot Kansalliset kynnysarvot Tavara- ja palveluhankinnat (suunnittelukilpailut 18 ) Terveys- ja sosiaalipalvelut Rakennusurakat (käyttöoikeusurakat 21 ) Hankintamenettelyt ja valintaperusteet Pääasiallisia hankintamenettelyjä ovat avoin menettely ja rajoitettu menettely. Avoin ja rajoitettu menettely ovat kaikissa hankinnoissa hankintayksikön käytössä. Avoimessa menettelyssä tarjoajien määrää ei ole ennalta rajattu, jolloin kaikki halukkaat voivat osallistua tarjouskilpailuun. Rajoitettu menettely on kaksivaiheinen menettely, jossa hankintayksikkö valitsee osallistumishakemuksen perusteella tarjoajien joukosta ne, jotka saavat varsinaisen tarjouspyynnön. Tarjouspyyntöä ei voida toimittaa muille kuin osallistumishakemukseen osallistuneille toimittajille. Neuvottelumenettelyä voidaan käyttää hankinnoissa, joissa tarjouspyyntöä ei voida laatia riittävän tarkasti, jotta tarjous voitaisiin käsitellä avointa tai rajoitettua menettelyä hyväksikäyttäen. Neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö valitsee julkisen ilmoituksen pohjalta ne tahot, joiden kanssa se neuvottelee sopimuksen ehdoista. Vuonna 2010 neuvottelumenettelyä laajennettiin niin sanottuun kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn, jonka kohteina ovat monimutkaiset hankinnat, joista ei voida laatia tarjouspyyntöä ilman asiantuntemuksen erityistä arviointia. 17 Erityisaloja ovat muun muassa vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivat hankintayksiköt. 18 Suunnittelukilpailulla tarkoitetaan menettelyä, jolla hankintayksikkö voi hankkia esimerkiksi kaavoitukseen, kaupunkisuunnitteluun, arkkitehtuuriin, tekniseen suunnitteluun tai tietojenkäsittelyyn suunnitelman, jonka tuomaristo valitsee kilpailulla. Kilpailussa voidaan jakaa myös palkintoja. 19 Sisältävät myös palvelujen käyttöoikeussopimukset. Käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan periaatteessa samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus tai maksu yhdessä. 20 Sisältävät myös määrätyt koulutuspalvelut yhteishankintana (Hankintalaki 348/2007, 15 ). 21 Käyttöoikeusurakalla tarkoitetaan periaatteessa samanlaista sopimusta kuin rakennusurakalla, mutta rakennustyön vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä (Hankintalaki 348/2007, 5 ).

19 19 Hankintalaki mahdollistaa puitejärjestelyjen käyttöönoton, jolloin useita hankkeita voidaan toteuttaa yhden kilpailuttamisen kautta. Puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintoja koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut hankintamäärät. Hankintalain piiriin kuuluvista hankinnoista on ilmoitettava riittävän laajasti ja avoimesti. Välineenä käytetään työ- ja elinkeinoministeriön ilmaista sähköistä ilmoituskanavaa (HILMA). Vaikka pääsääntönä on hankintojen kilpailuttaminen niiden koosta riippumatta, suoria hankintoja ilman kilpailuttamista on mahdollista suorittaa määrätyissä olosuhteissa. Suorat hankinnat on perusteltava hankintapäätöksessä. Suorahankinnassa hankintayksikkö valitsee ilman hankintailmoitusta ja tarjouskilpailua yhden tai useamman toimittajan, joiden kanssa neuvotellaan sopimuksen ehdoista. Perusteluja voivat olla esimerkiksi äärimmäinen kiire tai se, että mahdollisia toimittajia on vain yksi ja avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu yhtään tarjousta. Hankintalain mukaan valintaperusteena voidaan käyttää halvinta hintaa tai kokonaistaloudellista edullisuutta ja hankintayksikön on ilmoitettava ne jo tarjouspyyntöasiakirjoissa painotettuna. Kokonaistaloudellisuus ottaa hinnan ohella huomioon myös laadullisia kilpailutekijöitä. Pelkästään halvimmalla hinnalla tehtävät hankinnat ovat nykyään harvinaistuneet. Hinta sopii ainoaksi valintaperusteeksi helposti yksilöitävissä ja tavanomaisissa tuotteissa. Jos valintaperusteesta ei ole mitään mainintaa, on tarjouksista valittava kuitenkin hinnaltaan halvin. Erityiskysymyksiä Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintoja (sote-hankinnat) ei tarvitse kilpailuttaa EU:n laajuisesti, koska ne kuuluvat hankintadirektiivien mukaan toissijaisiin B-palveluihin, mutta hankintayksiköt voivat halutessaan soveltaa B-palveluihin EU-direktiivien mukaisia menettelyjä. Suomessa arvoltaan yli euroa kustantavat sosiaali- ja terveyspalvelut kuuluvat kuitenkin hankintalain piiriin. Sosiaali- ja terveyspalveluissa kansallinen kynnysarvo on niiden luonteen vuoksi korkeampi kuin tavanomaisissa tavaraja palveluhankinnoissa, joissa kynnysarvo on euroa. Sosiaali- ja terveyspalveluissa kilpailuttaminen on haasteellista, mikä on otettu huomioon hankintalaissa. Monialaista osaamista edellyttäviin tai valtakunnallisesti ja alueellisesti keskitettäviin sote-hankintoihin, vaikeisiin sosiaalisiin ongelmiin tarkoitettuihin sosiaalihuollon hankintoihin, erityisryhmien palveluasumiseen ja monivammaisten kuntoutukseen sopii paremmin kilpailullinen neuvottelumenettely kuin avoin tai rajoitettu hankintamenettely. Lisäksi sosiaalihuollossa voi olla poikkeuksellisen kiireellisiä tilanteita, jolloin on turvauduttava suorahankintoihin. Hankintayksiköiden omilta sidosyksiköiltä (in-house hankinnat) tehdyt suorahankinnat ja niiden rajanveto on jossain määrin tulkinnanvarainen. Käytännössä hankintayksikkö voi tehdä suorahankintoja omistamaltaan sidosyksiköltä 22, jos se ei myy tuotteitaan ulkopuolisille tahoille. Hankintakilpailussa oman sidosyksikön tarjousta on käsiteltävä samoin kuin muiden toimittajien tarjouksia. Hankintalain piiriin kuuluvia asioita 22 Sidosyksiköitä ovat muun muassa kunnallinen liikelaitos tai yhtiö.

