Kohti tehokkaampaa ja laadukkaampaa julkista taloutta

Transkriptio

1 Keskustelualoitteita nro 70 Kohti tehokkaampaa ja laadukkaampaa julkista taloutta Valtiovarainministeriön työryhmä VM128:00/2001 Kesäkuu 2002 VALTIOVARAINMINISTERIÖ Kansantalousosasto Tätä muistiota voi tilata osoitteesta Valtiovarainministeriö Kansantalousosasto PL VALTIONEUVOSTO Puhelintiedustelut (09) Muistio löytyy Internetistä osoitteella: ISBN ISSN

2 Toimeksianto Työryhmä on toiminut valtiovarainministeriön TS-johtoryhmän alaisuudessa ja pohtinut julkisen sektorin tavoitteita ja keinoja lähinnä julkisen menotalouden puitteissa (TS-raportti 2002 Kestävä talous, hyvinvoinnin perusta). Hankkeessa luodaan kehikkoa julkisten menojen kehityksen ja rakenteen tarkastelulle käyttäen hyväksi * OECD:n luonnostelemaa tarkastelukehikkoa (ECO/CPE/WP1(2000)15) * EU:ssa tehtyä julkisten menojen analyysia (esim. EPC/ECFIN/608/00-fin: Report by EPC to ECOFIN on Structural Indicators: an Instrument for Better Structural Policies ) * VATT:issa tehtyä monipuolista työtä * Suomessa vuoden vaihteessa valmistunutta julkisten menojen tehtäväluokittaista jakautumatietoa (kv. suositusten mukainen COFOG-luokittelu) * akateemisia selvityksiä (IIPF:n elokuun 2001 vuosikokouksessa esitettiin empiirisiä tutkimustuloksia mm. julkisten menojen rakenteen kehityksestä sekä eräiden julkisten tehtäväalueiden hoidosta) * Suomessa eri hallinnonaloilla (Valtiovarainkertomus ja hallinnonaloittaiset tuloksellisuuskertomukset) ja Tilastokeskuksessa kehitettyjä toiminnan tuloksellisuusindikaattoreita. Tavoitteena on a) selkeyttää Suomen julkisen talouden kuvaa verrattuna muihin kehittyneisiin talouksiin ja b) arvioida koti- ja ulkomaisen aineiston pohjalta, kuinka tehokkaasti ja tuloksellisesti julkisen sektorin keräämä tulorahoitus käytetään. Lisäksi analyysi tuo c) aineksia tulosbudjetoinnin ja jälkiseurannan kehittämiseen. Projekti tarkastelee julkista taloutta laaja-alaisemmin ja kansainvälisemmällä tasolla kuin rinnakkain toteutettava julkisrahoitteisten palvelujen selvityshanke, jossa pureudutaan paikallisiin ja paikallishallinnon ongelmiin. Hankkeessa huomioidaan myös verotukien kautta tapahtuva ohjaus ja niiden kustannusvaikutus sekä pohditaan vakuutusmekanismin käyttöä. Laina- ja takausjärjestelyjen kautta syntyvä tuki pyritään ottamaan huomioon, mutta sääntelyn avulla toteutettava ohjaus rajataan hankkeen ulkopuolelle. Työssä joudutaan ottamaan huomioon markkinaohjauksen sekä julkisen sektorin suoran ohjauksen vahvuuksia ja ongelmia (market failure/government failure). Työryhmän puheenjohtajana on toiminut Immo Pohjola ja jäseninä Raija Koskinen, Eino Lahikainen, Tuomo Mäki ja Päivi Valkama (kaikki VM:stä) sekä VATT:sta Outi Kröger ja Kalevi Luoma sekä Tilastokeskuksesta Olli Seppänen. Lisäksi työryhmän työhön on asiantuntijana osallistunut Mervi Niemi Tilastokeskuksesta. Merkittävän panoksen työryhmälle antoivat VATT:n Maija-Liisa Järviö (yksikkökustannusselvitysten laatiminen) ja HKO:n Katju Holkeri ja Olavi Köngäs (hallinnon uudistaminen). Työryhmän sihteereinä toimivat Eino Lahikainen ja Tuomo Mäki. Työryhmä järjesti joulukuussa 2001 asiantuntijaseminaarin, jossa kuultiin eri hallinnonalojen asiantuntijoita. Työryhmä jätti väliraporttinsa toimeksiannon mukaisesti tammikuussa Oheinen loppuraportti rakentuu väliraportin rungolle. Kokonaan uutta aineistoa ovat erityisesti julkisen sektorin tehtäväryhmittäiset vertailut.

3 Sisällys sivu Yhteenveto ja johtopäätökset 3 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Julkisen sektorin rooli Julkisen sektorin toimintatavat 10 2 Julkiset menot tehtävittäin Suomessa vuosina Menojen rakenne vuonna Menojen kehitys vuosina Valtio, kunnat ja sosiaaliturvasektori tehtävittäin Valtion menot Kuntien menot ja rahoitus Sosiaaliturvarahastojen menot 36 4 Julkisten menojen kansainvälistä vertailua Julkinen talous suhdanteiden pyörityksessä 1990-luvulla Mihin veroeurot menevät EU-maissa 41 5 Julkisen talouden tuottavuus ja tehokkuus Julkisen talouden tuottavuus Julkisen talouden tehokkuus Sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen yksikkökustannukset 48 6 Julkisen sektorin tavoitteiden toteutuminen Terveyssektorin resurssit ja tulokset kansainvälisessä vertailussa Koulutus panostus ja tulokset Ulkoinen turvallisuus Sisäinen turvallisuus 64 7 Näkökulmia julkiseen sektoriin Kilpailukyky näkökulmana OECD:n tarkastelukehikko 70 Liitteet 1. COFOG-luokitus 2. Valtion budjetin menot tehtävittäin 3. Hyvinvointikalenteri 4. Kuntien valtionosuuksien leikkaukset, peruutukset ja vähennykset vuosina Julkisen sektorin nettoluotonanto/bkt Julkisen sektorin bruttovelka/bkt Julkiset kulutusmenot/bkt Valtion toimenpiteiden vaikutukset kunnallistalouteen, muutokset vuodesta 2001 vuoteen Hallinnon uudistaminen 10. Suhteellinen ansiokehitys

4 Yhteenveto ja johtopäätökset Yhteenveto ja johtopäätökset Julkinen sektori on vastuussa kansalaistensa turvallisuudesta ja hyvinvoinnista ja tätä tarkoitusta varten sillä on laaja toimivalta omalla alueellaan. Kansainvälistyminen ja yhdentymiskehitys ovat siirtäneet valtuuksia kansainvälisille yhteistyöelimille, joissa kansallisia etuja valvovat kuitenkin kansalliset julkisen sektorin edustajat. Julkinen sektori pyrkii tavoitteisiinsa käyttämällä useita rinnakkaisia toimintatapoja. Lainsäädäntö ja lakien toimeenpano sekä valvonta ovat keskeisiä tapoja luoda puitteita yhteiskunnan toiminnalle. Verotuksella rahoitetaan pääosa julkisista palveluista ja tulonsiirroista. Lisäksi verotuksella ja tulonsiirroilla ohjataan yritysten ja kansalaisten käyttäytymistä. Tässä selvityksessä tarkastellaan julkista toimintaa pääasiassa menojen kautta. Tällöin keskeiseen asemaan kohoavat julkisen sektorin vastuulla oleva palvelutuotanto, infrastruktuurin rakentaminen ja ylläpito sekä tulonsiirrot. Näiden tehtävien hoitamiseen on lukuisia vaihtoehtoisia toimintalinjoja, joiden valintaan vaikuttavat keskeisesti tehokkuus, taloudellisuus ja tulonjakoon sekä tasa-arvoon liittyvät näkökohdat. Julkinen sektori parantaa toiminnallaan talouskasvun ja tätä kautta hyvinvoinnin edellytyksiä. Liian suuri julkinen sektori saattaa kuitenkin haitata elinkeinotoimintaa. Talouskasvun keskeisenä rakenteellisena uhkatekijänä voidaan Suomessa pitää verojen korkeaa BKT-osuutta. Julkisen talouden osuutta kansantaloudesta tulisi pienentää lähivuosina, jotta verotusta voidaan keventää kilpailukykyiseen suuntaan. Tämä merkitsee jatkuvaa tehostamistarvetta julkisessa palvelutuotannossa, tulonsiirtojärjestelmien kriittistä läpikäyntiä ja vaihtoehtoisten tapojen etsimistä, jotta julkisen sektorin hyvät tulokset voidaan säilyttää ja jopa parantaa tuloksia. Järkevän ja pitkäjänteisen finanssipolitiikan edellytyksenä on kunnossa oleva julkinen talous, mikä osaltaan tukee yksityisen sektorin kestävää ja työllistävää kehitystä. Kansainväliset vertailut osoittavat, että julkisten menojen taso ja myös rakenne poikkeavat huomattavasti maiden välillä. Tämä kuvastaa julkisten tehtävien erilaisia ratkaisutapoja, taustalla olevia erilaisia kulttuureja ja myös erilaisia ilmasto-oloja ja väestörakenteita. Pitkällä aikavälillä julkisten menojen rakenteissa on tapahtunut yhtenäistymistä, mutta kansallisia eroja myös jää. EU:n ennusteen mukaan Suomen julkinen sektori kansantuotteeseen suhteutettuna olisi v vain hieman suurempi kuin EU:ssa keskimäärin. Julkisen sektorin työvoimaosuus on silti Suomessa kansainvälisesti vertaillen suuri, joskin pohjoismaisissa vertailuissa pieni. Useissa tehtäväryhmissä Suomi pärjää euroalueen keskiarvoa selvästi pienemmällä panostuksella. Keskimääräistä enemmän suhteessa kansantuotteeseen meillä on käytetty julkisia varoja sosiaaliturvaan ja koulutukseen. Julkisen sektorin kansainväliset tehokkuusvertailut antavat Suomesta varsin myönteisen kuvan, jota vielä vahvistavat meistä riippumattomat kansainväliset kilpailukykyvertailut. Vaikka budjettirajoitus on pidetty tiukkana, niin suoriutumisen vertailuissa Suomi useimmilla hallinnonaloilla on lähellä kansainvälistä kärkeä tämä ilmenee myös tuoreessa valtiovarainministeriön omassa Benchmark -selvityksessä (Suomen kilpailukyky ja sen kehittämistarve, VM 2002). Asiakkaiden tyytyväisyyskyselyjen 3

