EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, KOM(96) 46 lopull. KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE KORKEAMMASTA KOULUTUKSESTA ANNETTUJEN TUTKINTOTODISTUSTEN TUNNUSTAMISTA KOSKEVAN YLEISEN JÄRJESTELMÄN SOVELTAMISESTA TEHTY DIREKTIIVIN 89/48/ETY 13 ARTIKLAN MUKAISESTI (Komission estittämä)

2 1 Vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 89/48/ETY 1 13 artiklassa säädetään, että komissio antaa 4 päivään tammikuuta 1996 mennessä Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevan yleisen järjestelmän soveltamisesta. Kertomuksessa komissio esittää päätelmänsä tänän senhetkisen järjestelmän mahdollisista muutostarpeista ja ehdottaa tarvittaessa nykyiseen järjestelmään parannuksia, joilla voidaan edelleen edistää mainitussa direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta. 1 EYVL N:o L 19, , s. 16.

3 2 JOHDANTO Neuvoston direktiivi 89/48/ETY vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä merkitsi ennennäkemätöntä muutosta yhteisön suhtautumisessa ammatillisen pätevyyden tunnustamiseen. Yhteisön politiikkaan kohdistuva haaste on tällä alalla pysynyt samana Rooman sopimuksen allekirjoittamisesta saakka: miten ratkaista se ristiriita, joka syntyy toisaalta kansallisten koulutusjärjestelmien välisestä luontaisesta erilaisuudesta, joka heijastaa ja säilyttää kansallista identiteettiä, ja toisaalta jokaisen Euroopan kansalaisen oikeudesta harjoittaa ammattiaan missä tahansa unionin alueella. Tämä ristiriita tulee esille siinä, että säänneltyjen ammattien harjoittamista varten tarvitaan tietty pätevyys, joka määritellään vertaamalla vastaanottavan valtion kansalliseen koulutusjärjestelmään. Yleinen järjestelmä luotiin, kun tajuttiin, että yhteismarkkinoilla ei enää voida soveltaa tällaisia kansallisia kriteerejä koulutuksen laadun määrittämiseksi. Yleinen järjestelmä perustuu yhteen yksinkertaiseen periaatteeseen: olettamaan, että jos henkilö on jossakin jäsenvaltiossa pätevä harjoittamaan jotakin ammattia, hänellä on oltava oikeus harjoittaa samaa ammattia kaikkialla unionissa. Tämä periaate edellyttää, että jäsenvaltiot luottavat muualla annetun koulutuksen riittävyyteen. Muuttajalle tämä merkitsee, että hänen tutkintotodistuksensa tunnustetaan kaikissa muissa jäsenvaltioissa lukuunottamatta poikkeustapauksia, joissa huolellisen selvityksen jälkeen ilmenee, että todistuksen osoittama koulutus eroaa perusteellisesti vastaanottavassa valtiossa vaadittavasta koulutuksesta. Tällaisessa tapauksessa muuttajaa voidaan pyytää täydentämään pätevyyttään direktiivissä 89/48/ETY säädettyjen mekanismien mukaisesti. Toisin sanoen vastaanottava jäsenvaltio ei enää voi vaatia muuttajaa suorittamaan kansallista koulutusta tai kyseiseen ammattiin kansallisesti vaadittavia tutkintoja kokonaan tai osittain. Seitsemän vuotta direktiivin antamisen jälkeen näyttää siltä, että yleinen järjestelmä kykenee täyttämään siihen kohdistetut toiveet. Esiin tulleet ongelmat täytäntöönpanossa ja soveltamisessa olivat odotettavissa, mutta tämä ei saa peittää sitä seikkaa, että nänä ongelmat ovat muuttaneet tunnustamisprosessin yksittäisille muuttajille turhauttavaksi ja masentavaksi kokemukseksi. Jotkut ongelmista on voitu ratkaista neuvottelemalla jäsenvaltioiden kanssa seurantaryhmässä, joitakin ei näytä olevan mahdollista ratkaista ilman yhteisön tuomioistuimen päätöstä. Tämän kertomuksen pääosa kuvaa ilmenneitä ongelmia ensin kommentoimalla direktiiviä artikla artiklalta ja sitten tutkimalla sen vaikutuksia tärkeimmillä ammattialoilla. I LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN HISTORIA i) Direktiivi 89/48/ETY juontaa juurensa Fontainebleussa 25 ja 26 päivänä kesäkuuta 1984 pidettyyn Eurooppa-neuvoston kokoukseen, joka katsottuaan välttämättömäksi vastata Euroopan kansojen odotuksiin kehotti neuvostoa ottamaan käyttöön yleisen järjestelmän, joka varmistaisi yliopistojen

4 tutkintotodistusten vastaavuuden sijoittautumisvapauden toteuttamiseksi tehokkaasti yhteisön alueella. 3 ii) Komissio vastasi tähän pyyntöön laatimalla direktiiviehdotuksen, joka jätettiin neuvostolle 9 päivänä heinäkuuta 1985 ja josta sitten tuli direktiivi 89/48/ETY. Perusteluissaan 2 komissio esitti, että tutkintotodistusten tunnustamista koskevan perinteisen (alakohtaisen) lähestymistavan mukaan säädetään yhdenmukaistettujen, varsinkin ammattipätevyyttä koskevien ehtojen käyttöönotosta tiettyihin ammatteihin pääsyn ja niiden harjoittamisen mahdollistamiseksi. Vasta näiden ehtojen täytyttyä tulee eri jäsenvaltioissa annettujen tutkintotodistusten vastavuoroinen tunnustaminen mahdolliseksi. Uuden, "laaja-alaisen" lähestymistavan avulla oli tarkoitus nopeasti ja ilman ennakkoehtoja vastata niiden henkilöiden yksilöllisiin ja välittömiin vaatimuksiin, joilla on korkean asteen tutkintotodistus ja jotka haluavat harjoittaa ammattiaan muussa valtiossa kuin siinä, jossa he ovat koulutuksensa saaneet. Järjestelmä perustui keskinäiseen luottamukseen ja koulutustasojen vertailukelpoisuuteen kuitenkin niin, että jos eri maiden koulutuksen välillä oli suuria eroja, vastaanottajavaltiolla oli oikeus vaatia pätevyyden täydentämistä. iii) Direktiivi 89/48/ETY sopii hyvin yhteen toissijaisuusperiaatteen kanssa. Jäsenvaltioille jää vastuu määritellä, säännelläänkö jotakin ammattitoimintaa, eli määritellä lailla, asetuksella tai hallinnollisella määräyksellä, että sen harjoittajalta vaaditaan tiettyä ammattipätevyyttä, sekä, siinä tapauksessa että säännellään, määritellä vaadittavan koulutuksen taso, rakenne ja sisältö. Keinona taata henkilöiden vapaa liikkuvuus ja tutkintotodistusten tunnustaminen direktiivi merkitsi suunnanmuutosta yhteisön oikeudessa. Aikaisemmat alakohtaiset direktiivit edellyttivät jäsenvaltioiden tunnustavan automaattisesti muualla yhteisössä annetut, tiettyihin tarkkaan määriteltyihin ammatteihin liittyvät tutkintotodistukset. Yleinen järjestelmä sen sijaan velvoittaa kunkin jäsenvaltion ottamaan käyttöön laajaa ammattivalikoimaa koskevan järjestelmän, joka mahdollistaa tunnustamispyyntöjen tapauskohtaisen tutkimisen, asianmukaiset menettelyllistet takeet, sekä, soveltuvin kohdin, direktiivin edellyttämät täydentämismekanismit, kuten sopeutumisajan ja kelpoisuuskokeet. iv) Komission ehdotukseen liittyvissä perusteluissa esitettiin, että laaja-alainen lähestymistapa voitaisiin ulottaa direktiivin 89/48/ETY soveltamisalan ulkopuolelle jääviin tutkintotodistuksiin ja ammattipätevyyteen. Direktiivin 13 artiklan uudelleentarkastelulauseke lisättiin pääasiassa tämän kysymyksen arvioimisen mahdollistamiseksi. Melko pian direktiivin 89/48/ETY antamisen jälkeen komissio kuitenkin päätti tehdä ehdotuksen toisesta direktiivistä, ja laajaalainen lähestymistapa ulotettiin myös muihin säänneltyihin ammatteihin ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta toisesta yleisestä järjestelmästä 2 KOM (85)359 lopullinen.

