LAUSUNTOPYYNTÖ ELÄKESÄÄTIÖ- JA VAKUUTUSKASSALAKIEN KOKONAISUUDISTUSTA KOSKEVASTA ARVIOMUISTIOSTA

Transkriptio

1 Lausunto 1 (17) Sosiaali- ja terveysministeriö STM022:00/2011 LAUSUNTOPYYNTÖ ELÄKESÄÄTIÖ- JA VAKUUTUSKASSALAKIEN KOKONAISUUDISTUSTA KOSKEVASTA ARVIOMUISTIOSTA Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Finanssialan keskusliitolta (FK) lausuntoa eläkesäätiö- ja vakuutuskassalakien kokonaisuudistusta koskevasta arviomuistiosta. FK lausuu asiassa seuraavaa. 1 Yleiset kommentit FK pitää olennaisena, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassasääntelyn uudistamista koskeva työ aloitetaan tekemällä arviomuistio. Arviomuistion laatiminen on osa laadukasta ja perusteellisesti harkittua lainsäädäntötyötä. FK pitääkin arviomuistiota hyvänä pohjana lainsäädäntötyön aloittamiselle. Arviomuistiossa on kuvattu hyvin eläkesäätiöitä ja eläkekassoja koskeva nykytila ja arviomuistiossa on nostettu esille olennaiset kysymykset. FK pitää jatkotyöskentelyssä olennaisena seuraavia seikkoja: - Kokonaisuudistuksen tavoitteet selkiytetään. - Uuden lainsäädännön rakenne tulee selvittää ja perustella ottaen huomioon eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen nykyinen toimintakenttä kokonaisuutena. Kokonaisuudistuksessa lainsäädäntöratkaisujen tulisi kattaa etuusperusteinen ja maksuperusteinen lisäeläketoiminta, lakisääteinen TYEL- ja YEL-toiminta, sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassojen toiminta. - Arviomuistiossa ei ole arvioitu eläkesäätiöiden ja kassojen eroja ja niiden erityisiä ominaispiirteitä. Kokonaisuudistuksessa tulisi arvioida, mitkä ovat sellaisia ominaispiirteitä, joita halutaan säilyttää jatkossa ja onko jotain sellaisia piirteitä, mitä ei pidetä enää tarkoituksenmukaisena. Ominaispiirteillä on olennaisia vaikutuksia kokonaisuudistuksen toteuttamismalleihin ja lainsäädännön sisältöön (esim. hallintomalliin ja työnantajien/ osakkaiden keskinäiseen vastuuseen), mistä syystä nämä seikat tulisi ottaa jatkovalmistelussa paremmin huomioon. - Lakisääteisen eläketurvan ja lisäeläketurvan järjestämiseen tulisi olla erilaisia vaihtoehtoja. Kuitenkin eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen erot ja ominaispiirteet suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin ja henkivakuutusyhtiöihin tulisi säilyttää. - EU-sääntelyn ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkevalvontaviranomaisen (EIOPA) norminantovallan vaikutukset eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen toimintaan tulee kuvata ja arvioida selkeämmin hankkeen yhteydessä. - Lisäeläketoimintaa koskeva sääntely on eriytettävä omaksi lainsäädännökseen erikseen TYEL- ja YEL-toimintaa koskevasta sääntelystä. Tämä selkiyttäisi

2 Lausunto 2 (17) lainsäädäntörakennetta ja rajaisi EU-sisämarkkinasääntelyn selkeämmin kohdistumaan lisäeläketoimintaan. Edelleen lisäeläketoimintaa koskevan sääntelyn eriyttäminen työeläkejärjestelmää koskevasta sääntelystä turvaa parhaiten työeläketoimintaa koskevan EU-poikkeukseen vetoamisen myös uusissa EU-säädöshankkeissa. - Arviomuistiossa ei käsitellä voimassa olevan eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädännön nykytilaa vakuutettujen oikeuksien kannalta. Vakuutettujen asema ja oikeusturvatekijät tulisi ottaa huomioon paremmin jatkovalmistelussa. 2 Vastaukset esitettyihin kysymyksiin 2.1 Yleiset kysymykset 1. Sisältääkö arviomuistio asiavirheitä? Mikäli sisältää, kuvailkaa virheet ja niiden vaikutukset Kokonaisuudistuksen toteuttamistapa ja työeläkerahastolain sisältö Arviomuistiosta saa virheellisen kuvan siitä, että hallitusohjelmassa ja eduskuntakäsittelyssä olisi edellytetty kokonaisuudistuksen toteuttamista antamalla työeläkerahastolaki, joka sisältäisi lakisääteisen työeläketoiminnan lisäksi lisäeläketoimintaa koskevat säännökset. Arviomuistiossa (s. 4 ja 23) viitataan Jyrki Kataisen hallitusohjelman kirjaukseen, jonka mukaan Työeläkesäännökset vakuutuskassalaissa ja eläkesäätiölaissa kootaan yhteen uuteen työeläkerahastolakiin. Hallitusohjelmakirjauksessa viitataan eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen harjoittamaan lakisääteiseen työeläketoimintaan ja tätä toimintaa koskevien säännösten keräämistä yhteen lakiin, työeläkerahastolakiin. FK huomauttaa, että tämä on vain yksi osa-alue kokonaisuudistuksesta. Erikseen tulisi pohtia, mitä kokonaisuudistuksessa tehdään lisäeläketoimintaa koskevalle sääntelylle ja miten sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassoja säännellään jatkossa ja miten näistä eri asiakokonaisuuksista säädetään lainsäädäntöteknisesti. Hallitusohjelmassa ei ole edellytetty kokonaisuudistuksen toteuttamista siten, että lisäeläketoimintaa ja lakisääteistä työeläketoimintaa tulisi säännellä yhden lain puitteissa, työeläkerahastolaissa. Edelleen arviomuistion sivulla 23 todetaan, että Hallitusohjelman mukaan kyse on lainsäädännön kokonaisuudistuksesta. Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain lisäksi maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja kassoissa annettu laki tulisi lainsäädännön yhtenäisyyden vuoksi sisällyttää uuteen työeläkerahastolakiin. Tätä on edellyttänyt eduskunta lausumassaan (EV 8/2009 HE 152/2008). FK huomauttaa, että eduskunta ei ole edellyttänyt, että hallitus säätäisi työeläkerahastolain, joka sisältäisi lisäeläkejärjestelyt ja lakisääteistä työeläketoimintaa koskevat säännökset. Eduskunta on edellyttänyt em. lausumassaan, että hallitus välittömästi valmistelee eläkerahastoja koskevan kokonaisuudistuksen, joka sisältää uudet lisäeläkejärjestelyt ja joka turvaa vakuutettujen ja työnantajien oikeudet ja velvollisuudet sekä eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytykset tarkoituksenmukaisella tavalla. Kokonaisuudistuksen toteuttamistapa tulisi siten arvioida erikseen kokonaisuudistuksen yhteydessä.

