JULKISUUSLAKI JA TARKASTUS- VIRASTO

Transkriptio

1 JULKISUUSLAKI JA TARKASTUS- VIRASTO Menettelyohje julkisuuslain soveltamisesta tarkastusvirastossa VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTO Dn:o 293/01/00

2 2

3 3 VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTO Dn:o 293/01/00 Valtiontalouden tarkastusvirastossa on tänään hyväksytty menettelyohje julkisuuslain (621/1999) soveltamisesta tarkastusvirastossa. Helsingissä 15. päivänä marraskuuta Pääjohtaja Tapio Leskinen Erikoistutkija Tomi Hytönen

4 4

5 5 Sisällys 1. JOHDANTO JULKISUUSLAIN SUHDE MUIHIN LAKEIHIN JULKISUUSPERIAATTEEN VAIKUTUS TARKASTUSVIRASTON JA SEN HENKILÖSTÖN VELVOLLISUUKSIIN KUKA VOI TEHDÄ TARKASTUSVIRASTOLLE KOHDISTETUN TIETOPYYNNÖN? YLEINEN OIKEUS SAADA TIETOA ASIANOSAISEN TIEDONSAANTIOIKEUS OIKEUS SAADA ITSEÄÄN KOSKEVAA TIETOA TARKASTUSVIRASTOLTA MUUN VIRANOMAISEN TIEDONSAANTIOIKEUS TARKASTUSVIRASTOLTA Yleistä Viranomaisen tiedonsaantioikeus tarkastuskertomuksista ja salassa pidettävistä asiakirjoista Eduskunnan valiokunnan oikeus saada tietoja tarkastusvirastolta TARKASTUSVIRASTON TIETOJENSAANTIOIKEUS ASIAKIRJAN JA TIEDON ANTAMISMENETTELYN ETENEMINEN VAIHE 1: MILLOIN TARKASTUSVIRASTO VOI PÄÄTTÄÄ TIEDON ANTAMISESTA? VAIHE 2: MITÄ TARKASTUSVIRASTOLLE ESITETYN TIETOPYYNNÖN TULEE SISÄLTÄÄ? VAIHE 3: TIEDON PYYTÄJÄN HENKILÖLLISYYDEN SELVITTÄMINEN VAIHE 4: SEN RATKAISEMINEN, ONKO KYSYMYKSESSÄ JULKISUUSLAIN TARKOITTAMA VIRANOMAISEN ASIAKIRJA? Asiakirjan määritelmä julkisuuslaissa Viranomaisen määritelmä julkisuuslaissa Onko pyydetty asiakirja viranomaisen asiakirja? Asiakirja on tarkastusviraston hallussa Asiakirja on laadittu tarkastusvirastossa Asiakirja on toimitettu tarkastusvirastolle Asiakirja on laadittu tarkastusviraston toimeksiannosta Tarkastusvirasto on saanut asiakirjan tietoliikenneyhteyden avulla Milloin pyydetty asiakirja ei ole viranomaisen asiakirja? Asiakirjat, jotka eivät ole viranomaisen asiakirjoja Virkatehtäviin liittymättömät tai kuulumattomat asiakirjat Virkamiehen itseään varten laatimat luonnokset ja muistiinpanot Sisäiseen koulutukseen ja tiedonhakuun liittyvät asiakirjat tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja Yksityisen viranomaiselle antama toimeksianto Viranomaiselle löytötavarana jäänyttä tai toimitettua asiakirjaa Viranomaisen sisäiseen työskentelyyn, viranomaisten väliseen yhteydenpitoon ja niihin verrattavaan työskentelyyn liittyvät asiakirjat VAIHE 5: ASIAKIRJAN JULKISEKSI TULEMISEN ARVIOIMINEN Lähtökohdat Tarkastusvirastossa valmistuneen asiakirjan tuleminen julkiseksi Asiakirja allekirjoitetaan tai muulla tavalla varmennetaan Asiakirjan käsittely päättyy Asiakirjan valmistuminen käyttötarkoitukseensa Keskeneräinen asiakirja Tarkastusvirastosta ja tarkastusvirastolle toimitetun asiakirjan tuleminen julkiseksi Tarkastusviraston asiakirja vai ei - rajanvetoa Julkisuuslain luettelemat asiakirjan julkiseksi tulon perusteet VAIHE 6: ASIAKIRJAN SALASSA PITÄMISEN EDELLYTYSTEN ARVIOINTI Tiedon antaminen salassa pidettävästä asiakirjasta Tarkastusviraston virkamiehiä koskevat salassapitovelvoitteet Asiakirjojen salassapito tarkastusvirastossa Salassapidon yleiset edellytykset Ehdoton salassapito Julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös Salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös... 33

6 Tarkastustoimintaan liittyvän salassapitoperusteen soveltaminen Liike- ja ammattisalaisuus salassapidon perusteena Salassa pidettävän asiakirjan ja tiedon luokittelu sekä merkintä tarkastusvirastossa Salassapidosta poikkeaminen Salassapidon lakkaaminen Julkisuuslain salassapitoperusteet ja salassapitoluokitukset VAIHE 7: PÄÄTÖKSENTEKOMENETTELY SEKÄ ASIAKIRJAN JA TIEDON ANTAMINEN Asiakirjan ja tiedon antaminen Tietojen antaminen tarkastusviraston diaarista ja kirjaamosta Päätöksentekomenettely, kun asiakirja annetaan (julkinen asiakirja) Päätöksentekomenettely, kun asiakirjaa ei anneta (salassa pidettävä asiakirja, turvaluokiteltu asiakirja, keskeneräinen asiakirja) Nopean käsittelyn vaatimus ja määräajat VAIHE 8: MITEN TIETO TULEE ANTAA? Asiakirjan ja tiedon antamismuodot Tietopyynnön käsittelyn johdosta perittävät maksut Tiedon antaminen EU-asiakirjoista Tiedon antaminen vuoden 1951 asiakirjajulkisuuslain mukaisista asiakirjoista (vanhat asiakirjat) ASIAKIRJOJEN PYYTÄMISTÄ JA ANTAMISTA KOSKEVA ESIMERKILLINEN MUISTILISTA TARKASTUSVIRASTON ASIAKIRJOJEN JULKISUUS - YLEISIMMÄT ASIAKIRJATYYPIT LÄHTEITÄ JA KIRJALLISUUTTA Liitteet: Liite 1. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) Liite 2. Asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta (1030/1999) Erikseen olevat liitteet: Liite 3. Henkilötietolaki (523/1999) Liite 4. Arkistolaki (831/1994) Liite 5. Salassa pidettävien tietojen ja asiakirjojen turvaluokittelu- ja merkintäohje (Valtiovarainministeriö), VM 5/01/2000, Liite 6. Valtionhallinnon tietoaineistojen käsittelyn tietoturvallisuusohje (Valtionhallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmä) Liite 7. Tarpeettomaksi tulleiden tietoaineiston hävittäminen (Valtiovarainministeriö), VM 21/01/2000, Liite 8. Valtion henkilöstön palkkojen julkisuus (Valtiovarainministeriö), VM 32/01/1999, Liite 9. Hakemus tietojen saamiseksi viranomaisten salassa pidettävistä asiakirjoista ja sen täyttöohje (Oikeusministeriö)