5 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/51/ETY 3, joka täydentää direktiiviä 89/48/ETY. v) Direktiivin 89/48/ETY antamisen jälkeen, mutta ennen sen voimaantulopäivää, tuomioistuin antoi tuomion tapauksessa C-340/89 "Vlassopoulou" 4. Tuomioistuimen tuomio vahvistaa sen, että riippumatta neuvoston ja Euroopan parlamentin perustamissopimuksen 57 artiklan nojalla antamista direktiiveistä, perustamissopimuksen 52 artiklaa on tulkittava siten, että sen jäsenvaltion kansallisten viranomaisten, johon yhteisön kansalainen, jolla jo on oikeus harjoittaa kyseistä ammattia siinä jäsenvaltiossa, josta hän on peräisin, jättää säännellyn ammatin harjoittamista koskevan hakemuksen, on tutkittava missä määrin kyseisen henkilön kotijäsenvaltiossaan hankkimat tiedot ja pätevyys vastaavat vastaanottajavaltion sääntöjen edellyttämiä. Jos tutkintotodistukset vastaavat toisiaan vain osittain, kansallisilla viranomaisilla on oikeus vaatia henkilöä todistamaan, että hän on hankkinut puuttuneet tiedot ja pätevyyden. Tätä tutkimusta tehdessään vastaanottava jäsenvaltio voi ottaa huomioon kyseisen ammatin oikeudelliseen sääntelyyn ja sen toimialaan liittyvät asialliset erot muuttajan kotijäsenvaltiossa. Toimivaltaisten viranomaisten on myös arvioitava, riittääkö vastaanottajavaltiossa opiskelun tai käytännön kokemuksen kautta hankittu tieto korvaamaan alkuperäisesta koulutuksesta puuttuvat tiedot. Ulkomaisen tutkintotodistuksen mukaisten tietojen ja ammattipätevyyden ja vastaanottajavaltion lainsäädännön vaatimusten vastaavuutta koskevan tutkimuksen on noudatettava yhteisön oikeuden vaatimuksia perusoikeuksien tehokkaasta suojelusta. Siksi kaikkien päätösten on oltava perusteltuja, ja ne on voitava viedä kansallisen tuomioistuimen käsiteltäviksi 5. Komissio katsoo, että direktiiviä on tulkittava tämän tuomion valossa, näin varsinkin silloin, kun tutkitaan muuttajan tutkintotodistuksen tunnustamista koskevaa hakemusta. Toimivaltaisten viranomaisten tulisi direktiivissä tarkoitetun muuttajan "tutkintotodistuksen" lisäksi ottaa huomioon myös tutkinnon jälkeen hankittu ammattikokemus ja ammattiin perehdyttävä koulutus. vi) Direktiivin 89/48/ETY soveltamista laajennettiin koskemaan Euroopan talousaluetta 6 1 päivästä tammikuuta 1994 lähtien, ja sitä alettiin soveltaa uusissa jäsenvaltioissa 1 päivänä tammikuuta Tähän kertomukseen sisältyvät tilastotiedot on poimittu jäsenvaltioiden joka toinen vuosi laatimista kertomuksista ja koskevat 12 jäsenvaltiota (EUR 12), ellei toisin mainita. Tietoja direktiivin 4 3 EYVL N:o L 209, , s [1991] ECR Katso aikaisempi päätös tapauksessa 222/86 UNECTEF v. Heylens [1987] ECR ETA-sopimuksen liite VII.

6 täytäntöönpanosta ja soveltamisesta kolmessa uudessa jäsenvaltiossa on kuitenkin otettu mukaan aina kun mahdollista. vii) Komissio on hiljattain tehnyt uuden ehdotuksen 7 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi, joka helpottaisi liikkuvuutta ja tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroista tunnustamista sellaisilla ammattialoilla, joita yleinen järjestelmä ei koske. Sen päätarkoituksena on koota yhteen nykyisten "siirtymätoimia" koskevien direktiivien säännökset, mutta lisäksi se jossain määrin "hienosäätää" yleiseen järjestelmään liittyviä direktiivejä. Siitä käytetään jäljempänä nimitystä 'ehdotettu direktiivi'. viii) Kuten voitiin ennakoida, direktiivin 89/48/ETY täytäntöönpano ja soveltaminen ei ole sujunut vaikeuksitta. Jäsenvaltioille ja komissiolle asetetut vaatimukset on kuitenkin suurelta osin täytetty. Tammikuun 4 päivän 1991 ja joulukuun 31 päivän 1994 välisenä aikana tunnustettiin ainakin henkilön tutkintotodistukset tunnustettiin direktiivin 89/48/ETY mukaisesti 8. On kuitenkin syytä todeta, että yhdessä ainoassa jäsenvaltiossa - Yhdistyneessä kuningaskunnassa-tunnustettiin lähes todistusta 9. Osa tästä muuttoliikkeestä olisi epäilemättä tapahtunut ilman yleistä järjestelmääkin joko aiemmin voimassa olleiden kansallisten sääntöjen tai kahdenvälisten sopimusten perusteella, mutta monessa tapauksessa direktiivi on mahdollistanut jäsenvaltioiden välisen liikkumisen tai yksinkertaistanut sitä. Lisäksi direktiivi on saattanut parantaa toiseen jäsenvaltioon jo asettuneiden muuttajien tilannetta: tutkintotodistuksen tunnustaminen on parantanut heidän työnsaantimahdollisuuuksiaan ja arvostustaan työnantajan silmissä. 5 ix) Tilastot osoittavat myös, että useimpien hakijoiden tutkintotodistukset on tunnustettu. Kielteinen päätös on tehty noin 5 prosentissa tapauksista, ja sellaiseen päätökseen on haettu muutosta hyvin harvoin. x) Muuttajien ja toimivaltaisten viranomaisten kanssa käytyjen keskustelujen perusteella näyttää siltä, että yhteisön sisällä muutetaan useimmiten henkilökohtaisista syistä (esimerkiksi avioliiton solmimisen takia tai kun säänneltyä ammattia harjoittava aviopuoliso seuraa toista puolisoa maahan). Ainoa merkittävä poikkeus tästä näyttää olevan opettajien muuttoliike Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, jossa heistä on puutetta, kun taas muualla on ylitarjontaa. Tämä vahvistaa komission alakohtaisista direktiiveistä saamia kokemuksia, jotka osoittavat, että ellei jossakin jäsenvaltiossa ole ylitarjontaa ammattitaitoisista henkilöistä ja/tai ellei heidän kysyntänsä muualla toisaalla lisäänny, ei merkittävää 7 KOM 96 (22), Tämä on selvästi todellista lukumäärää pienempi arvio, koska jäsenvaltioista saadut tiedot ovat puutteellisia. Erityisesti on otettava huomioon, että kuuden jäsenvaltion tilastoja vuosilta ei ole vielä saatu. 9 Näitä suurin osa oli opettajan tutkintotodistuksia.

