KUV/7439/48/

Transkriptio

1 KUV/7439/48/ HALLITUKSEN ESITYS LAEIKSI TELEVISIO- JA RADIOTOIMINNASTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA JA VÄLIAIKAISESTA MUUTTAMISESTA SEKÄ TEKIJÄNOIKEUSLAIN 25 B ja 48 :N MUUTTAMISEKSI Kuluttajaviraston keskeiset vaatimukset: 1. Tuotesijoittelu lasten katseluaikaan lähetettävissä ohjelmissa on kiellettävä, muutoin kyse on lasten kannalta laissa kielletystä piilomainonnasta. 2. Alaikäisen suojelemisen hänelle sopimattomalta sisällöltä on vihdoin toteuduttava käytännössä. Sopijakumppani on tunnistettava. 3. Ohjelmia koskeva mainonta on saatava selkeästi valvontavastuun piiriin. 4. Valvontatyöhön on saatava riittävät resurssit. 1. Tuotesijoittelu lasten katseluaikaan lähetettävissä ohjelmissa on kiellettävä, muutoin kyse on lasten kannalta laissa kielletystä piilomainonnasta Kuluttajavirasto ei ole kannattanut tuotesijoittelun sallimista nyt ehdotetussa muodossaan. Kun tuotesijoittelu vastiketta vastaan sallitaan, siitä tulee erityisen houkutteleva ohjelmien rahoituskeino. Vaarana on ohjelmien muuttuminen yhä enemmän erilaisten tuotteiden mainostamisvälineeksi, joka on nyt jo aistittavissa. Markkinoinnin ja toimituksellisen aineiston raja pitäisi pysyä selvänä. Hyvänä asiana Kuluttajavirasto kuitenkin pitää tuotesijoittelun toteuttamista koskevia selkeitä ja tiukkarajaisia vaatimuksia. Suurin huolenaihe ehdotetussa sääntelyssä on lasten asema. Kuluttajansuojalain mukaan mainonnan on oltava aina tunnistettavissa ja sama vaatimus sisältyy nyt käsiteltävänä olevaan lakiesitykseen. Vaatimus koskee kaikkia kohderyhmiä. Tuotesijoittelua ei ehdotuksen mukaan sallita lasten ohjelmissa, mutta muita rajoituksia lasten suojelemiskesi ei esitetä. Tämä johtaa siihen, että lasten katseluaikaan lähetettävissä ohjelmissa on tulevaisuudessa lasten kannalta usein kyse nyt käsiteltävänä olevan lainkin 21 :n vastaisesta piilomainonnasta. Lasten asemaa ei siten turvata ehdotetuilla säännöksillä, vaan heillä on jopa aikuisia heikompi suoja. Ehdotetulla sääntelyllä rikotaan myös kuluttajansuojalain vakiintunutta ratkaisukäytäntöä. Ero mainonnan ja muun aineiston välillä on oltava selvä myös lapsille. Tuotesijoittelua esiintyy tyypillisesti paljon juuri alkuillasta esitettävissä perheohjelmissa, joita lapset katselevat paljon yksinkin. Tuotesijoittelua ei siten pidä sallia lainkaan lasten katseluaikaan esitettävissä ohjelmissa. Myös eduskunnan sivistysvaliokunta on lausunnossaan (SiVL 8/2006 vp) todennut, ettei tuotesijoittelua voi sallia lasten katseluaikaan esitettävissä ohjelmissa ja että mainonnan tunnistettavuus on varmistettava myös uusia mainonnan sijoittelutapoja käytettäessä. Esityksessäkin todetaan, että alaikäiset tavoittavan markkinoinnin sääntely on selkeää ja valvontakäytännöt ovat vakiintuneita. Kuluttajansuojalain vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan lapsiin kohdistuvaksi mainonnaksi voidaan katsoa myös mainonta, joka tavoittaa lapsen. Kuluttajaasiamies arvioi mainosten sopimattomuutta nimenomaan mainosten tavoittavuuden kannalta. Siksi

