Yhteinen kalastuspolitiikka

Transkriptio

1 Euroopan komissio Yhteinen kalastuspolitiikka KÄYTTÄJÄN OPAS

2 Europe Direct -palvelu auttaa sinua löytämään vastaukset EU:hun liittyviin kysymyksiisi. Yhteinen maksuton palvelunumero (*): (*) Jotkin matkapuhelinoperaattorit eivät salli pääsyä alkuisiin numeroihin, tai niistä voidaan laskuttaa. Käsikirjoitus on valmistunut joulukuussa Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä Internetissä Europa-palvelimen kautta ( Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa. Luxemburg: Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto, 2009 ISBN DOI /72409 Euroopan yhteisöt, 2009 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Belgium PAINETTU KLOORIVALKAISEMATTOMALLE PAPERILLE

3 Yhteinen kalastuspolitiikka KÄYTTÄJÄN OPAS

4 EU:n kalastusalueet XIVb XII IIb XIVa Va VIb Vb1 VIIc VIa VIIk IIa VIIb VIIj VIIIe Vb2 VIIg IVa VIIa VIIId VIIf VIIh VIIe IVb VIIIa VIId IVc VIIIc IIIa VIIIb IIIb IIIc IIId YKP:n puitteissa toimii seitsemän alueellista neuvoa-antavaa toimikuntaa. Niistä viisi saavat kukin vastuulleen tietyn maantieteellisesti ja biologisesti yhtenäisen alueen. Loput kaksi toimikuntaa vastaavat tiettyjen kalakantojen hyödyntämisestä: toinen keskittyy yhteisön vesien pelagisiin kantoihin (Itämerta ja Välimerta lukuun ottamatta) ja toinen yhteisön vesien ulkopuolella kalastettaviin aavan meren kantoihin. Itämeren toimikunta (IIIb, c, d) IXa X IXb Välimeren toimikunta Pohjanmeren toimikunta (IV, IIIa) Luoteisten vesialueiden toimikunta (Vb (yhteisön vedet), VI, VII) Lounaisten vesialueiden toimikunta (VIII, IX, X, , , 34.2) Pelagisten kantojen toimikunta Aavan meren laivastojen toimikunta I IIa IIb IIIa IIIb IIIc IIId IVa IVb IVc Va Vb Barentsin meri Norjan meri Huippuvuoret ja Karhusaaret Skagerrak ja Kattegat Juutinrauma Tanskan salmet Itämeri Pohjanmeri pohjoinen Pohjanmeri keskinen Pohjanmeri eteläinen Islanti Färsaaret VIa VIb VIIa VIIb VIIc VIId VIIe VIIf VIIg VIIh VIIj VIIk Skotlanti läntinen (Clyden kalakanta) Rockall Irlannin meri Irlanti läntinen Porcupinematalikko Englannin kanaali itäinen Englannin kanaali läntinen Bristolin kanaali Irlanti kaakkoinen Pieni kielikampela Iso kielikampela Iso kielikampela läntinen VIIIa Bretagne eteläinen VIIIb Gascogne eteläinen VIIIc Espanja pohjoinen ja luoteinen VIIId Gascogne keskinen VIIIe Gascogne läntinen IXa Portugalin rannikko IXb Portugali läntinen X Azorit XII Azorit pohjoinen XIVa Grönlanti itäinen XIVb Grönlanti kaakkoinen

5 Sisällys Komissaari Borgin alkusanat: Yhteisen kalastuspolitiikan uudistaminen 2000-lukua varten EU:n kalavarojen hoito Terve meri menestyvä kalatalous Kestävän kalastuksen yhteistyökumppanit: sidosryhmät Kestävän kalastuksen yhteistyökumppanit: EU ja sen jäsenvaltiot Kestävän kalastuksen yhteistyökumppanit: tutkijat Pitkän aikavälin suunnittelu Tekniset toimenpiteet, kohdennetut säännökset Tulevaisuuden laivasto Kalastuksenvalvonta: yhteinen etu Kalastus kaukaisilla vesillä: kumppanuuden hyödyntäminen Kalastus kaukaisilla vesillä: kansainvälinen johtoasema Vesiviljely EU:ssa Tuki muuttuvalle alalle Lopputuote: tuottajat, jalostajat, kuluttajat Ennalta varautumisen periaatetta edemmäs Tulevaisuudennäkymiä

6 Komissaari Borgin alkusanat: Yhteisen kalastuspolitiikan uudistaminen Tämä ei ole pelkästään eurooppalainen ilmiö. Kalastus on nykyisin kansainvälistä liiketoimintaa, ja sama kehityskulku on havaittavissa kaikkialla maailmassa. Tämä ongelma koskee myös Eurooppaa, ja siihen on kehitettävä eurooppalainen ratkaisu, joka voi auttaa unionia selviämään alan kestävän tuottavuuden palauttamiseen liittyvistä haasteista ja samalla suojelemaan kalastuskulttuuriemme ja -yhteisöjemme moninaisuutta ja elinvoimaisuutta. Euroopan unionin tavoitteena on olla moninaisuudessaan yhtenäinen. Se tarjoaa jäsenvaltioilleen mahdollisuuden yhdistää voimavaransa ja ajaa kansainvälisillä foorumeilla yksimielisinä unionin rauhan, vaurauden ja taloudellisen hyvinvoinnin kannalta tärkeitä asioita. Sen tarkoituksena ei kuitenkaan ole häivyttää jäsenvaltioiden eikä niiden alueiden välisiä eroja; se pyrkii päinvastoin vaalimaan niiden kulttuurien ja perinteiden moninaisuutta. Näin on myös yhteisessä kalastuspolitiikassa. EU:n kalastusala on yksi maailman monipuolisimmista. Euroopan laivastoon kuuluu hyvin erilaisia aluksia jäämerenseitiä yhdeksän boforin myrskyssä kalastavista uivista jalostamoista aina tyynillä vesillä muutaman meripeninkulman päässä Adrianmeren rannikosta sardiineja kalastaviin 30 jalan siima-aluksiin tai Intian valtameren trooppisessa helteessä tonnikaloja pyytäviin kurenuotta-aluksiin. Yhteisen kalastuspolitiikan avulla on kyettävä hallinnoimaan alaa, jonka toista ääripäätä edustavat virkistyskalastajat ja toista monen miljoonan euron pörssiyhtiöt ja joka kattaa koko markkinointiketjun pyyntipaikalta maihinpurkamisen, kuljetuksen, jalostuksen ja jakelun kautta aina myyntitiskille asti. Meillä on luullakseni täysi syy säilyttää tämä moninaisuus siirtyessämme 2000-luvulle. Kalastus ei ole pelkästään taloudellista toimintaa, vaan myös kokonainen elämäntapa. Se on kiinteästi sidoksissa kunkin merialueen ekosysteemien erityispiirteisiin ja keskeinen tekijä monien rannikkoyhteisöjen identiteetille ja vauraudelle. Tähän vaurauteen kohdistuu kuitenkin nyt monia uhkia. Vaikka EU:ssa kulutetaan nykyisin enemmän kalaa ja kalatuotteita kuin koskaan aikaisemmin, uusi tekniikka ja kaupalliset rakenteet, joiden avulla tähän kysynnän kasvuun pystyttiin vastaamaan, ovat samalla johtaneet pyyntipaineen valtavaan lisääntymiseen Euroopan vesillä. Monia kalakantoja riistokalastetaan, ja ekosysteemit, joiden erottamaton osa ne ovat, ovat joutuneet uhanalaisiksi. Tässä yhteydessä meidän tulisi pitää mielessä yksi merkittävä yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyvä piirre. Sillä ei ole koskaan pyritty pakottamaan Euroopan kalatalouksia yhteen ja samaan muottiin, jota niiden ohjaamisessa tulisi noudattaa. Sen sijaan on yritetty antaa tietty toimintakehys, jonka puitteissa voidaan vaalia moninaisuutta ja ehkäistä konflikteja tiettyjen yhteisten periaatteiden mukaisesti. Tämän luvulla käynnistetyn politiikan alkuperäisenä tavoitteena oli ehkäistä ja ratkoa kalavarojen jakamisesta syntyviä kiistoja EU:n jäsenvaltioiden välillä. Nyt se toimii foorumina, jolla määritellään yhteiset lähtökohdat kestävälle kalastukselle sekä tukivarojen jakamiselle EU:n ja sen jäsenvaltioiden valitsemien tavoitteiden edistämiseksi. Yhteinen kalastuspolitiikka ei siten ole mikään jäykkä sääntökokoelma. Pikemminkin sitä voidaan kuvailla jatkuvana sääntelyhankkeena, jota on mukautettava kulloinkin vallitseviin biologisiin ja poliittisiin olosuhteisiin. Neuvostossa kokoontuvat jäsenvaltioiden hallitukset tekevät kaikki YKP:tä koskevat tärkeät päätökset vasta Euroopan parlamentin jäseniä kuultuaan. Riippumattomat asiantuntijat ja sidosryhmien edustajat ovat antaneet merkittävän panoksensa jokaiseen ehdotettuun toimenpiteeseen. Kun minut vuonna 2004 nimitettiin Euroopan komissioon vastaamaan kalastusasioista, yhteinen kalastuspolitiikka oli optimistisen sekasorron vallassa. Vuonna 2002 oli tehty merkittävä uudistus, ja monia sen seurauksista oli edelleen läpikäymättä. Sittemmin minulla on ollut ilo olla mukana toteuttamassa monia sellaisia aloitteita, jotka tulevaisuudessa tekevät EU:n kalastuksesta paljon kestävämpää kuin se on ollut lähimenneisyydessä. Yhä useampia kantoja hoidetaan nyt pitkän aikavälin suunnitelmilla. Kestävyyden saavuttamiseksi on myös asetettu aiempaa selkeämmät biologiset tavoitearvot. Ja ennen kaikkea sidosryhmät on otettu mukaan päätöksentekoon kiinteämmin kuin koskaan aikaisemmin. Näistä edistysaskelista huolimatta suurin osa EU:n kaupallisesti hyödynnetyistä kalakannoista on edelleen huolestuttavassa tilassa. Riippumattomat tutkijat arvioivat vuonna 2007 Euroopan 33 tärkeimmän kaupallisen kalakannan kunnon ja totesivat, että niistä 29 (noin 88 prosenttia) on 4