7 muuttoliikettä synny. Opettajien muuttaminen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan kuitenkin osoittaa, että yleinen järjestelmä kykenee vastaamaan yhteiskunnallistaloudellisiin tarpeisiin sisäisillä työmarkkinoilla ja vähentää siten osaltaan työttömyyttä. Samalla se osoittaa, että tarpeet saattavat vaikuttaa siihen, miten jäsenvaltio direktiiviä soveltaa. On syytä huomata, että direktiivin 89/48/ETY soveltaminen opettajiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole aiheuttanut paljonkaan ongelmia. Sen sijaan se on aiheuttanut runsaasti valituksia muissa jäsenvaltioissa, joissa opettajista on ylitarjontaa. 6 xi) ERASMUS- ja SOKRATES-ohjelmien aikaansaama opiskelijoiden entistä vilkkaampi liikkuminen maasta toiseen saattaa lisätä myös ammatillista liikkuvuutta. Aikaisemmat ERASMUS-opiskelijat liikkuvat jossain määrin ammatillisesti, mutta ohjelman tarkoituksena on edistää opinto-ohjelmien eurooppalaista ulottuvuutta ja vaihto-opiskelijat palaavat kotimaahansa opiskeltuaan ulkomailla opintojakson, joka hyväksytään osaksi opintoja. 10. Näyttää siltä, että ranskalaiset käyttävät yhä enemmän hyödykseen mahdollisuutta opiskella toisessa jäsenvaltiossa (tässä tapauksessa Belgiassa), koska voivat luottaa siihen, että heidän saamansa tutkintotodistus oikeuttaa heidät työskentelemään valitsemassaan ammatissa heidän palattuaan opiskelun jälkeen kotimaahan. Pääsyynä tähän lienee se, että Belgiassa toisin kuin Ranskassa ei opiskelijamääriä ole rajoitettu. Kotiin palaavien kansalaisten määrä etenkin terveydenhoitoalalla aiheuttaakin huolta Ranskan viranomaisille. Lisäksi luxemburgilaiset ovat alkaneet opiskella sellaisissa jäsenvaltioissa, joiden tutkintotodistuksia ei direktiiviä edeltäneiden kansallisten sääntöjen mukaan tunnustettu. xii) Lopuksi on viitteitä siitä, että direktiivin 89/48/ETY olemassaolo on jossakin määrin lähentänyt eri valtioiden koulutusohjelmia. Tämä on joskus seurausta yksittäisten oppilaitosten aloitteista, joiden tarkoituksena on täyttää opiskelijoiden tarpeet soveltamalla opetussuunnitelmia siten, että tarve opintojen täydentämiseen muissa jäsenmaissa vähenee. Joskus taas muutoksen on aiheuttanut Euroopan ammatillisten järjestöjen välillä tehty sopimus "yhteisen perustan" luomisesta 11. Komissio suosii tällaisia järjestelyjä kunhan ne eivät heikennä sellaisten henkilöiden tutkintotodistusten tunnustamista, jotka eivät täytä yhteisen perustan vaatimuksia. II TÄYTÄNTÖÖNPANO i) Käyttöön otettiin kaksi erilaista täytäntöönpanomenetelmää. Jotkut jäsenvaltiot pitivät parempana "vertikaalista" lähestymistapaa, jonka mukaan direktiivin sännökset siirretään ammatti ammatilta (A, F, GR, L, D, S); joissakin maissa otettiin käyttöön yleinen järjestelmä, jota täydennetään joissakin tapauksissa 10 On myös merkkejä siitä, että direktiivin kansalliseen lainsäädäntöön tuomat muutokset ovat vaikuttaneet opiskelijoiden liikkuvuuteen. 11 Katso esimerkiksi IV luku, insinöörit, s. 24.

8 tiettyjä ammatteja koskevilla erityissäännöillä (I, IRL, SF, UK, P, E, DK, NL, B) 12. Joissakin jäsenvaltioissa säännösten saattamista kansalliseen säännöstöön hankaloitti se, että ammattien sääntelyvaltuudet olivat jakautuneet liittohallituksen ja osavaltion tai alueellisen hallinnon kesken (D, A, B, E). ii) Silloisista 12 jäsenvaltiosta vain Irlanti oli suorittanut tarvittavat toimenpiteet 4 päivään tammikuuta 1991 mennessä. Kolme uutta jäsenvaltioita olivat kaikki suorittaneet täytäntöönpanotoimenpiteet liittymispäivään mennessä. Viiveet muissa jäsenvaltioissa johtivat joihinkin rikkomusmenettelyihin, joista vain kaksi on johtanut tuomioon: tapaus C-365/93 komissio v. Kreikka (tuomio 23 päivänä maaliskuuta 1995) ja tapaus C-216/94 komissio v. Belgia (tuomio 13 päivänä heinäkuuta 1995). Molemmissa tapauksissa tuomioistuin katsoi, että kyseinen jäsenvaltio ei ollut täyttänyt perustamissopimuksen asettamia velvoitteita. Tuomion antamiseen mennessä Kreikka oli suorittanut täytäntöön panotoimet joidenkin, varsinkin terveydenhuollon ammattien ja asianajajien kohdalla ja Belgia oli antanut yleisen lain, jolla ministereille annetiin valtuudet suorittaa tarvittavat täytäntöönpanotoimenpiteet (toimenpiteisiin ei kuitenkaan vielä ollut ryhdytty). 7 iii) Useissa muissa jäsenvaltioissa täytäntöönpano on vielä epätäydellistä pääasiassa siksi, että tiettyjä ammatteja koskevat ammattitaidon täydentämiseen liittyvät yksityiskohtaiset säännöt puuttuvat vielä (esimerkiksi lakimiesammattien osalta Espanjassa). Tarvittaessa rikkomukset on viety tai viedään tuomioistuimen käsiteltäviksi. iv) Komissio katsoo, että jos kansallista täytäntöönpanoa ei ole tapahtunut tai täytäntöönpano on suoritettu puutteellisesti tai väärin tai jos kansalliset viranomaiset soveltavat direktiivin säännöksiä väärin, on 3 artikla, jossa säädetään tunnustamisen perusmekanismista, riittävän selkeä, täsmällinen ja ehdoton, jotta sitä voidaan soveltaa suoraan. Toisin sanoen 3 artikla luo oikeuden tunnustamiseen, johon yksilöt voivat suoraan vedota niin hallinnollisten kuin oikeudellistenkin kansallisten viranomaisten edessä. Direktiivin 4 artikla, jossa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta vaatia tietyissä olosuhteissa täydentäviä toimia, on salliva (jäsenvaltioiden ei ole pakko määrätä sellaisia toimia) eikä niinollen estä 3 artiklan suoraa soveltamista. Direktiivin 3 artiklan suora soveltaminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, että direktiivin virheellinen täytäntöönpano tai soveltaminen antaa muuttajalle automaattisesti oikeuden harjoittaa ammmattiaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Komissio katsoo, että tällaisessa tapauksessa muuttajalla on oikeus saada toimivaltaiselta viranomaiselta tai tarvittaessa kansalliselta tuomioistuimelta päätös, joka vahvistaa hänen oikeutensa harjoittaa kyseistä säänneltyä ammattia vastaanottavassa jäsenvaltiossa. On syytä huomauttaa, että direktiivin tiettyjen säännösten suora soveltaminen ei tarkoita sitä, 12 Täydellinen taulukko täytäntöönpanomenetelmistä on liitteessä 1.