3 Lausunto 3 (17) Arviomuistion tarkoituksena on käsitellä eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain kokonaisuudistusta. Kuitenkin arviomuistio on kirjoitettu pääosin lakisääteisen eläketurvan järjestämisen näkökulmasta jättäen vähemmän huomiota niihin osaalueisiin, jotka on myös selvästi ratkaistava hankkeen yhteydessä. Katsomme, että arviomuistiossa tulisi käsitellä kattavasti kaikki voimassa olevan lainsäädännön osa-alueet siten, että sidosryhmillä olisi mahdollisuus arvioida mahdollisten uudistusten vaikutukset etuus- ja maksuperusteiseen lisäeläketoimintaan, TYELja YEL-toimintaan ja sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassojen toimintaan. Muita huomioita - (s. 6) Keskeinen ero eläkesäätiöiden ja työeläkevakuutusyhtiöiden välillä on työnantajan oikeus päättää eläkesäätiöin toiminnasta. Tässä annetaan virheellisesti sellainen käsitys, että yksinomaan työnantaja päättäisi eläkesäätiön toiminnasta. Eläkesäätiön hallituksessa on myös toimintapiiriin kuuluvien henkilöiden edustus ESL 3:17 :n mukaisesti: Eläkesäätiöllä on oltava hallitus, johon kuuluu vähintään viisi jäsentä ja vähintään viisi varajäsentä. Eläkesäätiön toimintapiiriin kuuluvat henkilöt valitsevat keskuudestaan hallitukseen vähintään kaksi jäsentä ja näille vähintään kaksi varajäsentä - (s. 12) "Lisäksi Suomen lakisääteinen työeläkejärjestelmä, joka on osa ensimmäisen pilarin lakisääteistä sosiaaliturvaa, on liittymäsopimuksessa rajattu unionin toimivallan ulkopuolelle myös silloin, kun lakisääteinen työeläketurva järjestetään yksityisessä työeläkelaitoksessa." Tässä olisi syytä käyttää EU-poikkeukseen liittyvää terminologiaa epätäsmällisyyksien välttämiseksi. Saattaisi olla syytä myös täsmentää, että EUpoikkeus koskee vain työeläkevakuutusyhtiöiden toimintaa. EU-poikkeus ei koske suoraan eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen harjoittamaa lakisääteistä työeläketoimintaa. Tästä syystä EU-poikkeuksen ulottaminen eläkesäätiöihin ja kassoihin edellyttää aina erillisen poikkeussäännöksen sisällyttämistä EU-sääntelyyn (tästä lisää jäljempänä). - (s. 15) "Maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä annetun lain 5 :n mukaan maksuperusteista lisäeläkevakuutusta ei voida hoitaa samassa eläkesäätiössä lakisääteisen työeläkevakuutuksen kanssa. Pykälän yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan säännös on tasapuolinen sen vaatimuksen kanssa, ettei myöskään henkivakuutusyhtiöissä voida tarjota lakisääteistä työeläketurvaa." Arviomuistiossa ei tuoda esille sitä, että lain perusteluissa todettu tasapuolisuus henkivakuutustoimintaan nähden ei pidä kaikilta osin paikkaansa. Henkivakuutusyhtiöt voivat harjoittaa vain henkivakuutustoimintaa toisin kuin eläkesäätiöt ja kassat voivat harjoittaa samassa laitoksessa etuusperusteista lisäeläketoimintaa ja lakisääteistä TYEL- (ja/tai YEL-) toimintaa (VRT. s. 15: "Eläkesäätiölain 6 :n mukaan AB-eläkesäätiön osastojen varat ja velat sekä tuotot ja kulut on pidettävä erillään." ja vastaavat kommentit vakuutuskassoista sivulla 16). - (s ) "Eläkesäätiöissä on vakuutettu alle 1 prosentti työeläkevakuutetuista...eläkekassoissa on vakuutettu noin 1,3 prosenttia kaikista työeläkevakuutetuista." Eläkekassojen osalta tulisi täsmentää, onko tässä mukana muu työeläkevakuutus kuin TyEL?

4 Lausunto 4 (17) - (s. 21) Lisäeläkkeet ovat työnantajalle yksi henkilöstön palkitsemisen ja sitouttamisen väline muiden välineiden, kuten tulospalkkojen ja henkilöstörahastojen rinnalla Työntekijän kannalta etuusperusteinen lisäeläke on palkanlisä, joka ei tosin ole käytettävissä ennen eläkeikää. FK kiinnittää huomiota siihen, että lisäeläkkeet ovat rooliltaan ja tavoitteiltaan erilaiset verrattuna palkitsemiseen. Lisäeläkkeiden kollektiivisuuden luonne johtaa siihen, että kyse ei ole perinteisestä palkitsemisesta vaan järjestelmästä, joka tuottaa myöhennettyä palkkaa lakisääteisen työeläkejärjestelmän ohella. FK katsoo, että tässä yhteydessä ei tulisi viitata virheellisesti palkitsemiseen tai palkanlisään vaan eläke-etuuteen, joka täydentää lakisääteistä eläketurvaa. - (s. 21) "Jos lisäeläkesäästämisen suosio tulevaisuudessa kasvaa, saisi myös eläkesäätiö- ja vakuutuskassatoiminta lisää kasvupotentiaalia" "Yksilölliset eläkevakuutukset ja ps-sopimukset kolmospilarin tuotteina poikkeavat ehdoiltaan ja veroseuraamuksiltaan kakkospilarin kollektiivisesta lisäeläkevakuuttamisesta, mutta ovat kuitenkin työntekijän kannalta osittain keskenään kilpailevia lisäeläkemuotoja." FK huomauttaa, että kollektiivinen lisäeläkesäästäminen ja yksilöllinen eläkesäästäminen ovat erilaisiin tarkoituksiin rakennettuja tuotteita. Näitä ei pitäisi käsitellä keskenään kilpailevina lisäeläkemuotoina järjestelyiden erilaisen roolin vuoksi. Toinen järjestelmä on kollektiivista työnantajan järjestämää eläketurvaa ja toinen on yksityishenkilön omaa varautumista eläkeaikaan. Emme pidä perusteltuna väitettä siitä, että nämä järjestelmät olisivat keskenään kilpailevia lisäeläkemuotoja. - (s.44) Kappaleessa 7.2 on hyvin vaikeaselkoisia lauseita, joiden sisältö jää melko epäselväksi. Lisäksi lauseissa viitataan virheellisesti osittain työeläkevakuuttamiseen, kun tarkoituksena on ilmeisesti viitata lisäeläkevakuuttamiseen. Samoin sivulla 49 selvitystilasta puhuttaessa viittaukset lisäeläketoimintaan ja työeläketoimintaan ovat virheellisiä. 2. Käsitelläänkö arviomuistiossa eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytysten kannalta olennaisia seikkoja? Mikäli ei käsitellä, kuvailkaa puutteet. EU-direktiivien vaikutus eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädäntöön Kappaleessa 3.1 kuvataan ESL ja VKL lainsäädäntökehitystä ja eläkesäätiöitä ja vakuutuskassoja koskevaa EU-sääntelyä. Lainsäädäntökehitysosuudessa ei ole mainittu lainkaan eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädäntöön vaikuttavasta EUsääntelystä, mikä antaa puutteellisen kuvan lainsäädännön kansallisesta kehityksestä. Samoin EU-sääntelyä koskevassa osuudessa todetaan, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassalaki ovat pääosin kansallista sääntelyä, joka ei perustu Euroopan unionin oikeuden täytäntöönpanoon. Tämä esitystapa antaa virheellisen kuvan eläkesäätiöiden ja kassojen toimintaedellytyksiä koskevasta sääntelyympäristöstä. On keskeistä huomioida, että lisäeläketoimintaa koskien on annettu ensimmäinen sisämarkkinadirektiivi vuonna 2003 (Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta annettu direktiivi 2003/41/EY, IORP ), mikä on vaikuttanut keskeisesti eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädäntöön. Sääntelyllä mahdollistettiin lisäeläketoimintaa harjoittavien eläkelaitosten rajat ylittävä toiminta ja asetettiin useita toiminnan taloudellista vakautta koskevia säännöksiä. Arviomuistiossa