7 2000-lukua varten liikakalastettuja. Jos vertailun vuoksi tarkastellaan tilannetta EU:n ulkopuolella, FAO:n mukaan koko maailman kannoista keskimäärin 25 prosenttia on liikakalastettuja. Näistä varoitusmerkeistä huolimatta saalistasoja koskevat päätökset perustuvat edelleen lyhyen aikavälin ajatteluun, ja EU:n laivaston kalastuskapasiteetti on vieläkin yli kaksinkertainen verrattuna kapasiteettiin, joka tarvitaan kalakantojemme kestävään hyödyntämiseen. Tämä ei enteile hyvää kalavaroille eikä meren biologiselle moninaisuudelle kuten ei myöskään kalastajille tai millekään luonnonvaraisten kalojen pyynnistä riippuvaiselle liiketoiminnalle. Saaliiden hupeneminen, kasvavat kustannukset ja se, että alukset joutuvat kalastamaan yhä kauempana ja yhä pidempään vain saadakseen yhä vähemmän ja usein yhä alempiarvoisempaa saalista, ovat johtaneet siihen, että monet alukset toimivat tappiollisesti tai lähellä sitä. Vesiviljelyn edistäminen on tietenkin tärkeä vaihtoehto, jota on syytä tukea täysipainoisesti asianmukaisilla sääntely-, tiedotus- ja markkinatoimilla sekä myöntämällä siihen kohdennettua rahoitustukea. On tietenkin pelkästään myönteistä, että vesiviljelyn merkitys sekä EU:ssa että muualla maailmassa on kasvanut, mutta se ei vielä pitkään aikaan tai ehkä ei koskaan kykene täyttämään nykyistä tarjontavajetta. Monien kalakantojen huono tila huomioon ottaen on sekä oikeutettua että ymmärrettävää, että monet ihmiset ovat alkaneet vaatia ratkaisevaa muutosta kalavarojen hoidossa sekä jäsenvaltioiden että EU:n tasolla. Euroopan komissio ilmoitti vuonna 2008 aikovansa aloittaa yhteisen kalastuspolitiikan perinpohjaisen uudelleentarkastelun. Parhaillaan laadittavalla vihreällä kirjalla, joka on määrä julkaista vuoden 2009 loppupuolella, on tarkoitus käynnistää sidosryhmien ja kansalaisten kanssa merkittävä ja laajaalainen keskustelu siitä, kuinka EU:n kalavaroja pitäisi hallinnoida niin, että yhteiskunta saisi niistä pitkällä aikavälillä suurimman mahdollisen tuoton. Vuoden 2002 uudistus merkitsi yhteisessä kalastuspolitiikassa suunnanmuutosta kohti kestävää kalastusta, mutta siinä ei osattu ennakoida eikä ehkäistä kaikkia tämän päämäärän tiellä olevia taloudellisia tai institutionaalisia esteitä. Jos haluamme voittaa nämä esteet ja luoda EU:ssa edellytykset todella elinkelpoiselle ja kestävälle kalastustoiminnalle, meidän on oltava valmiita kyseenalaistamaan kaikki nykyisen järjestelmän toimintaan liittyvät näkökohdat. Meidän on myös tiedostettava, ettei kalastustoimintaa voida enää tarkastella erillään laajemmasta meriympäristöstä, jossa se on vain yksi toimija muiden joukossa. Tulevassa uudistuksessa yhteistä kalastuspolitiikkaa on käsiteltävä osana EU:n yhdennettyä meripolitiikkaa ja sen painopisteeksi on otettava rannikkoalueiden kestävä kasvu. Tässä yhteydessä tutkittavanamme on monia lupaavia palautesilmukoita ja kasvukierteitä. Meidän on kuitenkin pidettävä mielemme avoimina sitoutuessamme tähän aiempaa kattavampaan lähestymistapaan politiikan muotoilussa. Lisäksi meidän on oltava tietoisia sen mukanaan tuomista uusista velvollisuuksista, joilla on omat vaikutuksensa kalastusalaan. Uskon, että kalastus vaikuttaa myönteisesti meristrategiadirektiivin tavoitteiden toteuttamiseen; direktiivissähän jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan ympäristön hyvä tila lainkäyttövaltaansa kuuluvilla merialueilla vuoteen 2021 mennessä. Eivätkä tästä saatavat edut suinkaan ole yksisuuntaisia: mitä terveempi meri on, sitä kestävämpiä ovat kalakannat ja sitä kannattavammaksi kalastustoiminta muuttuu. Ennen kaikkea tuleva yhteisen kalastuspolitiikan uudistus, jota nyt olemme valmistelemassa, vaatii aktiivista osallistumista kaikilta niiltä, joiden elämään sen tulokset vaikuttavat. Kalastuksenhoito pohjautuu alueellisella, kansallisella ja EU:n tasolla yhä enemmän alhaalta ylös suuntautuvaan tietämykseen ja neuvontaan. Käynnistämämme tarkasteluprosessi edellyttää myös paitsi sidosryhmien laajaa kuulemista myös laajapohjaista julkista tukea, mikäli sen tuloksena aiotaan luoda kalastuksenhoitojärjestelmä, jossa yhteinen hyvä asetetaan kapea-alaisempien kansallisten ja/tai alakohtaisten etujen edelle. Edellä esitettyä taustaa vasten tämä opas täyttää toivottavasti ainakin kaksi tarkoitusta. Ensinnäkin siinä selitetään ja kuvaillaan juurta jaksain, mihin asti olemme tähän mennessä päässeet kestävän kalastuksen edistämisessä EU:ssa ja miten yhteisen kalastuspolitiikan nykyinen hallinnointijärjestelmä toimii. Toiseksi siinä myös tarkastellaan avoimesti ja rehellisesti, mitä ongelmia on vielä ratkaisematta ja miten paljon työtä on vielä tehtävänä. Kutsunkin teitä kaikkia mukaan suunnittelemaan YKP:n tulevia linjauksia. Sillä olittepa alalla työskenteleviä ammattilaisia, sen uudistusta ajavia toimijoita tai kuluttajia, jotka nauttivat alalla tuotetuista herkullisista ja ravitsevista antimista, teidän kaikkien tuki ja panos on tarpeen yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuuden muovaamisessa. Joe Borg Meri- ja kalastusasioista vastaava komissaari 5

8 EU:n kalavarojen hoito LUKU 1 Y hteinen kalastuspolitiikka (YKP) käynnistettiin virallisesti vuonna 1983, mutta todellisuudessa se sai alkunsa jo 1970-luvun alussa, jolloin kalastusta säänneltiin vielä osana yhteistä maatalouspolitiikkaa. Alkuaikoina kalastusministerien tärkeimpänä huolenaiheena oli välttää valtioiden välisiä konflikteja, kun monet maat eri puolilla maailmaa laajensivat aluevesiään ja perustivat lopulta 200 meripeninkulmaan ulottuvat talousvyöhykkeet. Jos Euroopan unionin valtiot olisivat yksinkertaisesti seuranneet niiden esimerkkiä eikä minkäänlaisia koordinointitoimia olisi toteutettu, seuraukset olisivat olleet sekä kaoottiset että tuhoisat. Euroopan kalastustoiminta oli jo siihen aikaan varsin kansainvälistä, sillä monet laivastot olivat tottuneet kalastamaan kaukana kotoa. Uudesta talousvyöhykejärjestelmästä mahdollisesti aiheutuvien häiriöiden estämiseksi tuolloin muotoutumassa olleet yhteisön toimielimet neuvottelivat sopimuksen, jonka nojalla jäsenvaltiot myönsivät toisilleen vastavuoroiset kalastusoikeudet kansallisilla aluevesillä niin, että kukin valtio saattoi säilyttää perinteiset kalastusalueensa ja -käytäntönsä. YKP ei alun perin ollut mikään ylikansalliseen sääntelyyn pyrkivä radikaali hanke, vaan yritys säilyttää Euroopan kalatalouden rakenteelle tyypillinen moninaisuus. Ongelmat, joita YKP:n avulla yritettiin ratkaista, ovat nykyisin entistäkin ajankohtaisempia. Monet unionin laivastoista toimivat yhä kaukana kotivesiltään, mutta kuitenkin EU:n aluevesirajojen sisäpuolella. Jos YKP:tä ei olisi, sen paikalle olisi joka tapauksessa kehitettävä jokin vastaava järjestelmä, jotta kyettäisiin hallinnoimaan monimutkaisia ja päällekkäisiä vastavuoroisia kalastusoikeuksia, joista EU:n kalastajat ovat riippuvaisia. YKP:n onnistumisesta kertoo ainakin se, että nyt neljännesvuosisata myöhemmin EU:ssa pidetään selvyytenä, että jäsenvaltioiden väliset kalastuskiistat sovitaan neuvottelemalla eikä sotimalla. Sen sijaan huomiomme on kääntynyt kalakantojen huolestuttavaan romahtamiseen Euroopan vesillä, sillä se uhkaa vetää koko kalastuselinkeinon mukanaan pohjalle. Meidän on selvästi tehtävä jotakin tämän suuntauksen kääntämiseksi: nyt jos koskaan EU:lla tulee olla sekä kestävä että kannattava kalastusteollisuus. Tämä ei tietenkään ole mikään uusi ongelma. Viime vuosikymmenen aikana tietoisuus kalakantoihin sekä unionin vesillä että muualla maailmassa kohdistuvista vakavista uhkista on kasvanut. Kestävä kalastus on nyt ensimmäisenä kalastusasioiden kansainvälisellä asialistalla myös Euroopan unionissa. Tärkeimpien kaupallisten lajien TACien ja kiintiöiden vahvistamisesta EU:n vuosittain antamat asetukset eivät enää ole pelkkä yhteisten Suhteellinen vakaus Yksi YKP:n vanhimmista säännöistä on suhteellisen vakauden periaate. Kysy mys kalastusmahdollisuuksien jakamisesta kansallisiksi kiintiöiksi tuli esille Koillis- Atlantin kalastuskomission (NEAFC) vahvistettua ensimmäiset EU:n laivastoon vaikuttavat pyyntirajoitukset vuonna Annettuaan Haagin päätöslauselman vuonna 1976 neuvosto määritteli vuonna 1980 suhteellisen vakauden järjestelmän. Sen mukaisesti jakoperusteissa otettiin huomioon viitekauden ( ) saaliit, tietyille Skotlannin ja Irlannin (sekä Grönlannin, joka vielä tuolloin oli Euroopan yhteisön jäsen) laivastonosille myönnettävät etuoikeudet sekä kolmansien maiden vesillä aiheutuneiden kalastusmahdollisuuksien menetysten korvaaminen. Ensimmäisen kerran suhteellisen vakauden periaatetta sovellettiin käytännössä silloin, kun YKP tuli voimaan vuonna Sen mukaan kullekin kannalle vahvistetaan suurimmat sallitut saaliit (TACit), jotka jaetaan EU:n jäsenvaltioiden kesken niiden aikaisempiin pyyntituloksiin pohjautuvalla kiinteällä jakoperusteella. luonnonvarojen jakamisessa käytettävä väline. Lainsäädäntöä tarvitaan myös kattavan säännöstön luomiseksi arkojen kalapopulaatioiden suojelua ja säilyttämistä varten. Onko tämä kuitenkin liian paljon vaadittu? EU:n toimia kalastajien etujen ja kalavarojen suojelutavoitteen yhteensovittamiseksi vaikeuttaa monin tavoin se, että nykyisin käytettävissä olevat keinot suunniteltiin alun perin hyvin erilaiseen tilanteeseen. Ne tarkoitettiin ehtymättömiksi ja runsaiksi oletettujen kalavarojen jakamiseen ei monimutkaisten tai arvaamattomasti reagoivien biologisten järjestelmien hallinnointiin puutteen ja kriisin keskellä. Myös kalatalous on muuttunut. Alalla liikkuvan pääoman määrä on moninkertaistunut useaan kertaan, ja tekniikan kehitys on lisännyt olennaisesti kalastajien pyynti- ja markkinointikapasiteettia. Tämä kaikki on johtanut järjestelmään, jonka tarjoamat kannustimet ovat monin tavoin nurinkurisia. Se on järjestelmä, jossa toimijat hyötyvät usein enemmän tietojen salaamisesta kuin niiden ilmoittamisesta viranomaisille ja jossa yksityiset edut ajavat aina yhteisen hyvän edelle joutuessaan törmäyskurssille. Nimensä mukaisesti suhteellisen vakauden periaatteen tarkoituksena on ehkäistä toistuvat erimielisyydet kiintiöiden jakamisesta sekä turvata kalastajille toimintaympäristö, jossa kyseisten kantojen yleistila pysyy vakaana. Kuten mihin tahansa toimenpiteeseen, jolla yritetään hallinnoida monitahoista ja monesta eri osatekijästä riippuvaa tilannetta melko yksinkertaisella sekä helposti ymmärrettävällä ja sovellettavalla toimintamallilla, myös suhteellisen vakauden periaatteeseen liittyy hyviä ja huonoja puolia. Sen katsotaan yleisesti edistävän lyhyen aikavälin päätöksentekoa ja painottavan kansallisia kiintiöosuuksia pitkän aikavälin yhteisten etujen kustannuksella. Jotkut arvostelijoista jopa väittävät, ettei EU:n sitoutuminen yhtenäismarkkinoiden luomiseen sovi yhteen sen kanssa. EU:n kalastusministerit ovat kuitenkin toistuvasti vahvistaneet suhteellisen vakauden periaatteen perustaksi kiintiöiden jakamiselle YKP:n puitteissa, ja jakoperustetta on vuosien mittaan mukautettu uusien jäsenvaltioiden kalastusoikeuksien ottamiseksi huomioon. Kun tähän yhtälöön lisätään vielä laivasto, jonka kapasiteetti ylittää selvästi mertemme kestävän enimmäistuoton, ja valvontajärjestelmä, jossa seuraamukset sääntöjen laiminlyömisestä ovat usein niin mitättömät, että niihin saatetaan suhtautua normaaleina toimintakustannuksina, on ainoana lopputuloksena liikakalastus. Alalla tarvitaan selvästikin uutta lähestymistapaa, jonka avulla pystyttäisiin säilyttämään YKP:n tähänastiset parhaat saavutukset ja tarjoamaan samalla uusia välineitä, joissa keskitytään nykyistä selkeämmin Euroopan kalatalouden pitkän aikavälin kestävyyden edistämiseen. Ensimmäinen askel tähän suuntaan otettiin vuonna 2002, kun Euroopan unioni uudisti perusteellisesti yhteistä kalastuspolitiikkaa. Vuoden 2002 uudistusprosessissa tuli esille useita yksittäisiä ongelmia. EU:n laivasto oli kasvanut aivan liian suureksi verrattuna merien ehtyviin kalakantoihin, joita se pystyi kalastamaan moninkertaisella teholla. Liian monet sekä EU:n että kansallisen tason kalastuksenhoitoa koskevat päätökset olivat lyhyen aikavälin toimenpiteitä, jotka toteutettiin usein poliittisen painostuksen alaisina ja joiden taustalta puuttui johdonmukainen pitkän 6