2 2 sopimattomat mainokset esimerkiksi televisiossa on kielletty muidenkin kuin lastenohjelmien yhteydessä. Uudessa kuluttajansuojalain 2 luvun 2 :n säännöksessä puhutaan myös alaikäiset yleisesti tavoittavasta markkinoinnista. Kyse ei siis ole pelkistä lastenohjelmista, vaan keskeistä on ottaa huomioon lähetysten kellonajat. Jos mainoskatkolla esitetään mainos, joka ei ole tunnistettava, kuluttaja-asiamies voi puuttua siihen. Jos tuotesijoittelulla tapahtuvaa kaupallista viestintää sisältyy lapsille tunnistamattomassa muodossa itse ohjelmassa, se onkin ehdotuksen mukaan sallittua. Tämä tekee valvontatyön ja lainsoveltamisen epäjohdonmukaiseksi ja asettaa mainostajat eri asemaan. Pelkkä ohjelmassa oleva ilmoitus sen sisältämästä tuotesijoittelusta ei tee lapsikatsojille mainonnasta tunnistettavaa. Ei voida myöskään olettaa, että lapset katsovat aina televisiosta ohjelmia yhdessä vanhempien kanssa vanhempien selittäessä, mitä ilmoituksilla halutaan kertoa. Kuluttajansuojalain uudistukseen liittyen myös eduskunnan talousvaliokunta piti lausunnossaan erityisen tärkeänä alaikäisille suunnatun ja alaikäiset yleisesti tavoittavan hyvän tavan vastaisen markkinoinnin kieltämistä. Lausunnossa todettiin, että lapsille ja nuorille voidaan antaa mediakasvatusta suhtautumisessa mainontaan ja markkinointiin, mutta siitä huolimatta he saattavat olla alttiita mainonnan haitallisille vaikutuksille. Lausunnossa viitattiin myös siihen, että tutkimusten mukaan etenkin pienten lasten on vaikea erottaa muusta asiasisällöstä, mikä on mainontaa, ja tunnistaa mainonnan tarkoitus. Valiokunta totesi nimenomaisesti, että mediakasvatus ei voi korvata yritysten vastuuta suojata lapsia ja alaikäisiä mainonnan haitallisilta vaikutuksilta (TaVM 11/2008 vp). Kuluttajavirasto pitää erittäin tärkeänä säännöstä siitä, ettei merkittävän arvokkaan tarpeiston tai tuotepalkintojen esittäminen ole sallittua lastenohjelmissa. Ratkaisevaa ei pitäisi kuitenkaan koskaan olla se, onko tuotteesta maksettu ja mikä on tuotteen arvo. Tuotteen arvo ei vaikuta siihen, tunnistaako lapsi mainonnan vai ei. Olennaista arvioinnin kannalta tulisi aina olla se tapa, miten tuotteita ja palveluita ohjelmissa käytetään ja miten niitä kuvataan. Siten alaikäisten suojelun johdonmukaiseksi toteuttamiseksi myös vähäisen arvon omaavien tarpeiston tai palkintojen esittäminen lastenohjelmissa tulee olla kiellettyä. Lastenohjelmiin ei tule sallia minkäänlaista tuotesijoittelua. 2. Alaikäisen suojelemisen hänelle sopimattomalta sisällöltä on vihdoin toteuduttava käytännössä. Sopijakumppani on tunnistettava. Nyt implementoitavana olevan direktiivin mukaan jäsenvaltioiden tulee tehdä tarvittavat toimenpiteet, että ohjelmat, jotka voivat vakavasti vahingoittaa alaikäisten fyysistä, henkistä tai moraalista kehitystä, ovat saatavilla vain sellaisella tavalla, etteivät tällaiset tilausohjelmapalvelut ole alaikäisten ulottuvilla. Lakiesityksen jatkovalmisteluissa päädyttiin siihen, ettei direktiivin vaatimuksen lisääminen nyt käsiteltävänä olevaan lakiin selventäisi oikeustilaa, koska asiasta on säädetty jo kuvaohjelmalaissa. Säännös implementoitiin lopulta viittauksella Tilausohjelmapalveluja koskevista toimenpiteistä alaikäisten suojelemiseksi säädetään kuvaohjelmien tarkistamisesta annetussa laissa (775/200). Kuluttajaviraston mielestä vaatimus voidaan hyvin täyttää myös kuvaohjelmalain säädöksillä, edellyttäen, että vihdoin ja viimein lapsikäyttäjän tunnistaminen toteutuu myös käytännössä. Tämä edellyttää myös sitä, että valvontaviranomaisilla on riittävät resurssit ja keinot saada toimijat noudattamaan ko. vaatimusta.