5 Lausunto 5 (17) ei ole mainittu sitä, että IORP-direktiivillä myös tarkennettiin olennaisesti hallintoa koskevaa sääntelyä ja parannettiin merkittävästi vakuutettujen oikeusturvaa lisäämällä olennaisesti eläkelaitoksen velvollisuuksia antaa tietoa eläkejärjestelmän jäsenille ja edunsaajille. Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädäntö on myös jatkossa lisäeläketoiminnan osalta EU-sääntelyn vaikutuspiirissä niin lisäeläkelaitosten toiminnan kuin vakuutettujen oikeuksien edistämisen osalta. Parhaillaan käydään keskusteluja IORP-direktiivin tarkistamisesta ja ns. Portability-direktiiviehdotuksen (KOM(2007)603 lopullinen) antamisesta, millä olisi myös olennaisesti lisäeläkejärjestelmän jäseneksi pyrkivien ja lisäeläkejärjestelmän jäseneksi päässeiden henkilöiden oikeuksia edistäviä tavoitteita. Katsommekin, että pohdittaessa eläkesäätiöiden ja kassojen toimintaedellytyksiä olisi otettava paremmin huomioon EU-sääntelyn vaikutukset eläkesäätiö- ja eläkekassatoimintaan. Arviomuistiossa ei ole lainkaan käsitelty EUsääntelyn vaikutuksia uuteen sääntelykehikkoon lainsäädäntöteknisestä tai EUsääntelyn asiasisällöllisestä näkökulmasta. Erikseen olisi huomattava myös se, että IORP-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat myös muut kuin lisäeläke-etuudet, silloin kun näitä etuuksia myönnetään lisäeläkeetuuksien lisäksi. Arviomuistiossa ei ole otettu huomioon EU-sääntelyn vaikutuksia vakuutuskassojen toimintaan kokonaisuutena. EU-sääntelyn vaikutuksista tulisi huomioida seuraavaa: Sisämarkkinoiden toimivuutta edistävä henkivakuutusdirektiivi (jatkossa Solvenssi II-direktiivi 2009/138/EY) ei sovellu työeläkevakuutusyhtiöiden harjoittamaan TYEL- ja YEL-toimintaan Suomen EU:n liittymissopimukseen otetusta poikkeusmääräyksestä johtuen. EU-poikkeus ei sovellu suoraan eläkesäätiöiden ja kassojen harjoittamaan lakisääteiseen työeläketoimintaan eikä uusiin sisämarkkinadirektiiveihin. Tästä syystä ammatillisia lisäeläkelaitoksia koskevaan ensimmäiseen sisämarkkinadirektiiviin, IORP-direktiiviin, tuli erikseen neuvotella soveltamisala poikkeukset työeläkejärjestelmän osalta työeläkevakuutusyhtiöille, eläkesäätiöille ja kassoille. Huomattavaa on, että työeläkejärjestelmää koskeva poikkeus on neuvoteltava kussakin uudessa sisämarkkinadirektiivissä aina uudelleen. Edelleen muissa kuin sisämarkkinadirektiiveissä, kuten työntekijöiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi annetuissa direktiiviehdotuksissa, on aina erikseen neuvoteltava työeläkejärjestelmän rajaaminen direktiiviehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Työeläkejärjestelmää koskevan poikkeuksen kirjaaminen uusiin direktiiviehdotuksiin olisi sitä selkeämpää, mitä vähemmän työeläkejärjestelmä on hallinnollisesti kytköksissä lisäeläketurvan hoitamiseen. Katsommekin, että työeläkesäännösten kirjaamista erilliseen työeläkerahastolakiin tulisi perustella paremmin näistä lähtökohdista. Niin kauan kun työeläketoimintaa ja lisäeläketoimintaa voidaan harjoittaa samassa laitoksessa (vaikkakin erillisyysperiaatetta noudattaen), se aiheuttaa eri EUtason sääntelyhankkeissa jännitteitä sen suhteen, saadaanko työeläkejärjestelmä rajattua asianmukaisesti EU-sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle alkuperäistä tarkoitusta vastaavasti. Lainsäädäntöhankkeissa tulisi korostaa lakisääteisen eläkevakuutuksen riippumattomuutta muusta vakuutus- tai lisäeläketoiminnasta. Lainsäädäntörakennetta pohdittaessa on lisäksi otettava huomioon se, että IORPdirektiivin mukaan henkivakuutusyhtiöillä on mahdollisuus tarjota IORP-direktiivin

6 Lausunto 6 (17) mukaista lisäeläketoimintaa noudattaen IORP-direktiivin mukaisia säännöksiä lukuun ottamatta säännöksiä, jotka koskevat lisäeläkelaitosten pääomavaatimuksia. Jotta tämä kansallinen optio voitaisiin tehokkaasti jatkossa hyödyntää, IORP-direktiivin soveltamisalaan kuuluvasta lisäeläketoiminnasta tulisi säätää erikseen erillään TYEL- ja YEL-toimintaa koskevasta työeläkerahastosääntelystä. Lisäeläkesääntelyn ja lakisääteisen sääntelyn sekoittaminen samaan lakiin ei luo toimivaa lainsäädäntöpohjaa IORP-direktiivin tarjoamalle mahdollisuudelle laajentaa henkivakuutusyhtiöiden toimintaa IORP-sääntelyn piiriin. EIOPA:n norminantovalta ja sen huomioiminen lainsäädäntöä suunniteltaessa FK huomauttaa, että Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisella (EIOPA) on laajaalaiset oikeudet antaa lisäsääntelyä IORP-direktiivin soveltamisalaan kuuluvista seikoista. EIOPA voi antaa lisäksi sääntelyä lisäeläkelaitosten hyvästä hallintotavasta, tilintarkastusta ja tilinpäätösraportointia koskevista kysymyksistä edellyttäen, että EIOPA:n tällaiset toimet ovat tarpeen esimerkiksi IORP-direktiiviin sisältyvien säädösten tehokkaan ja johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi. Lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten osalta EIOPA:n toiminta ei kuitenkaan vaikuta kansallisen sosiaali- ja työlainsäädännön soveltamiseen. FK katsoo, että arviomuistiossa ja lainsäädännön jatkovalmistelussa tulisi ottaa paremmin huomioon EU-sääntelyn vaikutusten lisäksi EIOPA:n norminantovalta ja sen vaikutukset lisäeläkelaitosten toimintaan. Vakuutettujen oikeudet ja kilpailuneutraliteetti Arviomuistiossa ei käsitellä voimassa olevan eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädännön nykytilaa vakuutettujen oikeuksien kannalta. Olisi kokonaisuuden kannalta hyödyllistä tarkastella sitä, miten lisäeläketoiminnan osalta vakuutettujen oikeuksia on säännelty henkivakuutusyhtiöiden toiminnassa ja eläkesäätiöiden ja kassojen lisäeläketoiminnassa. Olisi syytä tarkistaa, mikä on yleinen ilmapiiri ja näkemys vakuutettujen oikeuksien kehittämisessä lisäeläketoiminnan osalta eläkesäätiöissä ja -kassoissa. Voimassa olevan lain puutteet tulisi myös arvioida erityisesti vakuutettujen oikeuksien kannalta. On syytä huomata, että EU-vakuutus- ja lisäeläkevalvontaviranomainen, EIOPA:lla, on oikeudet kehittää ja edistää vakuutuksenottajien, eläkejärjestelmien jäsenten ja edunsaajien suojaa antamalla lainsäädäntöaloitteita ja 3-tason ohjeita markkinakäyttäytymisen ohjaamiseksi. Tässä tarkoituksessa EIOPA kerääkin parhaillaan markkinatietoa siitä, mitä vahinko- ja henkivakuutusyhtiöiden tuotteisiin liittyviä valituksia yhtiöt käytännössä kohtaavat. EIOPA on antanut myös 3-tason ohjeen, joka koskee asiakasvalitusten käsittelyä vakuutusyhtiöissä. Henkivakuutusyhtiöillä tulee olemaan mm. velvollisuus raportoida FIVA:lle asiakasvalituksista. Vastaavaa markkinatietoa olisi syytä kerätä myös lisäeläketoiminnan osalta lisäeläkesäätiöistä ja kassoista ja vähintäänkin tulisi varautua siihen, että myös EIOPA voi jatkossa antaa sääntelyä lisäeläketoimintaan liittyen.