7 Julkisuusasian etenemisen pääpiirteet Tietopyyntö asiakirjasta tai sen sisällöstä Onko kysymyksessä julkisuuslain mukainen viranomaisen asiakirja vai ei Viranomaisen asiakirja (julkisuuslakia sovelletaan) Julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolella Toisen viranomaisen asiakirja Tehtävänhoitoon kuulumattomat muut asiakirjat Tietopyynnön ohjaaminen oikealle viranomaiselle Keskeneräinen eli eijulkinen asiakirja Asiakirjan valmistuminen Tarkastusviraston hallussa oleva asiakirja on: - laadittu viraston tai sen palveluksessa olevan toimesta - toimitettu virastolle käsittelyä varten tai sen toimialaan tai tehtävään liittyvässä asiassa - laadittu viraston toimeksiannosta Asiakirja allekirjoitettu tai muuten varmennettu taikka asiakirjan käsittely tarkastusvirastossa päättynyt Asiakirjan julkisuuden arviointi Ei-asiakirjat: - virkatehtäviin liittymättömät asiakirjat (yksityiskirjeet tms.) - luonnokset ja muistiinpanot - sisäisen koulutuksen tai tiedonhaun asiakirjat - yksityiselle suoritettavaan toimeksiantoon liittyvät asiakirjat - löytötavara-asiakirjat - viranomaisen sisäisen työskentelyn ja viranomaisten välinen yhteydenpito liittyvät asiakirjat (esim. sisäistä yhteydenpitoa ja hallintoa varten laaditut viestit ja muistiot) Poikkeus: tällaiset asiakirjat ovat julkisuuslain mukaisia asiakirjoja, jos ne on arkistolain mukaan liitettävä arkistoon. Asiakirjan antaminen edellyttää kuitenkin viraston suostumusta (eivät siis ole suoraan julkisia) Asiakirja julkinen Asiakirja salassa pidettävä tai turvaluokiteltava Asianosaisen tiedonsaantioikeus Asiakirjan tai tiedon luovuttaminen Salassapitopäätös ja asiakirjan merkintä Ilmoitus kielteisestä päätöksestä tietopyyntöön

8 8 Asiakirjan ja tiedon antamiseen liittyvän menettelyn pääpiirteet Asiakirja julkinen Asiakirja keskeneräinen l. ei-julkinen Asiakirja salassa pidettävä Oikeus saada asiakirja Tietopyyntö tulee - yksilöidä - mutta ei tarvitse perustella Pyytäjän henkilöllisyyttä ei tarvitse selvittää Viranomaisella neuvontavelvollisuus Suoraa oikeutta saada asiakirjaa ei ole Asiakirjan antaminen tarkastusviraston harkinnassa Tietopyyntö tulee: - yksilöidä ja - perustella HUOM: henkilöllisyyden varmistaminen, koska asianosaisella voi olla oikeus saada keskeneräinen asiakirja Suoraa oikeutta saada asiakirjaa ei ole Tietopyyntö tulee: - yksilöidä ja - perustella Tarkastusvirasto voi eräissä tapauksissa harkintansa mukaan poiketa salassapidosta HUOM: henkilöllisyyden varmistaminen, koska asianosaisella on laajempi oikeus saada salainen asiakirja tai itseään koskeva asiakirja Asiakirjan tai tiedon antaminen Asiakirjan tai tiedon antaa asiaa valmistellut tarkastaja tai se, jolle tehtävä kuuluu tai jolle se on määrätty Tieto annettava (tai päätös tehtävä) mahdollisimman nopeasti, kuitenkin - viimeistään 1 kk sisällä pyynnöstä - erityistapauksissa määräaika 2 kk Asiakirjan keskeneräisyyden arviointi sekä haitta- ja vahinkoedellytysten arviointi: - voidaanko asiakirja antaa vai ei? - Perusteluiden osoittaminen, jos tietoa ei anneta Asiakirjan tai tiedon antaminen tai siitä kieltäytyminen Tieto annettava tai päätös tehtävä mahdollisimman nopeasti, kuitenkin - viimeistään 1 kk sisällä pyynnöstä - erityistapauksissa määräaika 2 kk Haitta- ja vahinkoedellytysten arviointi: - voidaanko asiakirja antaa vai ei? - Salassapidon perusteluiden osoittaminen Asiakirjan tai tiedon antaminen tai siitä kieltäytyminen Tieto annettava tai päätös tehtävä mahdollisimman nopeasti, kuitenkin - viimeistään 1 kk sisällä pyynnöstä - erityistapauksissa määräaika 2 kk Erillisen päätöksen tekeminen tarpeen vain poikkeustapauksissa Päätöksen perusteleminen tarpeen lähinnä poikkeustapauksissa Kielteisen päätöksen tekeminen ja perusteleminen - päätöksen tekee tarkastuspäällikkö - asian esittelee asiaa valmistellut tarkastaja Tiedusteltava, haluaako pyytäjä saattaa asian oikaisumenettelyyn Kielteisen päätöksen tekeminen ja perusteleminen - päätöksen tekee tarkastuspäällikkö - asian esittelee asiaa valmistellut tarkastaja Tiedusteltava, haluaako pyytäjä saattaa asian oikaisumenettelyyn Oikaisumenettely - asian saattaminen pääjohtajan ratkaistavaksi

9 9 1. Johdanto Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999; jäljempänä julkisuuslaki) ja muut julkisuusja salassapitolainsäädännön kokonaisuudistukseen kuuluvat lait sekä asetus viranomaisen toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta (1030/1999) tulivat voimaan Edellä mainitut laki ja asetus ovat liitteinä 1 ja 2. Julkisuuslain tavoite on lisätä viranomaisten toiminnan avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa sekä parantaa kansalaisten mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten käsittelyssä olevista asiakirjoista. Lain mukaan viranomaiset ovat velvollisia edistämään toimintansa avoimuutta tiedottamalla toiminnastaan ja tuottamalla sitä kuvaavaa tietoaineistoa. Julkisuusperiaatteen yksi tehtävä on mahdollistaa julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonta. Lähtökohtana tarkastustoiminnan julkisuuden kannalta voidaan pitää, että julkisen varojen tarkastajana tarkastusvirastolla on julkisten varojen valvontaa tukevan julkisuuskäytännön toteuttaminen. 2. Julkisuuslain suhde muihin lakeihin Julkisuuslaki on viranomaisten toiminnan ja viranomaisten asiakirjojen julkisuutta ja niistä tehtäviä poikkeuksia säätelevä yleislaki (julkisuuslain 2 ). Julkisuuslakia sovelletaan toissijaisesti, jos asiakirjaan kohdistuu esimerkiksi muusta kotimaisesta lainsäännöstä (esimerkiksi verolainsäädäntö, henkilötietolaki) tai EU-lainsäädännöstä johtuva salassapitovelvoite. EU-oikeuden etusijaisuudesta johtuen julkisuuslakia ei myöskään voida soveltaa, jos julkisuuslain säännös on ristiriidassa EUoikeudellisen sääntelyn kanssa. Julkisuuslaista poikkeaminen voi tapahtua vain laintasoisella säännöksellä. Asetuksella tai viranomaismääräyksillä ja -ohjeilla tai muilla alempitasoisilla normeilla ei poikkeuksia voi luoda. Julkisuuslain lisäksi asiakirjojen julkisuudesta säädetään muun muassa eräissä myöhemmin mainittavissa laeissa. Lisäksi julkisuuslaki vaikutti eräiden muiden lakien kuten nimikirjalain muutoksen (627/1999) mukaisten virkamiesten palkkatietojen julkisuuteen ja arkistolain (831/1994) mukaisesti arkistoitujen asiakirjojen julkisuuteen (ks. tästä liite 8). Henkilötietojen käsittelyä ja luovuttamista sääntelee yleisesti henkilötietolaki (523/1999). Henkilötietolakia ei kuitenkaan sovelleta, kun kysymys on tietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä. Verotusasiakirjojen ja -tietojen julkisuuteen sovelletaan lakia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta (1346/1999). Oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta sääntelee laki oikeudenkäynnin julkisuudesta (945/1984). 3. Julkisuusperiaatteen vaikutus tarkastusviraston ja sen henkilöstön velvollisuuksiin Julkisuuslain lähtökohdaksi on otettu Suomen perustuslain 12.2 :ssä (731/1999) esille tuotu julkisuusperiaate, jonka mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Perustuslain mukaan jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