3 3 Joissakin alan lausunnoissa on vaadittu siirtymäaikaa velvoitteen osalta. Lausunnoissa on viitattu myös siihen, ettei tunnistamismenetelmiä ole vielä olemassa tai että ne ovat vaikeita toteuttaa. Kyse on kuitenkin toimijoiden omasta velvoitteesta noudattaa lakeja ja palvelun tarjoajalla olevasta vastuusta ottaa käyttöön riittävät tekniset ratkaisut ennen palveluiden tarjoamisen aloittamista. Kuvaohjelmalaissa on ollut samansisältöinen vaatimus alaikäisen suojasta vuodesta Holhoustoimesta annetun lain mukaan alaikäiset voivat tehdä vain ikä- ja kehitystasoonsa nähden tavanomaisia ja vähämerkityksellisiä ostoksia. Myös kuluttajansuojalakiin on aina perustunut vaatimus suojella alaikäisiä heiltä sopimattomalta aineistolta. Lainsäädännön perustana on aina ollut välineneutraliteetti. Samat vaatimukset lasten suojelemisesta ovat voimassa mediasta riippumatta. Lapsi ei voi vuokrata videovuokraamosta aikuisviihde-elokuvaa ja saman suojan on toteuduttava myös kyseen ollessa sähköisistä palveluista. Lapsen suojan tarve ei eroa mitenkään eri medioiden osalta. Mitään siirtymäaikaa ei tässä yhteydessä ole millään lailla perusteltua antaa. Tosiasia on myös, että tälläkin hetkellä on jo käytössä toimivia menetelmiä ja lisäksi uusi lainsäädäntö koskien vahvaa sähköistä tunnistamista on juuri saatu voimaan. Nyt käsiteltävänä olevaa lakiesitystä valmistelevan työryhmän kokouksessa työtään esittänyt konsultti totesi työryhmälle nimenomaisesti, että tekniset keinot ovat mahdollisia ja myös suhteellisen helppoja toteuttaa. Konsulttien selvityksessä todettiin myös, että alaikäisten suojelu on ollut ja on edelleen keskeinen kysymys liittyen av-palveluiden sääntelyyn. Selvityksen mukaan alaikäisten suojaaminen käyttäjän kannalta mahdollisesti epätoivottavilta sisällöiltä voidaan käytännössä toteuttaa maksutapaan ja tilauskäytäntöihin liittyvillä toimenpiteillä. Kyseessä on erittäin merkittävä ja laajamittainen sekä yhteiskunnallisesti tärkeä asia, kun ohjelmapalveluiden tarjonta siirtyy yhä enemmän internetiin ja myös mobiilipalveluiden muodossa matkapuhelimeen. Myös valtioneuvoston kuluttajapoliittiseen ohjelmaan vuosille sisältyy vaatimus siitä, että tietoyhteiskunnassa tarvitaan selkeitä pelisääntöjä siihen, kuinka kuluttajien oikeuksia voidaan sähköisessä ympäristössä parhaiten toteuttaa. Markkinoiden toimivuuden kannalta on olennaista, että kuluttajan oikeudet osataan ottaa huomioon ja hyödyntää jo uusien liiketoimintamallien ja ansaintalogiikoiden suunnittelussa. Erityistä huomiota on kiinnitettävä lasten ja erityisryhmien asemaan tietoyhteiskunnan palveluiden käyttäjinä. Esimerkiksi tärkeää on alaikäisen asiakkaan tunnistaminen, muun muassa, että luotonantaja tunnistaa lainanhakijan ja että varmistetaan, etteivät alaikäiset pääse tekemään sellaisia sopimuksia, joita heillä ei lainsäädännön mukaan ole oikeutta tehdä. Kuluttajavirasto pitää toivottavana, että kuvaohjelmalakiin tehdystä viittaussäännöksestä huolimatta tämänkin lainsäädännön yhteydessä tulisi paremmin esille em. velvoitteen ja alaikäisen suojan toteutumisen tärkeys. 