5 Yhteenveto ja johtopäätökset mukaan Suomessa tyytyväinen julkisen terveydenhuollon asiakas saadaan kaikkein pienimmällä rahalla. Vastaavasti Suomessa saadaan koulutettua lukutaitoinen oppilas edullisemmin kuin missään muussa maassa. Julkista rahoitusta voidaan siis pitää Suomessa pääsääntöisesti kohtuullisen tehokkaasti käytettynä. Kansainvälisten vertailujen tuloksista huolimatta julkisella sektorilla ei Suomessa ole varaa kovin suureen tyytyväisyyteen, sillä julkisen sektorin kestävyyttä uhkaavat erityisesti Suomen kansainvälisesti vertaillen korkea verotus ja siihen kohdistuvat alentamispaineet. Maan sisäinen muuttoliike ja alue-erot uhkaavat muuttotappioalueilla kuntien elinkelpoisuutta. Muuttovoittoalueilla taas syntyy pullonkauloja julkisiin palveluihin ja mm. asuntojen tarjontaan asuntotuotannon jäykkyyksien takia. Väestön ikääntyminen aiheuttaa merkittäviä kustannuspaineita eläkkeisiin ja julkisiin palveluihin hieman pidemmällä tähtäimellä. Kansallisen terveysprojektin yhteydessä ovat korostuneet julkisten terveyspalvelujen kouriintuntuvat ongelmat, joita ovat tehottomat toimintamuodot ja potilasjonot näin siitä huolimatta, että kansainvälisten vertailujen perusteella Suomessa on varsin paljon lääkäreitä, sairaanhoitajia sekä myös sairaalapaikkoja. Sosiaaliturvan tärkeä funktio on parantaa yhteiskunnan riskinsietokykyä, mikä yhteisen valuutta-alueen sisällä voi tulla entistä tärkeämmäksi. Sosiaalista hyvinvointia uhkaa heikentää ennen kaikkea väestön ikääntymisen ja kasvavien alueellisten erojen yhteisvaikutus: palvelujen tarve ja tarjonta eivät kohtaa riittävän hyvin. Sosiaalisia ongelmia ovat myös lisääntyvä köyhyys ja eri syistä aiheutuva syrjäytyminen. Erityisenä uhkakuvana on köyhyyden ja syrjäytymisen mahdollinen periytyvä kehitystrendi, mitä voi vahvistaa mm. lisääntyvä siirtolaisuus. Paikkakunnittaiset erot kustannuksissa ovat huomattavat, vaikka olosuhde- ja tarvetekijät otetaan huomioon. Sosiaali- terveydenhuollon nettokustannukset olivat v keskimäärin markkaa asukasta kohden. Sosiaali- ja terveydenhuollon nettomenot asukasta kohden olivat neljäsosassa kuntia alle markkaa ja neljäsosassa yli markkaa. Myös koulutussektorissa alueelliset kustannuserot ovat suuret, mikä ei pelkästään johdu harvaan asuttujen alueiden pitkistä koulumatkoista. Koulutussektori selviytyy yleisesti ottaen Suomessa erittäin hyvin. Keskimääräiset oppimistulokset ovat hyviä ja myös huippuosaaminen on monella alalla erittäin kilpailukykyistä. Silti matematiikan osaamisen pohja on edelleen liian kapea. Myöskään ammattikorkeakoulujen järjestelmä ei ole vielä kyllin hyvin integroitunut yhteiskuntaan. Työmarkkinat eivät saa riittävästi tarkoituksenmukaisesti koulutettuja työntekijöitä. Lisäksi liian suuri osa perus- ja ammattikouluvaiheen oppilaista jää vaille työelämässä tarvittavia vähimmäisvalmiuksia, mikä uhkaa pitää yllä tarpeettoman suurta rakenteellista työttömyyttä. Sisäinen turvallisuus Suomessa on kansainvälisesti vertaillen varsin hyvä, rikosten kokonaismäärä suhteessa väkilukuun on keskimääräistä pienempi ja rikosten selvitysaste on hyvää kansainvälistä tasoa. Silti viidesosa suomalaisista joutuu vuoden aikana jonkin asteisen rikoksen kohteeksi ja vakava rikollisuus (erityisesti huumausainerikollisuus ja ammattimaisten kansainvälisten rikollisyhteisöjen toiminta) on kasvussa. Myös omaisuusrikollisuus on yleistä, joskin poliisin, verohallinnon, tullin ja ulosottolaitoksen yhteistyössä tekemissä selvityksissä vuosittain paljastettu harmaa talous on 4

6 Yhteenveto ja johtopäätökset kääntynyt laskuun. Arviot harmaan talouden laajuudesta ovat silti pikemmin kasvaneet. Pienimuotoisempaan rikollisuuteen ja rikkeisiin (esim. autovarkaudet) ei resurssien puutteessa ehditä puuttumaan, ja lisäksi lainsäädäntö saattaa suojata pikemmin lain rikkojaa kuin uhria. Yksityinen (maksukykyinen) sektori turvautuu julkisen sektorin antaman turvan puuttuessa entistä enemmän yksityiseen vakuutussuojaan ja mm. vartiointiliikkeiden palveluihin, mikä voi vahvistaa yhteiskunnan jakautumista hyväosaisiin ja tehottoman järjestelmän uhreihin. Eräitä yhteisiä syitä em. huolestuttaville kehitystrendeille ovat resurssien tehoton kohdentuminen ja julkisten alojen palkkauskehityksen jääminen jälkeen yksityisestä sektorista. Tämä yhdessä palvelujen kohoavien laatuvaatimusten kanssa ohjaa markkinoita rakentamaan julkisia palveluja täydentävää yksityistä palveluverkostoa, joka houkuttelee työvoimaa pois julkiselta sektorilta, mutta jättää vaikeimmat asiakkaat julkisen sektorin vastuulle. Julkisen sektorin trendien kääntäminen parempaan suuntaan voi tapahtua vain asteittain. Keskeisessä asemassa tulee olemaan julkisen sektorin tuloksellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantaminen. Käytettävissä oleva uusi tekniikka, erityisesti informaatio- ja kommunikaatioalan edistysaskeleet, mahdollistaa ja myös edellyttää hallintoportaiden keventämistä. Hallinnon sisäistä yhteistyötä voidaan parantaa ja vähentää tarpeettomia toimenpiteitä. Kuntien ja kuntien sisällä kaupunginosien välistä yhteistyötä on lisättävä vaikkapa kuntaliitosten ja terveyskeskusalueiden joustavan yhteiskäytön kautta, jotta kunnallisten palvelujen tuotantokoneistot saadaan taloudellisesti ja toiminnallisesti järkevän suuruisiksi. Hallinnonalojen yhteistyötä lisäämällä voidaan myös tehostaa toiminnan tuloksellisuutta ja vähentää asiakkaan kannalta tarpeettomia vaiheita. Maksupolitiikkaa voidaan edelleen tehostaa ja samalla voidaan lisätä kansalaisten omavastuuta. Yritystuissa pitäisi soveltaa periaatetta, jonka mukaan onnistuneiden, riskipitoisten hankkeiden tuet maksetaan takaisin. Julkisten palvelujen yksikkökustannusten suuret alueelliset erot kertovat toiminnan huomattavista tehostamismahdollisuuksista, kun mallia otetaan parhaiden alueiden käytännöistä. Julkisen sektorin arvioitu tuottavuuskehitys on heikko Tilastokeskuksen tuotos- ja panosindikaattoreihin perustuvat arviot osoittavat kehityksen heikentyneen 1990-luvun lopulla. Mittausongelmat heikentävät tulosten käyttökelpoisuutta. Menetelmiä ja niiden testausta tulisikin kehittää edelleen hallinnon tarpeiden pohjalta. Jokaisella hallinnonalalla pitäisi myös jatkuvasti pohtia vaihtoehtoisia tapoja tuottaa haluttuja yhteiskunnallisia vaikutuksia: turvallisuus, oikeudenmukaisuus, tasa-arvo, osaaminen, taloudellinen hyvinvointi, turvattu vanhuus, hyvä ympäristö ym. Näitä vaihtoehtoisia tapoja ovat ennen muuta lainsäädäntö, oma palvelutuotanto tai tilaajatuottajamallien sekä julkisen ja yksityisen sektorien yhteistyömallien käyttö, tulonsiirrot, verotus ja verotuet, tuetut lainat ja rahoitustuen muodot. Myös vakuutusmekanismi - pakolliset tai vapaaehtoiset vakuutukset - voi tarjota mahdollisuuksia toteuttaa julkisen sektorin tavoitteita nykyistä tehokkaammin. 5