7 Lausunto 7 (17) 3. Mitkä seikat vaikuttavat keskeisesti siihen, että eläkesäätiön tai -kassan perustamisen sijaan valitaan eläketurvan järjestäminen työeläkeyhtiön kautta? Mainitkaa syyt ja kuvailkaa niiden vaikutukset. 3 Aihekohtaiset kysymykset - Työnantajan halu keskittyä ydinliiketoimintaansa - Työnantajan riskinhallinta ja halu päästä tarpeettomista riskeistä, joka on erityisesti korostunut finanssikriisin myötä - Eläkeasioiden hoidon vaivattomuus yhtiöratkaisussa ja asiantuntevuus - Kansainväliset yritykset eivät mielellään näyttäisi eläkevastuita taseessaan 4. Luku; Lainsäädäntörakenne 4. Ovatko eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain eläkekassoja koskevat säännökset joiltakin osin erityisen vaikeaselkoisia, tulkinnanvaraisia tai ristiriitaisia? Jos ovat, yksilöikää säännökset ja kuvailkaa epäselvyydet. Arviomuistiossa on tuotu hyvin esille keskeiset voimassa olevan eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain puutteet. Lainsäädäntö on vanhentunut ja sääntelyltään puutteellista. Tehokkaan toiminnan kannalta olisi olennaista, että sääntelyssä olisi huomioitu vuonna 2006 toteutetun osakeyhtiölain kokonaisuudistuksen vaikutukset voimassa olevaan sääntelyyn. Voimassa oleva osakeyhtiölaki on tullut voimaan Eläkesäätiöitä ja vakuutuskassoja koskevan lainsäädännön vanhentuneisuus yhtiölainsäädännön osalta on omiaan aiheuttamaan käytännön epäselvyyksiä lain soveltajan näkökulmasta. Voimassa oleva sääntely eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain osalta on hyvin sekavaa ja lait sisältävät useita virheitä. Laissa viitataan sekalaisessa järjestyksessä joko työeläketoimintaan tai lisäeläketoimintaan (vakuutuskassalaissa lisäksi sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassojen toimintaan). Lukuisat osittaisuudistukset ovat lisäksi muuttaneet lain rakenteen vaikeaselkoiseksi ja lainsäädäntöön on jäänyt useita virheitä. Lain tulkitseminen on haasteellista alan ammattilaisillekin. Lainsäädännön epäselvyys saattaa olla ongelmallista myös vakuutettujen oikeusturvan toteutumisen kannalta ja valvonnan näkökulmasta. 5. Tulisiko työeläkerahastolain taustalakina olla kuten nykyisin vakuutusyhtiölaki ja osakeyhtiölaki vai säätiölaki? FK:n näkemyksen mukaan taustalakina lisäeläkepuolella tulisi olla vakuutusyhtiölaki. Tätä näkemystä puoltaa se, että lisäeläkepuolen sääntely kuuluu EU-sisämarkkinadirektiivien sääntelyn alaisuuteen. Näin ollen on perusteltua että lisäeläketoimintaan sovellettava IORP-direktiivi ja henkivakuutusyhtiöiden ryhmäeläkevakuuttamiseen sovellettava Solvenssi II-direktiivi saatetaan kansallisesti voimaan samanlaisen sääntelykehikkoon eli osakeyhtiölain ja vakuutusyhtiölain puitteisiin. Kuten arviomuistiossa todetaan, vakuutusyhtiölain keskinäisiä vakuutusyhtiöitä koskevia säännöksiä voidaan soveltaa lisäeläketoimintaa harjoittaviin eläkesäätiöihin ja kassoihin tai mahdollisiin uusiin lisäeläkerahastoihin ongelmitta. Yhtälailla on perusteltua, että lakisääteistä TYEL- ja YEL-toimintaa koskeva

8 Lausunto 8 (17) sääntelykehikko noudattaa työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain sääntelykehikkoa. Yhteisvastuusta johtuen olisi perusteltua, ettei lainsäädännöllinen taustalainsäädäntö poikkea jatkossakaan työeläkevakuutusyhtiöiden ja lakisääteistä eläketoimintaa harjoittavien eläkelaitosten välillä. Mahdollinen eriäväisyys taustalainsäädännössä saattaisi aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta ympäristössä, joka perustuu yhteisvastuulle. Yhtenäinen vakuutusyhtiölakiin pohjautuva yhtiöoikeudellinen lainsäädäntökehikko ei myöskään poista sitä mahdollisuutta, että muiden eläkelaitosten sääntelyssä voitaisiin korostaa eläkelaitosten erityispiirteitä riittävästi erotuksena työeläkevakuutusyhtiöiden toimintaan nähden. Säätiölain soveltuvuutta on vaikea arvioida, koska arviomuistiossa ei ole kuvattu sitä, miten säätiölaki soveltuisi lisäeläketoiminnan ja lakisääteisen TYEL- ja YEL-toiminnan taustalaiksi tai sitä, miten sisämarkkinasääntelyn kansallinen voimaansaattaminen sopisi säätiölakikehikkoon. 6. Tulisiko työeläkerahastolaki olla täysin itsenäinen säännös vai tulisiko sen perustua viittaustekniikkaan? Arviomuistiossa pohditaan sivuilla vaihtoehtoisina ratkaisuina joko itsenäistä työeläkerahastolakia tai viittaustekniikan käyttämistä. Itsenäinen työeläkerahastolaki ja muut vaihtoehtoiset lainsäädäntömallit Arviomuistion sivulla 23 todetaan, että ESY ry katsoo, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassalait voi yhdistää ja modernisoida. Vakuutuskassalakiin jäisivät vain säännökset, joita ei sovelleta eläkesäätiöihin. Vakuutuskassalakiin jäisivät sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassoja koskevat säännökset. Sivulla 24 todetaan myös, että Eläkesäätiölaki ja vakuutuskassalaki ovat jo nykyisin pitkiä. Lakien yhdistäminen saattaisi johtaa vielä laajempaan uuteen työeläkerahastolakiin. Arviomuistiossa viitataan eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain yhdistämiseen. Yhdistämisellä tarkoitetaan ilmeisesti sitä, että eläkesäätiöitä ja vakuutuskassoja koskevat etuus- ja maksuperusteista lisäeläketoimintaa koskevat säännökset ja TYELja YEL-toimintaa koskevat säännökset yhdistettäisiin itsenäisesti kirjoitetun työeläkerahastolain alaisuuteen. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että samassa laissa säädettäisiin sopimusoikeudesta, yhtiöoikeudesta, vakuutusteknisistä seikoista ja valvonnasta niin etuus- ja maksuperusteisten lisäeläkkeiden kuin lakisääteisen toiminnan osalta. Arviomuistiossa ei ole käsitelty tällaisen kokonaisuuden toimivuutta käytännössä ottaen huomioon lainsoveltajan, lainsäätäjän tai EU-sääntelyn vaikutukset tällaiseen säädösympäristöön. Arviomuistiossa tulisi kiinnittää selkeämmin huomiota pohditun vaihtoehdon mahdollisiin etuihin ja sen haittapuoliin. FK huomauttaa, että tässä yhteydessä tulisi ottaa huomioon myös vaihtoehtoinen ratkaisumalli, jossa lisäeläketoimintaa koskeva etuus- ja maksuperusteinen sääntely eriytettäisiin omaan lakiinsa ja TYEL- ja YEL-toiminta omaan lakiinsa. Erilaisia lainsäädännön toteuttamismalleja on pohdittukin ministeriössä varsin kattavasti vuosina 2006, 2007 ja 2008, joiden etuja ja haittoja olisi hyödyllistä tarkastella jatkovalmistelussa. Valittavan ratkaisumallin tulisi olla lainsäädäntöteknisesti selkeä ja sellainen, että EU-sisämarkkinasäännösten vaikutukset lisäeläketoimintaa koskevaan