10 10 Julkisuuslaki lähteekin siitä, että viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuuslaissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä (julkisuuslain 1 ). Viranomaistoiminnan avoimuus merkitsee, että viranomainen suorittaa tehtävänsä avoimesti: kaikilla on mahdollisuus saada tietoa viranomaisen toiminnasta yleensä ja erityisesti niistä asioista, joita viranomaiset kulloinkin käsittelevät. Tiivistettynä tämä tarkoittaa sitä, että tarkastusviraston hallussa olevat viranomaisen asiakirjat eli asiakirjat, jotka virasto tai sen henkilöstöön kuuluva on virkatoimessaan laatinut tai jotka se on saanut asian käsittelyä varten tai muuten viraston tehtäviin tai toimialaan kuuluvassa asiassa, ovat julkisia, jollei niiden salassapitoa voida perustella julkisuuslailla taikka jollakin muulla lailla tai EU-säännöksellä. Julkisuusperiaatteen keskeinen ilmentymä on asiakirjajulkisuus eli oikeus saada tietoa viranomaisen hallussa olevista asiakirjoista ja muista tallenteista. Perustuslain ja julkisuuslain mukaan tämä tiedonsaantioikeus on jokaiselle kuuluva oikeus. Julkisuusperiaate merkitsee myös sitä, että viranomaisten asiakirjojen julkisuus on pääsääntö, salassapito poikkeus. Oikeus saada tietoa merkitsee myös viranomaiselle velvollisuutta toteuttaa julkisuusperiaatetta. Julkisuusperiaate asettaa viranomaiselle ainakin seuraavat velvoitteet: - Julkisuuslain määrittelemät yleiset velvollisuudet: - Velvollisuus edistää tiedonsaantia: julkisuusperiaatteen toteuttaminen; tiedon saantia ei saa rajoittaa ilman laissa säädettyä perustetta eikä myöskään enempää kuin on välttämätöntä; tiedon pyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti. - Hyvä tiedonhallintatapa: viranomaisen luotava hyvä tiedonhallinnontapa ja noudatettava sitä toiminnassaan; hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu huolehtia viranomaisen toimintaa koskevien tietojen ja siinä tarvittavien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä, laadusta ja suojaamisesta. - Viranomaisella on tiedottamisvelvollisuus toiminnastaan: tiedonvälitys viraston toiminnasta, tiedon saaminen julkisen vallan käytöstä. - Kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen. - Julkisuuden toteuttaminen virkavelvollisuutena: Valtion virkamieslain 14.1 :n mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Julkisuusperiaatteen toteuttaminen on katsottu kuuluvan virkavelvollisuuteen. Julkisen asiakirjan antamatta jättäminen sitä pyytävälle voidaan katsoa virkavelvollisuuden rikkomiseksi ja siten rikoslain mukaisesti rangaistavaksi. Julkisuuslaki lisää viranomaistoiminnan julkisuutta asettamalla viranomaiselle velvollisuuden pitää sen toimintaa koskevat asiakirjat helposti saatavilla. Julkisesti saatavissa olevasta aineistosta on pidettävä luetteloita ja viranomaisen on aktiivisesti tuotettava tietoa toiminnastaan ja yhteiskuntaoloista. Asiakirja- ja tietohallinto sekä tietojärjestelmät on järjestettävä niin, että julkisuusperiaate käytännössä toteutuu. Tämän vuoksi on entistä tärkeämpää selkeästi merkitä asiakirjoihin salaisina pidettävät tarkastukselliset ja valvonnalliset seikat, liike- ja ammattisalaisuuteen liittyvät tiedot ym. julkisuuslain mukaan salassa pidettävät tiedot. Mikäli asiakirjassa ei ole sen salassa pidettävyyttä koskevaa merkintää, niin se on julkinen. Julkisuusperiaatteen rajoittamisen edellytykset ovat rajoituksen välttämättömyys ja perusteltavuus. Asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuudesta on mahdollista poiketa ainoastaan "välttämättömien syiden vuoksi" säätämällä rajoituksesta "erikseen lailla". Sisällöllisistä edellytyksistä välttämättömyydellä tarkoitetaan sitä, että julkisuuden rajoittaminen tulee olla välttämätöntä perusteena olevan oikeuden ja edun suojaamiselle (esim. tarkastusviraston tarkastuksellisen intressi suojaaminen, tarkastuksen onnistumisen turvaaminen); sekä

11 11 perusteltavuudella taas tarkoitetaan sitä, että julkisuuden rajoittamiseen on asiallisesti hyväksyttävä syy (yleisen tai yksityisen intressin suojaaminen, esimerkiksi tarkastuskohteelle tärkeän intressin suojaamistarve, tarkastuskohteen henkilöstöön kuuluvan yksityisyyden suojaamistarve). Kun tarkastusvirastossa pohditaan julkisuusperiaatteen rajoituksia ja asiakirjan salassa pitoa, tulee edellä mainitut välttämättömyyden ja perusteltavuuden syyt tuoda esille salassapitoa koskevan päätöksenteon yhteydessä. Päätöksessä tulisi konkretisoida ne oikeudet ja etuudet, joiden perusteella julkisuusperiaatteesta poikkeaminen on välttämätöntä sekä tuoda esille se tai ne syyt ja perusteet, miksi asiakirjaa ja tietoa ei anneta. Salassapitopäätöksen tekijä ja salassapitopäätöstä esittelevä joutuvat siis aina pohtimaan sitä, onko ko. tapauksessa osoitettavissa sellaisia syitä, joiden perusteella on olemassa julkisuuslain mukainen välttämätön edellytys asiakirjan ja tiedon salassa pitämiselle. 4. Kuka voi tehdä tarkastusvirastolle kohdistetun tietopyynnön? 4.1 Yleinen oikeus saada tietoa Oikeus saada tietoja viranomaisten asiakirjoista on määritelty perusoikeudeksi. Julkisuuslain 9.1 :n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain mukainen tiedonsaantioikeus koskee - jokaista luonnollista henkilöä kansalaisuudesta tai täysivaltaisuudesta riippumatta. Tieto julkisesta asiakirjasta on pyydettäessä annettava esimerkiksi alaikäiselle, muulle vajaavaltaiselle tai ulkomaalaiselle. - oikeushenkilöä niiden organisaatiomuodosta, toimintatavasta, toiminnan sisällöstä tai kansalaisuudesta riippumatta. Näin ollen tieto julkisesta asiakirjasta on annettava pyydettäessä yhtiölle, säätiölle, yhdistykselle tai muulle vastaavalle kotimaiselle tai ulkomaalaiselle oikeussubjektille. - viranomaisia riippumatta sen organisaatiotavasta tai toiminnan sisällöstä. Viranomaisella on jossakin määrin laajempi oikeus kuin yksityisellä saada salassa pidettävää tietoa. Julkisen tiedon saamiseen ovat oikeutettuja myös toisen valtion ja kansainvälisen järjestön toimielimet. Viranomaisella ei ole harkintavaltaa sen suhteen, antaako se tiedon julkisen asiakirjan sisällöstä. Tieto on pyydettäessä annettava. Päinvastaisesti voidaan myös todeta, että jos tietoa ei ole pyydetty, ei sitä tarvitse myöskään antaa. Tiedon antaminen tarkastusviraston asiakirjasta, joka on keskeneräinen (ei-julkinen), on pääsääntöisesti tarkastusviraston harkinnassa. Myös eräiltä osin salassa pidettävästä asiakirjasta on mahdollista antaa tieto, mikäli tarkastusvirasto harkitsee tämän tarpeelliseksi. Luonnollisesti oikeus saada tietoa asiakirjasta koskee vain julkisuuslain mukaista viranomaisen asiakirjaa. Näin olleen tietoa ei tarvitse antaa tarkastusviraston tai sen virkamiehen taikka viraston toimeksiannosta laadituista muistiinpanoista ja sellaisista luonnoksista, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten (julkisuuslain kohta). Tietoa ei myöskään tarvitse antaa tarkastusviraston sisäistä työskentelyä varten laadituista ja virkamiesyhteydenpitoon liittyvistä asiakirjoista (julkisuuslain 5.4 ). Asiakirjat, jotka eivät ole julkisuuslain mukaisia viranomaisen asiakirjoja ja siten julkisia asiakirjoja, on lueteltu julkisuuslain 5.3 ja 4 :ssä. Asiakirjajulkisuus määräytyy siis asiakirjakohtaisesti. Viranomaisen asiakirjan käsitettä ja tiedon antamista asiakirjasta käsitellään tarkemmin jäljempänä.