7 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat 1.1 Julkisen sektorin rooli Aikaisemmin ns. yövartija-valtiossa pääosa julkista toimintaa tähtäsi kollektiivisten turvallisuuspalveluiden ja infrastruktuurin tuottamiseen. Nykyisin suuri osa julkisista menoista käytetään tulonsiirtoihin ja henkilökohtaisten palvelujen tuottamiseen. Henkilökohtaisia (julkisia) palveluja tuottaa myös yksityinen sektori julkisen sektorin toimeksiannosta. Julkisen sektorin omalla palvelutuotannolla ja tulonsiirroilla hyvinvointia voidaan jakaa tasaisemmin ja oikeudenmukaisemmin. Oikeudenmukainen tulonjako on tavoite sinänsä, mutta näin saadaan lisäksi aikaan usein merkittäviä ulkoisvaikutuksia, joista koko yhteiskunta hyötyy. Tasainen tulonjako lisää sosiaalista koheesiota, vähentää sosiaalisia häiriöitä ja parantaa yhteistoiminnan edellytyksiä. Terveet ja koulutetut ihmiset luovat hyvinvointia myös ympäristöön, jolloin julkisen sektorin kannattaa panostaa terveyden ylläpitoon ja koulutukseen. Esimerkiksi rokotuksilla suojataan ao. henkilön lisäksi koko yhteiskuntaa tarttuvilta taudeilta. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistoiminnalla etsitään malleja, joilla voidaan toteuttaa yhteiskunnallisia tavoitteita. Moderni markkinatalouteen nojaava valtio luo edellytyksiä yksityisen sektorin toiminnalle. Sääntöjen laatiminen ja ylläpito korostuvat erityisesti anglo-amerikkalaisessa ajattelussa. Samaan päämäärään tähtää puolestaan eurooppalaisessa traditiossa julkisen sektorin valmentaja-rooli: julkinen sektori luo yksityiselle sektorille valmiuksia esim. koulutuksen kautta, kehittää elinkeinotoiminnan sekä kotitalouksien kannustimia, ja voi lisäksi parantaa yksityisen sektorin riskinottomahdollisuuksia. Tehostamisen tarve Talouden kansainvälistyminen, tuotannontekijöiden kasvava liikkuvuus, verokilpailun voimistuminen ja nähtävissä olevat pidemmän aikavälin kustannuspaineet väestön vanhenemisesta, mihin tulevina vuosina liittyy myös julkisen sektorin tarve rekrytoida runsaasti uutta työvoimaa eläkkeelle jäävien sijaan ovat vaikuttaneet voimakkaasti käsityksiin julkisen sektorin tehostamisen tarpeesta. Tehostamista edellyttää myös se, että julkisten palvelujen laatuun kiinnitetään enenevästi huomiota, mikä lisäksi usealla tehtävä-alueella lisää kilpailevaa palvelutarjontaa yksityisiltä palvelutuottajilta. Talouskasvun keskeisenä rakenteellisena uhkatekijänä voidaan Suomessa pitää suurta julkista sektoria ja kireää verotusta. Tuloverotuksen kireys yhdistyneenä suuriin tulonsiirtoihin on aikaansaanut vaikeita tulo- ja kannustinloukkuja, joita on purettu niin, että esim. kynnyspalkat ovat laskeneet. Kireä henkilöllinen tuloverotus on myös ongelma erityisesti kansainvälistyvissä yrityksissä, joiden on vaikea saada avainhenkilöstöä ulkomailta Suomeen. Vielä vaikeampi ongelma syntyy verokiilasta, jonka vaikutuksesta työnantajan ei kannata työllistää eikä työttömän kannata työllistyä. 6

8 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Pidemmällä aikavälillä on paineita jatkaa julkisen talouden sopeuttamista pienemmäksi, jotta verotusta voidaan keventää kilpailukykyiseen suuntaan. Tämä merkitsee jatkuvaa tehostamistarvetta julkisessa palvelutuotannossa, tulonsiirtojärjestelmien kriittistä läpikäyntiä ja vaihtoehtoisten tapojen etsimistä, jotta julkisen sektorin hyvistä tuloksista voidaan pitää kiinni ja jopa parantaa niitä. Järkevän ja pitkäjänteisen finanssipolitiikan edellytyksenä ovat kunnossa olevat julkiset taloudet, ja tämä puolestaan auttaa yksityisen sektorin kestävää ja työllistävää kehitystä. Yksityiset palvelutuottajat ovat kilpailutilanteissa usein osoittautuneet kilpailulta suojattua julkista sektoria tehokkaammiksi. Tästä syystä ja säilyttäen tilaaja- ja rahoitusvastuu julkisella sektorilla on myös saatu aikaan entistä tehokkaampia ja asiakkaiden tarpeita paremmin vastaavia palvelupaketteja. Näissä ratkaisuissa tarvitaan kuitenkin suurta asiakaspohjaa, kilpailevia tuottajia ja siis markkinoita. Markkinat eivät aina toimi riittävän hyvin, jolloin tuottajavastuuta jää julkiselle sektorille, erityisesti väestökeskusten ulkopuolella. Markkinoiden epäonnistuminen (market failure) voi perustua (Stiglitz 2000): - epätäydelliseen kilpailuun - julkisten hyödykkeiden ominaisuuksiin - ulkoisvaikutuksiin - epätäydellisiin markkinoihin - epätäydelliseen informaatioon Julkisen sektorin taloudellinen tehottomuus (government failure) on perustunut moniin syihin (Stiglitz 2000): - budjettirajoitus on pehmeä - poliittiset näkökohdat vaikuttavat liikaa - kilpailu puuttuu - julkisiin organisaatioihin liittyy ylimääräisiä rajoituksia (henkilöstön erottamattomuus, julkisten hankintojen säännöt, ahtaat vuosibudjetit) - päämies-agentti -ongelmat ( byrokratian omat tavoitteet, riskien liiallinen välttäminen) Asiakaspohjan pienuuden ja kilpailevien tuottajien puutteen ohella julkisen sektorin tuottajavastuu syntyy useiden julkisten palvelujen kollektiivisesta luonteesta ja palvelujen oheisvaikutuksista, joiden takia palvelujen saajia on vaikea laskuttaa oikeudenmukaisesti. Myös tulonjakotavoitteet ja yhteiskunnallisen segregaation vastustaminen - sosiaalisen koheesion vahvistaminen - voivat puoltaa palvelutuotannon säilyttämistä julkisena. Markkinaehtoisuuden kehittäminen voi väestöpohjaltaan suurissa keskuksissa merkitä hyvätuloisten ja helppojen asiakkaiden suosimista tavalla, joka syrjäyttää pysyvästi pienituloisia perheitä ja aiheuttaa esim. huono-osaisuuden periytymistä slummiutuvien alueiden asukkaille. Vaikeimmat sosiaali- ja terveysongelmat, esim. vanhusten tulevaisuudessa nopeasti yleistyvät dementiatapaukset ja vanhainkotien hoidon kalliit loppujaksot jäävät mitä ilmeisimmin suurelta osin julkisen sektorin varaan myös tulevaisuudessa. Ongelmien ennaltaehkäisy edellyttää usein laajaa yhteistyötä, jolloin julkinen sektori on luonnollinen vastuutaho saatavien hyötyjen kollektiivisen luonteen takia. 7

9 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Markkinaehtoisten ratkaisujen etsimisen rinnalla tarvitaan julkisen sektorin oman toiminnan tehostamista. Tässä on erotettavissa tekninen ja allokatiivinen tehostaminen. Julkiset palvelut tuotetaan vertailukelpoisissakin kohteissa usein silmiinpistävän erilaisin kustannuksin. Julkiset hyvinvointipalvelut Julkiset hyvinvointipalvelut ovat valtaosin opetus-, sosiaali- ja terveyspalveluita. Vaikka näiden tuotannon arvo aleni Suomessa muutamana vuonna valtion ja kuntien säästämispäätösten seurauksena 1990-luvun alkuvuosina, erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen kysyntä tulee pidemmällä aikavälillä kasvamaan tuntuvasti väestön ikääntyessä. Koulutusmenoissa syntyvyyden alentuminen hidastaa kasvupaineita, mutta koulutuksen strateginen merkitys kansakunnan pitkän tähtäimen kilpailukyvyn kannalta korostaa laadun merkitystä, mikä pyrkii kasvattamaan menoja. Yksityistämisellä ja palvelujen aktiivisella hinnoittelulla voidaan ohjata ja myös hidastaa julkisten menojen kasvua, mutta tulonjakoa ja tasa-arvoa koskevat tavoitteet rajoittavat näitä mahdollisuuksia. Opetushallinnon visio tietoyhteiskunnan kehittämisestä, joka on kirjattu myös hallitusohjelmaan, on tähän mennessä toteutunut hyvin. Kansainvälisissä vertailuissa Suomi on erityisen hyvin onnistunut innovaatiojärjestelmän hallinnassa sekä tietovaltaisen yritystoiminnan edistämisessä. Taustalla on sekä peruskoulutuksen että korkeakoulupolitiikan panostus tälle alueelle. Lukutaito kaikilla ulottuvuuksillaan, korkeakouluopetuksen taso, korkeakoulujen ja elinkeinoelämän yhteistyö sekä opettajien koulutustaso ovat vertailujen mukaan Suomessa erityisen hyviä. Ongelmallisempia alueita ovat kaupallinen ja kansainvälisen juridiikan osaaminen, myös koululaisten matematiikan ja luonnontieteiden osaamisessa Suomella on kirittävää. Taloudellinen panostus koulutukseen on ollut Suomessa hieman yli kansainvälisen keskitason, mutta opetusryhmät ovat meillä suhteellisen suuria. Sosiaali- ja terveyssektorilla kansainväliset vertailut antavat Suomen tilanteesta myös varsin myönteisen kuvan. Palvelut ovat pääosin korkeatasoisia ja kaikkien saatavilla. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimivuutta ja taloudellisuutta on pyritty tehostamaan pidemmän aikaa. Tähän on kuulunut erityisesti avohuollon lisääminen, kuten myös potilaiden siirtäminen erikoissairaanhoidosta perusterveydenhuollon vastuulle. Tämä on saanut myös kansalaisten suuren tuen. Näin on voitu vähentää suhteellisesti kalliimpia hoitomuotoja ja samalla parantaa asiakkaiden viihtyvyyttä. Sosiaali- ja terveyspalveluja koskevaa ohjausjärjestelmää on tehostettu toiminta- ja tavoiteohjauksella. Barometri- ja kyselytietojen mukaan asiakkaat ovat enimmäkseen varsin tyytyväisiä saamiinsa julkisiin palveluihin, ja palvelujen laatu ja määrä ovat vastanneet asetettuja tavoitteita. Julkisten palvelujen jonot ja järjestelmien kestävyys ovat kuitenkin selkeitä ongelmia tilanteessa, jossa kustannuksiin kohdistuu merkittäviä nousupaineita ja sosiaalisen ympäristön muutokset ovat vaikeasti ennakoitavissa. Ongelmat liittyvät ennen kaikkea hallinnon hidasliikkeisyyteen, tehottomuuteen ja kalleuteen, julkisen palvelutuotannon jatkuvuuteen ja budjettirajoituksen tiukkuuteen. Palkat ovat jääneet julkisilla palvelualoilla jälkeen, mikä heikentää alan vetovoimaa, erityisesti, kun myös työsuhteet ovat muuttuneet entistä lyhytkestoisemmiksi. Budjettirajoite on toisaalta pakottanut palvelujen ja palveluketjujen kehittämistä entistä taloudellisempaan suuntaan. Osittain spontaanisti syntyvä kilpailutilanne, kun yksityi- 8