9 Lausunto 9 (17) sääntelyyn voidaan selkeästi pitää erillään lakisääteistä toimintaa koskevasta sääntelystä. Arviomuistiossa tulisi siten ensin pohtia vaihtoehtoisia malleja kokonaisuudistuksen toteuttamiseksi ja tämän jälkeen tulisi erikseen arvioida näiden vaihtoehtojen osalta itsenäisen lain (lakien) tai viittaustekniikan käyttämistä. Nyt arviomuistio on kirjoitettu liian yksipuolisesta näkökulmasta. Eläkesäätiöiden ja kassojen erityispiirteet Kaikissa ratkaisumalleissa on keskeistä arvioida eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen ominaispiirteet. Arviomuistion mukaan (s. 24) lain rakennetta uudistettaessa lähtökohdaksi otettaisiin eläkesäätiö- ja vakuutuskassalakien yhteiset piirteet ja säännökset, joita sovellettaisiin lähtökohtaisesti molempiin toimijoihin. Arviomuistiossa ei oteta kuitenkaan kantaa siihen, mitä tällaiset eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen yhteiset piirteet olisivat tai mitkä ovat sellaisia erityispiirteitä, jotka olisi tarpeen säilyttää uudessa lainsäädännössä. Tällainen arvio tulisi tehdä erikseen lisäeläketoiminnan osalta ja TYEL- ja YEL-toiminnan osalta. FK katsoo, että eläkesäätiöiden ja kassojen ominaispiirteiden selvittäminen on keskeistä jatkotyöskentelyn kannalta. Erityisesti tulisi kiinnittää huomiota siihen, että erityispiirteiden korostamisella tai niiden häivyttämisellä on olennaisia ja laaja-alaisia vaikutuksia lainsäädännön sisältöön. Olennaista on myös se, että eläkesäätiöiden ja kassojen ominaispiirteet säilyvät erilaisina verrattuna henkivakuutus- ja työeläkevakuutusyhtiöihin. Edelleen eläketurvan järjestämisen ja vakuutustoiminnan harjoittamisen ero on säilyttävä. Todettakoon, että vuonna 2007 katsottiin, että eläkesäätiöiden ja kassojen toimintamallit olivat vuosien saatossa lähentyneet niin paljon toisiaan, ettei eläkesäätiöja kassatoiminnan eriäviä erityispiirteitä juuri enää ollut. Lisäksi IORP-direktiivin kansallinen voimaansaattaminen oli omiaan vaikuttamaan siihen, että eläkesäätiö- ja - kassatoiminta muuttui entistä enemmän samansuuntaiseksi. Tästä syystä vuonna 2007 arvioitiin, että eläkesäätiöiden ja -kassojen lisäeläketoimintaa koskevat säännökset saatettiin yhdistää samaan lakiin. Samalla suunniteltiin, että lakisääteistä TYEL- ja YELtoimintaa koskevat eläkesäätiön ja vakuutuskassalain säännökset olisi eriytetty omaksi erilliseksi lainsäädännöksi. Voimaanpanolailla olisi ratkaistu sellaisten eläkesäätiöiden ja kassojen erityispiireiden poistuminen, mitä uusi lainsäädäntömalli ei olisi tunnistanut. Vuoden 2006 ja 2007 keskusteluissa toimiva voimaanpanolaki näytti olevan keskeinen tekijä sen ratkaisemiseksi, voitiinko kokonaisuudistuksessa löytää kaikkia osapuolia tyydyttävä ratkaisu kokonaisuudistuksen toteuttamiseksi. FK katsoo, että voimassa olevan sääntelyn mahdollinen muuttaminen edellyttää lainsäädäntöteknisestä ratkaisumallista riippumatta tarkoin harkitun voimaanpanolain laatimista. Voimaanpanolailla voidaan varmistaa se, että toimijoilla on toisaalta toimiva, mutta myös säännelty tapa siirtyä vanhasta järjestelmästä mahdollisesti säädettävään uuden sääntelyn piiriin. Arviomuistiossa on vähemmän kiinnitetty huomiota siihen, miten uusi lainsäädäntö vaikuttaisi nykyisiin toimijoihin ja miten ja missä aikataulussa olisi tarkoitus siirtyä uuden lainsäädännön

10 Lausunto 10 (17) soveltamiseen. FK ei katso perustelluksi sellaisen oikeustilan säilyttämistä, jossa osittain voidaan toimia nykyisen sääntelyn puitteissa ja osittain uuden sääntelyn puitteissa (Vrt. s. 5: "Kokonaisuudistuksella ei saa vaarantaa jo olemassa olevien eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaa. Mahdolliset lainsäädäntömuutokset tulisivat lähtökohtaisesti koskemaan vain eläkesäätiöiden ja -kassojen tulevaa toimintaa."). Voimaanpanolailla tulisi säätää hallittu siirtyminen vanhasta järjestelmästä uuden sääntelykehikon piiriin. Viittaustekniikan soveltaminen Valitusta lainsäädäntörakenteesta riippumatta uuden lainsäädännön lähtökohtana tulisi olla viittaustekniikka. Uuden lainsäädännön hallittavuuden kannalta olisi järkevintä käyttää viittaustekniikkaa vakuutusyhtiölakiin. Näin erityisesti, jos tarkoituksena on yhdistää samaan lakiin lisäeläketoimintaa ja lakisääteistä toimintaa koskevat säännökset, jolloin lainsäädäntömuutosten tarve moninkertaistuu. Viittaustekniikka vähentäisi lainsäädännön muutostarpeita, jos vakuutusyhtiölain ja osakeyhtiölain muutokset eivät aiheuttaisi jatkuvaa muutospainetta uuden lain päivittämisen suhteen. Edelleen viittaustekniikka varmistaisi sen, että lainsäädäntö säilyisi mahdollisimman ajantasaisena ilman lakimuutoksiakin toisin kuin voimassa oleva itsenäiseen rakenteeseen perustuva lainsäädäntö. Ajantasaisen lainsäädännön soveltamismahdollisuus olisi toivottavaa myös alan toimijoiden kannalta. Viittaustekniikka käytettäessä lainsäädännön ajantasaisuutta ei voida käytännössä varmistaa. Viittaustekniikka vakuutusyhtiölakiin vastaisi myös työeläkevakuutusyhtiöstä annettua lakia sillä erotuksella, että työeläkevakuutusyhtiöistä annettu laki koskee vain lakisääteistä TYEL- ja YEL-toimintaa (kun taas ministeriön kaavailema työeläkerahastolaki sisältäisi mahdollisesti etuus- ja maksuperusteista lisäeläketoimintaa koskevat säännökset TYEL- ja YEL-toiminnan lisäksi) Haasteellisinta viittaustekniikan uudistamisessa tulee varmasti olemaan ratkaistut siitä, miten ja missä aikataulussa vanhat järjestelmät siirtyvät uuden sääntelyn piiriin. Ei voitane lähteä siitä, että voimassa olevat järjestelyt voisivat soveltaa yhtiöoikeudellisesti ja muutoinkin varsin vanhentunutta lainsäädäntöä määräämättömän ajan. Tämä olisi vakuutettujen oikeusturvan kannalta ongelmallinen tilanne. FK katsookin, että tällaiset seikat tulisi ratkaista erikseen voimaanpanolaissa, jossa tarjottaisiin kaikille toimijoille joustava mahdollisuus siirtyä uuden lainsäädännön piiriin joustavassa aikataulussa. Keskeistä on turvata vakuutettujen edut lainsäädäntömuutostöiden ajantasaistamisen ohella. Lisäeläketoimintaa koskevan sääntelyn rakenne ja kilpailuneutraliteetti Arviomuistiossa vähemmälle huomiolle jää lisäeläketoimintaa koskeva sääntely. FK kiinnittää huomiota siihen, että kilpailuneutraliteettinäkökulmasta ministeriön tulisi kiinnittää enemmän huomiota lisäeläketoimintaa koskevan sääntelyn sisältöön. Eläkesäätiöitä ja kassoja koskevassa sääntelyssä on poikkeavaa se, että samassa laissa säädetään useista erilaisista juridisista kokonaisuuksista, jotka vakuutusyhtiöpuolella on eriytetty useampaan lakiin. Etuuksien ja sopimussuhteiden osalta on merkillepantavaa, että henkivakuutusyhtiöiden