9 että jäsenvaltioiden ei tarvitse panna sen säännöksiä täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä 13. v) Lisäksi komissio tutkii kaikki jäsenvaltioiden ilmoittamat täytäntöönpanotoimenpiteet. Kaikille 12 jäsenvaltiolle lähetettiin kesän 1994 aikana kirjeitä, joissa esitettiin vastalauseita tai pyydettiin selvitystä joistakin seikoista. Joissakin tapauksissa saadut vastaukset poistivat kaikki kansallisten täytäntöönpanotoimien säännöstenmukaisuuteen kohdistuneet epäilykset, jossakin tapauksissa sen sijaan tutkimuksia jatketaan mahdollisesti rikkomusmenettelyn aloittamista silmällä pitäen. vi) Komissio on myös saanut yksityisiltä henkilöiltä joukon valituksia, jotka ovat paljastaneet aukkoja täytäntöönpanossa. Soveltuvissa tapauksissa on aloitettu rikkomusmenettely tai sellaista harkitaan 14. vii) Täytäntöönpanolainsäädäntöä koskevan komission selvityksen ja saatujen valitusten perusteella on vaikea arvioida täytäntöönpanon yleistä laatua jäsenvaltio jäsenvaltiolta. Toisaalta jäsenvaltioiden saamien hakemusten määrä vaihtelee erittäin paljon. Suuret jäsenvaltiot, varsinkin ne joiden kieltä puhutaan laajalti muuallakin, houkuttelevat tietysti eniten muuttajia. Toisaalta niillä jäsenvaltioilla, jotissa sääntely on kattavampaa, on enemmän "tilaisuuksia" rikkoa direktiiviä vastaan. Tämä tulee selvimmin ilmi niissä jäsenvaltioissa, jotka päättivät saattaa säännökset kansalliseen lainsäädäntöön ammatti ammatilta. Nämä seikat huomioon ottaen näyttää siltä, että pohjoisissa jäsenvaltioissa (SW, SF, DK, UK, IRL, F, NL) on esiintynyt vähemmän ongelmia kuin eteläisissä (E, G, I ja vähemmässä määrin P). Saksassa on esiintynyt vakavia ongelmia yhden ammatin (opettajat) osalta, ja Belgiassa, jossa direktiiviä ei ole pantu täytäntöön, direktiivin säännöksiä sovelletaan hyvin pieneen määrään ammatteja (asianajajat ja terveydenhuolto) mukauttamalla aiemmin voimassa olleita kansallisia sääntöjä. 8 III KATSAUS DIREKTIIVIN 89/48/ETY SÄÄNNÖKSIIN 1 ARTIKLAN A KOHTA i) Tämä artikla määrittelee, mitä "direktiivissä", tarkoitetaan 'tutkintotodistuksella'. Tarkoituksena on määritellä pätevyyskokonaisuus (esimerkiksi yliopistollinen loppututkinto, ammatillinen jatkokoulutus ja valvottu harjoittelu), joka kansallisessa lainsäädännössä asetetaan säännellyn ammatin harjoittamisen edellytykseksi. 13 Katso esimerkiksi tuomioistuimen tuomio tapauksessa C-433/93 komissio v. Saksa (jota ei vielä ole kertomuksessa). 14 Yksityiskohtia selostetaan jäljempänä eri ammattialoja koskevassa selvityksessä.

10 9 ii) Ensimmäisen alakohdan toisen luetelmakohdan eli kohdan "yliopistossa tai korkeakoulussa tai muussa saman tasoisessa oppilaitoksessa" 15 tulkinta on aiheuttanut joitakin ongelmia. Seurantaryhmälle toimitetussa asiakirjassa komission yksiköt ovat selventäneet, että niiden mielestä 1 artiklan a kohta asettaa kaikki korkean asteen oppilaitokset samalle lähtöviivalle. Jäsenvaltiolla ei siten oikeutta kieltäytyä tunnustamasta esimerkiksi toisesta jäsenvaltiosta tulevien opettajien tutkintotodistuksia sillä perusteella, että mämä ovat suorittaneet harjoittelunsa muussa korkean asteen oppilaitoksessa kuin yliopistossa, vaikka vastaanottajavaltiossa vaaditaan opettajilta yliopistokoulutusta ja-harjoittelua. iii) Sama asiakirja tekee selväksi, että keskinäisen luottamuksen periaatteen mukaan ja perustamissopimuksen 126 artiklan valossa kukin jäsenvaltio voi itse määritellä mitkä sen oppilaitoksista ovat korkean asteen oppilaitoksia 16. Tästä seuraa, että jäsenvaltiolla ei ole oikeutta arvioida kansallisin perustein, onko toisessa jäsenvaltiossa saatu koulutus korkean asteen koulutusta eikä kieltäytyä tunnustamasta sellaisia tutkintotodistuksia, joita se ei tällaisin perustein katso korkean asteen todistuksiksi. iv) Direktiivin 1 artiklan a kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään myös yhteisön kansalaisten kolmansissa maissa saamista tutkintotodistuksista. Tämä säännös merkitsi käännekohtaa yhteisön oikeudessa, mutta se ei komission tietojen mukaan ole aiheuttanut erityisiä ongelmia. Alakohtaisissa direktiiveissä 17 ei tällä hetkellä säädetä mekanismeista kolmansissa maissa saatujen tutkintotodistusten tunnustamiseksi. Lausunnossaan 18 komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi, jolla muutetaan direktiiviä 93/16/ETY lääkäreiden vapaan liikkuvuuden ja tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi 19, parlamentti ehdotti lisättäväksi uuden johdanto-osan perustelukappaleen, jossa kehotetaan komissiota tutkimaan ongelmia, jotka liittyvät yhteisön kansalaisten kolmansissa maissa hankkimaan lääketieteelliseen pätevyyteen. Vaikka komissio katsoo, että ehdotettu direktiivi, jossa säädetään komitologiamenettelystä tiettyjen muutosten 15 Englanninkielisessä tekstissä käytetään sanontaa "vastaavan tason" (similar level) kun taas muissa kielitoisinnoissa käytetään sanontaa "saman tasoisessa". 16 Katso myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio tapauksessa T-16/90 Panagiotopoulou v. komissio 1992 ECR II, s Lääkärit, hammaslääkärit, eläinlääkärit, yleissairaanhoidosta vastaava sairaanhoitajat, kätilöt, farmaseutit ja arkkitehdit. 18 PE , KOM (94)626 lopullinen.