10 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat set palvelutuottajat ovat vastanneet palvelujen markkinaehtoiseen kysyntään on myös lisännyt julkisen sektorin panostusta tuotteiden parantamiseen. Sosiaaliturva kilpailukykytekijänä Sosiaaliturvan tehtävänä on edistää väestön terveyttä ja toimintakykyä sekä terveellistä työ- ja elinympäristöä ja turvata riittävä toimeentulo ja sosiaali- sekä terveyspalvelut. Sosiaaliturva saa negatiivisen arvovarauksen, jos sosiaaliturvaa katsotaan pelkästään kustannuksina ja kannustinvääristyminä. Sosiaaliturvalla on myös myönteisiä vaikutuksia kilpailukykyyn. Sosiaaliturvan myönteisten vaikutusten kieltäminen ei edistä sosiaaliturvan kehittämistä järkevään suuntaan tai yleisemmin julkisen sektorin roolin kehittämistä muuttuvassa maailmassa. Muutosta tarvitaan, koska entisillä sosiaaliturvan malleilla globaalista tietoyhteiskuntaa kohti vievä kehitys, jossa työikäinen väestö ja verotuspohjat äänestävät jaloillaan voi johtaa umpikujaan jo ennen väestön ikääntymisongelman kärjistymistä. Kilpailukyvyn kannalta sosiaaliturvan olennainen myönteinen piirre on sekä yhteiskunnan että yrityksen riskinkantokyvyn lisääntyminen. Tämä piirre tulee EMU-oloissa entistä tärkeämmäksi, kun valuuttakurssipolitiikalla ei enää voida korjata kilpailukyvyn mahdollista heikkenemistä. Matalan inflaation maailmaan sosiaalinen turvaverkko sopii hyvin. Nopean teknisen ja kaupallisen kehityksen takia, mitä maailmankaupan globalisoituminen vielä kärjistää, rakenteelliset muutokset tulevat jatkumaan myös tulevaisuudessa. Varmuutta työpaikan tai edes ammatin säilymisestä ei voi olla. Tämän takia yhteiskunnan riskinkanto- ja muuntumiskyky tulevat entistä tärkeämmiksi. Sosiaalinen turvaverkko antaa mahdollisuuden suhtautua rauhallisesti tulevaisuuteen ja aikaa uudelleen kouluttautua työelämän muuttuvien tarpeiden mukaisesti. Keskeinen kehittämistarve sosiaaliturvan sisällössä voisi olla kannustinrakenteiden muuttaminen tukemaan aktiivista sopeutumista muuttuvassa yhteiskunnassa. Sosiaaliturva ei saisi olla pelkästään passiivista toimeentulotukea, vaan sen tulisi kannustaa työntekoon ja aktiiviseen elämään. Muutos on jatkuvaa. Sosiaaliturva auttaa osaltaan sekä kestämään muutosta että saamaan muutoksesta irti hyötyä ja huvia. Sosiaaliturva tulee tällöin nähdä laajasti, sillä kyse ei ole pelkästään työttömyys-, toimeentulo- tai asumistuista. Hyvin toimeentulevat, terveet, aktiiviset ja myös työhaluiset ihmiset ovat sosiaaliturvan eräs keskeinen tavoite. Tällaiset ihmiset ovat arvokkaita sekä yhteiskunnalle että työnantajille. Aktiiviset ja aloitekykyiset ihmiset voivat työllistää itsensä, sillä sosiaaliturvan riskinsietokykyä nostava vaikutus voi auttaa merkittävästi yrityksen perustamisessa ja itsensä työllistämisessä. Kun entistä suurempi osa ihmisistä on työkykyisiä ja työssä, passiivinen tuki koskee pienempää joukkoa ja se voidaan pitää korkeatasoisena. Nykyaikaisessa yhteiskunnassa tarvitaan monipuolista osaamista. Tiedollisten ja koulutuksellisten valmiuksien kehittäminen ja ylläpito voidaan hyvin sisällyttää laajan sosiaaliturvan välitavoitteisiin. Paitsi ammatillista osaamista koulutus tukee monipuolisesti terveellisiä elämäntapoja ja tätä kautta sekä työkykyä että henkilökohtaista viihtyvyyttä. Hyvä asumistaso tukee terveyttä, opintosuorituksia, työssäkäyntiä ja yleisesti hyvää elämää. Hyvä asumistaso on selvästikin yhteiskunnan intressissä ja voidaan myös lukea laajan sosiaaliturvan käsitteen sisälle. Terveys on arvokas tavoite itsessään, mutta myös siihen voidaan liittää välineellisiä työelämän arvoja. 9

11 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Yhteiskunta ei voi olla yksin vastuussa kansalaistensa hyvinvoinnista ja sosiaaliturvasta. Yhteiskunnalla on tähän selkeä intressi, mutta vähintään yhtä suuri intressi tähän on kansalaisilla itsellään. Lisäksi yrityksillä on huomattavan suuria etuja saavutettavana työntekijöidensä yleisen hyvinvoinnin kautta. Bismarckilainen sosiaalipolitiikka lähti ajatuksesta, että pitämällä huolta työntekijöiden hyvinvoinnista ja sosiaaliturvasta turvattiin sekä tuotantoelämän että yhteiskunnan rauha ja päästiin parhaimpiin tuloksiin. Bismarckilainen traditio on edelleen havaittavissa keskieurooppalaisessa sosiaalipolitiikassa, jossa työsuhde muodostaa keskeisen perusteen sosiaalisille eduille. Suomessa on edetty ohi keskieurooppalaisen mallin, kun edut on irrotettu työsuhteesta ja edut ymmärretään subjektiivisina oikeuksina. Sosiaaliturva ja sosiaaliedut on tässä tilanteessa tärkeä nähdä tuotannontekijänä samalla tavoin kuin esim. tieto ja osaaminen. Sosiaaliturva ja tieto ovat sinänsä itseisarvoja, mutta niillä on tämän lisäksi välineellistä arvoa. Sosiaaliturva luo turvallisuutta myös yrittäjille ja oikein käytettynä se lisää laadukasta työntekoa ja tätä kautta työllisyyttä ja yleistä hyvinvointia. 1.2 Julkisen sektorin toimintatavat Julkinen sektori toteuttaa tavoitteitaan useita rinnakkaisia toimintatapoja käyttäen. Lainsäädäntö ja lakien toimeenpano sekä valvonta ovat keskeisiä tapoja luoda puitteita yhteiskunnan toiminnalle. Kansainväliset sopimukset ja enenevästi kansainvälinen yhteistyö luovat yhtä lailla puitteita yksityiselle elinkeinoelämälle ja kansalaistoiminnalle. Verotus vaikuttaa laaja-alaisesti toiminnan kustannuksiin ja ohjaa tehokkaasti sekä yritysten että kansalaisten käyttäytymistä sen lisäksi, että verotuksella rahoitetaan pääosa julkisen sektorin palveluista ja tulonsiirroista. Tässä yhteydessä tarkastellaan julkista toimintaa pääasiassa menojen kautta. Tällöin keskeiseen asemaan kohoavat julkisen sektorin vastuulla oleva palvelutuotanto, infrastruktuurin rakentaminen ja ylläpito sekä tulonsiirrot. Näidenkin toimintojen sisällä on lukuisia vaihtoehtoisia toimintalinjoja, joiden valintaan vaikuttavat keskeisesti tehokkuus, taloudellisuus ja tulonjakoon sekä tasa-arvoon liittyvät näkökohdat. Palvelutuotannossa ja infrastruktuurin rakentamisessa päävalinta joudutaan tekemään oman tuotannon ja ostopalvelujen kesken. Tulonsiirroissa puolestaan on erotettava toisistaan sosiaaliset tulonsiirrot ja elinkeinoelämälle annettavat tuet. Täydentäviä ja vaihtoehtoisia tapoja löytyy vakuutusmekanismista, verotuista ja lainanannosta sekä muista rahoitustuen muodoista. Julkinen palvelutuotanto - ostopalvelut - julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyömallit Perinteinen tapa tuottaa julkisia palveluja on ollut verorahoitukseen pohjautuva oma tuotanto. Julkisen sektorin oma tuotanto on edelleen pääasiallinen toimintatapa kollektiivisten hyödykkeiden kohdalla esim. sisäinen ja ulkoinen turvallisuus, hallinto, teiden rakentaminen ja kunnossapito. Puolustusvoimien, poliisin ja oikeuslaitoksen kohdalla on erityisen vahvoja argumentteja niiden pitämiseksi julkisrahoitteisina puolueettomuuden ja uskottavuuden säilyttämiseksi. Henkilökohtaisten palvelujen tuottamisessa julkista tuotantoa voidaan perustella lähinnä tulonjakoargumenteilla näin varmistetaan palvelujen tasa-arvoinen saatavuus ja estetään mm. periytyvää sosiaalista syrjäytymistä. 10