11 Lausunto 11 (17) osalta sopimusoikeuteen ja vakuutuksiin liittyvistä yksityiskohdista säädetään erikseen vakuutussopimuslaissa (543/1994). Lisäksi työsopimusoikeudelliset seikat seuraavat työsopimuslaista. Eläkesäätiöiden ja kassojen osalta lisäeläketoimintaan liittyvistä sopimusoikeudellisista, työoikeudellisista ja etuuksista koskevista säännöksistä säädetään pääsääntöisesti yksinomaan eläkesäätiö- ja vakuutuskassalaissa. Jatkovalmistelussa olisi syytä kiinnittää huomiota siihen, että uudesta laista tehdään selkeä ja johdonmukainen kokonaisuus ja että samalla varmistetaan kilpailuneutraliteetin toteutuminen eri toimijoita koskevissa laeissa. Yhtiöoikeudellisesti eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädäntö on ollut vuodesta 2006 lähtien vanhentunutta, kun taas henkivakuutusyhtiöiden osalta yhtiöoikeudellinen sääntely on päivitetty uuden osakeyhtiölain mukaiseksi vuonna FK ei katso perustelluksi, että yhtiöoikeudellinen sääntely tulisi poiketa henkivakuutusyhtiöiden ja lisäeläkelaitosten välillä. Kuten arviomuistiossa todetaankin, vakuutusyhtiölain keskinäisiä vakuutusyhtiöitä koskevia säännöksiä voidaan soveltaa lisäeläkelaitoksiin ongelmitta. Yhtiöoikeudellisen lainsäädäntökehikon yhteneväisyys lisäeläkelaitosten ja vakuutusyhtiöiden kesken ei poista sitä, että lisäeläketoimintaa koskevassa laissa tulisi erikseen määritellä lisäeläkelaitoksen toiminnan luonne, toiminnan rajat sekä etuusperusteisen ja maksuperusteisen toiminnan rajanveto. Nämä määrittelyt selkiyttäisivät lisäeläketoiminnan erityispiirteitä ja ne helpottaisivat valvonnan tehtäviä. Lisäeläketoiminnan erityispiirteisiin saattaisi lukeutua myös valittava hallintomalli ja äänirajoitukset. Nämä seikat edellyttävät tarkempaa pohdintaa uuden lainsäädännön puitteissa. Vakuutustekniset asiat poikkeavat lisäeläketoiminnan osalta verrattuna henkivakuutusyhtiöihin. Lisäeläketoiminnan osalta olisi käsiteltävä, minkälaisia sijoitustoiminnan säännöksiä sovelletaan lisäeläkelaitoksiin, mitkä ovat vastuuvelan erät ja tulisiko lisäeläketoimintaan soveltaa pääomavaatimuksia. Yhtenäinen yhtiöoikeudellinen sääntelykehikko luo hyvät puitteet selvittää niitä erityispiirteitä, joita halutaan korostaa lisäeläkelaitosten toiminnassa verrattuna henkivakuutusyhtiöiden toimintaan. FK katsoo, että toimivat ja läpinäkyvät lisäeläkemarkkinat olisivat kaikkien toimijoiden etu muutoin haastavassa markkinatilanteessa. Tätä tavoitetta tukemaan on laadittava johdonmukainen ja selkeä lisäeläkelainsäädäntö myös lisäeläkelaitosten toimintaan. Työeläketoimintaa koskevan sääntelyn rakenne TYEL- ja YEL-toiminnan osalta olisi samoin käsiteltävä lainsäädännön rakenteen lisäksi erikseen juridiset ja vakuutustekniset seikat, joita ovat mm. valittava hallintomalli ja vastuuvelan erät sekä vakuutusmaksun ja vastuuvelan perusteet. Liitelait Arviomuistiossa ei ole arvioitu sitä, mitä muutoksia lainsäädäntöuudistus aiheuttaisi liitelakeihin. Muutoksia pohdittaessa on huomioitava lainsäädäntömuutosten vaikutukset mm. TYEL:n ja YEL:n sääntelyyn, työsopimuslakiin, kirjanpitolakiin,

12 Lausunto 12 (17) tilinpäätöstä koskeviin asetuksiin, arvopaperimarkkinalakiin ja finanssivalvonnasta annettuun lakiin. 5. Luku; Perustaminen ja vakuutuskannan siirrot 7. Ovatko eläkesäätiön ja eläkekassan perustamisedellytykset ja perustamismenettely tarkoituksenmukaisia vai tulisiko säännöksiä muuttaa? Eläkesäätiön ja eläkekassan perustamista koskevat säännökset poikkeavat yhtiöoikeudellisesti toisistaan eivätkä säännökset ole linjassa osakeyhtiölain ja vakuutusyhtiölain lähtökohtien kanssa. FK ei näe perusteluita sille, miksi perustamista koskeva sääntely tulisi poiketa osakeyhtiölain ja vakuutusyhtiölain lähtökohdista eläkesäätiöissä ja kassoissa nykylainsäädännön tai uuden lainsäädännön puitteissa. Sivulla 30 arvioidaan sitä, ovatko yhteiseläkesäätiöiden perustamista koskevat säännökset liian rajoittavia. FK huomauttaa, että eläkesäätiöiden toimintapiirin muuttaminen nykyisestä laajemmaksi johtaisi siihen, että keskeiset erot eläkesäätöiden ja kassojen välillä poistuisi. Tämä vähentäisi lisäeläketurvan ja lakisääteisen eläketurvan järjestämistä koskevia vaihtoehtoja. FK katsoo, että vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen yhteydessä (HE 93/1992) kirjoitetut perustelut toimintapiirin rajoittamisesta ovat edelleen relevantteja. Toimintapiirin rajoituksilla on ollut tarkoituksena välttää se, että eläkekassan toiminta ei muodostu eläkevakuutusyhtiön toimintaan rinnastuvaksi liiketoiminnaksi. Kokonaistilanteen arvioimiseksi kokonaisuudistuksessa on katsottava, mitä toiminnan erityispiirteitä uudessa laissa halutaan korostaa. Reunaehdot harkinnalle asettaa FK:n näkemyksen mukaan HE:n 93/1992 toteamukset siitä, ettei vakuutuskassojen toiminta voi muuttua eläkevakuutusyhtiöiden toimintaan rinnastuvaksi liiketoiminnaksi. FK:n näkemyksen mukaan vakuutettujen lukumäärää koskevia vaatimuksia ei pitäisi alentaa. Riskin hajautuksen toteutuksen, riskinkantokyvyn ja hallinnon järjestämisen näkökulmasta emme näe perusteluja voimassa olevien lukumäärien alentamiseksi. On lisäksi huomioitava, että juuri vakuutettujen lukumäärää ja toimintapiiriä koskevat säännökset ovat keskeisiä tekijöitä, jotka erottavat eläkesäätiöt ja kassat vakuutusyhtiöstä. Tämä eroavaisuus tulisi säilyä jatkossakin. FK huomauttaa edelleen, että mikäli eläkesäätiöiden ja kassojen toimintapiiriä olisi aikomus laajentaa nykyisestä, FK edellyttää, että vakuutusyhtiölakiin lisätään henkivakuutusyhtiöille mahdollisuus harjoittaa IORP-direktiivin 4 artiklan edellyttämällä tavalla ammatillista lisäeläketoimintaa. Sivulla 31 pohditaan sitä, tulisiko lisäeläketurvan osalta ottaa käyttöön vakavaraisuuspääomavaatimukset. FK katsoo, että vakavaraisuusvaatimuksiin liittyvät ratkaisut olisi tarkoituksenmukaista hoitaa yhdenmukaisessa linjassa IORP-direktiivin mahdollisten muutosten kanssa