11 tekemiseksi direktiiviin 93/16/ETY, ei ole tarkoitukseen sopiva keino, se tunnustaa, että kolmansien maiden tutkintotodistusten tunnustamista koskevien säännösten puuttuminen alakohtaisista direktiiveistä voi estää monia Euroopan kansalaisia toteuttamasta perustamissopimuksen mukaista liikkumisvapauttaan. Komissio harkitsee uudelleen, voidaanko 1 artiklan a kohdan mekanismeja sovittaa niin, että niissä otetaan huomioon alakohtaisiin direktiiveihin sovellettava erilainen lainsäädäntökehys 20. v) Direktiivin 1 artiklan a kohdan toisessa alakohdassa säädetään niin sanotusta vaihtoehtoisesta tiestä. Siinä rinnastetaan tutkintotodistukseen direktiivin tarkoituksia varten jäsenvaltiossa saatu pätevyys, jonka jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on tunnustanut ensimmäisessä alakohdassa tarkoitattua tutkintotodistusta vastaavan tasoiseksi ja joka antaa haltijalleen samat oikeudet ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa säänneltyä ammattia. Tämä säännös otettiin mukaan niitä henkilöitä varten, jotka eivät ole suorittaneet kolmen vuoden korkean asteen kulutusta, mutta joilla on samat ammatilliset oikeudet antava pätevyys. 10 vi) Tällaisen pätevyyden voi saada pääasiassa Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa (toimilupaelinten ja muiden myöntämänä), mutta se on mahdollista myös muualla (esimerkiksi Belgiassa sen voi myöntää "Jury central") ja tällaisen pätevyyden hankkiminen on mahdollista rinnan tavanomaisen tutkintotien kanssa. Komission mielipide, jonka johdosta seurantaryhmässä on keskustelin pitkään, on kuitenkin, että 1 artiklan a kohdan toista alakohtaa voidaan soveltaa myös aikaisempaan "vaihtoehtoiseen tiehen", joka on sittemmin korvattu ensimmäisen alakohdan tarkoittamalla tutkintotodistukseen johtavalla koulutuksella. Tavallisesti, kun jäsenvaltio uudistaa säänneltyyn ammattiin johtavaa koulutusta, se ryhtyy myös toimenpiteisiin taatakseen ammatin senhetkisten harjoittajien ja aikaisemman koulutustien jo valinneiden oikeudet (säännökset niin sanotuista saavutetuista oikeuksista). Silloin, kun 1 artiklan a kohdan ulkopuolelle jäävä koulutus korvataan artiklan ensimmäisen alakohdan tarkoittamaan tutkintotodistukseen johtavalla koulutuksella, ovat "vanhan" pätevyyden haltijat komission mielestä oikeutettuja hyödyntämään toista alakohtaa edellyttäen, että kansallisessa lainsäädännössä nimenomisesti tunnustetaan heidän koulutuksensa vastaavan tasoiseksi uuden "tutkintotodistuksen" kanssa ja annetaan heille samat oikeudet ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa kyseistä ammattia (sama ammattinimike, sama tehtäväkenttä, ja niin edelleen). Näiden saavutettujen oikeuksien myöntämiselle voidaan kansallisessa lainsäädännössä, luonnollisesti, asettaa lisäehtoja (esimerkiksi tietty määrä ammattikokemusta tai lisäkoulutusta tai ammattitaidon testaus). vii) Tämän 1 artiklan a kohdan toisen alakohdan tulkinnan perusteella komissio sääti direktiivissä 94/38/ETY 21 kahden italialaisen kurssin (nimittäin 20 Katso vastaus kirjalliseen kysymykseen N:o 2866/93-EYVL N.o C 3000, EYVL N:o L 217, , s. 8, katso seitsemäs perustelukappale.

12 kirjanpitäjän ("ragioneri") ja kaupallisen alan neuvojan ("perito commerciali") kurssien) poistamisesta direktiivin 92/51 ETY liitteestä C. Koulutuksen muutokset Italiassa olivat tuoneet uudet kurssit direktiivin 89/48/ETY 1 artiklan a kohdan ensimmäisen alakohdan piiriin ja "vanhan" pätevyyden haltijat, jotka aiemmin olivat direktiivin 92/51/ETY piirissä, saivat 1 artiklan a kohdan toisen alakohdan perusteella saman kohtelun kuin uudet ammattiin tulevat henkilöt. 1 ARTIKLAN B KOHTA i) Direktiivin 1 artiklan b kohdassa määritellään vastaanottava jäsenvaltio. Tämä on aiheuttanut harvoja käytännön ongelmia. Siitä huolimatta on korostettava, että jäsenvaltion A kansalainen, joka on saanut tutkintotodistuksensa jäsenvaltiossa B, voi vedota direktiiviin 89/48/ETY hakiessaan tunnustamista jäsenvaltiossa A ii) Eräs tapaus, jota komissio on tutkinut ja joka on saatettu seurantaryhmän tietoon on fysioterapeutin koulutus, jonka kokonaiskestoaika on neljä vuotta, josta alusta kaksi ensimmäistä vuotta suoritetaan Kreikassa ja kaksi viimeistä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ja koulutus päättyy brittiläisen yliopiston loppututkintoon. Jos Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät tämän tutkinnon fysioterapeutin säänneltyyn ammattiin pääsemiseksi 23, ei komission mielestä ole syytä olla katsomatta pätevyyttä 1 artiklan a kohdan tarkoittamaksi "tutkintotodistukseksi". Tämän tutkintotodistuksen haltija voi siten vedota direktiiviin Kreikassa, "vastaanottavassa jäsenvaltiossa", jos hän haluaisi palata sinne harjoittamaan ammattiaan. 1 ARTIKLAN C JA D KOHDAT i) Nämä säännökset, jotka määrittelevät käsitteet 'säännelty ammatti' ja 'säännelty ammattitoiminta', ovat aiheuttaneet vähemmän ongelmia kuin osattiin odottaa. ii) Yksi kysymys liittyy ensimmäisen alakohdan ensimmäiseen luetelmakohtaan eli toiminnan harjoittamiseen ammattinimikkeellä 24. Joissakin maissa on olemassa yleinen nimitys insinööreille (Belgiassa ja Alankomaissa "Ing" tai "Ir" insinööriluokan mukaan ja Ranskassa "ingénieur civil diplômé de", jota seuraa akateemisen tutkintotodistuksen antaneen 22 Tämä on vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön perustuvaa oikeutta. Katso uusin tuomioistuimen tuomio tapauksessa C-19/92 Kraus, 1993 ECR I Komission tietojen mukaan hyväksymistä harkitaan vielä. 24 Direktiivin 1 artiklan d kohdan tämän osan tulkinta on esillä ennakkoratkaisumenettelyssä tapauksessa C-164/94 Aranitis, jonka käsittely on vielä kesken yhteisön tuomioistuimessa.

13 laitoksen nimi). Nämä jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet olevansa sitä mieltä, että insinöörin ammatti ei ole säännelty ammatti direktiivin tarkoittamalla tavalla. Tämä on yksi niistä seikoista, joita komissio harkitsee tarkastellessaan täytäntöönpanotoimia. 12 iii) Toinen esiin tullut ongelma on kysymys siitä, onko julkishallinto direktiivin tarkoittamaa säänneltyä ammattitoimintaa. Tätä käsitellään jäljempänä tarkasteltaessa direktiivin soveltamista erityisammatteihin. iv) Direktiivin 1 artiklan d kohdan toinen alakohta säädettiin pääasiassa Yhdistyneen kuningaskunnan tilannetta varten, sillä siellä monia ammatteja sääntelevät yksityiset yhdistykset (Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimilupaelimet). Säännös ei ole aiheuttannut erityisiä ongelmia, joskaan liitteessä A annettu suuntaa antava luettelo ei ole enää täysin ajan tasalla. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ottaneet tehtäväkseen sen päivittämisen ykun tarvittavat muutokset kansallisiin säädöksiin on tehty. 1 ARTIKLAN F KOHTA i) Sopeutumisaika on aiheuttanut harvoja vaikeuksia. Jäsenvaltioiden 11 artiklan nojalla toimittamien tilastojen mukaan sopeutumisaikaa ovat käyttäneet terveydenhuoltoalan muuttajat (fysioterapeutit, puheterapeutit, toimintaterapeutit, optikot, psykologit 25 ), opettajat 26, insinöörit 27, asianajajat 28, urkurit 29 ja papit 30. ii) Toimivaltaisen viranomaisen on määrättävä yksityiskohtaiset sopeutumisaikaa koskevat säännöt 31. Ne vaihtelevat maittain. Joissakin tapauksissa muuttaja voi itse valita valvojansa sillä edellytyksellä, että toimivaltainen viranomainen tämän hyväksyy; joissakin maissa muuttajan on suoritettava sopeutumisaika hyväksytyssä keskuksessa. Kaikissa tapauksissa sopeutumisajan toiminta järjestetään muuttajan yksilöllisten tarpeiden mukaan ja joissakin tapauksissa (esimerkiksi terveydenhuollon ammateissa Ranskassa) toimivaltainen viranomainen antaa hyvin tarkat ohjeet niistä alueista, joilla muuttajan on hankittava kokemusta. Useimmissa 25 L, F, E, UK, NL. 26 L, D, UK,IRL. 27 UK, IT 28 UK (Pohjois-Irlanti), DK. 29 DK. 30 S. 31 Luxemburgin viranomaiset ovat kuitenkin tuoneet esille, että terveydenhuoltoalalla on ollut vaikeuksia sopeutumisajan järjestämisessä esimerkiksi palkkioiden, ammattivastuun ja valvojien löytämisen osalta.