12 Asianosaisen tiedonsaantioikeus Asianosaisjulkisuudella tarkoitetaan asianosaisen oikeutta saada pyynnöstä tietoja oman asiansa käsittelyyn vaikuttavista tai vaikuttaneista asiakirjoista riippumatta siitä, ovatko nämä asiakirjat muutoin julkisia. Asianosaiseksi tulkitaan yleensä se, jonka oikeutta, etuutta tai velvollisuutta asia koskee. Asianosaisen tiedonsaantioikeus on tavallista laajempi. Asianosainen voi olla esimerkiksi asian vireille panija (valittaja, kantelija, ilmiantaja), päätöksenteon kohde, hakija, tarjouksen tekijä, oikaisuvaatimuksen tekijä tai muu asian vireille panija (aloitteen, esityksen tai selvityspyynnön tekijä) taikka oikeudenkäynnin osapuoli. Asianosaisen avustajalla tai edustajalla on yleensä sama tiedonsaantioikeus kuin asiaosaisella. Se, että henkilö on tarkastusviraston "asiakas" tai palvelun käyttäjä taikka asianosaisen lähiomainen, ei suoraan perusta asianosaisuutta. Asianosaisena voi olla myös yhteisö (yksityinen tai julkinen), jos se toimii hakijana tai valittajana ja sama asia koskee ko. yhteisöä. Asianosaisella on julkisuuslain 11.1 :n mukaan oikeus saada tietoa muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, jos se voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Periaatteessa tämä merkitsee sitä, että asianosaisella on oikeus saada kaikki asian käsittelyyn liittyvät asiakirjat olivat ne sitten salassa pidettäviä tai ei-julkisia (ts. keskeneräisiä). Asian käsittelyyn vaikuttava asiakirja on yleensä sellainen, jonka sisältö kohdistuu suoraan oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Huomattava on, että myös asiakirjan mahdollinen vaikutus (eli konkreettista vaikutusta ei voida sillä hetkellä vielä osoittaa) asian käsittelyyn on riittävä peruste sille, että asiakirja on asianosaisjulkisuuden piirissä. Mutta esimerkiksi, jos salassa pidettävän tai keskeneräisen asiakirjan sisällöllä objektiivisesti arvioiden ei voi olla vaikutusta henkilön oikeuksiin, etuun tai velvoitteisiin, niin oikeutta asiakirjan saamiseen ei ole. Asianosaisjulkisuus tulee kysymykseen vain käsiteltäessä asianosaisen omaa asiaa (esimerkiksi kantelua) tarkastusvirastossa, eikä se siten välittömästi ulotu muihin asioihin, jotka ovat vireillä toisessa viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Asianosainen ei voi esimerkiksi vaatia toista henkilöä koskevaa tietoa sen perusteella, että tieto on tarpeen toisessa viranomaisessa vireillä olevassa asianosaisen asiassa. Lisäksi tulee muistaa, että asianosaisen oikeus saada tietoa koskee vain yksittäisen asian käsittelyä. Jos asiakirja ei liity yksittäisen asian tai minkään erityisen asian käsittelyyn, se jää asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle. Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei ole kuitenkaan rajoitukseton. Tiedonsaantia rajoittavat tilanteet ja asiakirjatyypit on lueteltu julkisuuslain 11.2 :ssä. Säännöksen mukaan asianosaisella ei ole näissä tilanteissa oikeutta saada tietoa hänen asiansa käsittelyyn mahdollisesti vaikuttavasta tai vaikuttaneesta asiakirjasta, joka ei ole julkinen. Tosin tarkastusvirastolla voi olla harkintavaltaa tiedon antamisessa asianosaiselle 11.2 :n tilanteissa. Asianosaisjulkisuuden poistava yleinen rajoitusperuste on se, että tiedon antaminen on vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua (esim. valtion turvallisuutta, yleistä turvallisuutta, terveyttä, yrityssalaisuutta). Asianosaisjulkisuuden poistavat myös seuraavat asiakirjatyyppikohtaiset rajoitusperusteet: - esitutkinta- ja poliisitutkinta-asiakirjat (esitutkintalaki 449/1987) - esittelymuistion, ratkaisuehdotus ja muu valmisteluasiakirja - viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirja - ulosottoasiakirja - tarjouskilpailussa tarjouksen tehneen liike- ja ammattisalaisuus