9 aikavälin strategia. Voimassa olleita sääntöjä ja määräyksiä ei useimmiten noudatettu joissakin tapauksissa siksi, että täytäntöönpano oli liian hankalaa, ja toisinaan yksikertaisesti siksi, ettei täytäntöönpanoon ollut riittävästi tahtoa eikä keinoja. Kaikkien näiden epäonnistumisten taustalla oli sidosryhmien ja hallintojen välinen luottamuspula, joka tuntui mitätöivän jopa YKP:n toimivilla osa-alueilla saavutetun menestyksen. Vuoden 2002 uudistuksessa näihin ongelmiin puututtiin pääasiassa neljällä tavalla: Sidosryhmien osallistumista politiikan kehittämiseen pyrittiin lisäämään sekä olemassa olevien kanavien että jatkuvaa kuulemista varten perustettujen uusien elinten alueellisten neuvoa-antavien toimikuntien välityksellä. Tuet kohdennettiin uudelleen niin, että niillä edistettiin rannikkoyhteisöjen kehitystä ja samalla kannustettiin rakenneuudistuksiin ja laivaston kapasiteetin vähentämiseen: uuden kapasiteetin rakentamiseen ei enää myönnetty tukea, ja vastuu kapasiteetin hallinnasta siirtyi takaisin jäsenvaltioille. Asetuksia yksinkertaistettiin ja järkeistettiin kauttaaltaan kalastajille ja hallintoviranomaisille aiheutuvan hallinnollisen rasitteen keventämiseksi ja tasapuolisten edellytysten luomiseksi sääntöjen valvonnassa ja täytäntöönpanossa. TACien ja kiintiöiden jakoa koskevien vuosittaisten päätösten tekeminen edellytti yhä useammin pitkän aikavälin strategisia sitoumuksia, jotka toteutettiin monivuotisilla hoitosuunnitelmilla. Nämä uudet periaatteet johtivat moniin merkittäviin muutoksiin niin EU:n kalastuksenhoidon kirjaimessa kuin sen hengessäkin. Monia tärkeitä kantoja on nyt otettu pitkän aikavälin hoitosuunnitelmien piiriin. YKP:n sääntöjen valvonta ja täytäntöönpano ovat parantuneet huomattavasti joidenkin kalastusten kohdalla, ja muutamat jäsenvaltiot ovat supistaneet huomattavasti laivastojaan, jotta niiden koko vastaisi paremmin kalavarojen nykyistä tilaa. sosiaalisten etujen asettaminen jatkuvasti pitkän aikavälin ekologisten vaatimusten edelle on lopulta heikentänyt entisestään niitä taloudellisia etuja, joita kyseisillä toimenpiteillä juuri pyrittiin suojelemaan. EU:n kalastusalan selviytyminen ja menestyminen 2000-luvulla edellyttää sellaista kalastuksenhoitojärjestelmää, jolla alan taloudelliset edut saadaan taas vastaamaan koko yhteiskunnalle merkittäviä, merien terveyteen ja kalakantojen elpymiseen liittyviä pitkän aikavälin etuja. Tämä voi vaatia EU:n kalavarojen hoidon perinpohjaista uudistamista poistamalla liikakalastukseen houkuttelevat taloudelliset ja institutionaaliset kannustimet ja korvaamalla ne järjestelmällä, jossa myönteisellä tavalla kannustetaan kaikkia merestä riippuvaisia toimijoita merien hyvään hoitoon. Komissio käynnistää vuonna 2009 laajan YKP:n tulevaisuutta käsittelevän kuulemisen. Sillä on lakisääteinen velvollisuus tarkistaa kalavarojen säilyttämiseen ja laivastonhallintaan liittyviä YKP:n osia vuoteen 2012 mennessä. Jos todella aiomme poistaa tekijät, jotka ovat ajaneet kalakannat huonoon kuntoon ja heikentäneet alan kannattavuutta, meidän on tarkasteltava kriittisesti kalastuspolitiikan jokaista osa-aluetta ja oltava valmiita kyseenalaistamaan entiset toimintatapamme. Tämän oppaan ensisijaisena tarkoituksena on antaa yleiskuva EU:n kalastuspolitiikan toiminnasta vuoden 2009 alussa. Lisäksi siinä tarkastellaan joitakin vielä ratkaisemattomia ongelmia ja ristiriitaisuuksia, joihin tulevassa YKP:n uudistuksessa olisi aiheellista puuttua. EU:n kalataloudelle ovat kuitenkin yhä tyypillisiä lyhyen aikavälin ratkaisut ja lyhytnäköinen toiminta. TACit vahvistetaan edelleen huomattavasti tutkijoiden suosittamaa kestävää tasoa korkeammiksi, liikakalastus ja laiton kalastus vaativat yhä raskaan veronsa useilta kannoilta, ja laivastot ovat monesti vieläkin liian suuria käytettävissä oleviin kalavaroihin verrattuna. Tämän tuloksena koko alan kannattavuus on paljon odotettua heikompi. Öljyn hinnannousun kaventaessa viime vuosina toimijoiden voittomarginaaleja on käynyt selväksi, että lyhyen aikavälin taloudellisten ja Lionel Flageul 7

10 Terve meri menestyvä kalatalous LUKU 2 YKP:n keskeiset periaatteet määritellään selvästi säädöksessä, jota nimitetään yleensä perusasetukseksi. Kaiken EU:n tasolla annettavan kalastuslainsäädännön pääasiallinen oikeusperusta on elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2371/ 2002, joka hyväksyttiin vuonna Tämän 15 jäsenvaltion kalastusministerien hyväksymän säädöksen mukaan YKP:n tavoitteena on edistää kestävää kalastusta ja vesiviljelyä tervettä meriympäristöä taloudellisesti kannattavaa toimintaa, jotta voidaan tarjota työtä ja kehitysmahdollisuuksia rannikkoyhteisöille. Tämän oppaan laatijoiden mielestä näiden kolmen tavoitteen pitäisi täydentää toisiaan ja tähän päästään silloin, kun kaikki toimii hyvin. Synergian syntyminen niiden välille edellyttää kuitenkin positiivista kasvukierrettä. Jos tämä kierre pysähtyy, ekologisen tasapainon palauttamiseksi tarvittavat keskipitkän ja pitkän aikavälin toimenpiteet ja alan kannattavuuden säilyttämiseen liittyvät lyhyen aikavälin tarpeet joutuvat keskenään ristiriitaan. Tämä saattaa johtaa vaikeisiin valintoihin. Useimmiten kasvukierteeseen voidaan palata vain antamalla luonnolle tilaa ja aikaa uudistua. Vaikka taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys kuuluvat YKP:n keskeisiin tavoitteisiin, ekologinen kestävyys on vielä niitäkin tärkeämpää, sillä biologinen lisääntymis- ja uusiutumiskierto määrää, onko ihmisen toiminta kestävää vai ei. Monet YKP:n ongelmista johtuvat siitä hyvää tarkoittavasta mutta virheellisestä käsityksestä, että vaikka kalakannat olisi käytetty lähes loppuun, välittömät taloudelliset vaatimukset ja ympäristövaatimukset pitäisi siitä huolimatta voida sovittaa yhteen, ilman että edes lyhyellä aikavälillä asetettaisiin etusijalle ne ekologiset perustukset, joiden varassa kalatalousalan taloudellinen tulevaisuus on. Yhteisessä kalastuspolitiikassa kalavarojen säilyttämisellä ei suinkaan tarkoiteta kalan säilömistä tai meren muuttamista luonnonsuojelualueeksi, jolla vain luontoharrastajat ja matkailijat saavat liikkua. Kalavarojen säilyttäminen on meren luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä niin, että kannat kykenevät täydentymään ja pysyvät riittävän palautumiskykyisinä sietääkseen muita, esimerkiksi ilmastonmuutoksen kaltaisia, ulkoisia häiriöitä, jotka eivät ole täysin tai ainakaan suoraan ihmisen hallinnassa. Kun kalastamme kestävästi, päätämme jättää osan luonnonvaroista mereen, mutta ei ainoastaan tulevia sukupolvia, vaan myös seuraavaa vuotta varten. 8 Lionel Flageul