13 Lausunto 13 (17) 8. Tulisiko palveluntarjontaa eläkesäätiöille ja -kassoille säännellä nykyistä täsmällisemmin, esimerkiksi täsmentämällä työeläkevakuutusyhtiöille sallittua toimintaa palveluntarjoajana tai muulla tavoin? Työeläkeyhtiöiden harjoittamasta toiminnasta säädetään laissa työeläkevakuutusyhtiöistä (354/1997). Lain 2 ja 3 :ssä säädetään työeläkevakuutusyhtiön toiminnan tarkoituksesta ja työeläkevakuutusyhtiölle sallitun toiminnan harjoittamisesta. Lainsäädännön mahdollinen tarkentaminen tarkoittaisi tässä siten lakia työeläkevakuutustoiminnasta. Väärien johtopäätösten välttämiseksi olisi syytä kiinnittää huomiota siihen, ettei tässä asiayhteydessä ole kyse eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädännön mahdollisesta muuttamisesta. FK pitää tärkeänä, että eläkesäätiöille ja kassoille olisi saatavissa palveluita. 9. Tulisiko työantajakohtaisia kannansiirtoja koskevia vaatimuksia muuttaa alentamalla vakuutettujen lukumäärää koskevia vaatimuksia, sallimalla eri työeläkevakuutusyhtiöissä olevien kantojen yhdistäminen ja/tai sallimalla toisessa yhtiössä päättyneen vakuutuksen siirto? FK:n näkemyksen mukaan päättyneitä vakuutuksia ei pitäisi siirtää kannansiirroin. Tähän liittyisi merkittäviä sopimusoikeudellisia ongelmia, joita arviomuistiossa ei ole arvioitu lainkaan. FK ei myöskään kannata pienten kantojen yhdistämistä. Pienten kantojen yhdistäminen ei olisi järkevää hallinnollisen työn ja siitä aiheutuvien kustannusten vuoksi. Jos tällaiset siirrot olisivat mahdollisia, niistä aiheutuvat kustannukset olisi kohdistettava uuden laitoksen perustavalle työntantajalle/työantajille maksettavaksi. 10. Tulisiko siirtyvää vakavaraisuuspääomaa koskevaa sääntelyä muuttaa vai tulisiko nykyinen eläkelaitostyypistä riippumaton symmetrinen sääntely säilyttää? Mikäli katsotte, että sääntelyä tulisi muuttaa, tulisiko työnantajan täydentää vastaanottavalle eläkelaitokselle luovutettavaa vakavaraisuuspääomaa nykyistä alhaisemmalle tasolle? Tulisiko luovutettavasta eläkelaitoksesta siirtyvän vakavaraisuuspääoman määrää korottaa ja/tai tulisiko sen määräytyä luovutushetken mukaan? FK katsoo, että nykyistä sääntelyä ei ole syytä muuttaa. Kannatamme symmetrian säilyttämistä ja pidämme olennaisena huolehtia siitä, että kannansiirtojen ja niihin liittyvien toimintapääomasiirtojen myötä työeläkevaroja ei siirry vieraaseen tarkoitukseen. 11. Tulisiko kannansiirtoja koskevaa viiden vuoden karenssiaikaa lyhentää tai säätää mahdollisuus erityisestä syystä siirtää kanta tätä lyhyemmässä ajassa? FK ei pidä perusteltuna eikä tarkoituksenmukaisena viiden vuoden ajan lyhentämistä. Tämä saattaisi johtaa siihen, että uusia kannansiirtoja lähtee käyntiin ennen kuin edellinen kannansiirto on hoidettu loppuun. Riittävän pitkä karenssiaika estää tarkoituksenmukaisesti keinottelun. FK esittää harkittavaksi, että määräaika olisi nykyistä pidempi.

14 Lausunto 14 (17) 12. Tulisiko lisäeläketoiminnalle asettaa vakavaraisuuspääomavaatimus? Mikäli tulisi, pitäisikö sääntelyn uudistamista lykätä lisäeläkedirektiivin 2003/41/EY mahdollisen uudistamisen vuoksi? Ks. vastaus kysymykseen nro Luku; Hallinto ja valvonta 13. Ovatko eläkesäätiöiden ja eläkekassojen hallintoa ja valvontaa koskevat säännökset tarkoituksenmukaisia vai tulisiko niitä joiltakin osin muuttaa tai täsmentää? Hallintosääntely Arviomuistiossa kuvataan voimassa olevan lainsäädännön hallintoa koskevaa sääntelyä. Kokonaisuudistuksen yhteydessä on muistettava, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassalainsäädännön hallintomallit poikkeavat olennaisesti toisistaan nimenomaan eläkesäätiöiden ja kassojen erityispiirteistä johtuvien erojen vuoksi. Jos nämä erityispiirteet säilytetään jatkossakin, on tarkoituksenmukaista säilyttää nykyiset hallintomallien erot. Jos taas erityispiirteitä vähennetään tai yhdenmukaistetaan, tulee pohdittavaksi, onko erityisiä syitä säilyttää kaksi erilaista hallintomallia. Jatkovalmistelussa huomiota tulisi kiinnittää siihen, että sääntely olisi yhtiöoikeudellisesti ajantasaisen osakeyhtiölain ja vakuutusyhtiölain sääntelyn kanssa. Sääntely näyttäisi olevan monilta osin vanhentunutta vakuutusyhtiölakiin verrattuna. Valvonta Valvontasääntelyn tulisi olla mahdollisimman pitkälle vakuutusyhtiölain ja työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain sääntelyä vastaavaa. Valvontaa pohdittaessa on erikseen otettava myös huomioon EIOPA:n toimivalta lisäeläketoiminnan osalta. EIOPA voi antaa lisäeläkelaitoksille lisäsääntelyä lisäeläkelaitosten hyvästä hallintotavasta, tilintarkastusta ja tilinpäätösraportointia koskevista kysymyksistä edellyttäen, että EIOPA:n tällaiset toimet ovat tarpeen esimerkiksi IORP-direktiiviin sisältyvien säädösten tehokkaan ja johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi. Oletettavasti valvontasääntelyyn tulee muutoksia myös mahdollisen IORP-direktiivin muutoshankkeen yhteydessä. 7. Luku; Sijoitustoiminta 14. Mitä ongelmia eläkesäätiöiden ja -kassojen sijoitustoiminnan sääntelyyn mahdollisesti liittyy? Sijoitustoiminnan osalta on keskeistä varmistaa kilpailuneutraliteetin säilyminen eri toimijoiden välillä.