14 yhteensovittamisesta vastaavien henkilöiden raportoimissa tapauksissa sopeutumisaika on ollut huomattavasti sallittua enimmäisaikaa (3 vuotta, vertaa 4 artiklan 1 kohdan b alakohta) lyhyempi, monissa tapauksissa vain muutaman viikon mittainen. iii) Kaikissa yhteensovittamisesta vastaavien henkilöiden raportoimissa tapauksissa valvoja on antanut kirjallisen arvioinnin joko suoraan toimivaltaiselle viranomaiselle tai muuttajalle toimitettavaksi toimivaltaiselle viranomaiselle. Kaikki yhteensovittajat ovat ilmoittaneet myönteisestä suhtautumisesta sellaisiin muuttajiin, jotka eivät ole kyenneet suorittamaan sopeutumisaikaa loppuun tyydyttävästi. Heille on annettu mahdollisuus jatkoaikaan tai toiseen sopeutumisaikaan. Epäonnistumisia on kuitenkin raportoitu erittäin vähän. iv) Yksi erityisongelma on tullut esille vetoomuksessa puheterapeutin tutkintotodistuksen tunnustamisesta Ranskassa 32. Kun täydentämismekanismia sovelletaan muuttajiin, jotka hakevat tunnustamista terveydenhuoltoalalla, Ranskan viranomaiset vaativat, että sopeutumisaika suoritetaan hyväksytyssä keskuksessa. Kyseisen henkilön tehdessä vetoomuksensa Ranskassa oli vain neljä tällaista keskusta, eikä mikään niistä ollut lähellä hänen kotiaan. Komissio harkitsi väitettä, että tällainen järjestely olisi syrjivä, koska Ranskassa on paljon enemmän puheterapiakoulutusta antavia laitoksia. Komissio päätui kuitenkin siihen tulokseen, että Ranskan järjestelmä ei ollut syrjivä (koska kotijäsenvaltiossaan ammattiin opiskelevien ja sopeutumisaikaansa suorittavien tilanne on asiallisesti erilainen) eikä rikkonut direktiiviä vastaan. Ranskan viranomaisten osoittamat voimavarat olivat riittävät suhteessa sopeutumisaikojen tarpeeseen (sillä hetkellä Ranskan viranomaisille oli tehty lisäksi vain yksi tunnustamishakemus) ja voimavaroja oli mahdollista tarkistaa tarpeen mukaan. Tämä yksittäinen tapaus ratkesi, kun Ranskan viranomaiset suostuivat hyväksymään anojan kotia lähempänä olevan laitoksen sopeutumisajan suorittamista varten ARTIKLAN G KOHTA i) Komission mielestä sekä kelpoisuuskokeen että sopeutumisajan tarkoituksena on arvioida muuttajan kykyä sopeutua uuteen ammatilliseen ympäristöön. Näin ollen kelpoisuuskokeen on 1 artiklan g kohdan mukaisesti arvioitava 33 muuttajan tiedot niissä aiheissa, jotka eivät sisälly hänen alkuperäiseen koulutukseensa. 32 Vetoomus N:o 718/ Kelpoisuuskokeen aiheet on otettava toimivaltainen viranomaisten laatimasta luettelosta, jossa on lueteltu hakijan tutkintotodistuksesta puuttuvat aiheet.

15 14 ii) Kelpoisuuskokeita ovat suorittaneet sellaiset muuttajat, jotka ovat hakeneet tunnustamista toimiakseen asianajajina 34, tilintarkastajina/kirjanpitäjinä 35, insinööreinä 36, ympäristöterveystarkastajina 37, tekstiiliteknologeina 38, terveydenhuoltoalalla 39, pappeina 40, opettajina 41 ja metsänhoitajina 42. iii) Tutkittuaan direktiivin täytäntöönpanoa 43 komissio esitti useille jäsenvaltioille huolensa siitä, että muuttaville asianajajille kansallisissa säännöissä määrätyt kokeet eivät vastanneet 1 artiklan g kohdan määritelmää. Joissakin tapauksissa tämä johtui siitä, että säännöissä ei annettu mahdollisuutta vapautuksiin tietyistä aineista, eivätkä ne siten täyttäneet 1 artiklan g kohdan toisen alakohdan säännöksiä, joiden mukaan kelpoisuuskokeessa on otettava huomioon kunkin yksilön jo saama koulutus. Joissakin tapauksissa taas kokeen pituus (jopa viisitoista tuntia) ja luonne muistuttivat vahvasti yliopistollista loppukoetta ja/tai ammattitutkintoa, eivätkä kokeet siten ottaneet 1 artiklan g kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti huomioon sitä, että muuttaja on kotijäsenvaltiossaan täysin pätevä ammattihenkilö, jolla voi olla lisäksi usean vuoden työkokemus. Kelpoisuuskokeen soveltamisesta asianajajiin keskusteltiin 20 päivänä lokakuuta 1995 pidetyssä seurantaryhmän erikoiskokouksessa, johon osallistui kokeiden järjestämisestä ja toimittamisesta vastaavia kansallisia asiantuntijoita. Vaikka komissio ei ole täysin tyytyväinen sääntöihin ja tai kokeiden soveltamiseen joissakin tapauksissa, kokouksessa kävi kuitenkin ilmi, että joissakin jäsenvaltioissa kelpoisuuskoekäytäntö vaikuttaa vapaamielisemmältä ja näyttää ottavan muuttavien asianajajien tilanteen kansallisiin ehdokkaisiin verrattuna huomioon paremmin kuin asiaan liittyvissä säännöissä määrätään. Kun komission kaikille asianomaisille jäsenvaltioille lähettämiin kirjeisiin on saatu vastaukset ja ne on analysoitu, komissio päättää, onko tarpeen käynnistää rikkomusmenettelyjä. 34 Kaikissa jäsenvaltioissa paitsi P, DK, E, B, NL. 35 UK, P, LUX, D. 36 UK. 37 UK. 38 UK. 39 UK, D, F. 40 S. 41 UK, D. 42 A. 43 Vertaa toinen kappale (iv) edellä.