13 13 - ilmoituksen tekijän (todistajan) sekä oikeudenkäynnin asianosaisen ja asianomistajan yhteystiedot Siten asianosaisella ei ole oikeutta saada tietoa tarkastusviraston valmisteluasiakirjoista (kuten esittelymuistiosta, ratkaisu-/päätösehdotuksesta) ennen kuin asiakirjan käsittely on päättynyt kyseisessä viranomaisessa (julkisuuslain kohta). Asiakirja katsotaan valmiiksi ja siten julkiseksi, kun se on allekirjoitettu tai muulla vastaavalla tavalla varmennettu (julkisuuslain kohta). Tarkastusvirasto voi kuitenkin antaa valmisteluasiakirjoista tiedon harkintansa mukaan. Asiakirjan valmistumista ja siihen kytkeytyvää julkiseksi tulemista käsitellään tarkemmin jäljempänä. Asianosaisjulkisuus ei kuitenkaan koske sellaisia asiakirjoja ja tallenteita, jotka jäävät julkisuuslain asiakirjakäsitteen ulkopuolelle. Kuten normaalitapauksissakin, asianosaisuusjulkisuus ei koske virkamiehen muistiinpanoja ja sellaisia luonnoksia, joita ei ole annettu vielä esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten (julkisuulain kohta). Asianosaisjulkisuus ei myöskään ulotu tarkastusviraston sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin (julkisuuslain 5.4 ). 4.3 Oikeus saada itseään koskevaa tietoa tarkastusvirastolta Oikeudesta saada itseään (esimerkiksi palvelun käyttäjänä, työntekijänä) koskevaa tietoa on säännelty julkisuuslain 12 :ssä. Säännös tulee sovellettavaksi niissä tilanteissa, kun ei ole kysymys julkisuuslain 11 :n mukaisesta asianosaisen tiedonsaantioikeudesta. Jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista. Tiedon saantioikeus koskee myös henkilörekisterissä olevaa tietoa. Jos kyse on muidenkin kuin itseään koskevan tiedon saamisesta tarkastusviraston pitämästä henkilörekisteristä, sovelletaan henkilötietolakia. Henkilötietolaissa säädellään myös henkilön rekisteritietojen tarkastusoikeutta ja niiden rajoituksia (henkilötietolain ). Palkkatietoja luovutettaessa sovelletaan nimikirjalain säännösten (7 ) lisäksi julkisuuslakia ja henkilötietolakia. Julkisuuslakia sovelletaan, jos palkkatieto sisältyy viranomaisen asiakirjaan. Henkilötietolakia sovelletaan lisäksi, jos palkka- tai muuta henkilötiedoksi määriteltyä tietoa pyydetään tarkastusviraston ylläpitämästä henkilörekisteristä tai siihen sisältyvästä osa-alueesta. Henkilöstörekistereitä ovat muun muassa palkka-, vuosiloma-, poissaolo- yms. atk-sovellukset, jotka sisältävät tunnistettavien henkilöiden tietoja. Valtion henkilöstön palkkojen julkisuudesta on annettu valtiovarainministeriön toimesta ohje ( , VM 32/01/1999), jota noudatetaan tarkastusvirastossa. Ohje on tämän ohjekirjan liitteenä (liite 8). 4.4 Muun viranomaisen tiedonsaantioikeus tarkastusvirastolta Yleistä Julkisuusperiaate ja sen rajoitukset määrittelevät yleisesti myös viranomaisen mahdollisuutta saada tietoja viranomaiselta. Asiakirjan ollessa julkinen, se on jokaisen viranomaisen ja virkamiehen saatavissa. Tiedon antaminen keskeneräisistä asiakirjoista ja valmisteluasiakirjoista on taas tarkastusviraston harkinnassa, ennen kuin asiakirja valmistuu tai asian käsittely päättyy (julkisuuslain 9.2 ). Vaikka toisella viranomaisella ei ole ehdotonta oikeutta saada keskeneräistä asiakirjaa, ei tiedonsaantia voi rajoittaa ilman asiallista perustetta eikä myöskään suhteettomasti tai epätasapuolisesti (julkisuuslain 17.1 ).

14 14 Salassapitoperusteet rajoittavat myös toisen viranomaisen oikeutta saada tietoa toiselta viranomaiselta. Periaate on, että salassa pidettävää asiakirjaa ei saa paljastaa toiselle viranomaiselle tai antaa sitä tämän käytettäväksi (julkisuuslain 22.2 ). Tosin julkisuuslain 29 sisältää erityissäännöksiä salassapidosta viranomaisen välisissä suhteissa. Säännöksen mukaan tarkastusvirasto voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta seuraavin perustein: - asiaa sääntelee laintasoinen normi - asianosainen antaa suostumuksensa - asiakirja on tarpeen oikeusturvamenettelyssä - asiakirja on tarpeen valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi Edellä mainittu merkitsee sitä, että tarkastusvirastolla on harkintavalta salaiseksi päättämänsä asiakirjan ja tiedon antamisessa toiselle viranomaiselle. Salassa pidettävien tietojen antamista ulkomaisille viranomaisille tai kansainvälisille toimielimille säädellään julkisuuslain 30 :ssä. Muun viranomaisen tiedonsaantioikeutta voivat estää myös EU-säännökset. Julkisuuslakia sovellettaessa viranomaiset ovat itsenäisiä ja samalla erillisiä suhteessa toisiin viranomaisiin. Tällä viranomaisen erillisyydellä on erityinen merkitys valmistelun julkisuuden kannalta, sillä tarkastusviraston antaessa toiselle viranomaiselle tarkastusvirastossa valmistuneen asiakirjan, tämä asiakirja liitteineen tulee yleensä julkiseksi heti, kun asiakirja on tulkittavissa tarkastusvirastossa valmistuneeksi tai loppuun käsitellyksi (esimerkiksi asiakirja allekirjoitettu tai muuten varmennettu). Viranomaisten erillisyys merkitsee sitä, ettei julkisyhteisö muodosta yhtenäistä kokonaisuutta julkisuuslakia sovellettaessa. Viranomaisilla on itsenäinen päätösvalta arvioida ja harkita sen hallussa olevan asiakirjan julkisuutta (julkisuuslain 14 ). Tarkastusvirasto eli käytännössä asian valmistellut virkamies ja hänen esimiehensä arvioivat ja harkitsevat itsenäisesti julkisuuslain nojalla, onko asiakirja julkinen vai ei. Tätä harkintavaltaa ei voida rajoittaa hallinnon sisäisin ohjein tai määräyksin. Asiakirjan julkisuus ratkaistaan asiakirjan valmistelleessa viranomaisessa, ei esimerkiksi asiakirjan vastaanottavassa viranomaisessa Viranomaisen tiedonsaantioikeus tarkastuskertomuksista ja salassa pidettävistä asiakirjoista Valtiontalouden tarkastusvirastoa koskevan lain (676/2000) 5.1 :ssä käsitellään viraston tarkastuskertomusten antamista tiedoksi ja tarvittavia toimenpiteitä varten tarkastetuille ja ministeriölle, jonka toimialaan tarkastettu kuuluu sekä tiedoksi valtiontilintarkastajille ja valtiovarainministeriölle. Tarkastusvirastoa koskevan lain 5.2 :n mukaan salassapitoa koskevat säännökset eivät ole esteenä tarkastuskertomuksen antamiselle tarkastetulle viranomaiselle ja muille 5.1 :ssä tarkoitetuille viranomaisille. Muulle tarkastetulle kuin viranomaiselle salassa pidettäviä tietoja voidaan antaa siltä osin kuin tällä olisi viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain tai muun lain nojalla oikeus saada kertomukseen sisältyviä tietoja. Tarkastusvirasto voi myös antaa tarkastusta suoritettaessa saatuja salassa pidettäviä asiakirjoja ja muita tietoja näille viranomaisille, jos se on tarpeen tarkastushavaintojen edellyttämien toimenpiteiden suorittamiseksi tai muutoin niiden tehtävän hoidon kannalta perusteltua Eduskunnan valiokunnan oikeus saada tietoja tarkastusvirastolta Valtiontalouden tarkastusvirastoa koskevan lain (676/2000) 6.2 :n mukaan eduskunnan asianomaisella valiokunnalla on oikeus saada tarkastusvirastolta sen kertomusten käsittelyssä tarvitsemiaan