11 Kestävän kalastuksen yhteistyökumppanit: sidosryhmät Sidosryhmien ja kalastushallintojen välinen luottamus on ratkaisevaa YKP:n tulevaisuuden kannalta. Ilman näiden osapuolten aktiivista yhteistyötä järkevästikään laadituilla ja perusteelliseen tutkimukseen pohjautuvilla säädöksillä ei saada paljonkaan aikaan, vaikka niiden tueksi myönnettäisiin tarkasti kohdennettuja rahoitustukia. Politiikan onnistuminen riippuu täysin siitä, miten hyvin se pannaan täytäntöön. Viime kädessä kalastuksen piirissä työskentelevien ihmisten on itse tehtävä politiikasta totta soveltamalla sitä kokonaisvaltaisesti jokapäiväisissä käytännöissään. Erottamaton osa YKP:n hallintokehystä on varmistaa, että nämä ihmiset saavat äänensä kuuluville. Kalastushallintojen on hyödynnettävä täysimittaisesti sitä asiantuntemusta ja osaamista, jota vain sidosryhmät voivat tarjota. Sidosryhmien puolestaan täytyy voida luottaa siihen, että EU:n toimielinten päätöksissä otetaan huomioon niiden todelliset pitkän aikavälin edut ja tarpeet. Jokaisella kalatalouden piirissä toimivalla on jotakin annettavaa troolarilla työskentelevistä ammattikalastajista virkistyskalastajiin, jalostamotyöntekijöistä hauraita ekosysteemejä puolustaviin ympäristöaktivisteihin. He eivät ehkä ole kaikesta samaa mieltä, mutta heillä jokaisella on oma tehtävänsä meren elävien luonnonvarojen suojelemisessa ja kalataloutemme kestävän tulevaisuuden rakentamisessa. Komissio on alusta alkaen pyrkinyt kuuntelemaan alan toimijoiden tarpeita 1970-luvun alussa perustetun neuvoa-antavan kalatalous- ja vesiviljelykomitean kautta (ACFA, katso laatikko) sekä erilaisissa ad hoc -kokouksissa ja keskustelufoorumeilla, joita kutsutaan koolle tarpeen mukaan käsittelemään jotakin tiettyä aihetta. Tämä periaate vietiin vielä pidemmälle perustamalla vuonna 2004 alueellisia neuvoa-antavia toimikuntia, joissa sidosryhmillä on todellinen mahdollisuus vaikuttaa pysyvästi politiikan kehittämiseen. Alueelliset neuvoa-antavat toimikunnat ovat sidosryhmien johtamia organisaatioita: sidosryhmät perustavat ja hoitavat niitä oma-aloitteisesti. Toimikuntia on kaikkiaan seitsemän, ja ne on organisoitu vesialueittain ja/tai kannoittain: viisi toimikuntaa vastaa kustakin unionia ympäröivästä eri merialueesta, yksi pelagisista lajeista, joita kalastetaan hyvin monenlaisilla aluksilla, ja yksi EU:n vesien ulkopuolella toimivista pitkän matkan laivastoista. Alueelliset neuvoa-antavat toimikunnat kokoavat kalatalousalan edustajat yhteen muiden eturyhmien, kuten ympäristöjärjestöjen, kuluttajien, urheilukalastajien tai vesiviljelyalan tuottajien, kanssa. Niiden tehtävänä Neuvonanto: pitkä perinne Neuvoa-antava kalatalouskomitea (jonka vastuulle kuuluu nykyisin myös vesiviljely) perustettiin vuonna Sen tehtävänä on neuvoa komissiota kalatalouteen liittyvissä asioissa ja edistää jatkuvaa vuoropuhelua alalla. Sen kokoonpanoa on sittemmin muutettu useita kertoja alan kehityksen ja YKP:ssä tapahtuneiden muutosten mukaisesti. Nykyisin komiteassa on 21 jäsentä, jotka ovat kalastus- ja vesiviljelytuotteiden tuotanto- tai jalostusyrityksiä tai kauppaa edustavien ammattijärjestöjen sekä kuluttajien, ympäristön ja kehityksen etuja ajavien järjestöjen edustajia. Jäsenet nimittää komissio yhteisön tasolla perustettujen, alaa parhaiten edustavien järjestöjen ehdotuksesta. Komitea työskentelee täysistunnossa, ja sillä on neljä asiantuntijoista koostuvaa työryhmää, jotka valmistelevat sen lausuntoja. Työryhmät lähettävät edustajansa komitean täysistuintoihin, joihin osallistuu myös työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua edistävän alakohtaisen neuvottelukomitean edustajia. on neuvoa komissiota strategisissa poliittisissa päätöksissä jäsenilleen kyseisistä vesialueista ja/tai kannoista kertyneen käytännön kokemuksen pohjalta. Toimikunnat eivät osallistu kalastuksenhoitoon, vaikka tietyiltä tahoilta onkin ehdotettu, että ne otettaisiin nykyistä suoremmin mukaan YKP:n linjauksia koskevaan päätöksentekoon. Niillä on kuitenkin hyvin keskeinen tehtävä, sillä sen lisäksi, että ne käyvät vuoropuhelua komission kanssa, ne ovat myös suoraan yhteydessä alan muihin osapuoliin. Toimikuntien alueellinen rakenne, joka heijastaa sekä YKP:n (tekniset toimenpiteet katso 7. luku) että ympäristöpolitiikan (meristrategiadirektiivi katso 15. luku ja ympäristönäkökohtia käsittelevä tietolehti) viimeaikaista kehitystä, on ehkä yksi avain siihen, kuinka Euroopan kalavaroja voitaisiin tulevaisuudessa hoitaa nykyistä tehokkaammin. Alueelliset neuvoa-antavat toimikunnat voivat lisätä kalastushallintojen ymmärtämystä niiden omiin laivastoihin vaikuttavista mutta samalla kauas kansallisten rajojen ulkopuolelle ulottuvista ongelmista. Ne muodostavat foorumin, jolla kalastajat ja tutkijat voivat tehdä keskenään tiiviimpää yhteistyötä ja murtaa välillään vallitsevaa Työryhmien vastuualueet ovat seuraavat: ryhmä 1: kalavarojen käyttö ja kalastustoiminnan hallinto ryhmä 2: vesiviljely: kalanviljely sekä äyriäisten- ja nilviäistenviljely ryhmä 3: markkinat ja kauppapolitiikka ryhmä 4: yleiset kysymykset: talous ja tuotantoalan analyysi. Komitea antaa nykyisin noin 7 8 lausuntoa vuodessa joko komission tai jonkun jäsenensä pyynnöstä. Lausunnoissa on viime vuosina käsitelty lähes kaikkia YKP:n osa-alueita kalastusoikeusperustaisista hallinnointivälineistä Euroopan kalatalousrahastoon ja EU:n merenkulkupolitiikkaa käsittelevästä vihreästä kirjasta ankeriaiden hoitosuunnitelmia koskeviin komission ehdotuksiin. Komitea on alueellisten neuvoa-antavien toimikuntien ohella yksi tärkeimmistä kanavista, joiden kautta komissio voi käydä vuoropuhelua alan toimijoiden kanssa ja selvittää sidosryhmien näkemyksiä. epäluottamusta. Mikä tärkeintä, toimikunnat tarjoavat eri aloja ja maita edustaville sidosryhmille todellisen mahdollisuu den kokoontua säännöllisesti yhteen selvittelemään erimielisyyksiään ja keskustelemaan yhteisistä eduistaan ja ongelmistaan. Eu roopan kalatalouden tulevaisuus riippuu siitä, kykenemmekö jättämään ristiriidat ja epäilykset taaksemme, tunnistamaan yhteiset etumme ja tekemään yhdessä työtä niiden toteuttamiseksi. EU:n kalastusministerien neuvosto tunnusti kesäkuussa 2007 alueellisissa neuvoa-antavissa toimikunnissa tehdyn työn arvon muuttamalla toimikunnille alun perin viideksi vuodeksi myönnetyn ja sen jälkeen asteittain alenevan käynnistystuen jatkuvaksi vuosittaiseksi toimintatueksi. LUKU 3 9

12 Lionel Flageul Valvontavastuun ottaminen Alueelliset toimikunnat ovat neuvoaantavia elimiä, mutta ne eivät tyydy pelkästään reagoimaan tapahtumiin. Ne ovat kanavia, joiden kautta sidosryhmät voivat tehdä esityksiä YKP:n kehittämiseksi. Sen lisäksi, että toimikunnat osallistuvat komission käynnistämiin kuulemisiin ja antavat lausuntoja EU:n ja jäsenvaltioiden poliittisista ehdotuksista, ne voivat myös ehdottaa oma-aloitteisesti ratkaisuja ongelmiin, joihin niiden mielestä olisi puututtava. Esimerkiksi Itämeren toimikunta järjesti maaliskuussa 2007 Kööpenhaminassa suuren konferenssin kalastuslainsäädännön valvonnasta ja noudattamisesta Itämerellä. Syynä oli komission tarkastajien laatima, Itämerellä havaittuja ilmoittamattomia turskasaaliita koskeva erittäin kielteinen raportti, joka vahvisti tutkijoiden epäilykset siitä, että jopa 45 prosenttia saaliista oli jätetty ilmoittamatta. Toimikunta teki kuitenkin itse aloitteen kokoamalla eri osapuolet saman neuvottelupöydän ääreen, jotta ne voisivat pyrkiä yhteisymmärrykseen siitä, kuinka tämä tärkeä ongelma voitaisiin ratkaista. Konferenssissa todettiin, että Itämerellä purettujen turskasaaliiden ilmoittamatta jättämisellä on ollut lukuisia haittavaikutuksia sekä Itämeren kalavaroihin että niiden hoitoon. Osanottajat olivat yhtä mieltä siitä, että kaikkien osapuolten tulisi yhteistyössä estää purettujen saaliiden ilmoittamatta jättäminen erilaisilla käytännön toimenpiteillä, kuten säätämällä pyyntiponnistusta käytettävissä olevien kalavarojen kannalta kestävämmälle tasolle, soveltamalla kansallisten kiintiöiden käytössä nykyistä avoimempia järjestelmiä, yhdenmukaistamalla ja tehostamalla valvontaa, mukaan lukien markkinoilla tehtävät tarkastukset, sekä soveltamalla tehokkaasti jäljitettävyysjärjestelmän perustamista koskevia asetuksia. Vaikka keskusteluissa ei onnistuttukaan ratkaisemaan edustettuina olleiden ryhmien välisiä kaikkia näkemyseroja, nämä Itämeren kalastuksen tulevaisuuden kehittämiseen sitoutuneiden osapuolten laatimat päätelmät sisälsivät jo itsessään vahvan valtuutuksen ryhtyä todellisiin toimiin tämän Itämereltä peräisin olevan turskan kaupallisesti kestävää pyyntiä uhkaavan ongelman poistamiseksi. Tämä on konkreettinen osoitus alueellisten neuvoa-antavien toimikuntien kyvystä korvata vastakkainasettelu ja epäluulo rakentavalla vuoropuhelulla, joka johtaa yhteisten etujen tunnistamiseen. Se enteilee myönteistä kehitystä myös kalavaroille yhdessä Euroopan herkimmistä ekosysteemeistä. Vielä on tietenkin liian aikaista arvioida kokonaisvaltaisesti tämän aloitteen vaikutuksia. Viimeaikainen kehitys kuitenkin osoittaa, että laittomat purkamiset ovat sittemmin vähentyneet merkittävästi Itämerellä. Pohjanmeren toimikunta noudatti myöhemmin Itämeren toimikunnan esimerkkiä järjestämällä helmikuussa 2008 yhdessä Skotlannin hallituksen kanssa samanlaisen kokouksen, jossa käsiteltiin lainsäädännön valvontaa ja täytäntöönpanoa Pohjanmerellä. 10

13 Kestävän kalastuksen yhteistyökumppanit: EU ja sen jäsenvaltiot Euroopan komissiolla on hyvin keskeinen osuus EU:n lainsäädännön valmistelussa. Kaikki komission laatimat ehdotukset perustuvat tieteellisiin lausuntoihin ja sidosryhmien laajaan kuulemiseen, ja politiikan lopullisesta muodosta päättävät kalastusministerien neuvostossa kokoontuvat Euroopan unionin hallitusten edustajat vaaleilla valittuja Euroopan parlamentin jäseniä kuultuaan. Kansalliset viranomaiset osallistuvat tiiviisti päätöksentekoon koko politiikan kehittämisprosessin ajan. Komission ja neuvoston välinen vuoropuhelu ei rajoitu pelkästään tärkeisiin ministerikokouksiin, vaan toimielimet kuulevat toisiaan jatkuvasti neuvoston työryhmissä, joissa käsitellään ja arvioidaan lainsäädäntöluonnoksia, laaditaan yhteisiä kantoja ja määritellään mahdollisia kompromissiratkaisuja. Näin komissio pysyy ajan tasalla paitsi hallitusten näkemyksistä myös kannanotoista, joita nämä ovat saaneet kansallisilta sidosryhmiltään. Komissio kuulee jäsenvaltioiden asiantuntijoita myös suoraan siinä vaiheessa, kun se kysyy neuvoa sidosryhmiltä. Tämä tiivis näkemystenvaihto on tärkeää, koska jäsenvaltioiden on viime kädessä itse hyväksyttävä lainsäädäntö, jota kulloinkin ehdotetaan. Sellaista ehdotusta, jota EU:n vaaleilla valittujen hallitusten määräenemmistö ei voi hyväksyä, ei koskaan saateta voimaan. Ehkä vieläkin tärkeämpää on se, että vastuu kalastuspolitiikan valvonnasta ja täytäntöönpanosta kuuluu jäsenvaltioille. Kun neuvostossa on tehty päätös, jossa on määritetty yhteiset tavoitteet, vähimmäisvaatimukset ja tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi noudatettavat kriteerit, EU:n kunkin jäsenvaltion on itse ratkaistava, miten nämä periaatteet saadaan parhaiten siirrettyä käytäntöön. Politiikan yksityiskohdista päättäminen ja sen täytäntöönpano ovat nimittäin jäsenvaltioiden kalastushallintojen tehtävänä. Jäsenvaltioiden viranomaisilla on yksinomainen vastuu sääntöjen valvonnasta ja täytäntöönpanosta, ja tämä on yksi menestyksekkään kalastuksenhoitojärjestelmän monitahoisimmista ja kriittisimmistä osatekijöistä. Moninaisuutta on pidettävä voimavarana eikä heikkoutena. Juuri siksi jokainen jäsenvaltio voi EU:n tasolla sovittujen yhteisten ekologisten standardien rajoissa ja omien taloudellisten linjaustensa, sosiaalisten lähtökohtiensa ja kulttuuriperinteidensä mukaisesti valita vapaasti, minkälaista kansallista kalataloutta se haluaa edistää. EU:n toimielinten ja etenkään komission tehtävänä ei ole pakottaa jäsenvaltioiden kalatalouksia yhteen ja samaan muottiin tai mikrojohtaa töitä, jotka pystytään hoitamaan paljon tehokkaammin ja avoimemmin itse kentällä. Komission vastuulla on varmistaa, etteivät jäsenvaltiot käytä vapauttaan väärin niin, että kilpailu vääristyy ja että jonkin tietyn valtion kansalaisia suositaan muiden kustannuksella. Seuraavaa demokraattisen valvonnan tasoa edustaa Euroopan parlamentti. Sen jäsenten tehtävänä on käsitellä lainsäädäntöehdotuksia ja ehdottaa niihin tarkistuksia parlamentin kalatalousvaliokunnassa (ja muissa valiokunnissa, jos vireillä oleva ehdotus vaikuttaa muihinkin aloihin kuin kalatalouteen) tehtävässä perusteellisessa tarkastelussa ja sitä seuraavassa parlamentin täysistunnossa käytävissä keskusteluissa. LUKU 4 DEVI 11