20 20 koskevana tuomioistuimena toimii markkinaoikeus. Markkina-oikeuden ratkaisuihin voidaan hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Hankintalakia ei tarvitse soveltaa palvelusetelipohjaiseen palvelutuotantoon, ellei hankintayksikkö (kunta) halua raamikilpailuttaa palvelutuottajia, joista loppuasiakas voi valita mieleisensä palveluntuottajan. Tavallisesti palvelutuottajat valitaan niin sanotun hyväksymismenettelyn kautta. Palveluseteliä voi verrata palveluntarjoajien näkökulmasta toimilupaan, jossa kaikki lupaehdot täyttävät yritykset voivat tarjota palvelujaan ehtojen sallimissa rajoissa, eikä luvan myöntäjä käytä mitään tarkoituksenmukaisuus- tai tarveharkintaa palveluntuottajien määrän rajoittamiseksi Hankintalainpelisääntöjen uudistus Hankintalaki uudistui jälleen lokakuussa 2011, kun erillislaki sähköisestä huutokaupasta ja dynaamisesta hankintajärjestelmästä (698/2011) tuli voimaan. Uudistusten tarkoituksena on edistää sähköisten menettelyjen käyttöä julkisissa hankinnoissa läpi hankintaprosessin, sillä tällä hetkellä alle viisi prosenttia hankinnoista tehdään EU:ssa sähköisesti. Sähköiset hankinnat parantavat hankintatoiminnan avoimuutta ja vähentävät osapuolten hallinnollista taakkaa. Sähköisen huutokaupan säännökset koskevat kansallisia ja EU:n kynnysarvot ylittäviä hankintoja. 24 Hankintalaissa on tarkennettu säännöstä hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Keskeyttämisestä tehdään kirjallinen päätös, jonka perusteluina voivat olla virhe tarjouspyynnössä, budjetin ylittyminen tai hankintayksikön muuttuneet tarpeet. Säännös hankintalain keskeyttämisestä selkeyttää vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Samalla on muutettu julkisuuslakia (Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999). Muutoksella täsmennetään hankinta-asiakirjojen julkisuussääntelyä tavalla, joka ottaa paremmin huomioon hankintamenettelyjen vaiheittaisuuden Julkisten hankintojen oikeudellisista kehystä kehitetään jatkuvasti. Säätelyn uudistamistarpeista on kerrottu EU:n komission vuoden 2011 alussa valmistuneessa vihreässä kirjassa. 27 Uudistusten kohteina ovat EU:n hankintadirektiivit, joiden kautta muutokset välittyvät Suomen kansalliseen hankintalainsäädäntöön. Vihreä kirja sisältää lukuisia kysymyksiä, jotka jätettiin pohdittavaksi. Niihin kuuluvat esimerkiksi rakennusurakoiden sisällyttäminen palveluhankintojen määritelmään ja palveluhankintojen jakaminen ensisijaisiin ja toissijaisiin A- ja B-palveluihin. Kysymyksiä on asetettu myös toimittajien kelpoisuuden toteamiseen liittyvistä toimintatavoista, hankintasääntelyn ulottamisesta hankintasopimuksen aikaiseen toimintaan, päätoimittajien alihankkijoiden asemasta, hankintojen jakamisesta osiin ja yhteishankintoihin liittyvistä pelisäännöistä. Lisäksi on pohdittu, kuinka julkisissa hankinnoissa voitaisiin aiempaa paremmin ottaa huomioon sosiaalisia seikkoja, ympäristövaikutuksia 23 Pekkala, Elise: Hankintojen kilpailuttaminen, Ks. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sähköisestä huutokaupasta ja dynaamisesta hankintajärjestelmästä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 182/2010vp). 25 Hankintalakien säännöksiä täydentää uusi laki ajoneuvojen energia- ja ympäristövaikutusten huomioonottamisesta julkisissa hankinnoissa (1509/2011), joka astui voimaan vuonna Ks. Laki julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista (1531/2011). 27 EU:n komissio: Vihreä kirja, Bryssel 2011.