15 15 tietoja tarkastustoiminnasta. Eduskunnan ao. valiokunnalla on siten salassapitosäännösten estämättä oikeus saada tarkastusvirastolta kertomusten käsittelyssä tarvitsemiaan tietoja tarkastustoiminnasta. Tarkastusvirastoa koskevan lain 5.2 :n mukaan tarkastusvirasto voi myös antaa tarkastusta suoritettaessa saatuja salassa pidettäviä asiakirjoja ja muita tietoja eduskunnan asianomaiselle valiokunnalle, jos se on tarpeen tarkastushavaintojen edellyttämien toimenpiteiden suorittamiseksi tai muutoin niiden tehtävän hoidon kannalta perusteltua. Säännös ei perusta valiokunnalle suoraa oikeutta tiedon ja asiakirjan saantiin. Asiakirjan ja tiedon antamista on voitava tässä tapauksessa perustella sillä, että se on tarpeen tarkastushavaintojen edellyttämien toimenpiteiden suorittamiseksi tai muutoin ao. valiokunnan tehtävien hoidon kannalta. 4.5 Tarkastusviraston tietojensaantioikeus Tarkastusviraston tiedonsaantioikeus perustuu Suomen Perustuslain (731/1999) 90.3 :ään, jonka mukaan "Valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot". Tarkastusviraston tietojensaantioikeudesta on säädetty lisäksi Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 4 :ssä. Säännöksen mukaan tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta lain 2 :ssä mainituilta tarkastuksen kohteiltaan viipymättä ne asiakirjat, selvitykset ja muut tiedot, jotka ovat tarpeen tarkastusvirastolle säädetyn tehtävän hoitamiseksi. Lisäksi tarkastusvirastolla on oikeus saada viipymättä tarkastettavan tilintarkastajalta kaikki ne tarkastettavaa koskevat tarkastuksen kannalta tarpeelliset jäljennökset ja tallenteet sekä muut asiakirjat ja tiedot, jotka tilintarkastajalla on hallussaan, samoin kuin jäljennökset tilintarkastajan laatimista muistioista, pöytäkirjoista ja muista tilintarkastuksessa laadituista tarkastettavan toimintaa koskevista asiakirjoista. Tarkastusvirastolla on myös oikeus saada toiminnassaan tarvitsemansa selvitykset ja muut tiedot Suomen Pankilta ja kansaneläkelaitokselta. Perustuslaissa olevan tiedonsaantioikeuden myötä katsotaan virastolla olevan yleinen tiedonsaantioikeus, joka ei riipu esimerkiksi tietojen tai asiakirjojen salaisuudesta, vaan siitä, että tiedot ovat tarpeen tarkastustehtävän hoitamista varten. Esimerkiksi niissä tapauksissa, kun yksityiset tahot eivät ole tarkastuksen kohteena, viraston tehtävän hoitaminen ei edellytä tietojen saantia (eli virastolla ei tällöin ole tiedonsaantioikeutta). 5. Asiakirjan ja tiedon antamismenettelyn eteneminen 5.1 VAIHE 1: MILLOIN TARKASTUSVIRASTO VOI PÄÄTTÄÄ TIEDON ANTAMISES- TA? Jotta tarkastusvirasto voi päättää viranomaisen asiakirjan tai siinä olevan tiedon antamisesta, tulee asiakirja olla tarkastusviraston hallussa. Asiakirja voidaan katsoa olevan tarkastusviraston hallussa, kun se on siellä valmisteltavana tai käsittelyssä taikka muuten sen määräysvallassa. Tällaisia ovat tyypillisimmin asiakirjat: joita tarkastusvirastossa valmistuu tai joita siellä käsitellään, jotka ovat muuten tarkastusviraston toimitiloissa ja sen määräysvallassa, jotka ovat tarkastusviraston palveluksella olevalla viraston tehtäviin tai toimialaan liittyvässä tarkoituksessa.

16 16 Tiedon antamisesta päättää tarkastusvirasto, jos asiakirja on sen hallussa. Asiakirja on julkisuuslain tarkoittamalla tavalla tarkastusviraston hallussa, vaikka sen omistusoikeus tai mahdollinen tekijänoikeus kuuluvat toiselle. Ne tosin voivat rajoittaa viraston mahdollisuutta käyttää hyväksi asiakirjaa tai siinä olevaa tietoa. Yleensä asiakirjoja säilytetään viranomaisen toimitiloissa, mutta myös niiden ulkopuolella oleva asiakirja voi olla viranomaisen hallussa. Esimerkiksi etätyötä tekevällä tarkastusviraston virkamiehellä kotonaan tätä työtä varten olevan asiakirjan voidaan katsoa olevan tarkastusviraston hallussa. Myös toiselle viranomaiselle tai yksityiselle toimitettu asiakirja voidaan katsoa olevan tarkastusviraston hallussa, jos sama tietosisältö säilyy viraston hallussa jäljennöksenä tai muuna tallenteena. Tarkastusviraston henkilöstön hallussa oleva asiakirja ei välttämättä ole aina tarkastusviraston hallussa oleva asiakirja. Esimerkiksi, jos viraston henkilöstön kuuluva on jäsenenä viraston ulkopuolisessa komiteassa, toimikunnassa tai muussa vastaavassa toimielimessä (esim. tilintarkastajana), ja asiakirja on syntynyt tällaisen toimielimen työhön liittyen, asiakirja on ko. toimielimen hallussa oleva asiakirja, ei tarkastusviraston hallussa oleva asiakirja. Tiedon asiakirjasta antaa ko. toimielin. Jos asiakirja on tullut tarkastusviraston tai sen henkilöstöön kuuluvan haltuun esimerkiksi tarkastusta suoritettaessa, voidaan se tulkita olevan viraston hallussa sillä perusteella, mikäli asiakirja liittyy viraston tehtäviin tai toimialaan (ts. lähinnä viraston tarkastustoimintaan ja mahdolliseen muuhun hallinnolliseen toimintaan kuuluvana). Siten virastolla on periaatteessa oikeus päättää asiakirjan luovuttamisesta, mikäli asiakirjaa ei ole merkitty salassa pidettäväksi. Tällaisissa tapauksissa lienee kuitenkin aina syytä keskustella asiakirjan julkisuudesta sen tahon kanssa, joka on asiakirjan valmistellut tai laatinut taikka siitä päättänyt tai jolle sen käsittely kuuluu. Mikäli asiakirjaa ei katsota salaiseksi sen laatineen viranomaisen toimesta, virastolla ei ole syytä olla antamatta pyydettäessä asiakirjaa tai tietoa. Jos asiakirja katsotaan laatijan puolelta salassa pidettäväksi, tulee tietopyyntö ohjata asiakirjan laatineelle viranomaiselle. Tarkastusvirasto ei tässä tapauksessa tee salassapitopäätöstä. Pyyntö saada viranomaisen asiakirja tulee esittää sille viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on (julkisuuslain 14 ). Mikäli tietopyyntö esitetään väärälle viranomaiselle tai henkilölle, tämän on hallintomenettelylain 8 :n mukaisesti siirrettävä pyyntö viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on. Mikäli tarkastusvirastolle esitetään tietopyyntö asiakirjasta, joka ei ole sen hallussa, tulee tarkastusviraston tai sen palveluksessa olevan siirtää pyyntö sille viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on (joka on esimerkiksi laatinut ko. asiakirjan). Suullisen tietopyynnön osalta tulee tiedon pyytäjää kehottaa kääntymään oikean viranomaisen puoleen ja mahdollisuuksien mukaan neuvoa oikea viranomainen. Jos asiakirja on ehditty kirjata tarkastusviraston diaariin, on ilmoitus asian siirrosta merkittävä myös diaariin. Julkisuuslain 15 :n mukaan viranomaisella on mahdollisuus siirtää asiakirjan pyyntöä koskeva asia toisen viranomaisen ratkaistavaksi, jos pyydetty asiakirja on toisen viranomaisen laatima tai kysymys on toisen viranomaisen kokonaisuudessaan käsiteltäväksi kuuluvaan asiaan liittyvästä asiakirjasta. Lähtökohtana tarkastusvirastossa on, että tietopyyntö ohjataan sille viranomaiselle, joka on laatinut asiakirjan tai jolle asiakokonaisuuden käsittely kuuluu (viranomaistaho, jossa asiakirja on syntynyt). Tällöin myös päätös asiakirjan tai siihen sisältyvän tiedon antamisesta tai siitä kieltäytymisestä tehdään toisaalla, eikä viraston tarvitse tätä päätöstä tehdä. Tietopyynnön ohjaamista voi perustella esimerkiksi sillä, että asiakirja on toisen viranomaisen laatima taikka sillä, että mahdolli-