14 Komission laatimat ehdotukset toimitetaan paitsi parlamentin myös Euroopan talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean käsiteltäväksi, jolloin näillä elimillä on tilaisuus antaa niistä lausuntonsa. Ne toimitetaan tiedoksi myös kaikkien 27 jäsenvaltion kansallisille ja alueellisille parlamenteille. EU:n lainsäädäntöprosessilla on tiukat määräajat, jotka ovat riittävän pitkiä, jotta näiden eri elinten vaaleilla valituilla jäsenillä on riittävästi aikaa neuvoa hallituksiaan ja ohjeistaa niitä neuvostossa käytäviä neuvotteluja varten. YKP:tä ei tulisikaan pitää Brysselistä saneltuna byrokraattisena pakkopaitana, vaan keskeneräisenä yhteishankkeena, jossa sidosryhmät, hallintoelimet ja vaaleilla valitut päättäjät eri puolilta Eurooppaa tekevät yhteistyötä laatiakseen kalastuksenhoitotoimia, jotka ovat sekä tieteellisesti perusteltuja että poliittisesti mahdollisia. Komissio on tässä prosessissa vain yksi toimija muiden joukossa. Tulevaisuudessa kalastuksenhoitojärjestelmää saatetaan yksinkertaistaa EU:n tasolla vielä perinpohjaisemmin siirtämällä yhä enemmän vastuuta alueelliselle ja kansalliselle tasolle. Komissiolla on kuitenkin yksi erityistehtävä, jossa se toimii oma-aloitteisesti muita toimielimiä kuulematta. Perustamissopimusten valvojana komission vastuulla on nimittäin varmistaa, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan oikein ja tasapuolisesti kaikkialla Euroopan unionissa ja etteivät sääntöjen laiminlyönnit johda siihen, että jonkin tietyn jäsenvaltion kansalaisia syrjitään asettamalla heille ehtoja, joita muiden ei tarvitse noudattaa. Yksi YKP:n suurimmista heikkouksista on sidosryhmien mukaan se, ettei se käytännössä takaa kaikille tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Kun siis jäsenvaltiot ovat päässeet keskenään Päätöksenteko laajentuneessa Euroopan unionissa Määräenemmistöpäätöksellä pyritään varmistamaan, että neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden ministerien tekemillä päätöksillä on EU:n kansalaisten antama oikeutus. Sen sijaan, että kullekin jäsenvaltiolle annettaisiin yksi ääni sen koosta riippumatta, jäsenvaltioiden äänet painotetaan niiden väkiluvun mukaan. Euroopan unionin 1. tammikuuta 2007 tapahtuneen viimeisimmän laajentumisen jälkeen ääniä on yhteensä 345. Väkiluvultaan suurimmilla jäsenvaltioilla on ääntä, keskikokoisilla mailla 7 14 ääntä ja pienillä mailla kolme tai neljä ääntä. yhteisymmärrykseen tietystä politiikasta ja sitoutuneet siihen, komission erittäin tärkeänä tehtävänä on siten valvoa, että ne kaikki myös noudattavat sitä yhtäläisesti. Komissiolla on valtuudet nostaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa kanne sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät pane YKP:tä asianmukaisesti täytäntöön. Useat tahot, esimerkiksi EU:n tilintarkastustuomioistuin, ovat viime aikoina arvostelleet YKP:n valvontaa ja täytäntöönpanoa. Onkin syytä tarkastella, olisiko komission valtuuksia tällä alalla kenties lisättävä, jotta se kykenisi toimimaan nykyistä nopeammin ja tehokkaammin kestävän kalastuksen turvaamiseksi. Tämä on yksi niistä kysymyksistä, joista todennäköisesti käydään kiivasta keskustelua YKP:n seuraavaa uudistusta valmisteltaessa. Määräenemmistöön vaaditaan nykyisin 255 ääntä. Kaikki määräenemmistöpäätökset edustavat sekä jäsenvaltioiden määräenemmistön että unionin asukkaiden määräenemmistön valintaa, sillä tämä ääniosuus vastaa yli 62:ta prosenttia EU:n väestöstä. Jokainen jäsenvaltio voi äänestystulosta epäillessään vaatia todistamaan, että 62 prosentin kynnys on ylitetty. Jos näin ei ole, päätöstä ei saateta voimaan. Määräenemmistöjärjestelmä korvasi aikaisemman, yksimieliseen päätökseen perustuneen järjestelmän, jota käytettiin Euroopan yhteisön alkuaikoina, kun jäsenvaltioita oli vain kourallinen. 12

15 Kestävän kalastuksen yhteistyökumppanit: tutkijat L uonnonvaraiset kalakannat ovat vain osa meren monimutkaista biologista järjestelmää, jonka käyttäytymistä on hyvin vaikea ennustaa. Kantojen jakautuminen ja niiden lisääntymiskierron onnistuminen riippuvat niin monista tekijöistä, että niiden tulevasta kehityksestä ei koskaan voida olla täysin varmoja. Näiden eri tekijöiden välinen vuorovaikutus on muuttumassa yhä monimutkaisemmaksi varsinkin tekniikan kehityksen esimerkiksi innovatiivisten pyydysten ja ammattikalastajien parvienjäljityksessä käyttämien tehokkaiden laitteiden sekä laajemmin meren pilaantumisen, rannikkoalueiden kehittämisen ja jopa maapallon lämpenemisen vaikutuksesta. Muutosten nopeus ja laajuus onkin yksi syy siihen, miksi valtamerten muodostamia eläviä systeemejä on niin vaikea seurata ja mallintaa merentutkimuksessa. Kalastajilla on kalakantojen käyttäytymisestä paljon sellaista käytännön tietoutta, jota on vaikea hankkia muualta. Kalastushallintojen olisi osattava hyödyntää heidän kokemustaan kalavarojen säilyttämispolitiikan suunnittelussa. Vaikka kalastajat tietävät paljon sellaista, joka muilta meren tarkkailijoilta jää ehkä huomaamatta, he näkevät kuitenkin vain yhden puolen siitä, mitä meressä tapahtuu. Heidän tietämyksensä saa täyden merkityksen vasta silloin, kun sitä tarkastellaan laajemmassa yhteydessä ei vain muiden alusten tai muiden kalastusmuotojen, vaan myös merissä eläviä vireitä ekosysteemejä tutkivien eri tieteenalojen muodostamaa taustaa vasten. Riippumaton neuvonantaja Euroopan komission tieteellis-teknistaloudellinen kalastuskomitea (STECF) perustettiin vuonna 1993 (komission päätös 93/619/EY) ja sitä uudistettiin viimeksi vuonna 2005 (komission päätös 2005/629/EY). Komitean tärkeimpänä tehtävänä on parantaa poliittisten päätösten laatua ja nopeuttaa päätöksentekoa tarjota nopean toiminnan mekanismeja kiireellisiin poliittisiin tarpeisiin edistää tutkijoiden osallistumista poliittisille foorumeille. STECF laatii kalavarojen tilasta ja tulevista näkymistä vuosittain raportin, jota käytetään perusteena vuotuisten TACien ja kiintiöiden vahvistamisessa. Komiteaa voidaan myös milloin tahansa pyytää ottamaan kantaa kalastusta koskeviin ehdotuksiin ja tietoihin sekä neuvomaan komissiota kulloinkin parhaan toimintamallin valinnassa. Komitean tehtävänä on auttaa komissiota politiikan muotoilussa pitkän aikavälin suunnitelmista kiireellisiin kalastuskieltoihin. Se antaa komissiolle arvovaltaisia ja tarkasti kohdennettuja tieteellisiä lausuntoja, jotka menevät paljon puhtaasti biologista ulottuvuutta pidemmälle ja jotka voidaan laatia lyhyelläkin varoitusajalla. Komitea tarjoaa myös yksityiskohtaista taloudellista ja sosiaalista neuvontaa asioissa, jotka koskevat paitsi poliittisten aloitteiden vaikutuksia mutta myös kalastuksenhoidon parantamista (esimerkiksi kalojen poisheittämisen vaikutuksia) tai laivaston dynamiikkaa ja taloudellista kannattavuutta. Komitea antaa raporttinsa komissiolle, joka nimittää sen jäsenet erittäin ammattitaitoisten tieteen, teknologian ja talouden alojen edustajista. Monissa tapauksissa STECF:n jäsenet, erityisesti biologit ja pyydystekniikan asiantuntijat, ovat myös ICES:n työryhmien ja muiden ryhmien jäseniä (katso laatikko s. 14). STECF ei sen vuoksi voi olla täysin ICES:n järjestelmästä riippumaton elin. Siltä voidaan kuitenkin pyytää toista lausuntoa ICES:n antamista neuvoista, ja se on usein esittänyt eriävän mielipiteensä ICES:n laatimista analyyseistä tai niistä tehdyistä johtopäätöksistä. LUKU 5 SPL 13