16 15 iv) Asianajajien kelpoisuuskokeiden läpäisymäärät antavat jonkinlaisen kuvan siitä, millaisen esteen kokeet muodostavat muuttajalle, vaikka jäljempänä esitettyihin lukuihin 44 on suhtauduttava varauksin, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden erilainen tilanne 45. Ranskassa 40 hakijasta 25 läpäisi kokeen, heistä 22 ensimmäisellä kerralla; Saksassa 73 muuttavasta asianajajasta kokeen läpäisi 55; Kreikassa kaikki 7 kokeen suorittanutta yhteisöstä tullutta asianajajaa pääsivät läpi; Irlannissa 7 haki oikeutta toimia barristerasianajajana ja heistä 6 läpäisi kokeen ensi yrittämällä ja kaikki 3 solicitorasianajajaksi pyrkinyttä hyväksyttiin; Italiassa kaileki 8 hakijaa läpäisi vät kokeen; Luxemburgissa läpi pääsi 14 hakijasta 12; Englannissa ja Walesissa 143 muista jäsenvaltioista kuin Irlannista tulleesta hakijasta 65 läpäisi asianajajiksi aikoville tarkoitetun Qualified Lawyers Transfer Test -kokeen ja 7 tapausta lähetettiin ratkaistavaksi - kaikki 17 barrister-asianajajan kokeeseen määrättyä hyväksyttiin; Suomessa 7 hakijasta 4 hylättiin. Yksin tilastojen perusteella on vaikea arvioida kuinka moni tunnustuksen hakijoista päättää olla osallistumatta kelpoisuuskokeeseen 46 ja kuinka moni mahdollisista muuttajista luopuu ajatuksesta kokeen takia. v) Kaikissa jäsenvaltioissa hakijoille suodaan mahdollisus uusia koe kokonaan tai osittain. Joissakin valtioissa yritysten määrä on rajoitettu kansallisen tavan mukaan kahteen tai kolmeen. vi) Joissakin jäsenvaltioissa veloitetaan kokeeseen osallistumisesta maksu, ja komissio on tutkinut maksujen suuruutta. Komission mielestä tällaiset maksut ovat yhteisön oikeuden vastaisia jos ne ovat korkeammat kuin kansallisen järjestelmän vastaavat maksut, jos ne ylittävät toimivaltaiselle viranomaiselle kokeen järjestämisestä aiheutuneet todelliset kustannukset tai jos ne tekevät vapaan liikkuvuuden käytännössä mahdottomaksi. 2 ARTIKLA 44 Useimmissa tapauksissa luvut on otettu tilastoista, jotka esitettiin 20 päivänä lokakuuta 1995 pidetyssä kokouksessa, ja ne koskevat aikaa vuodesta 1991 lokakuuhun Muutoin luvut on otettu joko CCBE:n joulukuussa 1994 toimittamista tilastoista tai jäsenvaltioiden 11 artiklan nojalla laatimista kertomuksista. Niitä, joiden tutkintotodistukset hyväksyttiin ilman koetta, ei ole oettu huomioon. Suuri määrä suoria tunnustuksia myönnettiin Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin välillä (noin 15) ja Belgiasta tai Luxemburgista Ranskaan tapahtuneiden muuttojen yhteydessä. Luvuissa ei myöskään ole mukana sellaisia hakijoita, jotka ovat luopuneet hakemuksesta jättämällä osallistumatta kokeeseen. 45 Joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Tanskassa) voi ryhtyä harjoittamaan ammattia kotimaan ammattinimikkeellä, kun taas joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Ranskassa ja Luxemburgissa) tätä mahdollisuutta ei ole. Luxemburgissa tutkintotodistus koostuu toisessa jäsenvaltiossa (yleensä Belgiassa tai Ranskassa) suoritetusta hyväksytystä tutkinnosta, jota täydennetään kolmen kuukauden kurssilla Luxemburgin laista ja sopeutumisjaksolla. 46 Muista jäsenvaltioista ei ole lukuja, mutta Ranskan valtuuskunta esitti 20 päivänä lokakuuta 1995 pidetyssä kokouksessa tilaston, jonka mukaan 78 kokeeseen hyväksytystä hakijasta vain 40 oli osallistunut siihen 1 päivään lokakuuta 1995 mennessä.

17 i) Direktiivin 2 artikla määrittelee direktiivin soveltamisalan. Samoin kuin alakohtaiset direktiivit, se koskee vain yhteisön kansalaisia. Komission mielestä mikään ei estä kolmannen maan kansalaista, joka on saanut jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden, vetoamasta direktiiviin saadakseen tunnustuksen sellaiselle tutkintotodistukselle, jonka hän on saanut ennen yhteisön kansalaisuuden saamista. 16 ii) Direktiivin 2 artiklan toisen alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta ammatteihin, joista säädetään jäsenvaltioiden tutkintotodistusten vastavuoroista tunnustamista koskevalla erillisellä direktiivillä. Nämä direktiivit ovat seuraavat: 77/452/ETY 47 (yleissairaanhoidosta vastaavat sairaanhoitajat), 78/ (hammmaslääkärit), 78/1026/ETY 49 (eläinlääkärit), 80/154/ETY 50 (kätilöt), 85/384/ETY 51 (arkkitehdit), 85/433/ETY 52 (proviisorit) ja 93/16/ETY 53 (lääkärit). Komissio katsoo, että yleinen järjestelmä ei koske niitä tapauksia, joissa toiminta, jota muuttaja haluaa ryhtyä harjoittamaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on varattu jollekin edellä mainituista ammateista. Näin ollen esimerkiksi osteopaatti, joka on hankkinut pätevyytensä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa osteopatia katsotaan omaksi ammatikseen, ei voisi vedota direktiiviin 89/48/ETY saadakseen tunnustuksen tutkintotodistukselleen esimerkiksi Ranskassa, jossa tämän toiminnan harjoittaminen on sallittu vain lääkäreille. Sen sijaan brittiläinen osteopaatti voi komission mielestä vedota perustamissopimuksen 52 artiklaan siten kuin tuomioistuin on sitä tulkinnut tapauksessa Vlassopoulou antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin määräsi, että jäsenvaltioiden on verrattava muuttajan tutkintotodistuksen osoittamaa koulutusta kansallisessa lainsäädännössä vaadittavaan koulutukseen. Jos muuttajan tutkintotodistus vastaa vain osittain vastaanottavassa jäsenvaltiossa vaadittavaa, hänelle on annettava mahdollisuus osoittaa, että hän on hankkinut puuttuvat taidot tai pätevyyden. 47 EYVL N:o L , s EYVL N:o L , s EYVL N:o L , s EYVL N:o L , s EYVL N:o L , s EYVL N:o L , s EYVL N:o L , s.1.

18 iii) Direktiivin 2 artiklan toinen alakohta on aiheuttanut ongelmia erikoissairaanhoitajien kohdalla. Joissakin jäsenvaltioissa (kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Alankomaissa) erikoissairaanhoitajille (kuten psykiatrian tai lastentautien sairaanhoitajille) on omat kurssinsa; joissakin jäsenvaltioissa (kuten Saksassa ja Luxemburgissa) yleissairaanhoidosta vastaaviksi sairaanhoitajiksi pätevöityneet voivat suorittaa erikoistuneita jatko-opintoja. Näissä valtioissa erikoissairaanhoitajan toiminta on säänneltyä toimintaa, joka eroaa yleissairaanhoidosta vastaavan sairaanhoitajan työstä. Jotkut jäsenvaltiot (kuten Tanska) sääntelevät vain yhtä toimintaa, nimittäin yleissairaanhoidosta vastaavan sairaanhoitajan työtä. Kahden ensinmainitun ryhmän osalta liikkuminen jäsenvaltiosta toiseen (esimerkiksi Yhdistyneestä kuningaskunnasta Saksaan) on yleisen järjestelmän piirissä eikä ole aiheuttanut erityisiä ongelmia. Ongelmia syntyy, kun ensimmäisen ryhmän maasta (esimerkiksi Yhdistyneestä kuningaskunnasta) tuleva sairaanhoitaja haluaa muuttaa viimeisen ryhmän jäsenvaltioon (Esimerkiksi Tanskaan). Hän ei voi vedota alakohtaiseen direktiiviin 77/452/ETY, koska kyseistä erikoistutkintotodistusta ei ole lueteltu direktiivin 3 artiklassa, eikä direktiiviin 89/48/ETY sen 2 artiklan toisen alakohdan takia. Tässä asemassa oleva henkilö voi tietenkin vedota perustamissopimuksen 48 ja 52 artiklaan siten kuin tuomioistuin on sitä tulkinnut oikeuskäytännössään ja varsinkin tapauksessa Vlassopoulou antamassaan tuomiossa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on verrattava muualla yhteisössä saadun ammatillisen pätevyyden erikoistietoja ja -taitoja niihin, joita kansallisessa lainsäädännössä kyseisen ammatin harjoittamiseksi vaaditaan. Komission mielestä yleinen järjestelmä tarjoaa kuitenkin joitakin etuja 48 ja 52 artiklan soveltamiseen verrattuna, pääasiassa oikeusvarmuuden osalta mutta myös siksi, että direktiivi 89/48/ETY säätää erityisistä täydentämismekanismeista. Tämän vuoksi komissio on direktiiviehdotuksessaan 54 ehdottanut muutosta 2 artiklan toiseen alakohtaan. Muutos antaisi erikoissairaanhoitajalle mahdollisuuden saada tunnustus tapauksen mukaan joko direktiivin 89/48/ETY tai 92/51/ETY nojalla yleissairaanhoidosta vastaavan sairaanhoitajan ammattiin niissä maissa, joissa sairaanhoitajien erikoistumista ei ole säännelty lainsäädännössä ARTIKLA i) Direktiivin ydin on sen 3 artikla, jossa säädetään perussääntönä että henkilö, joka on oikeutettu harjoittamaan ammattia jäsenvaltiossa, josta hän on peräisin, on oikeutettu saamaan tutkintotodistuksensa tunnustetuksi ryhtyäkseen harjoittamaan samaa ammattia vastaanottavassa jäsenvaltiossa. 54 Tulossa.