17 17 nen asiakirjan salassapidon ulottuvuus saattaa vaatia sellaista erityisasiantuntemusta, joka on käsittelystä kokonaisuudessaan vastaavalla viranomaisella. Tarkastusvirastoon tai sen palveluksessa olevalle tuleva tiedon saantia koskeva kirjallinen pyyntö tulee aina toimittaa viraston kirjaamoon rekisteröitäväksi, mikäli tietopyyntö ei ole saapunut kirjaamon kautta. Tällä tavalla voidaan muun muassa seurata helpommin laissa määriteltyjä määräaikoja ja pitää lukua virastoon tulleista tietopyynnöistä. 5.2 VAIHE 2: MITÄ TARKASTUSVIRASTOLLE ESITETYN TIETOPYYNNÖN TULEE SISÄLTÄÄ? Asiakirjaa tai siinä olevaa tietoa koskeva tietopyyntö voi olla suullinen tai kirjallinen. Se, että tietoa pyydetään suullisesti, ei merkitse sitä, että pyyntö olisi jotenkin vähempiarvoinen. Julkisuuslain 13.1 :n mukaan pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjasta on aina yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Pyynnön on siis oltava riittävän selkeä ja yksiselitteinen. Yksilöinti vaatimuksella on merkitystä siksi, että viranomaista ei julkisuuslain nojalla voi vaatia laatimaan laajamittaisia selvityksiä tiettyä asia-aluetta tai kysymysryhmää yleensä koskevista julkisista asiakirjoista. Yksilöinnillä tarkoitetaan sitä, että pyynnöstä käy ilmi joko ne asiakirjat tai tiedot, joita tietopyyntö koskee. Pyyntö on yksilöity riittävästi, kun virkamies voi vaivatta sen perusteella selvittää, mitä asiakirjoja pyyntö koskee. Pyynnössä ei tarvitse ilmoittaa esimerkiksi asiakirjan täsmällistä otsikkoa tai diaarinumeroa. Pyyntö voi koskea myös tiettynä aikana tai aikavälillä syntyneitä viranomaisen asiakirjoja. Riittävänä yksilöintinä voidaan pitää, että asiakirjan asiasisältö tai asia käy ilmi pyynnöstä. Hyvä tiedonhallintatavan noudattaminen edellyttää, että tällaisten riittävien suuntaa antavien tietojen perusteella viranomaisen tulee pystyä selvittämään haluttu asiakirja tai asiakirjat. Tarvittaessa virkamiehen on avustettava tiedon pyytäjään diaarin tai muiden hakemistojen avulla yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Viranomaisella on myös hallintomenettelylain 4 :n mukaan yleinen neuvonta- ja palveluvelvollisuus. Tiedon pyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti (julkisuuslain 17 ). Mikäli tiedon yksilöintiä ei ole tehty riittävällä tavalla, tulee tästä puutteesta kertoa tiedon pyytäjälle. Jos tietopyynnössä esitetään asiakirjan luovuttamistapaa koskevia vaatimuksia, viranomaisen on ensisijassa annettava asiakirja pyydetyllä tavalla, ellei se erityisestä syystä aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Kohtuuton haitta on tulkittavissa esimerkiksi laajamittaiseksi asiakirjojen kopioinniksi. Tiedon antamista käsitellään jäljempänä. 5.3 VAIHE 3: TIEDON PYYTÄJÄN HENKILÖLLISYYDEN SELVITTÄMINEN Pääsääntö on, että tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään (julkisuuslain 13.1 ). Henkilöllisyyden selvittäminen ei vaikuta oikeuteen saada tieto asiakirjasta, joka on julkinen. Tiedonsaajalla on oikeus anonymiteettiin. Asiakirjan pyytäjältä ei myöskään voida edellyttää selvitystä siitä, mihin hän aikoo käyttää tietoja. Tietopyyntöä ei tarvitse myöskään allekirjoittaa tai esimerkiksi kansalaisuutta ilmoittaa. Anonymi-

18 18 teetistä poikkeaminen on lähinnä mahdollista silloin, kun asiakirjan antaminen riippuu viranomaisen harkinnasta tai tiedon saannille on asetettu laissa määriteltyjä edellytyksiä. Tiedon pyytäjän henkilöllisyys tulee selvittää silloin, kun tietopyyntö koskee ei-julkista (keskeneräistä) asiakirjaa. Kun asiakirja ei ole vielä julkinen, sen antamisesta päättäminen on kokonaan viranomaisen harkinnassa. Tällöin harkinnassa on otettava huomioon pyytäjän tiedonsaantioikeus (julkisuuslain 17 ). Henkilöllisyys tulee selvittää myös niissä tapauksissa, kun annettava tieto koskee salassa pidettävää asiakirjaa. Julkisuuslain 24 :n mukaan viranomaiselle kuuluu harkintavalta, kun se esimerkiksi arvioi, toteutuuko vahinkoedellytyslauseke tai kuuluuko asiakirja ehdottoman salassapidon piiriin. Viranomainen joutuu tällöin arvioimaan sitä, onko tiedon antamisesta haittaa tai vahinkoa salassapitointressille. Julkisuuslain 13.2 mukaan pyyntö on perusteltava ilmoittamalla tietojen käyttötarkoitus ja muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat. Pyynnön perusteleminen ja henkilöllisyyden selvittäminen tulee kysymykseen silloin, mikäli tämä on tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä. Perusteluissa tulisi selvitä esimerkiksi tiedon käyttötarkoitus, jotta voidaan selvittää, aiheuttaako tiedon luovuttaminen haittaa tai vahinkoa. Salassa pidettävää asiakirjaa koskeva pyyntö tulee julkisuuslain 13.2 :n mukaan perustella ilmoittamalla tietojen käyttötarkoitus ja muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat. Tarvittaessa on myös ilmoitettava, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää. Jos tietoja pyydetään tarkastusviraston henkilörekisteristä, joka ei ole tarkoitettu julkiseen käyttöön, on tiedon pyytäjä velvollinen perustelemaan tietopyynnön. Kun tietoa pyydetään asianosaisaseman perusteella, on ensivaiheessa selvitettävä pyytäjän asianosaisaseman perusteet. Asianosaisella on yleensä oikeus saada tieto myös salassa pidettävästä asiakirjasta, mutta tämä oikeus ei koske kaikkia tilanteita, jolloin myös asianosainen joutuu esittämään selvityksen tiedon antamisen perusteista. 5.4 VAIHE 4: SEN RATKAISEMINEN, ONKO KYSYMYKSESSÄ JULKISUUSLAIN TARKOITTAMA VIRANOMAISEN ASIAKIRJA? Asiakirjan määritelmä julkisuuslaissa Julkisuuslain mukaisen asiakirjan käsite on laaja (julkisuuslain 5.1 ). Se kattaa sekä perinteiset että sähköiset asiakirjat ja muut apuvälinein selville saatavissa olevat asiakirjat. Informaation tallennusmuodolla tai -tavalla ei ole asiakirjan käsitteen ja julkisuuslain soveltamisen kannalta merkitystä. Julkisuuslain mukainen asiakirjan käsite kattaa periaatteessa kaikenlaiset informaation tallentamismuodot. Asiakirjan määritelmä tuleekin tulkita laajasti ja joustavasti. Asiakirjan kutsumanimellä ei ole merkitystä sen julkisuutta pohdittaessa. Ennen asiakirjan julkisuuden ratkaisemista on ratkaistava se, koskeeko tietopyyntö julkisuuslain mukaista viranomaisen asiakirjaa. Julkisuuslain mukaan vain viranomaisten asiakirjat ovat julkisia asiakirjoja. Mikäli viranomaisen asiakirjalta vaadittavat edellytykset eivät täyty, asiakirja jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