16 Kalastajat ja tutkijat ovat aivan viime aikoihin asti eläneet kahdessa eri maailmassa ja suhtautuneet toisiinsa usein epäluuloisesti. Viime vuosina nämä asenteet ovat kuitenkin alkaneet murtua. Tämä on ratkaiseva as kel kohti entistä kestävämpää kalastusta Euroopassa. Kalastajia on paljon enemmän kuin meribiologeja, ja he viettävät paljon enemmän aikaa merellä. Tutkijoiden on tarpeen valjastaa käyttöönsä kalastajien laajaan kokemukseen perustuva tietämys, ja kalastajien on puolestaan tarpeen ymmärtää, kuinka tutkijat tekevät päätelmiään. Vain silloin molemmat kykenevät luottamaan tutkimustyön tuloksiin ja niiden pohjalta suunniteltuun kalastuspolitiikkaan. Komissio saa tieteellisiä lausuntoja EU:n kalastuksesta tieteellis-teknis-taloudelliselta kalastuskomitealta (STEFC, katso laatikko s. 13). Komitea koostuu riippumattomista tutkijoista ja asiantuntijoista, jotka edustavat monia erilaisia katsantokantoja, ja sitä kuullaan järjestelmällisesti ennen ehdotusten laatimista. Komitean tehtävä ei rajoitu pelkästään tieteelliseen neuvonantoon, sillä sen jäsenten joukossa on myös talousja sosiaalialan asiantuntijoita. Koillis-Atlanttiin, Pohjanmereen ja Itämereen liittyvissä biologisissa kysymyksissä STECF on suurelta osin riippuvainen kansainvälisen merentutkimusneuvoston (ICES, katso laatikko) neuvoista. Myös STECF antaa tarvittaessa yhdessä jäsenvaltioiden tutkijoiden ja tilapäisten neuvoa-antavien ryhmien kanssa neuvontaa Välimeren ja Mustanmeren alueilla harjoitettavaan kalastukseen liittyvissä asioissa, jotka eivät kuulu ICES:n vastuulle. ICES:n neuvontaan sisältyy kantojen arviointia ja perusteellisia tilanneanalyysejä, joita Merentutkimus Vuonna 1902 perustettuun kansainväliseen merentutkimusneuvostoon (ICES) kuuluu yli meritutkijaa yhteensä 20 maasta. Sen tehtävänä on koordinoida ja edistää Pohjois-Atlantin ekosysteemien tutkimusta. Siksi se on Pohjois-Atlantin ja sitä ympäröivien alueiden (myös Pohjanmeren ja Itämeren) hallitusten ja kalastuksenhoidosta vastaavien alueellisten järjestöjen tärkein tieteellinen neuvonantaja. komissio käyttää perusteena vuosittain antamilleen TACeja ja kiintiöitä koskeville suosituksille sekä pitkän aikavälin ehdotuksille kestävästä kalastuksenhoidosta EU:n vesillä. ICES ei pelkästään analysoi jonkin tietyn kalakannan tilaa; se antaa yhä enemmän koko ekosysteemin huomioivaa integroitua neuvontaa, joka tukee siirtymistä entistä kokonaisvaltaisempaan lähestymistapaan Euroopan merien hoidossa (katso 15. luku). ICES vertailee monista eri lähteistä eri menetelmillä tuotettuja tietoja ja tekee ristiviittauksia niiden välillä. Tietoja saadaan kalastajilta, tutkimusaluksilta ja ICES:n jäsenvaltioiden kalastusviranomaisilta. Kaikilla EU:n jäsenvaltioilla on käytössä mittavat ICES:n pysyvä sihteeristö on Kööpenhaminassa Tanskassa. Valtaosa ICES:n työstä tehdään sen yli sadassa työryhmässä, joista kukin keskittyy tiettyyn tutkimusaiheeseen. Kantojen arvioinnista vastaavien työryhmien päätelmät toimitetaan neuvoa-antavan komitean (ACOM) käsiteltäväksi. Komitea kokoontuu vuoden mittaan säännöllisesti (joko fyysisesti tai virtuaalisesti) tarkastelemaan lopullisia suosituksia ja hyväksymään ne. ACOM antaa määräajoin neuvoja noin 135 kala- ja äyriäislajin hyödyntämiseen liittyvissä kysymyksissä Pohjois-Atlantin alueella. Neuvonannossa se käyttää apuna monia tietolähteitä yhä enemmän myös kalastajilta itseltään saatuja tietoja. Kaikki ICES:n lausunnot ja niiden perusteena käytetyt tutkimukset julkaistaan, ja niihin voi tutustua vapaasti neuvoston internetsivustolla osoitteessa näytteenotto- ja tiedonkeruuohjelmat, joissa arvioidaan saalismääriä ja aluksista purettuja määriä tutkimustarkoituksessa. EU tukee suoraan näitä ohjelmia tiedonkeruuasetuksen mukaisesti. STECF:n tärkein tehtävä on varmistaa, että kaikki komission ehdotukset pohjautuvat luotettaviin tietoihin ja järkeviin perusteisiin. Vaikka tieteellisen ja teknisen neuvonannon onkin pysyttävä riippumattomana, sitä ei voida harjoittaa erillään laajemmista kysymyksistä. Sen vuoksi ICES:n ja/tai STECF:n lausunnot toimitetaan järjestelmällisesti alueellisten neuvoa-antavien toimikuntien sekä neuvoa-antavan kalatalous- ja vesiviljelykomitean keskusteltaviksi ja kommentoitaviksi. Tiedonkeruun rahoittaminen EU ei ole pelkästään tutkimustiedon käyttäjä, vaan myös merkittävä tutkimuksen mahdollistaja ja rahoittaja kaikilla kalastukseen ja mereen liittyvillä aloilla. Rahoitusta tarjotaan pääasiassa kahta kautta: ensinnäkin tukemalla kansallisia kalastustietojen keruuohjelmia ja niihin liittyviä tutkimuksia ja toiseksi rahoittamalla kehittyneitä EU:n tason tutkimushankkeita, joita hallinnoidaan EU:n tutkimuksen puiteohjelmasta käsin (katso kalastusalan tutkimusta käsittelevä tietolehti). Tiedonkeruu voi kuulostaa alkeelliselta tehtävältä, mutta kalastusalalla se on joskus sekä monimutkaista että kallista. EU määrittelee osana YKP:n toimintaa, minkälaisia biologisia ja taloudellisia tietoja jäsenvaltioilta vaaditaan tieteellisen neuvontaprosessin tueksi. Tieteellisiä tietoja kerätään täysin erillään saalistiedoista, joita jäsenvaltioiden on annettava komissiolle TACien ja kiintiöiden hallintaa varten. EU on vuodesta 2001 lähtien myöntänyt merkittäviä määriä tukea kansallisille tiedonkeruuohjelmille. Ensimmäisessä, vuosina toteutetussa tiedonkeruujärjestelmässä EU jakoi rahoitustukea vuosittain noin 30 miljoonaa euroa. Vuosiksi laaditussa uudessa järjestelmässä EU:n kokonaistuki on korotettu noin 50 miljoonaan euroon vuodessa. Uudessa tiedonkeruuasetuksessa tukea saavien kansallisten ohjelmien luetteloa on entisestään laajennettu, jotta se vastaa YKP:n uudistuksessa asetettuja uusia vaatimuksia. Näin pystytään käynnistämään työt erityisesti seuraavilla aloilla: laivastoperustainen hallinnointi ekosysteemiin perustuva lähestymistapa alueelliset lähestymistavat kalastuksenhoitoon tietojen saatavuuden parantaminen. Lisäksi uudessa asetuksessa tarjotaan tukea paitsi fyysiseen keruutyöhön myös koko tiedonhankintaprosessin edistämiseen tietojen keräämisestä aina niiden käsittelyyn, analysointiin ja lausuntojen laatimiseen asti. Aikaisemmin tutkijoilla oli oikeus käsitellä vain koostettuja tietoja, mikä haittasi merkittävästi tutkimustyötä. Uudessa asetuksessa annetaan tiedonsiirrosta selkeät säännöt, joten tutkijat voivat nyt käyttää paljon laajemmin sekä tämän asetuksen että muiden säädösten nojalla kerättyjä tietoja (esimerkiksi VMS-tiedot). Heidän saatavilleen voidaan tietyin edellytyksin asettaa yksityiskohtaisia tietoja, joita he voivat hyödyntää tieteellisten lausuntojen laatimisessa kalastushallinnoille. Lisäksi tietoja voidaan antaa sidosryhmien kanssa käytäviin keskusteluihin sekä tieteellisiin julkaisuihin. Säännöillä myös varmistetaan, että käytössä on asianmukaiset järjestelyt kaikkien osapuolten yksityisyyden suojaamiseksi. Asettamalla nämä perustiedot entistä laajemmin tutkijoiden saataville EU voi parantaa merkittävästi kalastuksenhoidosta käytävän keskustelun tasoa ja avata sitä yhä useammille toimijoille ja näkemyksille. 14

17 Pitkän aikavälin suunnittelu Aikaisemmin YKP:n ytimen muodosti TACien ja kiintiöiden vahvistamista koskeva vuotuinen menettely. Jäsenvaltioiden kalastusministerit kokoontuivat joulukuun lopussa juuri ennen joululomia neuvostoon kiistelemään iltamyöhäiseen asti siitä, kuinka monesta tonnista koljaa ja tuulenkalaa kukin jäsenvaltio olisi valmis luopumaan. Vaikka tämä järjestely toimi hyvin, kun se oli vain yksi monista tavoista, joilla kalastusmahdollisuuksia voitiin jakaa jäsenvaltioiden kesken, se ei ole paras keino vastata EU:n yhä enenevässä määrin kohtaamiin kalavarojen säilyttämistä koskeviin haasteisiin. Toimijoiden mukaan nämä vuotuiset lehmänkaupat vain lisäävät epävarmuutta alalla, jonka kehitys on jo lähtökohtaisesti erittäin vaikeasti ennakoitavissa, kun kiintiöitä vähän väliä pienennetään tai suurennetaan viimeisimpien tieteellisten lausuntojen perusteella. Tutkijat ja ympäristönsuojelijat puolestaan väittävät, ettei kalastuksesta tule koskaan kestävää, ellei aseteta pitkän aikavälin tavoitteita ja myös pidetä niistä kiinni. Kiintiöitä yli kestävien rajojen Vuoden 2007 kalastusmahdollisuuksia käsittelevässä poliittisessa julkilausumassaan komissio tarkasteli tieteellisten lausuntojen ja neuvostossa hyväksyttyjen saaliskiintiöiden kehitystä vuodesta 2002 eteenpäin. Komission päätelmät olivat selvät: uhanalaisissa kannoissa ei näkynyt juuri elpymisen merkkejä, ja noin neljä viidesosaa kannoista alitti turvalliset biologiset rajat. Tämä tuskin on yllättävää, sillä vuotuiset TACit on vahvistettu jatkuvasti paljon (keskimäärin 40 prosenttia) tutkijoiden suosituksia suuremmiksi. Tämän takia kantojen terveyden ja tuottavuuden palauttaminen parhaalle mahdolliselle tasolle on erittäin vaikeaa ellei jopa mahdotonta. Kuten komissio itse toteaa, lyhyen aikavälin ennusteisiin perustuvan päätöksenteon seurauksena kalastuksen vaikutus on hie man vähentynyt. Ainoastaan kolmea TACien soveltamisalaan kuuluvaa kalakantaa (Pohjanmeren kolja, Pohjanmeren seiti ja Biskajanlahden lasikampela) hyödynnetään Johannesburgissa vuonna 2002 pidetyn YK:n kestävän kehityksen huippukokouksen kestävää enimmäistuottoa koskevien sitoumusten mukaisesti. TACien vahvistaminen edelleen huomattavasti suosituksia korkeammalle tasolle merkitsee suurta riskiä kalastusalalle, ja tilannetta pahentaa se, että TACit ylitetään usein lainsäädännön puutteellisen valvonnan vuoksi. Lähde: Komission tiedonanto neuvostolle vuoden 2008 kalastusmahdollisuudet Euroopan komission poliittinen julkilausuma, KOM(2007) 295 lopullinen. LUKU 6 Monivuotiset hoitosuunnitelmat olivat ensimmäinen askel siirryttäessä lyhyen aikavälin päätöksenteosta kohti pidemmän aikavälin suunnittelua. Johdonmukaisiin pitkän aikavälin tavoitteisiin perustuvien suunnitelmien tavoitteena on turvata kalavarojen kestävä hyödyntäminen ja tarvittaessa tukea romahtamassa olevien kantojen elpymistä. Hoitotoimia toteutetaan asteittain, jotta vältetään kohtuuttomat taloudelliset ja sosiaaliset häiriöt tilanteissa, joissa kannan tila ei ole kriittinen. Norjan kanssa jaettujen kantojen ja Itämeren kantojen pitkän aikavälin hoitojärjestelyistä saamiensa kokemusten perusteella EU laati vuonna 2003 omat pitkän aikavälin suunnitelmansa pohjoisen kummeliturskakannan ja tiettyjen kaupallisesti merkittävien turskakantojen elvyttämiseksi. Niihin kuului etenkin pohjoiseurooppalaisten kuluttajien suosima, suuren symboliarvon saanut Pohjanmerestä peräisin oleva turska, jonka kanta saattoi tutkijoiden mukaan olla romahtamaisillaan. Selkeästi määriteltyihin biologisiin tavoitteisiin ja liitännäistoimiin perustuvan pitkän aikavälin kalastuksenhoidon periaate on sittemmin laajennettu moniin muihinkin kaupallisesti merkittäviin kalakantoihin, joista komissio laatii säännöllisesti uusia ehdotuksia. Tavoitteena on saada kaikki EU:n tärkeät kannat monivuotisten hoitosuunnitelmien piiriin. Näihin kantoihin kuuluu ankeriaan ja lohen kaltaisia lajeja, jotka viettävät osan elinkaarestaan makeassa vedessä, sekä sardellin tapaisia lyhytikäisiä lajeja, joiden kantojen runsaus riippuu suurelta osin keväisin syntyvien uusien poikasten määrästä. Voi ehkä tuntua ristiriitaiselta puhua pitkän aikavälin suunnittelusta sellaisten kantojen kohdalla, joihin kuuluvat yksilöt elävät vain muutamia vuosia. Päätöksenteon tukena käytettävistä pysyvistä muuttujista on kuitenkin hyötyä kalastukselle silloinkin, kun kalojen määrä kannassa vaihtelee voimakkaasti vuodesta toiseen, sillä ne antavat kalastajille tarvittavat lähtötiedot tulevan pyyntikauden suunnitteluun. Monivuotisissa suunnitelmissa ei enää kerrata samoja poliittisia perusteluja sille, kuinka tieteellisiin lausuntoihin tulisi reagoida, vaan esitetään yksinkertaiset säännöt, joiden mukaan tutkijoiden kannoista esittämät arviot muunnetaan tulevan vuoden kalastusmahdollisuuksiksi. Näin kehityksen ennakointi vuodesta toiseen helpottuu huomattavasti, ja suunnitelman valmisteluvaiheessa jää enemmän aikaa sidosryhmien perusteelliseen kuulemiseen ja periaatteelliseen keskusteluun. Tämä johtaa entistä avoimempaan prosessiin, jonka kautta on helpompi päästä aikanaan aitoon yhteisymmärrykseen EU:n kalavarojen kestävästä hoidosta. Pitkän aikavälin suunnitelmat ovat myös vahvistaneet pyyntiponnistuksen rajoitusten merkitystä EU:n kalastustoiminnassa. Alusten merelläolopäivien vähentäminen on nyt erottamaton osa pitkän aikavälin suunnittelua, ja se antaa lisää pontta toimille, joilla lievitetään herkkiin kantoihin kohdistuvaa pyyntipainetta. Tietyt tutkimukset kuitenkin osoittavat, että nykyisten merelläolopäivien vähennysten vaikutus saattaa sinänsä olla rajallinen (katso laatikko s. 16). Komissio pohtiikin nyt vaihtoehtoisia keinoja pyyntipaineen Pitkän aikavälin periaatteet Komission monivuotisten suunnitelmien tarkka sisältö vaihtelee kannoittain, mutta niitä kaikkia koskevat seuraavat keskeiset periaatteet: Jokaisessa suunnitelmassa määritetään kannan pyyntiä koskevat valvontasäännöt, jotka perustuvat selkeisiin määrällisiin biologisiin tavoitteisiin, sekä porrastettu lähestymistapa näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Alan vakauden vähimmäistason varmistamiseksi TACien vuotuisen vaihtelun ylärajaksi asetetaan tavallisesti 15 prosenttia kumpaankin suuntaan, ellei kanta ole välittömässä vaarassa romahtaa. TACeihin ja kiintiöihin yhdistetään pyyntiponnistuksen rajoituksia kalastusmahdollisuuksien vuotuisten vaihtelujen huomioimiseksi. Komissio ehdottaa tieteellis-teknis-taloudellisen kalastuskomiteansa (STECF) lausunnon perusteella, että TACien vuosittaisiin muutoksiin sovellettaisiin vuonna 2009 nykyistä joustavampaa lähestymistapaa, jotta voidaan toteuttaa tehokkaita elvyttämistoimia siellä, missä kannat ovat romahtamassa, sekä auttaa kalastajia hyötymään paremmin hyvinvoivien kantojen tarjoamista mahdollisuuksista. 15