19 18 ii) Näin esitettynä periaate näyttää selkeältä ja helpolta ymmärtää. Se korostaa, että yleisen järjestelmän mukainen tunnustamismenettely perustuu siihen, että se ammattitoiminta, jota muuttaja on pätevä harjoittamaan siinä maassa, josta hän tulee, on samaa kuin vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoitettava ammattitoiminta. Komissio on kuitenkin havainnut huolestuttavan suuntauksen siirtää yleiseen järjestelmään akateemisen tunnustamisen piirissä käytettäviä menettelytapoja. Akateemisen ja ammatillisen tutkintojen ja opintojen tunnustamisen yhtäläisyydet, eroavuudet ja synergiat on selostettu komission tiedonannossa "Communication on recognition of qualifications for academic and professional purposes" 55 ja sen pohjalta laaditaan loppuraportti, joka esitellään yhteisön toimielimille ja jäsenvaltioille keväällä Tämä johtaa joskus koulutuksen rakenteen, sisällön ja keston liian tarkkaan vertailuun, minkä seurauksena tunnustamisprosessin painopisteeksi tulee 4 artikla (täydentämismenettelyt) 3 artiklan sijasta (muuttajan pätevyyden tunnustaminen sellaisenaan). Tämän takia komission yksiköt ovat pitäessään yhteyttä kansallisiin toimivaltaisiin viranomaisiin ja ammatillisiin järjestöihin sekä kokouksissa ja seminaareissa korostaneet, että yleinen järjestelmä merkitsee uutta tapaa suhtautua ammatilliseen tunnustamiseen ja että 3 artikla saattaa vaatia uudenlaista ajattelutapaa. Jos jäsenvaltio kieltäytyy tunnustamasta tutkintotodistusta sillä perusteella, että ammatti johon muuttaja on pätevä ei ole "sama ammatti" kuin se, jota hän haluaa ryhtyä harjoittamaan, koskee kysymys periaatteessa tosiasioita ja voidaan ratkaista asianmukaisella tavalla vain kansallisessa tuomioistuimessa asiantuntijoiden avustuksella 56. iii) Ammatillisen toiminnan tunnistaminen (jäsenvaltiossa josta muuttaja on peräisin ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa) on keskeinen kysymys myös toisessa 3 artiklaan liittyvässä tulkintaongelmassa. Joissakin jäsenvaltioissa on samalla ammattialalla olemassa kaksi erillistä pätevöitymistapaa 57. Tämä koskee monessa jäsenvaltiossa insinöörejä 58 ja joissakin jäsenvaltioissa 59 kirjanpitäjiä. 55 COM (94) 596 final. 56 Tämä kysymys tulee kärjistetyimmmin esille silloin, kun ammattinimike on kummassakin jäsenvaltiossa sama (esimerkiksi "psychologue clinique"/clinical psychologist) mutta vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset väittävät, että näiden kahden nimikkeen alla harjoitettava toiminta on niin erilaista, että kyseessä on kaksi eri ammattia. 57 Joko kaksi 1 artiklan a kohdassa tarkoitettua tutkintotodistusta tai kaksi muodollista kelpoisuutta osoittavaa asiakirjojen yhdistelmää, jotka molemmat edellyttävät vähintään kolmen vuoden mittaista koulutusta yliopistossa tai korkean asteen oppilaitoksessa. 58 Esimerkiksi "ingénieur civil" ja "ingénieur industriel" Belgiassa. 59 Esimerkiksi "Chartered Accountant" ja "Certified Accountant" Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

20 Koska sääntely näissä tapauksissa tapahtuu suojatun ammattinimikkeen avulla (eri tutkintotodistuksiin liittyy eri nimike), tavallisesti esille tuleva kysymys on, onko näihin nimikkeisiin liittyvä toiminta samaa. Jos näin on, maahan muuttavan on voitava valita, kumman nimikkeen mukaista tunnustamista hän hakee, ja maasta muuttavan on, riippumatta siitä kumpi tutkintotodistus hänellä on, saatava tunnustus kyseisen (yhtenäisen) ammatin harjoittamiseksi toisessa jäsenvaltiossa 60. Akateemiset tunnustamismenettelyt ovat vaikuttaneet direktiivin soveltamiseen varsinkin tällä alueella. Sen sijaan, että olisivat tarkastelleet, mitä ammattitoimintaa muuttaja on oikeutettu harjoittamaan kotijäsenvaltiossaan, toimivaltaiset viranomaiset ovat olleet taipuvaisia arvioimaan koulutuksen tasoa ja laatua sen keston ja muuttajan oppilaitoksen luonteen (yliopisto/muu korkean asteen oppilaitos) mukaan. iv) Direktiivin 3 artiklan b kohta määrittelee käsitteen 'yksi tai useampi muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja'. Tätä termiä käytetään viitattaessa pätevyyteen, joka on hankittu sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseistä ammattia ei säännellä. Se vastaa siten 1 artiklan a kohdassa tarkoitettua tutkintotodistuksen käsitettä. v) Käsitteen 'yksi tai useampi muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja' määritelmä sisältyy 3 artiklan b kohdan kolmeen luetelmakohtaan, jotka vastaavat 1 artiklan a kohdan kolmea tutkintotodistuksen määrittelevää luetelmakohtaa. Toisessa luetelmakohdassa säädetään, että muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan on osoitettava, että sen haltija on suorittanut vähintään kolmivuotisen keskiasteen jälkeisen koulutuksen ja tarvittaessa keskiasteen opintojen lisäksi vaadittavan ammattiin perehdyttävän koulutuksen. Sanan 'vaadittavan' on 3 artiklan b kohdan tarkoittamassa merkityksessä katsottava tarkoittavan "muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen myöntämistä koskevissa säännöissä vaadittavan". Näin on silloin, kun muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja myönnetään henkilön saatettua päätökseen kurssin, jota täydentää ammattiin perehdyttävä koulutus tai harjoittelu, jonka rakenne ja taso on määritelty jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä taikka jota valvoo tai jonka hyväksyy tarkoitusta varten nimetty viranomainen. Kolmas luetelmakohta poikkeaa selvimmin 1 artiklan a kohdan tekstistä, jossa säädetään, että tutkintotodistuksen on osoitettava, että sen haltijalla on ammattipätevyys ryhtyä harjoittamaan säänneltyä ammattia tai harjoittaa sitä. Säännöksen sanamuoto viittaa siihen, että opiskeltujen aineiden ja sen ammattitoiminnan välillä, jota muuttaja on harjoittanut kotijäsenvaltiossaan, on oltava jokin asiallinen yhteys. Koska ryhtyminen ammattitoimintaan ja sen ammatin harjoittaminen ei Tietenkin 4 artiklan mukaan.