19 Viranomaisen määritelmä julkisuuslaissa Ensimmäiseksi tulee ratkaistavaksi, onko tietopyynnön kohteena julkisuuslain tarkoittaman viranomaisen asiakirja. Julkisuuslain mukaiset viranomaiset on määritelty julkisuuslain 4 :ssä. Julkisuuslain tarkoittamiksi viranomaisiksi katsotaan: - Valtion hallintoviranomaisten sekä valtion virastojen ja laitosten lisäksi viranomaisilla tarkoitetaan myös mm. eduskunnan virastoja ja laitoksia, valtion liikelaitoksia, kunnallisia viranomaisia, paikallishallintoviranomaisia, lainkäyttöviranomaisia, Ahvenanmaan maakunnan viranomaisia sekä määrättyä tai toimeksiantotehtävää hoitavaa yksityistä taikka yhteisöä tämän käyttäessä julkista valtaa. - Myös viranomaisen päätöksellä tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettua lautakuntaa, neuvottelukuntaa, komiteaa, toimikuntaa, työryhmää, toimitusmiehiä, kunnan tilintarkastajia tms. pidetään itsenäisenä viranomaisena. Tarkastusvirasto katsotaan julkisuuslaissa määritellyksi viranomaiseksi. Mikäli tietopyyntö koskee muun kuin julkisuuslain mainitseman viranomaisen tai yhteisön laatimaa asiakirjaa, ei kysymyksessä ole viranomaisen asiakirja ja siten julkinen asiakirja. Esimerkiksi yksityisten yhtiön ja muunlaisten yhteisöjen asiakirjat, jotka ovat tarkastusvirastolla, jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Jos yksityinen yhtiö tai muu yhteisö hoitaa julkista tehtävää tai käyttää julkista valtaa ja asiakirja liittyy tähän tehtävään, asiakirja tulkitaan yleensä viranomaisen asiakirjaksi Onko pyydetty asiakirja viranomaisen asiakirja? Asiakirja on tarkastusviraston hallussa Seuraavaksi tulee määritellä, onko asiakirja viranomaisen eli tässä tapauksessa tarkastusviraston hallussa. Viranomaisen hallussa oleva asiakirja on määritelty lain 5.2 :ssä. Tarkastusviraston hallussa olevaksi asiakirjaksi katsotaan asiakirja, jonka tarkastusvirasto tai sen palveluksessa oleva on laatinut; taikka joka on toimitettu tarkastusvirastolle asian käsittelyä varten tai muuten sen tehtäviin tai toimialaan kuuluvassa asiassa. Asiakirja voidaan yleensä katsoa olevan viranomaisen hallussa, kun se on viranomaisen tiloissa tai viranomaisen määräysvallassa eli asiakirjoja esimerkiksi käsitellään tarkastusvirastossa, ne ovat sen toimitiloissa taikka viraston palveluksessa olevalla tarkastusviraston tehtäviin tai toimialaan liittyvässä tarkoituksessa. Jäljempänä on käsitelty hieman tarkemmin tarkastusviraston hallussa olevia asiakirjoja Asiakirja on laadittu tarkastusvirastossa Tarkastusvirastossa hallussa olevana asiakirjana pidetään siellä laadittua asiakirjaa. Laadittuna asiakirjana pidetään viraston palveluksessa olevien henkilöiden laatimia asiakirjoja. Tällaiset asiakirjat ovat yleensä virkatyönä tai viraston antaman toimeksiannon perusteella laadittuja asiakirjoja, kuten muistioita, lausuntoja, esityksiä, päätöksiä, kertomuksia, raportteja ja muita vastaavia asiakirjoja. Viranomaisen laatimaksi katsottavan asiakirjan tulee olla kuitenkin suhteellisen viimeistelty. Muistiinpanojen tai luonnoksen asteella olevat asiakirjat eivät ole julkisuuslain mukaan viranomaisen asiakirjoja ennen kuin ne on annettu esimerkiksi esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Joltain osin keskeneräinen asiakirja voidaan kuitenkin katsoa viranomaisen laatimaksi asiakirjaksi, jos se

20 20 esimerkiksi on annettu asian käsittelyä varten. Laaditun asiakirjan kutsumanimellä ei ole merkitystä sen julkisuutta pohdittaessa Asiakirja on toimitettu tarkastusvirastolle Tarkastusvirastolle toimitetulla asiakirjalla tarkoitetaan toisen viranomaisen tai yksityisen virastolle toimittamaa asiakirjaa, kun se on toimitettu virastolle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Asiakirja on tarkastusviraston hallussa, kun se on saanut sen siten, että asiakirjan sisältävä viesti on viraston käytettävissä. Myös silloin on kysymys viranomaisen asiakirjasta, vaikka asiakirja on lähetetty suoraan tarkastusvirastossa toimivalle virkamiehelle tai viraston toimeksiannosta toimivalle. Tarkastusviraston virkamiehelle toisen viraston virkamiehen tai tarkastusviraston virkamiehen toisen viraston virkamiehelle toimittamat asiakirjat eivät jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli asiakirjat tai viestit liittyvät tarkastusviraton toimialaan tai tehtäviin (esim. tarkastustehtäviin) taikka virastossa tapahtuvan asian käsittelyyn (esim. hakemuksen, valituksen tai kantelun käsittelyyn). Toimitetulla asiakirjalla tulee olla liittymä tarkastusviraston tehtäviin. Vain asiakirjat (mukaan lukien niiden liiteasiakirjat), jotka on toimitettu virastolle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa, ovat viranomaisen asiakirjoja. Tällaisia ovat esimerkiksi hakemukset ja niiden liitteet, kantelut, esitykset, lausuntopyynnöt ja lausunnot ja muut tarkastusviraston toimialaan kuuluvat asiakirjat. Kun yksityinen asiakirja kuten tarjous tai hakemus tai esitys toimitetaan tarkastusvirastolle, siitä tulee viranomaisen asiakirja. Asiakirjaliikenne, joka tapahtuu tarkastajan ja tarkastuskohteen palveluksessa olevan virkamiehen välillä ja liittyy meneillään, suoritettuun tai suunnitteilla olevaan tarkastukseen tai muuhun viraston tehtävään merkitsee käytännössä aina sitä, että kyseessä on tarkastusviraston asiakirja, johon sovelletaan julkisuuslakia. Mikäli tarkastajan ja tarkastuskohteen välinen yhteydenpito on tulkittavissa julkisuuslain 5.4 :n mukaiseksi viranomaisten väliseksi yhteydenpidoksi ja viestinvaihdoksi, jäävät tällaiset viestit julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Tällainen yhteydenpito pitää sisällään lähinnä virkamiesten välistä ajatustenvaihtoa ja tiettyä asiaa koskevaa alustavaa kommentointia sekä palautteenantoa. Tällaiseksi yhteydenpidoksi ei voitane tulkita tarkastusvirastossa valmistuneiden asiakirjojen (kuten muistioiden, väliraporttien, kertomusten) toimittamista kommentoitavaksi tai lausunnolle tarkastuskohteelle. Asiakirja on tarkastusvirastolle toimitettu asiakirja, vaikka sitä ei olisi toimitettu tarkastusviraston kirjaamon kautta tai kirjattu viraston diaariin. Asiakirjan toimittamistavalla ei ole merkitystä. Asiakirja voi tulla virastolle henkilökohtaisesti toimitettuna, telekopiona, lähetin- tai postin välityksellä taikka sähköisenä tiedonsiirtona. Se, että asiakirja toimitetaan tarkastusvirastolle, ei automaattisesti merkitse sitä, että asiakirjat ovat julkisia. Lähettävä viranomainen on voinut määritellä asiakirjan kokonaan tai osaksi salassa pidettäväksi.