18 mittaamiseen ja vähentämiseen, silloin kun laivastossa on liikakapasiteettia. Pitkän aikavälin lähestymistapaan kantojen hoidossa liittyy myös EU:n jäsenvaltioiden Johannesburgissa vuonna 2002 pidetyssä kestävän kehityksen huippukokouksessa antama sitoumus toimia siten, että yhteisön kalakannat saavuttavat tason, joka mahdollistaa kestävän enimmäistuoton vuoteen 2015 mennessä. Komissio käynnisti vuonna 2006 keskustelun siitä, kuinka tämä sitoumus voitaisiin parhaiten panna täytäntöön yhteisessä kalastuspolitiikassa. Monivuotisiin suunnitelmiin sisältyy jo nyt kaksi kestävään enimmäistuottoon perustuvan lähestymistavan kannalta keskeistä piirrettä: kalastuskuolevuutta (kalastuksen aiheuttama poisto kalakannasta) koskevien tavoitteiden asettaminen ja todellisten pitkän aikavälin näkymien määrittäminen, sillä tulevilla sukupolvilla on yhtä suuri oikeus meren luonnonvarojen hyödyntämiseen kuin meilläkin. Monivuotiset suunnitelmat eivät tietenkään ole mikään yleislääke, vaikka ne toimivatkin hyvin, silloin kun ne pannaan asianmukaisesti täytäntöön. Siitä on osoituksena pohjoinen kummeliturskakanta, joka oli elvytystoimien tarpeessa vuonna Kanta on nykyisin niin hyvässä kunnossa, että komissio katsoi vuonna 2008 aiheelliseksi ehdottaa nykyisen elvytyssuunnitelman tilalle pitkän aikavälin hoitosuunnitelmaa. Arvostelijat kuitenkin väittävät pitkän aikavälin näkymien olevan ristiriidassa tiettyjen muiden institutionaaliseen ympäristöön liittyvien piirteiden kanssa, jotka edelleen kannustavat sekä päättäjiä että sidosryhmiä lyhytnäköiseen ajatteluun ja päätöksentekoon. Periaatekysymyksiä ja itse toteutukseen liittyviä yksityiskohtia käsitellään yhä liian usein yhdessä ja samassa päätöksentekomenettelyssä, jolloin jälkimmäiset saattavat helposti viedä liikaa huomiota ensiksi mainituilta. Siksi komissio pohtii edelleen, kuinka institutionaaliset kannustimet voitaisiin pitkällä aikavälillä sovittaa parhaiten yhteen kalastusalan kestävän kehityksen kanssa. Turhia ponnistuksia? Yhteisessä kalastuspolitiikassa pyyntiponnistusten rajoituksia vahvistetaan nykyisin läntisille vesille, syvänmeren lajeille ja pitkän aikavälin monivuotisilla hoitosuunnitelmilla elvytettäville kannoille. Jäsenvaltioiden tieteellis-teknis-taloudelliselle kalastuskomitealle (STECF) toimittamien tietojen mukaan kokonaispyyntiponnistus laski vuonna 2005 vuoteen 2000 verrattuna noin 15 prosenttia Kattegatissa, noin 20 prosenttia Pohjanmerellä, Skagerrakissa sekä Englannin kanaalin itäosissa ja noin 35 prosenttia Skotlannin länsipuolisilla vesillä ja Irlanninmerellä. Samanaikaisesti käytetyissä pyydystyypeissä on tapahtunut muutoksia; esimerkiksi suuren silmäkoon (yli 100 mm) troolien käyttö on lisääntynyt, mikä on vähentänyt pyyntiponnistusta yleisesti. Pienemmän silmäkoon (70 89 mm) pyydyksiä käyttävien alusten pyyntiponnistus on kuitenkin kasvanut jonkin verran, minkä seurauksena saaliiksi on mahdollisesti joutunut enemmän pientä turskaa. Samalla olisi tarkasteltava muitakin ratkaisuvaihtoehtoja, esimerkiksi sitä, että enemmän vastuuta kalavarojen kestävästä käytöstä siirrettäisiin viranomaisilta toimijoille itselleen. Yksi esimerkki tällaisesta tulosohjauksesta on vuonna 2007 käynnistetty poisheittämisen lopettamista EU:n kalastuksessa koskeva politiikka (katso poisheitettyjä saaliita käsittelevä tietolehti). Komissio kuitenkin katsoo, ettei pyyntiponnistuksen aleneminen välttämättä ole suoraan yhteydessä alusten merelläolopäivien vähentämiseen. Suuntaus alkoi jo huomattavasti ennen kuin merelläolopäiviä koskevat rajoitukset otettiin käyttöön, eikä sen etenemisvauhdissa tapahtunut muutoksia rajoitusjärjestelmän tultua voimaan. Jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista nimittäin ilmenee, että ainoastaan 72 prosenttia sallitusta pyyntiponnistuksesta toteutui vuonna 2006, mikä viittaa siihen, että järjestelmällä ei yleisesti ottaen ole ollut kalastuslaivaston toimintaa rajoittavia vaikutuksia. Tämä osoittaa, että merelläolopäiviä koskevat rajoitukset eivät vielä riitä varmistamaan kalakantojen elpymistä. Järjestelmä on myös osoittautunut vaikeasti hallinnoitavaksi niin jäsenvaltioissa kuin komissiossakin. Sitä on arvosteltu liiallisesta monimutkaisuudesta, avoimuuden puutteesta ja seurannan ongelmallisuudesta. Lisäksi siinä on eräitä päällekkäisyyksiä muiden pyyntiponnistuksen hallintajärjestelmien kanssa. Näistä puutteista huolimatta järjestelmä on kuitenkin auttanut ymmärtämään paremmin kalastuslaivastojen toimintaa, ja se voi myös osaltaan muodostaa perustan kalastuksenhoitokeinojen tuleville parannusehdotuksille. Lionel Flageul 16