3. Ohjelmia koskevaa mainonta on saatava selkeästi valvontavastuun piiriin Lainsäädännössä on huolestuttava aukko ohjelmia koskevien ilmoitusten valvonnassa. Tällä hetkellä ei ole olemassa toimivaltaista viranomaista, joka voisi puuttua tv-ohjelmien mainoksiin esim. lehdissä, verkossa tai radiossa. Jos kyse ei ole maksutv-kanavien ohjelmia koskevista ilmoituksista, kyse ei ole kuluttajansuojalaissa tarkoitetusta kulutushyödykkeestä. Myöskään Viestintävirasto ei voi puuttua ko. mainoksiin. Näin esim. lehdessä tai verkossa väkivaltaa sisältävää ohjelman mainokseen ei kukaan viranomainen voi nykyisellään puuttua. Kuluttajavirasto on viime vuosien aikana useaan otteeseen lausunnoissaan ja muissa yhteyksissä tuonut ilmi tämän valvonta-aukon. Lapsiasiavaltuutettu on myös kannattanut sitä, että

4 4 kuluttajaviranomaiset voisivat puuttua lasten näkökulmasta haitalliseen ohjelmamainontaan tai esimerkiksi tilausohjelmapalveluiden hyvän tavan vastaiseen mainontaan. Lapsiasiavaltuutetulle on tullut runsaasti vanhempien kritiikkiä alkuillasta esitettävistä myöhäisillan ohjelmien mainoksista, joiden vanhemmat katsovat sisältävän esimerkiksi lapsia pelottavaa aineistoa tai lapsille sopimatonta seksuaalista sisältöä. Kuluttajavirastoon on tullut samanlaisia yhteydenottoja myös koskien lehdissä ja radiossa ollutta ohjelmien mainontaa. Nyt ehdotetun lain 35 :n mukaan kuluttaja-asiamies voi puuttua 19 :n 1 momentin nojalla tulevia ohjelmia koskevien ilmoitusten lähetysaikaan. Tämä koskee sanamuotonsa mukaan vain ohjelmia televisiossa. Kuluttaja-asiamiehellä on myös toimivalta puuttua kaikkeen laissa tarkoitettuun kaupalliseen viestintään, jos se on kuluttajien kannalta sopimatonta markkinointia. Kaupallista viestintää on esityksen mukaan myös televisio- ja radiotoiminnan harjoittajan oma myynnin edistäminen, kuten mainosajan tai ohjelmiin liittyvien tuotteiden tai palveluiden myynnin edistäminen. Mielestämme lakiesityksessä jää kuitenkin edelleen epäselväksi, tarkoitetaanko em. määritelmällä myös ohjelmien mainontaa radiossa, internet-sivuilla ja printtimediassa. Kuluttajaasiamies voi puuttua ko. mainontaan edelleen vain, jos kyse on kuluttajansuojalain nojalla sopimattomasta markkinoinnista. Tällöin edelleen ongelmaksi muotoutuu kuluttajansuojalain soveltamisen edellytyksenä oleva kulutushyödykkeen käsite. Alaikäisten asema sopimattomalta ohjelmamainonnalta on vihdoin turvattava ja laissa tällä hetkellä oleva valvonta-aukko on poistettava. Lakiin on siten saatava selvä säännös siitä, että kuluttaja-asiamies voi puuttua tulevia ohjelmia koskeviin ilmoituksiin kaikissa medioissa. Vaikka itse ohjelmien valvonta ei kuulukaan kuluttaja-asiamiehen tehtäviin, Kuluttajavirasto haluaa esittää voimakkaan huolensa siitä, ettei alaikäisiä katsota tarpeelliseksi suojata myös heille sopimattomilta radio-ohjelmilta. Myös lapsiasiavaltuutettu on lausunnossaan ehdottanut, että liikenne- ja viestintäministeriön olisi käynnistettävä keskustelua radioalan toimijoiden itsesääntelystä koskien lasten suojelua heidän ikätasolleen sopimattomilta ohjelmilta. 