12 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Julkisia hyödykkeitä on alettu kuitenkin kasvavassa määrin tuottaa uusilla rahoitus- ja sopimusmalleilla myös Suomessa. Uusilla menettelyillä on tuotu hintamekanismi ja markkinat tehostamaan tuotantoa ja jakelua sekä ohjaamaan kysyntää ja samalla on vahvistettu rahoituspohjaa. Julkisen palvelutuotannon rahoittaminen käyttäjämaksuilla on laajentunut viimeisen 10 vuoden aikana Suomessa. Terveyspalveluissa julkisen rahoituksen osuus kokonaiskustannuksista v oli 76 %, mikä oli 5 prosenttiyksikköä vähemmän kuin v Muissa pohjoismaissa ja Englannissa osuus on korkeampi, mutta esim. USA:ssa julkisen rahoituksen osuus kokonaiskustannuksista oli vain 45 %. Koulutuksessa Suomen ja Pohjoismaiden rahoitusmalli on pohjautunut tiukasti julkiseen rahoitukseen, näin on edelleenkin nuorten perusvaiheen koulutuksessa. Anglosaksisissa maissa, mutta myös useissa Keski-Euroopan ja Aasian maissa on lisäksi yksityiseen rahoitukseen perustuvia kouluja. Korkeakouluvaiheessa yksityisesti rahoitetut oppilaitokset ovat jopa enemmistönä USA:ssa, Japanissa ja Koreassa. (Education at a Glance 2001). Julkisen sektorin oman palvelutuotannon rinnalle ovat nousseet vahvasti esiin julkisen sektorin yksityisilta tuottajilta ostamat palvelut. Tällaisissa tilaaja-tuottajamalleissa julkinen sektori kantaa vastuun ao. palvelujen tarjonnasta ja kokonaisrahoituksesta, mutta ostaa palvelut edullisimmalta palvelun tuottajalta markkinoiden välityksellä. Edullisuus ei tarkoita pelkästään alhaisinta hintaa, sillä tilaussopimuksen syntymiseen vaikuttavat lisäksi mm. laatu (ml. oikea-aikaisuus) ja mitattu asiakastyytyväisyys. Tilaaja-tuottajamalleista on olemassa lukuisia sovellutuksia ja myös kokemuksia (näistä enemmän mm. Aronen, Järviö, Luoma, Räty: Yhteistyöllä ja kilpaillen, VATT 2001 ja VM:n raportti julkisesta palvelutoiminnasta VM:2002). Viime vuosina on julkisissa palveluissa ryhdytty soveltamaan palveluseteleihin perustuvia järjestelmiä. Niissa palvelun käyttäjä voi itse valita palvelun tuottajan. Palvelutuotanto- ja sopimusmalleja, joissa rahoituksesta vastaa julkinen sektori: Julkinen virasto, joka palvelee oman alueen asukkaita - esim. kunnallinen vesilaitos Viranomaisten yhteistyömalli - esim. sairaanhoitopiiri Palvelusopimus, joka on kilpailutettu markkinoilla - esim. koulujen siivous Julkinen avustus toimintaan - esim. tuettu orkesteri Käyttäjä voi valita julkisesti rahoitetun palvelutuottajan - esim. oppilas valitsee koulun (implisiittinen palveluseteli) Palveluseteli - palvelun tarvitsija (esim. kotona asuva vanhus) voi ostaa siivouspalvelun markkinoilta Pakollinen vakuutus - esim. sairausvakuutus tai Saksassa käyttöön otettu vanhusten pakollinen hoitovakuutus Julkinen liikelaitos tai osakeyhtiö toimii markkinalähtöisesti esim. VR Julkiseen toimilupaan (kilpailuttamisen jälkeen) perustuva yksityinen yhtiö - luonnollinen monopoli esim. jätteiden keräys kuntatasolla. Lähde: Policies to enhance efficiency in publicly funded services, OECD/ECO

13 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Samankaltaiseen ajatteluun perustuvat myös lähinnä liikenneväylien rakentamisessa ja kunnossapidossa sovelletut yksityiseen rahoitukseen perustuvat mallit. Näissä JYY (julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö) malleissa tarkoitetaan toimintaa, jossa julkisen sektorin vastuulla oleva palvelu tai hanke järjestetään molempien sektoreiden yhteistyönä kyse on tilaaja-tuottajamallin erityistapauksesta (Aronen, Järviö, Luoma, Räty: Yhteistyöllä ja kilpaillen, VATT 2002, VM:n työryhmäraportti v. 1999). Tätä ajattelua kutsutaan nykyään myös elinkaarimalliksi (Juhani Huttunen: Elinkaarivastuumalli julkisissa hankinnoissa TT ). Elinkaarivastuumallilla (Private Finance Initiative, PFI) tarkoitetaan erityisesti sellaista käytäntöä, että julkinen investointi annetaan yksityisen projektiyhtiön rahoitettavaksi, toteutettavaksi, määräajaksi hoidettavaksi ja usein suunniteltavaksikin. Julkinen sektori tai palvelun käyttäjä maksaa myöhemmin hankkeen antamista palveluista etukäteen tarkoin sovitulla tavalla. Samalla sovitaan palvelujen laadusta ja laatua pitää yllä valvonnan lisäksi se, että palvelumaksu sidotaan palvelun laatuun. Suomessa JYY/elinkaarimallia on sovellettu menestyksellisesti Lahti-Järvenpää moottoritien rakentamisessa. Hanke valmistui etuajassa, ja sopimukseen sisältynyt rakentajan pitkäaikainen tien huoltovelvoite takasi tien varsin hyvän laadun. Yksityisen sektorin tehokkuusedun katsotaan syntyvän erityisesti hankkeen organisoinnista, joka mahdollistaa nopeammat läpimenoajat. Espoossa kokeillaan samaa mallia lukion ja liikuntakeskuksen toteuttamisessa. Elinkaariajattelusta on monesti hyötyä erityisesti siihen sisältyvän yksityisen rahoituksen ja elinkaariajattelun vuoksi sekä siksi, että kohteen kapasiteetti saadaan tämän mallin avulla nopeammin ja tehokkaammin käyttöön ja riskit voidaan siirtää niitä paremmin hallinnoimaan pystyvälle yksityiselle sektorille. Elinkaarivastuumallia voidaan perustella myös suurten investointien oikeudenmukaisella jakamisella eri sukupolville. Julkisiin menoihin on kohdistunut tuntuva lisäyspaine 1990-luvun lopulta alkaen, aikaisempien säästöpäätösten vastavaikutuksena. Menopaineita on vahvistanut laman jälkeen uudelleen elpynyt talouskasvu. Hallitusohjelmien ja budjettikehysten tiukkuudesta on osaltaan seurannut, että suoran budjettirahoituksen korvaavia rahoitusmalleja on kehitelty ja myös sovellettu käytäntöön. Tämän lisäksi on kuitenkin myös peruttu aikaisempia säästöpäätöksiä, ja valtion sovitut menokehykset on ylitetty selkeästi viime vuosina (ks. Hyvinvointikalenteri liite 3). Kehittyvä tekniikka voi tuoda laatua ja tehokkuutta Kehittynyt ja kehittyvä uusi tekniikka on avainasemassa julkisen sektorin suorituskyvyn tehostamisessa. EU-tasolla sähköinen hallinto, sähköisesti tuotetut julkiset palvelut on nostettu vahvasti esille Euroopan kilpailukyvylle ja kehitykselle. Uusi tekniikka on tällöin nähtävä uusien hallintomallien ytimeksi, ei enää pelkästään tukipalveluksi, joka vaatii resursseja, mutta myös vapauttaa niitä uusiin tehtäviin. Tietohallinto vaatii pitkäjännitteistä suunnittelua ja budjetointia. Olennaista on, että organisaatioita ja prosesseja kehitetään vastaamaan uuden tekniikan mahdollisuuksia. Esimerkkinä uuden tekniikan mahdollisuuksista: USA:ssa yritysten sijainnin ja toimintojen esittäminen Internetissä karttapohjaisena informaationa tuottaa yrityksille tietoa monta kertaluokkaa edullisemmin kuin eräissä keskeisissä Euroopan maissa. Toisena esimerkkinä tiedon huonon saatavuuden kustannuksista on esitetty, että pa- 12