19 Tekniset toimenpiteet, kohdennetut säännökset K alastusmatka on monimutkainen operaatio, johon ryhtyessään aluksen päällikkö ja miehistö joutuvat tekemään kokonaisen ketjun erilaisia valintoja. Millä vesialueilla tänään kalastetaan? Minkälaisia meri- ja sääolosuhteita on odotettavissa? Mitä kantoja tällä pyyntikaudella tulee vastaan? Mistä kannasta saadaan paras mahdollinen saalis? Aluksen päällikön tekemistä valinnoista riippuu, palaako alus ajoissa ja turvallisesti kotiin mukanaan runsaasti saalista ja tyytyväinen miehistö. Näiden valintojen taustalla on tarve kohdentaa aluksen kalastustoiminta mahdollisimman järkevästi voiton maksimoimiseksi ja kustannusten minimoimiseksi. Päätökset eivät ole helppoja, mutta ne vaikuttavat taustalla joka hetki lähtien siitä, kun valitaan aluksen kurssia, aina ratkaisuihin siitä, minkälaisia pyydyksiä käytetään, mihin ne asetetaan ja milloin ne nostetaan merestä. Kalastajien valinnoilla on myös muita merkittäviä seurauksia, jotka ulottuvat paljon yksittäisen kalastusmatkan onnistumista tai epäonnistumista laajemmalle. Jos pyydyksiin joutuu paljon sellaisia lajeja, joille aluksella ei ole kiintiötä tai jotka ovat liian pieniä maihin purettavaksi ja myytäväksi, kalastajien on heitettävä ne takaisin mereen, vaikka he tietävät, että monet niistä eivät jää henkiin. Se on silkkaa haaskausta, eikä siitä ole mitään etua luonnonvaroille, joista kalastustoiminnan tulevaisuus on kiinni. Jos taas kalastajat saavat paljon myyntikelpoista saalista mutta vain vetämällä raskailla metallitangoilla varustettuja verkkoja merenpohjan herkkien ekosysteemien läpi, kuten koralliriuttojen tai hydrotermisten purkautumisaukkojen läpi, he saattavat tahtomattaan tuhota korvaamatonta luonnonympäristöä, josta kalakannat, joista heidän oma elinkeinonsa on riippuvainen, saavat ravintonsa. Kummassakin tapauksessa vastuuttomat ja tuhoisat pyyntimenetelmät voivat riistää toimeentulon muilta kalastajilta ja vaarantaa koko alan tulevaisuuden. Sen vuoksi YKP:ssä ei anneta sääntöjä pelkästään saaliiden määrällisestä rajoittamisesta biologisten järjestelmien kannalta kestävälle tasolle. Siihen sisältyy myös laadullisia sääntöjä, joilla suojellaan kalakantoja ja niiden elinympäristöjen ekosysteemejä kannustamalla kalastajia tietynlaisiin kalastuskäytäntöihin ja vastaavasti rajoittamalla tai kieltämällä muita käytäntöjä. Näitä laadullisia sääntöjä nimitetään teknisiksi toimenpiteiksi. Tähän käsitteeseen sisältyy laaja ja vaihteleva valikoima toimenpiteitä, joista monilla ei ensi näkemältä luulisi olevan mitään tekemistä toistensa kanssa. Tärkeimpiä niistä ovat verkkojen pienimmät sallitut silmäkoot kalastuskieltoalueet ja -kaudet aluksesta purettavien eliöiden alimmat mitat sivusaaliiden rajoittaminen tiettyyn prosenttiosuuteen kokonaissaaliista kannustimet sellaisten erityisten pyydysten käyttöön, joiden on todettu vähentävän ei-toivottuja sivusaaliita. Näille kaikille toimenpiteille on kuitenkin yhteistä se, että ne velvoittavat tai kannustavat kalastajia valikoivuuteen pyyntimenetelmissään. Teknisillä toimenpiteillä voidaan toisin sanoen ohjailla pyyntiponnistusta ja kanavoida se niin, että sitä sovelletaan tavalla, joka maksimoi kalastajille kertyvän taloudellisen tuoton ja aiheuttaa mahdollisimman vähän vahinkoa yhteisille kalavaroille, joista kalastajat ovat riippuvaisia. Valikoiva kalastus on monimutkainen tehtävä, jonka onnistuminen riippuu paljolti kyseisellä kalastusalueella vallitsevista olosuhteista. Kuten kalastajat ja tutkijat hyvin tietävät, tehokkaiden ja kaupallisesti kannattavien valikoivien pyydysten kehittäminen on pitkä prosessi, johon liittyy paljon pettymyksiä LUKU 7 Pois heitetyt määrät: taloudellinen ja ekologinen katastrofi Yksi nykyajan kalastuksen suurimmista pahennuksen aiheista ovat pois heitetyt saaliit kalat, joita ei tuoda maihin vaan jotka yksinkertaisesti viskataan yli laidan takaisin mereen. Näin saatetaan toimia monista eri syistä: koska kalat alittavat aluksista purettavien kalojen alimman mitan, koska ne ovat lajia, jolle aluksella ei ole kiintiötä, koska ne eivät kuulu aluksen päällikön tavoittelemiin kohdelajeihin tai koska niitä ei vaikka ne olisivat riittävän suuria maihin purettaviksi huolita alukselle siitä syystä, että halutaan tehdä tilaa muille, niitä arvokkaammille kaloille ( high grading eli saaliiden arvon keinotekoinen nostaminen). Saaliiden poisheittämisen yleisyydestä ei ole tietoa, ja se vaihtelee suuresti sen mukaan, minkätyyppisestä kalastuksesta on kyse. YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) julkaisemassa tutkimuksessa vuodelta 2005 arvioidaan, että Pohjois- Atlantilla heitettäisiin vuosittain pois tonnia kalaa 13 prosenttia saaliista. Pelkästään Pohjanmerellä pois heitettyjä saaliita olisi arviolta tonnia. Irlannin ja Skotlannin länsipuolisilla alueilla osuus on laivaston, kohdelajin ja pyyntisyvyyden mukaan prosenttia saaliista. Muilla alueilla luvut ovat paljon pienempiä: FAO:n arvioi, että Välimeren ja Mustanmeren alueilla heitetään pois tonnia eli 4,9 prosenttia saaliista. Itämerellä osuus on vain keskimäärin 1,4 prosenttia. Näihin tietoihin on kuitenkin suhtauduttava varovasti, koska niissä on saatettu vähätellä ongelman todellista laajuutta. Oli todellinen tilanne mikä hyvänsä, on selvää, että näin laajamittainen eitoivottujen kalojen, joista monet eivät jää henkiin, poisheittäminen merkitsee sekä ekologista että taloudellista katastrofia, joka vaarantaa koko kalastustoiminnan tulevaisuuden. Komissio julkaisi vuonna 2007 tiedonannon sivusaaliiden vähentämisestä ja poisheittämisen lopettamisesta EU:n kalastuksessa. Siinä esitetty politiikka merkitsee YKP:n perusteellista uudistamista, sillä pois heitettyjen saaliiden ongelmaan on tarkoitus puuttua sääntelemällä odotettuja tuloksia eikä tulosten saavuttamisessa käytettäviä keinoja. Sen sijaan että EU määräisi, mitä pyydyksiä kalastajien tulisi käyttää tai millä alueilla he eivät saa kalastaa, se yksinkertaisesti asettaa tavoitteeksi pois heitettyjen määrien vähentämisen asteittain alimmalle mahdolliselle tasolle ja jättää kalastajien ja kansallisten viranomaisten ratkaistavaksi sen, millä keinoilla tähän tavoitteeseen päästään. Tätä opasta laadittaessa komissio oli juuri ilmoittanut julkaisevansa vuoden 2009 aikana ensimmäisen ehdotuksensa tämäntyyppisistä kalastuskohtaisista poisheittämiskielloista. 17

20 ja vääriä odotuksia. Tällaisia pyydyksiä on kuitenkin jo olemassa, ja jos kalastajille vain tarjottaisiin oikeat kannustimet niiden hankkimiseen, he käyttäisivät niitä paljon nykyistä laajemmin. Myös muilla teknisillä toimenpiteillä voidaan vaikuttaa merkittävästi kantojen lisääntymiskykyyn ja niiden elinympäristön tasapainoon. Joka tapauksessa on tärkeää, että toimenpiteet mukautetaan mahdollisimman hyvin eri merialueilla ja eri kalastusmuodoissa vallitseviin olosuhteisiin. Tämä edellyttää sitä, että toimenpiteissä otetaan asianmukaisesti huomioon sidosryhmien esittämät huomiot alueellisista vaihteluista ja tiettyjen ekosysteemien erityispiirteistä. Se edellyttää myös sitä, että vain kaikkein olennaisimmat päätökset tehdään EU:n tasolla ja että niiden, jotka tietävät kokemuksesta, mikä ratkaisu toimii käytännössä ja mikä ei, annetaan itse valita kulloiseenkin kalastukseen soveltuvat menetelmät edellyttäen, että ne täyttävät tietyt kalavarojen ja ympäristön suojelua koskevat vähimmäisvaatimukset. EU on ajan kuluessa hyväksynyt suuren määrän teknisiä toimenpiteitä, joista useat ovat vain tilapäisiä. Monivuotisten hoitosuunnitelmien käyttöönotto vuodesta 2002 lähtien mutkisti tilannetta entisestään, kun kuhunkin niistä laadittiin omat liitännäistoimensa. Tuloksena oli lainsäädännöllinen labyrintti valtava määrä hajallaan lainsäädännössä olevia päällekkäisiä ja joskus ristiriitaisiakin säännöksiä, joihin on säädetty lukuisia poikkeuksia. Viime vuosina yksi komission ensisijaisista tavoitteista onkin ollut näiden sääntöjen yksinkertaistaminen, jotta kalastajien olisi helpompi noudattaa niitä ja jotta tarkastajat ja kalastushallinnot voisivat panna ne tehokkaammin täytäntöön. Tämä on edellyttänyt sitä, että tunnustetaan Euroopan merien erityispiirteet ryhmittelemällä tekniset toimenpiteet aluekohtaisiksi asetuksiksi varmistetaan, että kaikki samalla alueella sovellettavat säännökset kootaan samaan asetukseen ja että ne ovat keskenään johdonmukaisia tehdään selvä ero EU:n tasolla annettavien yleisten sääntöjen (esimerkiksi aluksista purettavien kalojen alimmat mitat tai tuhoavien kalastuskäytäntöjen kieltäminen) ja alueellisella tasolla annettavien yksityiskohtaisten ja ympäristösidonnaisten sääntöjen välillä. Valikoivuus säästää kalavaroja Kaupalliseen käyttöön soveltuvien valikoivien pyydysten kehittäminen on vaikeaa, mutta kun siinä onnistutaan, pyydysten käyttö voi lisätä merkittävästi kalastustoiminnan kannattavuutta ja vähentää sen ympäristövaikutuksia. Skagerrakin rannikko Ruotsissa on kuuluisa keisarihummereistaan. Aikaisemmin 50 pro senttia saaliista oli turskan sivusaaliita. Alueen turskakanta on niin herkkä, että sitä hoidetaan EU:n elvytyssuunnitelmalla. Turskakannan pelastamiseksi troolien käyttö kiellettiin 4 meripeninkulman sisäpuolella perusviivoista. Sen seurauksena suuri osa perinteisistä keisarihummerin pyyntipaikoista sulkeutui kalastajilta. Näiden periaatteiden mukaisesti neuvosto on sittemmin antanut asetukset Itämeren, Välimeren ja Koillis-Atlantin (mukaan lukien Pohjanmeri) alueita koskevista teknisistä toimenpiteistä. Itämeren asetus annettiin vuonna 2005 ja Välimerta koskeva asetus vuonna Nykyisessä Koillis-Atlanttia koskevassa asetuksessa tarkoitettu merialue on kuitenkin hyvin laaja ja vaihteleva. Komissio onkin ehdottanut sen yksinkertaistamista, siten että annetaan koko aluetta koskevat yleiset säännökset sisältävä yleisasetus sekä neljä aluekohtaista asetusta, joissa annettaisiin tarkempia kalastuskohtaisia sääntöjä. Neljässä aluekohtaisessa asetuksessa tarkoitetut vesialueet jaoteltaisiin niitä hallinnoivien alueellisten neuvoa-antavien toimikuntien vastuualueiden mukaan, ja ne ovat Pohjanmeri, luoteiset vesialueet, lounaiset vesialueet sekä pelagisten lajien kalastus. Tämä jaottelu yksinkertaistaa huomattavasti näitä vesialueita koskevia nykyisiä sääntöjä ja helpottaa niillä harjoitettavaa kalastusta koskeviin ensi käden tietoihin perustuvien uusien sääntöjen antamista alhaalta ylös suuntautuvassa prosessissa, jota alueelliset neuvoa-antavat toimikunnat itse ohjaavat. Jotta keisarihummerin rannikkokalastusta voitaisiin jatkaa, Lysekilin kalataloudellinen laboratorio alkoi etsiä keinoja, joilla vältettäisiin turskan joutuminen sivusaaliiksi. Ratkaisuna oli neliösilmäinen verkonperä, johon kuuluu 35 mm:n lajitteluristikko. Suuremmat eliöt, kuten lähes kaikki turskat, kulkeutuvat ristikon läpi ulos, ja neliösilmäinen verkonperä puolestaan mahdollistaa sen, että pienimmät kalat pääsevät vahingoittumattomina pakoon. Lajitteluristikot on nyt määrätty pakollisiksi kaikille Ruotsin rannikon läheisyydessä kalastaville aluksille. Niiden käyttöönoton jälkeen sivusaaliit ovat vähentyneet 50 prosentista viiteen prosenttiin kokonaissaaliista, ja rannikkokalastuksen tulevaisuus on turvattu. 18