15 Lausunto 15 (17) Lisäeläketoimintaan liittyen IORP-direktiiviä tullaan mahdollisesti muuttamaan myös sijoitustoiminnan osalta, mikä vaikuttaneen kilpailuneutraliteettiasetelmaan henkivakuutusyhtiöiden ja lisäeläkelaitosten välillä. Eläkesäätiöiden ja kassojen lakisääteiseen työeläketoimintaan liittyen ratkaisumallin tulisi seurata työeläkevakuutusyhtiölle säädettävää mallia poiketen siitä vain, mikäli eläkesäätiö- tai eläkekassatoiminnan ominaispiirteet antavat tähän syytä. Sijoitustoiminnan asiantuntemusta koskevia vaatimuksia tulisi myös selkiyttää. 15. Tulisiko vapaaehtoisen lisäeläkevastuun katteena olevien varojen sijoittamista koskevia säännöksiä muuttaa lisätuottojen tavoittelemisen mahdollistamiseksi? Mikäli katsotte, että säännöksiä tulisi muuttaa, tulisiko tavoitteena olla TyEL - varojen sijoittamista koskeviin säännöksiin rinnastuva sääntely vai henkivakuutusyhtiöiden Solvenssi II- direktiiviin pohjautuviin säännöksiin rinnastuva sääntely? Lisäeläketoimintaa koskevat sijoitusta koskevat säännökset perustuvat IORP-direktiivin säännöksiin. Näin ollen sääntelyn tulisi seurata IORP-direktiivin sääntelyn kehitystä. Arviomuistiossa ei tuoda esille sitä, mitä vaikutuksia sijoitustoiminnan sääntelyn eroilla lisäeläketoiminnassa ja lakisääteisen työeläketoiminnassa on kokonaisuudistuksessa. FK katsoo, että myös sijoitustoiminnan sääntelyn erot puoltavat sitä, että lisäeläketoimintaa koskeva sääntely tulisi eriyttää lakisääteistä työeläketoimintaa koskevasta sääntelystä. Tämä toisi selkeyttä ja johdonmukaisuutta lainsäädäntöön kokonaisuutena. 16. Tulisiko eläkesäätiöiden ja -kassojen hallituksilta edellytettävää sijoitustoiminnan asiantuntemusta koskevaa sääntelyä täsmentää? Lisäeläketoimintaa koskevan sääntelyn tulisi olla linjassa IORP-direktiivin ja EIOPA:n vaatimusten kanssa. Lakisääteisen toiminnan osalta sääntelyn tulisi olla yhdenmukainen vakuutusyhtiölain ja työeläkevakuutusyhtiöstä annetun lain säännösten kanssa. 17. Tulisiko kansallisten lisäeläkevastuun katteena olevien säännösten muuttamista lykätä lisäeläkedirektiivin 2003/41/EY mahdollisen uudistamisen vuoksi? Johdonmukaisen lainsäädännön valmistelu edellyttää EU-sääntelyn kehittymisen seuraamista. 8. Luku; Purkaminen ja vakuutuskannan siirrot 18. Mitä ongelmia eläkesäätiöiden ja -kassojen purkamista ja vakuutuskannan siirtoja koskevaan sääntelyyn mahdollisesti liittyy? Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain yhtiöoikeudellinen vanhentuneisuus ja säännösten puutteellisuus muutoinkin näkyy räikeimmin eläkesäätiöiden ja kassojen purkamista koskevassa sääntelyssä. FK katsoo, että lainsäädännön

16 Lausunto 16 (17) puutteet aiheuttavat äärimmillään oikeusturvariskejä ja pitkittävät tarpeettomasti laitosten purkamiseen tai kannansiirtoihin liittyviä menettelyjä. Huomion arvioista on myös se, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain yhtiöoikeudelliset vahingonkorvaussäännökset eivät myöskään vastaa nykytilaa verrattuna osakeyhtiölain ja vakuutusyhtiölain sääntelyyn. Eläkesäätiöiden ja kassojen purkamista koskevan sääntelyn puutteisiin kiinnitettiin huomiota laadittaessa edellisen kerran eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain kokonaisuudistusta vuonna Tuolloin todettiin, että eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain säännökset laitoksen purkamisesta eivät olleet johdonmukaisia keskenään. Sääntelyä olisi tullut tarkentaa ja täsmentää monilta kohdin. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita se, että prosessi vakuutuskannan pakkosiirron tai vapaaehtoisenkaan siirron suhteen ei tunnu selvältä, jos halukkaita vastaanottajia ei löydy. Purkamista koskevan sääntelyn lähtökohdat tulisi kiinnittää vakuutusyhtiölain sääntelyyn, jossa on viimeksi vakuutusyhtiölain kokonaisuudistuksen yhteydessä läpikäyty yhtiön purkamista koskeva menettely uuden osakeyhtiölain ja konkurssilainsäädännön valossa. 19. Tulisiko perusteita, jolloin eläkesäätiö tai -kassa on asetettava selvitystilaan muuttaa? Mikäli tulisi, mikä on kantanne toimintapiiriin kuuluvien henkilöiden lukumäärää koskevasta perusteesta luopumiseen tai sääntelyn muuttamiseen? Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain selvitystilaan asettamista koskevat säännökset eivät ole täysin yhteneväiset. Kokonaisuudistuksessa tulisi arvioida uudelleen ne säännökset, joiden nojalla eläkesäätiö- tai kassa asetetaan selvitystilaan. Henkilöiden lukumääriä koskeviin säännöksiin ei tulisi tehdä muutoksia. 20. Onko eläkesäätiön tai eläkekassan purkamismenettely tarkoituksenmukainen vai katsotteko, että säännöksiä tulisi muuttaa? Purkamismenettely ei ole johdonmukainen kokonaisuus. Sääntely tulisi tarkistaa kokonaisuudessaan uudelleen oikeusturvariskien vähentämiseksi ja vastuukysymysten selkiyttämiseksi (esim. yhteisvastuu). Katsomme, että huomiota tulee kiinnittää erityisesti pakollisen ja vapaaehtoisen purkamisen ehtojen erilaisuuteen sekä työeläkejärjestelmän yhteisvastuuseen eläkelaitosten pakollisen purkamisen yhteydessä. 21. Tulisiko eläkesäätiöiden ja -kassojen varautumista mahdollisiin sijoitustoiminnan tappioihin kehittää? Jos tulisi, kuvailkaa tarpeet ja kehittämisehdotukset. Tämä osa-alue olisi syytä käsitellä vakavaraisuussäännösten yhteydessä. 22. Tulisiko pakkoselvitystilan johdosta vastaanottavalle eläkelaitokselle luovutettavaa vakavaraisuuspääomaa koskevaa sääntelyä muuttaa? Pakkoselvitystilaa ja konkurssia koskevat menettelyt olisi arvioitava kokonaisuutena uudelleen. Erikseen olisi pohdittava myös lisäeläketoiminnan päättämistä koskevat tilanteet. Sääntelyn uudistamisessa tulisi ottaa huomioon kokemukset

17 Lausunto 17 (17) konkurssitapausten hoitamisesta. 23. Tulisiko selvittää mahdollisuutta perustaa uusi eläkelaitostyyppi, jossa sekä lisämaksuvelvollisuus että mahdollisuus purkaa vakavaraisuutta eläkelaitoksesta olisivat nykyistä sääntelyä rajoitetummat? (s. 54) "Erityisesti osakkaan rajoittamatonta vastuuta sijoitustoiminnan riskeistä on pohdittu rajoitettavan asettamalla vastuulle yläraja". FK ei pidä tällaista kehityssuuntaa perusteltuna. Omavastuisuuden lähtökohta on olennainen osa eläkesäätiöitä ja -kassoja poiketen vakuutusperiaatteen pohjalla toimivista vakuutusyhtiöistä. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO Esko Kivisaari