14 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat tenttiviranomaisten arvion mukaan Euroopassa käytettiin 1990-luvun lopulla vuosittain 18 mrd. euroa tutkimukseen, joka on jo aiemmin tehty, mutta josta tietoa ei ole riittävän hyvin yleisesti käytettävissä. Uuden tekniikan mahdollistamien palvelujen hinnoittelu on toisaalta myös ongelmallista. Painetta on sekä virastojen tulonhankintaan että tietojen ilmaisjakeluun niiden yhteiskunnallisen merkityksen ja kerrannaisvaikutusten takia. Julkisen tiedon digitoimisen ja tietoverkon kautta saataville panon myötä voidaan vähentää ongelmia, jotka liittyvät palvelun kattavuuteen ja nopeuteen. Hallinnon verkkopalveluilla edistetään myös asiakaslähtöistä kokonaispalvelua, joka saavutetaan viranomaisten keskinäisellä yhteistyöllä palveluja luotaessa. Asiakaslähtöisyyden korostaminen kehittää tarjottavia palveluja ja voi saada aikaan muutoksia myös hallinnossa. Kun hallinnolliset prosessit mallinnetaan ja muutetaan tietokoneohjelmiksi, hallinnollisen työvoiman tarve siirtyy vanhoista tehtävistä uudenlaisiin tehtäviin: Henkilökohtainen asiakaspalvelu vähenee, mutta tukitoimintojen tarve kasvaa. Tehtävien alueellinen sijoittuminen voi muuttua. Henkilöstön osaamisvaatimukset muuttuvat. Ostopalvelut ja tehtävien ulkoistaminen ovat selkeä vaihtoehto omalle palvelutuotannolle. Erityisen tärkeää on oivaltaa, että uuden tietotekniikan käyttö edellyttää selkeitä normeja ja selkeitä hallinnollisia prosesseja. Hallintoa, prosesseja ja tietotekniikan sovelluksia on kehitettävä yht aikaisesti. Pelättävissä on, että jos organisaatiot ja prosessit pidetään entisellään tietotekniikan kehittymisestä huolimatta, niin tästä aiheutuisi lähinnä lisäkustannuksia. Tieto- ja viestintätekniikkaa hyödynnetään laajasti Suomen hallinnossa, mutta mahdollisuuksista tehostaa palvelutuotantoa ja jakelua on hyödynnetty vasta osa. Hallinnolliset prosessit on suurelta osin tietokoneistettu, joskin prosesseissa saattaisi olla kehittämisen varaa. Kehittäminen on tapahtunut organisaatiokohtaisesti. Kansalaisia ja yrityksiä koskevat tiedot ovat hallinnollisissa lokeroissa eikä niitä hyödynnetä riittävän laajasti. Konekielisten tietojen saanti vähentää merkittävästi rutiininomaista käsittelyä hallinnossa. Tiedot voidaan viedä automaattisesti viraston tietokantoihin ja niiden käsittelyä voidaan koneellistaa niin, että tietojen analysointiohjelmistoilla poimitaan virkailijan käsittelyä vaativat tapaukset. Rutiininomaisen työn vähentyessä henkilökunnan kokonaismäärä laskee, mutta sen ammattitaitovaatimukset kohoavat. Julkisella sektorilla todennäköisesti suurimmat tieto- ja viestintätekniikan hyödyntämisen mahdollisuudet ovat terveydenhuollossa. Kansalaisia koskevat terveystiedot ovat hajallaan terveydenhuollon julkisten ja yksityisten toimijoiden manuaalisissa ja sähköisissä arkistoissa. Tietojen konemuotoinen siirto potilaan terveydenhuollon yksikköjen välillä on vähäistä. Samoja tietoja kysellään potilailta tallennettavaksi ja tehdään tutkimuksia, jotka on aiemmin tehty muulla. Tieto- ja viestintätekniikan laajaa hyödyntämistä haittaa toimijakentän hajanaisuus, alan konservatiivisuus sekä terveystietoja koskevat tietosuojavaatimukset. Sosiaali- ja terveysministeriön organisoimassa Satakunnan makropilotti hankkeessa kehitettiin ns. saumatonta hoitoketjua. Vuoden 2001 lopussa päättyneen hankkeen tulokset jäivät vaatimattomiksi. Näyttää siltä, että eteneminen terveydenhuollon tietotekniikassa vaatii 13

15 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat valtiolta kehittämistyötä sekä lainsäädäntötoimia, joilla mahdollistetaan kehittyneiden toimintatapojen käyttö. Tieto- ja viestintätekniikka tukee joustavaa ja muutoskykyistä hallintoa. Tämä ei kuitenkaan tule itsestään vaan tekniikkaa voidaan käyttää myös hidastamaan päätettyjen hallinnollisten muutosten tehokasta toteuttamista. Näin on käynyt 1990 luvulla tehdyissä valtion aluehallinnon organisaatioiden yhdistämisissä. Tulevissa hallintouudistuksissa on varmistettava, että uudelleen organisoitavaa toimintaa tukevat tieto- ja viestintäjärjestelmät yhtenäistetään nopeasti ja määrätietoisesti. Sosiaaliset tulonsiirrot Julkiset tulonsiirrot toteuttavat periaatteessa samanlaista tehtävää kuin alihinnoitellut julkiset palvelut. Tulonsiirroilla kuitenkin annetaan edunsaajalle itselleen suurempi mahdollisuus kuin julkisen ilmaispalvelun käyttäjälle päättää, miten käyttää rahat. Sosiaalisilla tulonsiirroilla toteutetaan paljolti sosiaalisen turvaverkon ideaa, jonka avulla yhteiskunnasta tehdään kaikille jäsenille taloudellisesti turvallisempi jakamalla talouskasvun tuloksia uudelleen sosiaalisten kriteerien pohjalta. Verotuksen ohella sosiaaliset tulonsiirrot muokkaavat eniten tulonjakoa, joka Suomessa onkin kansainvälisesti vertaillen tasainen kuten muissakin Pohjoismaissa. Sosiaalisen turvaverkon voidaan ajatella lisäävän myös yhteiskunnan sisäistä turvallisuutta, kun se vähentää taloudellista tarvetta rikolliseen toimintaan. Sosiaalisilla tulonsiirroilla tarkoitetaan tässä yhteydessä kansantalouden tilinpidon mukaisia sosiaalietuuksia eli sosiaalivakuutusetuuksia, sosiaaliavustuksia ja luontoismuotoisia sosiaalietuuksia. Nämä etuudet ovat yhteismitallinen osa COFOG-luokituksen mukaisia julkisia menoja (COFOG-luokituksesta enemmän luvuissa 2 ja 4 sekä liitteessä 1). Sosiaalisia tulonsiirtoja ei pidä rinnastaa suoraan sosiaalimenoihin, jotka on määritelty EU:n piirissä yhteisesti sovitulla tavalla (ESSPROS-luokitus), ja joita mm. sosiaali- ja terveysministeriö julkaisee vuosittain. Sosiaalimenot sisältävät mm. palvelumenot ja hallintomenot, joten sosiaalimenot ovat siis sisällöltään laajempi kuin tulonsiirrot. Sosiaaliset tulonsiirrot on jaettu tässä pääryhmiin noudattaen sosiaalimenojen luokitusta. Sosiaaliset tulonsiirrot ovat merkittävä osa julkisyhteisöjen rahoittamaa sosiaaliturvaa. Vuonna 2001 tulonsiirtojen osuus kaikista julkista menoista oli runsaat 35 %. Tämä osuus on noussut vuodesta 1975 noin 10 prosenttiyksikköä, vaikka samaan aikaan myös julkista palvelutuotantoa on lisätty. Suurimmillaan tulonsiirrot hipoivat jo 40 prosenttia julkisista menoista v Myös kansantuotteeseen suhteutettuna tulonsiirrot ovat lisääntyneet merkittävästi; korkeimmillaan suhdeluku nousi laman olosuhteissa v lähelle 25 prosenttia. Nykyisin vastaava suhdeluku on alentunut 17 prosentin paikkeille. Usein käytetty prosentteina ilmaistu julkisten sosiaalimenojen suhde kansantuotteeseen ei ole paras mahdollinen mittari kuvaamaan kansakunnan todellista sosiaaliturvan tasoa. Suhdeluku kuvaa kyllä karkeasti sosiaaliturvan viritysastetta ja yhteiskunnan maksukykyä hoitaa sosiaaliturvan rahoitus. Sosiaaliturvamenot, erityisesti sosiaalietuudet nousivat ennätyskorkealle 1990-luvun laman keskellä, mutta sosiaaliturvan ei voida sanoa parantuneen tuolloin merkittävästi. Kun sitten nopean ja pitkän talouskasvun kausi käynnistyi, ja sosiaaliturvamenojen suhde kansantuotteeseen alkoi luonnollisista syistä nopeasti laskea, ilmaistiin jo huolestuneisuutta Suomen sosiaaliturvan vajoamisesta Välimeren maiden kastiin. Tähän ei ole syytä. Useiden selvitysten mukaan sosiaaliturvajärjestelmä toimii edelleen vähintään kohtuullisesti. 14