4. Valvontatyöhön on saatava riittävät resurssit Esityksessä todetaan, että soveltamisalan laajentaminen saattaa jossakin määrin kasvattaa lakia valvovien viranomaisten tehtäviä. Kuitenkin ehdotetun mainossääntelyn yksinkertaistamisen sekä uuden tuotesijoittelusääntelyn voidaan arvioida jossakin määrin selkiyttävän televisiotoiminnan oikeudellisia puitteita, jolloin myös valvovien viranomaisten työn arvioidaan helpottuvan. Henkilölisäyksille ei näin katsota olevan tarvetta. Kuluttajavirasto haluaa tässä yhteydessä kuitenkin korostaa, että valvontatyön ongelmana ovat kuitenkin nimenomaan Kuluttajaviraston/kuluttaja-asiamiehen vähäiset resurssit sekä puutteelliset keinot tehokkaan valvonnan toteuttamiseksi. Valtion tuottavuusohjelma vähentää entisestään henkilöstöresursseja. Tänä vuonna yksistään Kuluttajaviraston kuluttajaoikeudellisesta työstä on vähennetty 4 henkilötyövuotta. Kuluttajaviraston/kuluttaja-asiamiehen valvontakenttä myös laajenee koko ajan (tällä hetkellä valvontatehtävä jo yli 40 laissa). Perinteisen markkinoinnin ja sopimusehtojen valvonnan lisäksi valvontatehtävään kuuluu paljon muita alueita kuten esim. perinnän valvonta tai rakennuttajan suorituskyvyttömyysvakuuden asettamisen valvonta. Uusimmista tehtävistä voidaan puolestaan mainita mm. palvelusetelilainsäädännön ja tulossa olevan maksupalvelulain valvonta. On erittäin hyvä ja tärkeää, että nyt valvottavana oleva kokonaisuus on Kuluttajaviraston/kuluttaja-asiamiehen tehtävä, valvontakenttää ei ole syytä sirpaloittaa. Mutta resursseja pitäisi myös lisätä, jotta tehokas valvonta olisi mahdollista.

5 5 Uudet sähköiset palvelut ja mainonnan muodot lisääntyvät vauhdilla ja samalla tuovat mukanaan myös uudenlaisia suojan tarpeita ja tarvetta uusille valvontalinjauksille. Nyt ehdotetun sääntelyn yksinkertaistaminen ei Kuluttajaviraston näkemyksen mukaan vaikuta työn vähenemiseen. Kuluttaja-asiamiehellä on ollut yhtäläinen toimivalta puuttua sopimattomaan markkinointiin tätä ennekin eikä työtä ole estänyt sääntelyn epäselvyys tai hajanaisuus, vaan nimenomaan käytössä olevien resurssien puute ja käytössä olevien valvontakeinojen tehottomuus. Kuluttaja-asiamiehen valvontatyön yksi keskeinen ongelma on myös käytössä olevat valvontakeinot esim. puuttumisessa yksinkertaisiin ja selkeisiin lainrikkomuksiin. Jos elinkeinonharjoittaja vastustaa kuluttaja-asiamiehen kieltoa, kuluttaja-asiamiehen on itsensä saatettava asia markkinaoikeuteen, tämän viedessä jo itsessään paljon resursseja. Tuomioistuimen päätöksen saaminen kestää lisäksi nykyisellään niin kauan, että yritys ehtii jo muutenkin lopettaa lainvastaisen toimintansa ja saa siitä kilpailijoihinsa nähden oikeudetonta hyötyä. Yksi tehokas valvontakeino olisi markkinahäiriömaksu, joka on jo otettu käyttöön Ruotsissa ja Norjassa. Myös valtiontilintarkastajien vuoden 2006 kertomuksessa todettiin, ettei nykyisillä keinoilla ei voida taata kuluttajien oikeusturvaa ja markkinoiden toimivuutta. Valtiontilintarkastajien mukaan kuluttajaviranomaisilta puuttuu keinot tarttua markkinoilla esiintyviin epäkohtiin ja viitattiin nimenomaan yhtenä keinona Ruotsissa käyttöön otettuun markkinahäiriömaksun. Myös talousvaliokunnan mietinnössä (TaV 11/2008) kiinnitettiin asiaan huomiota ja todettiin, että useilla muilla OECD-mailla on käytössään keinot, joilla voidaan puuttua nopeasti jatkuvaan vakiintuneiden sääntöjen rikkomiseen.