16 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat 1.1 Sosiaaliset tulonsiirrot Tulonsiirrot, mrd. euroa 1,8 3,8 8,2 13,7 21,8 22,6 23,7 Osuus julkisista menoista, % 24,9 27,8 30,4 31,5 38,4 35,4 35,5 Suhteutettuna BKT:een, % 10,0 11,6 14,5 15,5 23,0 17,2 17,5 Lähde: Tilastokeskus/Kansantalouden tilinpito Puutteita ja korjattavaakin on, ja useissa tapauksissa perimmäinen syy näyttäisi löytyvän työttömyydestä ja sen moninaisista seurauksista. Sosiaali- ja terveyspolitiikan eräs nykyisistä keskeisistä strategisista linjauksista onkin työelämän vetovoiman lisääminen, jolla voidaan tarkoittaa myös tulonsiirtojärjestelmien kehittämistä työllistymistä kannustavaan suuntaan. 1.2 Sosiaaliset tulonsiirrot pääryhmittäin, mrd. euroa Sairaus ja terveys 1,6 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 2,4 Toimintarajoitteisuus 0,4 0,4 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 Vanhuus 9,1 10,1 11,1 11,4 11,8 12,2 12,7 12,9 13,3 13,7 13,6 14,5 Perhe ja lapset 1,2 1,4 1,6 1,6 2,3 2,2 2,0 2,1 2,2 2,2 2,2 2,2 Työttömyys 0,6 1,6 2,9 4,0 3,9 3,6 3,5 3,3 2,9 2,8 2,6 2,5 Asuminen 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 Muu sosiaaliturva 0,6 0,7 0,9 1,0 1,1 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,2 Yhteensä 13,6 16,3 19,0 20,5 21,6 21,8 22,0 22,2 22,3 22,8 22,6 23,7 Lähde: Tilastokeskus/Kansantalouden tilinpito, VM Sosiaalisten tulonsiirtojen ylivoimaisesti suurin menoryhmä on vanhuusmenot eli pääasiassa työeläkkeet (11,7 mrd. euroa v. 2001) ja kansaneläkkeet (2,6 mrd. euroa v. 2001). Kansaneläkemenot ovat supistuneet vuodesta 1992 alkaen lähes jatkuvasti vuosittain. Työeläkemenot sen sijaan ovat jatkuvasti kasvaneet ja ne olivat v lähes kaksinkertaiset vuoteen 1990 verrattuna. Eläkemenot ja yleensä ikääntymiseen liittyvät menot vaikuttavat ratkaisevasti julkisyhteisöjen rahoituksen kestävyyteen etenkin pitemmällä aikavälillä. Eläkeasiat ovat viime aikoina olleet laajan keskustelun ja uudistusten kohteena sekä kansallisesti että kansainvälisesti, ja Suomessakin on eläkeuudistus parhaillaan vireillä. Tavoitteena on luonnollisesti kestävyyden turvaaminen menopaineita ja samalla eläkemaksupaineita vähentämällä. Vaikka työttömyysturvamenot vähenivät selvästi vuosittain vuodesta 1993 alkaen ne ovat yhä (v. 2001) toiseksi suurin sosiaalisten tulonsiirtojen menokohde, noin 10 % kaikista siirroista. Muutokset olivat 1990-luvulla varsin rajuja. Vuonna 1990 työttömyysturvan osuus tulonsiirroista oli vain 5 %, mutta korkeimmillaan v lähes viidennes. Työttömyysaste oli v noin 9,1 % kun se v oli ollut vain 3,2 %. Sairaus- ja terveysmenoihin käytettiin v euroja lähes yhtä paljon kuin työttömyysturvaan. Sekä sairausvakuutuksen päivärahat että mm. lääkekorvaukset ovat kasvaneet jonkin verran, eivät kuitenkaan suhteessa BKT:hen. Perheiden ja lasten tuesta lähes kaksi kolmannesta on lapsilisiä. Lapsilisien tasoa korotettiin reippaasti v. 1994, kun verotuksen lapsivähennyksistä luovuttiin. Sen jälkeen lapsilisien kokonaismäärä 15

17 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat on hieman vähentynyt lapsilisää saavien lasten lukumäärän pienennyttyä. Asumisen menot ovat yleistä asumistukea, ja muu sosiaaliturva koostuu lähinnä kunnallisesta toimeentulotuesta ja opintotuesta. 1.3 Sosiaaliset tulonsiirrot pääryhmittäin suhteutettuna kansantuotteeseen, prosenttia Sairaus ja terveys 1,8 2,1 2,2 2,2 2,0 1,9 1,9 1,8 1,7 1,7 1,7 1,8 Toimintarajoitteisuus 0,4 0,5 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 Vanhuus 10,4 12,1 13,6 13,7 13,4 12,8 12,9 12,0 11,4 11,4 10,3 10,8 Perhe ja lapset 1,4 1,7 2,0 2,0 2,6 2,3 2,0 2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 Työttömyys 0,7 1,9 3,5 4,8 4,4 3,8 3,6 3,1 2,5 2,3 2,0 1,8 Asuminen 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 Muu sosiaaliturva 0,6 0,8 1,1 1,2 1,3 1,3 1,3 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9 Yhteensä 15,5 19,3 23,2 24,8 24,6 23,0 22,4 20,8 19,3 18,9 17,2 17,5 Lähde: Tilastokeskus/Kansantalouden tilinpito, VM Elinkeinotuki Julkisen sektorin puuttuminen elinkeinotoimintaan nähdään perustelluksi yleensä vain tilanteissa, joissa markkinat eivät toimi tyydyttävästi. Ehkä tyypillisimpiä yritystoiminnan tukea koskevassa keskustelussa esitettyjä perusteluja julkisen sektorin osallistumiselle on, että markkinavoimat eivät pysty takaamaan alueellisesti tasapainoista kehitystä. Euroopan unionin rakennerahastoista suunnataan tukea yrityksille nimenomaan alueellisten kehityserojen tasaamiseksi. Elinkeinotukien suurin jakaja Suomessa on kauppa- ja teollisuusministeriö, mutta myös muut ministeriöt myöntävät oman toimialueensa tukia (ulkoasiainministeriö, opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, työministeriö ja ympäristöministeriö). Vuosina 2000 ja 2001 maatalous- ja yritystukia (tukipalkkioita) maksettiin noin 12 mrd. markkaa kumpanakin vuonna. EU:lta siirtyy tukea joko budjettitalouden kautta tai sen ohitse. EU-rahoitusta annettiin suoraan yrityksille, kunnille, maakunnille, järjestöille ja yksityisille tutkimuslaitoksille v noin 0,5 mrd. markkaa. EU:n perustamissopimuksen mukaan maatalous- tai alue- ja rakennepolitiikan lohkoilla on tavoitteena turvata maatalouden tuottavuuden paraneminen ja kohtuullinen elintaso sekä lujittaa sosiaalista ja taloudellista koheesiota. Julkisia tukia on arvosteltu siitä, että tukijärjestelmien kokonaistavoitteet ovat hämärtyneet ja tukea on valunut epätarkoituksenmukaisiin kohteisiin. Tukien vaikuttavuuden tutkimusta on tehty varsin runsaasti, mutta niistä saadut tulokset vaihtelevat. Eräät tukiohjelmat näyttävät tuloksellisilta, mutta toisissa ei voida havaita merkittäviä vaikutuksia. Tukia on arvioitu myönnettävän elinkelvottomaan toimintaan. Toisaalta on arvioitu, että monet tukea saaneet yritykset olisivat menestyneet ilman yhteiskunnan tukeakin. Molemmissa tapauksissa verovarat kuluvat hukkaan. Eräässä tutkimuksessa avustusten ei havaittu lisäävän investointeja, mutta tuen hakija otti ne huomioon investoinnin suunnitteluvaiheessa kustannuksia pienentävänä tekijänä. Toisaalta avustuksella voitiin helpottaa muun rahoituksen saatavuutta. Toiminnan ensimmäisinä vuosina, jolloin yrityksen taserakenne on heikko, avustusten merkitys korostui. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden näkökulmasta julkisen tuen tulisi kohdistua riskipitoisille hankkeille, joille rahoituksen hankkiminen markkinoilta on vai- 16

18 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat keaa, mutta joilla kuitenkin on edellytykset kannattavaan toimintaan, ja joissa avustuksella tuotetut ulkoisvaikutukset ovat yhteiskunnallisesti perusteltuja (kauppa- ja teollisuusministeriö 1995). Mikäli yritys saadun tuen ansiosta onnistuu saamaan riskipitoisen hankkeen kannattavaksi, voitaisiin hyvin harkita tuen tai sen osan takaisinperimistä valtiolle. Tukien vaikuttavuuden arviointiin liittyy ongelmia erityisesti (Venetoklis 2000), - jos tutkimus perustuu tuen saajan omiin ilmoituksiin tai - ei tiedetä, mitä olisi tapahtunut, jos tukea ei olisi myönnetty. - Lisäksi eri tutkimusmenetelmissä on puutteita (kvalitatiivinen tai kvantitatiivinen). EU ja EU-rahoitus ovat tuoneet päätöksentekoon uuden ulottuvuuden, joka luo uusia kansallisia mahdollisuuksia, mutta myös väistämättä vaikeuttaa julkisen sektorin kokonaisuuden hallintaa. Tarvitaan kattavaa ja ajantasaista kirjanpitoa ja tilastointia seurannan, arvioinnin ja viime vaiheessa poliittisen harkinnan tueksi. Lainananto ja vastikkeelliset rahoitustuet Vastikkeellisiin rahoitustukiin voi liittyä huomattava vipuvaikutus ja niihin liittyy takaisinmaksuvelvoite. Vipuvaikutus voi olla erityisen suuri käytettäessä korkotukia tai takauksia, jolloin valtion omat kulut jäävät varsin pieniksi suhteessa ao. hankkeisiin sitoutuviin rahamääriin. Valtion luotonantoon voi myös liittyä vipuvaikutusta, jos valtio myöntää vain osarahoituksen, jonka lisäksi tarvitaan täydentävää muuta rahoitusta. Valtion luotonantoon liittyy joka tapauksessa aina selkeä takaisinmaksuvelvoite, joka parantaa tuen valvontamahdollisuuksia. Rahoitustuen eri muodoissa on mukana samoja elementtejä, joiden suhteet kuitenkin vaihtelevat. Tuesta puhuminen edellyttää, että rahoitustuen ehdot poikkeavat rahoituksen saajan eduksi siitä, mitä markkinoilta olisi saatavissa. Rahoitustukea käytetään pääsääntöisesti investointihankkeisiin, joista myöhemmin saadaan tuloa, jolla katetaan julkiselle sektorille takaisin maksettava osuus. Tuki voi tarkoittaa pääomatukea, korkotukea tai riskitukea. Julkista rahoitustukea pidetään erityisen tarkoituksenmukaisena hankkeissa, joissa ulkoishyötyjen ja välillisten vaikutusten takia kansantaloudelliset ja sosiaaliset hyödyt ylittävät rahoitettavien hankkeiden liiketaloudelliset hyödyt. Julkinen rahoitustuki on ollut tarpeen myös markkinoiden puutteiden korjaamiseksi, erityisesti varhemmin säännöstelytalouden aikana. Valtion lainanannon perusteena on pidetty erityisesti sitä, että se toimii muita rahoitusmuotoja varmemmin viranomaisten pyrkiessä haluttuihin allokaatiotavoitteisiin esim. asuntorakentamisessa tai metsänhoidossa. Lainanannolla on pyritty kannustamaan yhteiskuntapolitiikan tavoitteiden mukaista toimintaa (Valtion lainanantotyöryhmä 1988). Rahoitustuen käyttö on historiallisesti liittynyt vahvasti rahoituksen niukkuuteen ja rahoitusmarkkinoiden epätäydelliseen toimintaan. Aatehistoriallinen tausta on siis sama kuin valtionyhtiöiden perustamisella. Markkinoiden kehittymisen myötä rahoitustuen tarve ja muodot ovat muuttuneet. Erityisen selkeitä muutoksia on tapahtunut valtion lainanannon ja korkotuen välillä. Suoraa antolainausta on pyritty korvaamaan korkotuella, jotta valtio on voinut vähentää omien varojensa sitoutumista ja samalla valtion ylisuurta velkaa (Valtion lainanannon ohjaustyöryhmän muistio 1993). Lisäksi on haluttu korvata rahoitusmuotoista tukea suoralla tulotuella tukipolitiikan läpinäkyvyyden lisäämiseksi. 17

19 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Rahoitusmarkkinoilla vallitsee epäsymmetria, jossa yrityksellä tai yksityisellä on parempi tieto lainalla rahoittamansa hankkeen riskipitoisuudesta kuin pankilla. Tämä saattaa johtaa siihen, että markkinoille valikoituu rahoitettavaksi sellaisia hankkeita, jotka kokonaistaloudellisen tehokkuuden kannalta olisivat vähiten toivottavia. Rahoitusmarkkinoiden epäsymmetriasta johtuvaa tehottomuutta korjataan julkisen vallan tarjoamalla erityisrahoituksella, kuten vakuuksien antamisella luotonantajille (takaus ja takuu), valtion omalla luotonannolla ja korkotuella. Markkinoiden kehittymisen myötä aikaisemmat korkosidonnaisuudet ja tukiehdot ovat osoittautuneet hallinnollisesti hankaliksi. Markkinakorkojen alentuessa ovat esim. vanhojen tuettujen lainojen efektiiviset korot saattaneet jäädä markkinakorkoja korkeammiksi. Erot eri vuosina myönnettyjen valtion lainojen tai korkotukilainojen välillä ovat vaihdelleet osittain satunnaisella tavalla, mitä on pyritty korjaamaan erillisillä korkopäätöksillä jälkikäteen, jotta alkuperäinen tukitarkoitus toteutuisi. Silti vanhojen aravalainojen korko on useina vuosina ylittänyt asuntolainojen markkinakoron, minkä takia vanhoja aravalainoja on eräinä vuosina maksettu huomattavia määriä ennenaikaisesti takaisin (Valtion antolainojen koronmuodostus VM 1997). Markkinoiden puutteiden takia rahoitustuki suora lainananto, korkotuki ja takaukset puolustaa edelleen paikkaansa tukien joukossa. Rahoitustukeen liittyvä vipuvaikutus voi tehdä siitä erityisen tehokkaan tukimuodon. Rahoitukseen liittyvä seuranta on lisäksi usein luontevampaa ja täten varmemmalla pohjalla kuin tulotuessa. Keskeisenä ongelmana rahoitustuessa on pidetty osoitetun tuen jäämistä juuri haluttuun kohteeseen maatila- ja asuntolainojen tapauksessa on pelätty tuen valumista hintoihin, joskin tämän osoittaminen on vaikeaa. 1.4 Valtion rahoitustuet Lainapääoma, mrd. mk Korot, mrd. mk -prosenttia lainakannasta Lainananto 65,1 63,2 2,6 3,9 Valtion asuntorahasto 51,4 49,9 2,1 4,1 Maatilatalouden kehittämisrahasto 4,5 4,1 0,2 3,5 Muut 9,3 9,1 0,3 3,3 Lainapääoma, mrd. mk Valtion korkotuki -prosenttia mrd. mk, 2000 lainakannasta Korkotukilainat 44,1 41,5 1,3 2,9 Valtion asuntorahasto 24,5 25,4 0,7 2,7 KTM:n hallinnonala 11,3 8,5 0,3 2,3 Muut 8,3 7,6 0,4 4,3 Valtiontakaukset 45,2 48,6 Valtion asuntorahasto 9,7 10,6 Vientitakuurahasto 15,8 11,2 Finnvera Oyj 2,4 9,1 Opintolainojen takaukset 9,4 9,1 Muut 7,9 8,6 18

20 1 Julkisen sektorin tavoitteet ja niiden toteuttamistavat Eniten luottoja on myönnetty voittoa tavoittelemattomille yhteisöille, lähinnä asuntoyhteisöille. Kotitalouksista maatilatalouden harjoittajien ja palkansaajakotitalouksien saamat lainat olivat kumpikin noin neljä miljardia markkaa. Valtion lainananto kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalvelutoiminnalle ja liike-elämän palveluyrityksille kattaa 70 % kaikkien yritysten lainakannasta. Valtio maksoi korkotukea v yhteensä runsas miljardi markkaa. Eniten korkotukea maksoi Valtion asuntorahasto asuntolainojen korkotukilainojen perusteella. Kauppaja teollisuusministeriön hallinnonalalla noin kaksi kolmasosaa korkotuesta johtui Finnvera Oyj:n korkotukilainoista. Lähes puolet korkotuesta maksettiin asuntoyhteisöille. Yritysten ja elinkeinonharjoittajien osuus korkotuesta oli vajaa viidennes, josta maaja metsätalous vei suurimman osan. Palkansaajien osuus korkotuesta oli kuusi prosenttia. Yksityisille henkilöille myönnettäviä lainoja, korkotukia tai vakuuksia ovat Opintolainan takaus Omakotitalon perusparannusten korkotuki (sosiaalinen tarveharkinta) Ensiasunnon ostajan korkotuki Aravalainat yksityishenkilöille tai yhteisöille Sosiaalinen luototus Valtion maksettavaksi tulevien opintolainojen määrä on pysynyt korkeana 1990-luvun alkuvuosista lähtien, vaikka vuosittain nostettavien opintolainojen määrä on opintotukiuudistuksen jälkeen alentunut. Vuonna 2000 takausvastuumenot olivat 144,8 milj. markkaa. Kansaneläkelaitoksen perittävänä oleva opintolainakanta oli vuoden 2000 lopussa 915,7 milj. markkaa. Opetusministeriön toimeksiannosta Takausvastuutyöryhmä esitti muistiossaan asiaan parannusehdotuksia, joiden se arvioi pienentävän valtion menoja milj. markkaa vuodessa (opetusministeriö 2001). Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmä on selvittänyt kolmivuotisen sosiaalisen luototuksen kuntakokeilua ja todennut sen toimineen hyvin. Luoton tärkein tavoite on kodin talouden hallintaan saattaminen ja eri tyyppisen velkaantuneisuuden hoito. Kaikkiaan koeajalla myönnettiin yli luottoa, yhteissummaltaan 27 milj. markkaa (Iivari et al. 2002). Verotuki Julkisen palvelutuotannon, sosiaalisten tulonsiirtojen ja elinkeinotuen lisäksi julkinen valta voi verotuksellisin keinoin vaikuttaa veronmaksajien asemaan. Verojärjestelmään voidaan sisällyttää huojennuksia, joilla pyritään samoihin tavoitteisiin kuin em. muilla julkisen vallan keinoilla. Verojärjestelmään sisällytettyjä tukia on pitkään käytetty julkisen vallan tavoitteiden toteuttamiseen. Usein kuitenkin verotukien todellinen määrä ja toimivuus on jäänyt arvailujen varaan. Tästä syystä monissa maissa on kehitetty verotukien seurantajärjestelmiä. Saksa ja USA aloittivat ensimmäisinä verotukien raportoinnin jo 1960-luvulla. Suomen verojärjestelmään sisältyvät verotuet (tai veromeno, tax expenditure) arvioitiin v (valtiovarainministeriö 1988), ja verotuet on tämän jälkeen vuosittain esitetty talousarvion liitteenä. Vuonna 2000 niiden raportointi siirrettiin Hallituksen kertomukseen valtiovarain hoidosta ja tilasta. 19